CONCLUSÕES DE H. SAUGMANDSGAARD ØE — PROCESSO C‑430/15
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
apresentadas em 5 de outubro de 2016 (1)
Processo C‑430/15
Secretary of State for Work and Pensions
contra
Tolley (falecida, em nome da qual atua o seu representante)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court of the United Kingdom (Supremo Tribunal do Reino Unido)]
«Reenvio prejudicial — Segurança social dos trabalhadores migrantes — Subsídio de subsistência para deficientes (componente de ‘cuidados’) — Regulamento (CEE) n.° 1408/71 — Artigo 1.°, alínea a) — Conceito de ‘trabalhador assalariado ou não assalariado’ — Artigo 4.°, n.° 1, alínea a) — Prestação pecuniária por doença — Artigo 13.°, n.° 2, alínea f) — Lei aplicável — Artigo 22.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2 — Exportabilidade — Falta de autorização prévia»
I – Introdução
1. A Sr.a Tolley, uma cidadã britânica, tinha começado a receber, quando residia no Reino Unido, a componente de cuidados do Disability Living Allowance (subsídio de subsistência para deficientes, a seguir «DLA»). O benefício desta prestação tinha‑lhe sido atribuído por tempo indeterminado. Cinco anos depois da transferência da residência da interessada para Espanha, as autoridades do Reino Unido negaram‑lhe o direito de continuar a receber a referida prestação a partir dessa transferência, por não estar preenchida a condição de residência prevista para esse efeito pelo direito nacional. No essencial, o Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo do Reino Unido) pede ao Tribunal de Justiça para determinar se o direito da União se opõe a essa condição de residência.
II – Quadro jurídico
A – Direito da União
2. O Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (2) foi substituído pelo Regulamento (CE) n.° 883/2004 (3), que entrou em vigor em 1 de maio de 2010. Todavia, tendo em conta a data dos factos do processo principal (4), continua a ser‑lhe aplicável o Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 (5), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1386/2001 (6) (a seguir «Regulamento n.° 1408/71»).
3. O artigo 1.° do Regulamento n.° 1408/71 prevê:
«Para efeitos de aplicação do presente regulamento:
a) As expressões ‘trabalhador assalariado’ e ‘trabalhador não assalariado’ designam respetivamente qualquer pessoa:
i) que esteja abrangida por um seguro obrigatório ou facultativo continuado contra uma ou mais eventualidades correspondentes aos ramos de um regime de segurança social aplicável aos trabalhadores assalariados ou não assalariados ou de um regime especial dos funcionários públicos;
ii) que esteja abrangida por um seguro obrigatório contra uma ou mais eventualidades correspondentes aos ramos a que se aplica o presente regulamento, no âmbito de um regime de segurança social aplicável a todos os residentes ou ao conjunto da população ativa:
— quando os modos de gestão ou financiamento desse regime permitem identificá‑la como trabalhador assalariado ou não assalariado,
ou
— na falta de tais critérios, quando estiver abrangida por um seguro obrigatório ou facultativo continuado contra uma outra eventualidade mencionada no anexo I, no âmbito de um regime organizado em benefício dos trabalhadores assalariados ou não assalariados, ou por um dos regimes referidos na subalínea iii) ou, na ausência de um tal regime no Estado‑Membro em causa, quando a pessoa corresponder à definição apresentada no anexo I;
[…]
o) A expressão ‘instituição competente’ designa:
i) a instituição em que o interessado esteja inscrito no momento do pedido das prestações,
ou
ii) a instituição relativamente à qual o interessado tem ou teria direito a prestações se residisse ou se o membro ou os membros da sua família residissem no território do Estado‑Membro em que se encontra essa instituição,
[…]
q) A expressão ‘Estado competente’ designa o Estado‑Membro em cujo território se encontra a instituição competente;
[…]»
4. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 dispõe que «[o] presente regulamento aplica‑se aos trabalhadores assalariados ou não assalariados e aos estudantes que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou vários Estados‑Membros e sejam nacionais de um dos Estados‑Membros, ou sejam apátridas ou refugiados residentes no território de um dos Estados‑Membros, bem como aos membros e membros sobrevivos da sua família».
5. O artigo 4.° do referido regulamento enuncia:
«1. O presente regulamento aplica‑se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:
a) Prestações de doença e de maternidade;
b) Prestações de invalidez […];
c) Prestações de velhice;
[…]»
6. O artigo 10.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Supressão das cláusulas de residência — Incidência do seguro obrigatório relativamente ao reembolso das contribuições», prevê, no primeiro parágrafo do seu n.° 1, que «[s]alvo disposição contrária do presente Regulamento, as prestações pecuniárias de invalidez, velhice ou sobrevivência, as rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados‑Membros não podem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou confisco, pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado‑Membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora».
7. Nos termos do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, «[s]em prejuízo do disposto nos artigos 14.°‑C e 14.°‑F, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro. Esta legislação é determinada de acordo com as disposições do presente título».
8. O artigo 13.°, n.° 2, alínea a), deste regulamento prevê que, sem prejuízo do disposto nos artigos 14.° a 17.° do referido regulamento, «[a] pessoa que exerça uma atividade assalariada no território de um Estado‑Membro está sujeita à legislação desse Estado […]».
9. O artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do referido regulamento dispõe que «[a] pessoa à qual a legislação de um Estado‑Membro deixa de ser aplicável, sem que lhe seja aplicável a legislação de um outro Estado‑Membro em conformidade com uma das regras enunciadas nas alíneas precedentes ou com uma das exceções ou regras especiais constantes dos artigos 14.° a 17.°, está sujeita à legislação do Estado‑Membro no território do qual reside, de acordo com as disposições desta legislação».
10. O artigo 19.°, n.° 1, do mesmo regulamento, que consta da secção II, intitulada «Trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados e membros da sua família», do capítulo I, respeitante à doença e à maternidade, do título III deste regulamento, sob a epígrafe «Disposições especiais relativas às diferentes categorias de prestações», enuncia:
«O trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado‑Membro que não seja o Estado competente e que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações, tendo em conta, quando necessário, o disposto no artigo 18.°, beneficiará no Estado em que reside:
[…]
b) Das prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada […]»
11. O artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 que consta da mesma secção, está redigido nos seguintes termos:
«O trabalhador assalariado ou não assalariado que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações, tendo em conta, quando necessário, o disposto no artigo 18.°, e:
[…]
b) Que, depois de ter adquirido o direito às prestações a cargo da instituição competente, seja autorizado por esta instituição a regressar ao território do Estado‑Membro em que reside ou a transferir a residência para o território de outro Estado‑Membro
[…]
terá direito:
[…]
ii) Às prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, nos termos da legislação por ela aplicada. […]»
12. Nos termos do anexo I (sob a epígrafe «Âmbito de aplicação pessoal do regulamento»), ponto I, rubrica «Reino Unido», deste regulamento, «[c]onsidera‑se trabalhador assalariado ou não assalariado, na aceção da alínea a), subalínea ii), do artigo 1.° do Regulamento, qualquer pessoa que tenha a qualidade de trabalhador assalariado (‘employed earner’) ou de trabalhador não assalariado (‘self‑employed earner’), na aceção da legislação da Grã‑Bretanha ou da legislação da Irlanda do Norte, bem como qualquer pessoa em relação à qual sejam devidas contribuições na qualidade de trabalhador assalariado (‘employed person’) ou de trabalhador não assalariado (‘self‑employed person’) na aceção da legislação de Gibraltar».
13. Em conformidade com o anexo VI (sob a epígrafe «Modalidades especiais de aplicação das legislações de determinados Estados‑Membros»), rubrica «Reino Unido», ponto 19, do referido regulamento:
«Sem prejuízo de qualquer convenção celebrada com os Estados‑Membros, para efeitos do n.° 2, alínea f), do artigo 13.° do Regulamento e do artigo 10.°B do Regulamento de execução, a legislação do Reino Unido deixará de ser aplicável a qualquer trabalhador que tenha estado anteriormente sujeito à legislação do Reino Unido, na qualidade de trabalhador assalariado ou de trabalhador independente, no último, em data, dos três dias a seguir indicados:
a) No dia em que a residência é transferida para outro Estado‑Membro referido no n.° 2, alínea f), do artigo 13.°;
[…]
c) No último dia de qualquer período de concessão de prestações britânicas em matéria de doença, maternidade (incluindo as prestações em espécie relativamente às quais o Estado competente é o Reino Unido) ou de prestações de desemprego que:
i) Teve início antes da data de transferência de residência para um outro Estado‑Membro […]»
14. O anexo VI, rubrica «Reino Unido», ponto 20, do mesmo regulamento dispõe:
«O facto de uma pessoa ter adquirido a qualidade de sujeita à legislação de outro Estado‑Membro, em conformidade com o n.° 2, alínea f), do artigo 13.° do Regulamento, com o artigo 10.°B do Regulamento de execução e com o ponto 19 anterior, não prejudicará:
a) A aplicação a essa pessoa pelo Reino Unido, na qualidade de Estado competente, das disposições relativas aos trabalhadores assalariados ou aos trabalhadores não assalariados do capítulo I e secção I do capítulo II do título III e n.° 2 do artigo 40.° do Regulamento, se essa pessoa conservar a qualidade de trabalhador assalariado ou de trabalhador não assalariado para estes efeitos e t[iver] estado segurad[a] em último lugar nesta qualidade ao abrigo da legislação do Reino Unido;
[…]»
B – Direito do Reino Unido
15. Resulta da decisão de reenvio que o DLA é uma prestação de caráter não contributivo, constituída por uma componente «cuidados» e uma componente «mobilidade». A concessão dessa prestação não está sujeita a um critério de recursos e não pretende compensar a eventual falta de rendimentos dos seus beneficiários. Tem por objetivo fazer face às despesas suplementares decorrentes de determinados tipos de cuidados ou da incapacidade ou quase incapacidade de locomoção dos seus beneficiários.
16. Nos termos da Section 71(6), do Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (Lei de 1992 sobre as contribuições e as prestações da segurança social), «[u]ma pessoa só tem direito ao [DLA] se preencher as condições de residência e presença na Grã‑Bretanha». Essas condições são esclarecidas, nomeadamente, no artigo 2.°, n.° 1, alínea a) do Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991 (Regulamento da Segurança Social relativo ao subsídio de subsistência para deficientes, de 1991).
III – Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça.
17. A Sr.a Tolley, uma cidadã britânica nascida em 17 de abril de 1952, pagou contribuições para a segurança social no Reino Unido, desde 1967 a 1984. Subsequentemente, foi creditada com contribuições até 1993‑1994. Se tivesse preenchido as condições de contribuição na idade legal de reforma, teria podido beneficiar de uma pensão de reforma ao abrigo da legislação do Reino Unido. Todavia, faleceu em 10 de maio de 2011, antes de atingir essa idade.
18. A partir de 26 de julho de 1993, foi concedida à interessada, por tempo indeterminado, a componente de cuidados do DLA, por estar incapacitada de preparar as suas próprias refeições.
19. Em 5 de novembro de 2002, o marido e ela própria transferiram a sua residência para Espanha. A Sr.a Tolley não exerceu aí nenhuma atividade profissional.
20. Em 2007, o Secretary of State for Work and Pensions (ministro do Emprego e das Pensões, Reino Unido, a seguir «ministro») decidiu que, a partir de 6 de novembro de 2002, a Sr.a Tolley deixava de ter direito a esse subsídio, uma vez que não preenchia a condição de residência prevista para esse efeito pela legislação do Reino Unido.
21. A Sr.a Tolley impugnou esta decisão no First‑tier Tribunal (Tribunal de Primeira Instância, Reino Unido). Esse tribunal julgou a ação procedente, considerando que ela tinha o direito, por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, de continuar a receber o referido subsídio após a transferência da sua residência para Espanha.
22. O ministro recorreu dessa sentença para o Upper Tribunal (Tribunal Superior, Reino Unido). Antes de mais, esse órgão jurisdicional considerou que, porque a interessada estava segurada contra o risco de velhice graças às contribuições que tinha pago no passado, era um «trabalhador assalariado» na aceção do artigo 1.°, alínea a), do referido regulamento. Em seguida, o referido órgão jurisdicional confirmou o direito da Sr.a Tolley a receber a componente de cuidados do DLA. No entanto, baseou essa conclusão não no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, mas — depois de ter qualificado esse subsídio de prestação de doença — no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento.
23. Considerando‑se vinculado pelo precedente que constitui a sua decisão no processo The Commissioners for her Majesty’s Revenue and Customs v. Ruas (7), a Court of Appeal (England & Wales) [Tribunal de Recurso (Inglaterra e País de Gales), Reino Unido] negou provimento ao recurso que o ministro interpôs da sentença do Upper Tribunal (Tribunal Superior). O ministro recorreu então para a Supreme Court of the United Kingdom (Supremo Tribunal do Reino Unido).
24. Nestas condições, a Supreme Court of the United Kingdom (Supremo Tribunal do Reino Unido) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) É correto classificar a componente de cuidados d[o DLA] como uma prestação de invalidez e não como uma prestação pecuniária por doença para efeitos do Regulamento n.° 1408/71?
2) a) Uma pessoa que deixa de ter direito [ao DLA] por força do direito interno do Reino Unido, por ter transferido a sua residência para outro Estado‑Membro, tendo cessado qualquer atividade profissional antes dessa transferência, embora permanecendo segurada contra o risco de velhice no âmbito do sistema de segurança social do Reino Unido, deixa de estar sujeita à legislação do Reino Unido para efeitos do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71?
b) Permanece essa pessoa, em qualquer circunstância, sujeita à legislação do Reino Unido à luz do ponto 19, alínea c), [da rubrica ‘Reino Unido’ do anexo VI do Regulamento n.° 1408/71]?
c) Caso essa pessoa tenha deixado de estar sujeita à legislação do Reino Unido, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), [do Regulamento n.° 1408/71], é o Reino Unido obrigado a aplicar‑lhe as disposições do Capítulo I do Título III do regulamento, ou apenas lhe é permitido aplicar essas disposições em virtude do ponto 20 [da rubrica ‘Reino Unido’ do anexo VI deste regulamento]?
3) a) É a definição lata de pessoa assalariada do acórdão [Dodl e Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364)] aplicável para efeitos dos artigos 19.° a 22.° do regulamento, quando a pessoa cessou qualquer atividade profissional antes de transferir a sua residência para outro Estado‑Membro, não obstante a distinção feita no Capítulo I do Titulo III entre, por um lado, os trabalhadores assalariados e não assalariados e, por outro, os desempregados?
b) Caso seja aplicável, tem essa pessoa o direito de exportar a prestação com base no artigo 19.° ou no artigo 22.° [do Regulamento n.° 1408/71]? Visa o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), [deste regulamento] evitar que o direito de um requerente à componente de cuidados do DLA seja afastado por uma condição de residência imposta pela legislação nacional à transferência de residência para outro Estado‑Membro?»
25. A Sr.a Tolley, os Governos do Reino Unido e norueguês, assim como a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Com exceção do Governo norueguês, também estiveram representados na audiência de 8 de junho de 2016.
IV – Análise
A – Considerações preliminares
26. O litígio do processo principal tem por objetivo determinar se, na sequência da transferência da sua residência para Espanha, a Sr.a Tolley mantinha o direito à manutenção, a cargo da instituição do Reino Unido, do benefício da componente de cuidados do DLA que tinha começado a receber antes dessa transferência.
27. Em primeiro lugar, a Supreme Court of the United Kingdom (Supremo Tribunal do Reino Unido) pergunta se esse subsídio pode ser qualificado prestação de invalidez, embora o Tribunal de Justiça o tenha anteriormente considerado uma prestação de doença (8). Se fosse esse o caso, a Sr.a Tolley teria o direito de exportar a referida prestação com base no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, o qual se opõe às condições de residência no que respeita ao benefício das prestações que enumera. Entre estas figuram as prestações de invalidez, mas não as prestações de doença.
28. Em segundo lugar, esse órgão jurisdicional procura saber se, mesmo na hipótese de a componente de cuidados do DLA constituir uma prestação de doença, a Sr.a Tolley podia, contudo, exportar esse subsídio no seguimento da transferência da sua residência para Espanha com base no artigo 19.°, n.° 1, e/ou no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento. Nesta perspetiva, esse órgão jurisdicional pede, previamente, alguns esclarecimentos quanto à determinação da legislação aplicável à interessada no seguimento dessa transferência, por força das regras de conflito de leis enunciadas no artigo 13.°, n.° 2, do referido regulamento.
29. Antes de abordar estas questões, creio útil verificar se a Sr.a Tolley se enquadra efetivamente no âmbito de aplicação pessoal do referido regulamento, na medida em que, na audiência, o Governo do Reino Unido contestou a sua qualidade de «trabalhador assalariado ou não assalariado» (a seguir «trabalhador»), na aceção do artigo 1.°, alínea a), do mesmo regulamento.
B – Âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.° 1408/71
30. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, este é aplicável «aos trabalhadores assalariados ou não assalariados […] que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou vários Estados‑Membros».
31. Não é contestado que a Sr.a Tolley esteve sujeita à legislação do Reino Unido (9), uma vez que esteve inscrita no regime de segurança social desse Estado‑Membro e aí pagou contribuições no passado (10).
32. Em contrapartida, o Governo do Reino Unido alega que a Sr.a Tolley não tem a qualidade de trabalhador, conforme definida no artigo 1.°, alínea a), desse regulamento. Por um lado, não se enquadra no ponto i) desta disposição, uma vez que, no momento da transferência da sua residência para Espanha, não estava inscrita num regime de segurança social que fosse aplicável aos trabalhadores. Por outro lado, também não era abrangida pelo ponto ii) da referida disposição, na medida em que o anexo I, ponto I, rubrica «Reino Unido», do mencionado regulamento restringia o âmbito de aplicação desse regulamento às pessoas que exercem uma atividade remunerada.
33. Observo, a este propósito, que resulta do acórdão Martínez Sala (11), e da jurisprudência subsequente, que tem a qualidade de trabalhador na aceção do artigo 1.°, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71 qualquer pessoa que «está segurada, mesmo que contra um só risco, a título de um seguro obrigatório ou facultativo no âmbito de um regime geral ou especial de segurança social mencionado no artigo 1.°, alínea a), [deste regulamento] e isto independentemente da existência de uma relação de trabalho».
34. Por conseguinte, uma pessoa pode revestir esta mesma qualidade quando não exerce atividade nenhuma e a prestação que procura obter não está associada nem à prévia prestação de trabalho nem a um risco contra o qual esteja segurada (12).
35. No contexto do litígio do processo principal, tanto o Upper Tribunal (Tribunal Superior) como a Court of Appeal (England and Wales) [Tribunal de Recurso (Inglaterra e País de Gales)] consideraram que a Sr.a Tolley apresentava a qualidade de trabalhadora na aceção do Regulamento n.° 1408/71, na medida em que continuava coberta, nos termos da legislação do Reino Unido, contra um dos riscos enumerados no artigo 4.°, n.° 1, deste regulamento, a saber, o risco de velhice, na aceção da alínea c) desta disposição.
36. Mais especificamente, constato que esses órgãos jurisdicionais consideraram que a interessada se enquadrava no ponto ii), primeiro travessão, do artigo 1.°, alínea a), do referido regulamento, dado que estava segurada no âmbito de um regime de segurança social aplicável a todos os residentes e que os modos de gestão e de financiamento desse regime permitem identificá‑la como trabalhador assalariado (13).
37. Conforme resulta de decisão de reenvio, a Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo do Reino Unido) não põe em causa esta conclusão.
38. Portanto, a Sr.a Tolley deve ser qualificada de trabalhadora, e isso apesar do facto de não ser ainda titular de uma pensão de reforma.
39. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Dumont de Chassart (14), que, mesmo numa situação como essa, uma pessoa reveste a qualidade de trabalhador, uma vez que teria tido direito a uma pensão se tivesse vivido até à idade da reforma. De forma genérica, resulta da jurisprudência que a qualidade de trabalhador na aceção do Regulamento n.° 1408/71 não depende da concretização do risco segurado (15).
40. O anexo I, ponto I, rubrica «Reino Unido», deste regulamento não põe em causa esta conclusão. A este propósito, basta observar que este anexo só é relevante para efeitos da aplicação do segundo travessão do ponto ii) da alínea a) do artigo 1.° do referido regulamento. Ora, segundo os órgãos jurisdicionais que decidiram no processo principal, a situação da Sr.a Tolley é abrangida pelo primeiro travessão desse ponto.
41. Consequentemente, a minha análise incidirá sobre a premissa de que a interessada é efetivamente abrangida pelo âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.° 1408/71.
C – Qualificação da componente de cuidados do DLA (primeira questão)
42. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a qualificação da componente de cuidados do DLA enquanto prestação de doença na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71, que resulta do acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (16), deve ser posta em causa, porquanto tem por objeto cobrir um risco de maneira durável e permanente.
1. Quanto à admissibilidade
43. A título preliminar, o Governo do Reino Unido alega que a resposta a esta questão já resulta do acórdão supra mencionado. Por conseguinte, as disposições de direito da União cuja interpretação é pedida constituem um ato claro na aceção do acórdão Cilfit e o. (17). Portanto, a primeira questão é inadmissível.
44. Esta argumentação parece‑me resultar de uma confusão entre, por um lado, a obrigação que incumbe aos órgãos jurisdicionais, cujas decisões não são suscetíveis de recurso, de submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça quando se confrontam com uma questão de direito da União e, por outro, a admissibilidade dessa questão. Com efeito, a teoria do ato claro, consagrada pela jurisprudência Cilfit e o., prevê apenas uma exceção à obrigação supra mencionada (18). Em contrapartida, não afeta a admissibilidade de uma questão prejudicial (19).
45. Pelo contrário, mesmo perante jurisprudência do Tribunal de Justiça que resolva a questão de direito em causa, os órgãos jurisdicionais nacionais conservam inteira liberdade para recorrer ao Tribunal de Justiça (20). O facto de o Tribunal de Justiça já ter interpretado as disposições cuja interpretação é solicitada não obsta a que se pronuncie novamente (21). Os órgãos jurisdicionais nacionais não podem, assim, ser privados da possibilidade de pedir ao Tribunal de Justiça, através de um reenvio prejudicial, uma revisão da sua jurisprudência.
2. Quanto ao mérito
46. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a distinção entre as diferentes categorias de prestações de segurança social assenta na natureza do risco que estas se destinam a cobrir (22).
47. No acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (23), o Tribunal de Justiça qualificou a componente de cuidados do DLA de prestação de doença pelo facto de, essencialmente, ter por objetivo ajudar a pessoa deficiente a ultrapassar, na medida do possível, a sua deficiência nos atos da vida quotidiana. Não é contestado que este subsídio, à época dos factos na origem do processo principal, prosseguia essa mesma finalidade.
48. O órgão jurisdicional de reenvio põe em dúvida tal qualificação, essencialmente porque o referido subsídio apresenta características análogas às das prestações enumeradas no artigo 10.° do Regulamento n.°1408/71, na medida em que estes são concedidos sob a forma de prestações de longo prazo ou de prestações únicas relativas a condições permanentes.
49. O representante da Sr.a Tolley, ao mesmo tempo que sublinha que não pôs em causa, no contexto do processo principal, a qualificação da componente de cuidados do DLA enquanto prestação de doença, invoca também determinados argumentos que militam a favor de uma qualificação desta enquanto prestação de invalidez na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento. Em especial, esta abordagem encontra apoio no acórdão Stewart (24), no qual o Tribunal de Justiça salientou o caráter temporário das prestações de doença. O representante da Sr.a Tolley salienta, além disso, que o processo que deu origem ao acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (25) dizia respeito à linha de separação entre as prestações de segurança social e as prestações especiais de caráter não contributivo. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não tinha sido levado a diferenciar as prestações de doença das prestações de invalidez.
50. Estas considerações não justificam, do meu ponto de vista, que o Tribunal de Justiça se afaste da qualificação da componente de cuidados do DLA estabelecida nesse acórdão.
51. Em primeiro lugar, resulta, efetivamente, do acórdão Stewart (26) que, regra geral, as prestações de doença cobrem o risco associado a um estado mórbido que conduz a uma suspensão temporária das atividades de uma pessoa, ao passo que as prestações de invalidez se destinam a cobrir o risco de uma inaptidão que se revela provável ser permanente ou duradoura.
52. Todavia, esta conclusão não pode instituir o período que a prestação em causa se destina a cobrir como critério determinante para efeitos da sua qualificação. A este propósito, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (27), negou a pertinência desse critério, na medida em que a duração da inaptidão coberta por um subsídio de invalidez, que qualificou de prestação de doença, não era suscetível de alterar a sua finalidade.
53. Da mesma maneira, no acórdão da Silva Martins (28), o Tribunal de Justiça salientou que, «diversamente das prestações de doença strictu sensu, as prestações relativas ao risco de dependência — sendo, regra geral, de longa duração — não se destinam, em princípio, a ser pagas durante um curto período». Não deixou de considerar que, embora estas últimas prestações possam, a esse título, partilhar determinadas características com as prestações de invalidez ou de velhice, o caráter duradouro de um subsídio de dependência não punha em causa a sua classificação enquanto prestação de doença (29).
54. Em segundo lugar, embora o Tribunal de Justiça não tenha examinado expressamente a diferença entre as prestações de doença e de invalidez no acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (30), pronunciou‑se a este propósito no acórdão Molenaar (31). Nesse acórdão, qualificou de prestação de doença um subsídio de dependência previsto para longa duração, nomeadamente pelo facto de se destinar a melhorar globalmente o nível de vida das pessoas dependentes compensando os encargos adicionais ocasionados pelo seu estado de dependência (32). Com este mesmo fundamento, o Tribunal de Justiça reservou essa qualificação para prestações comparáveis, nomeadamente, nos acórdãos Jauch (33) e Hosse (34). Ora, a componente de cuidados do DLA também prossegue tal objetivo.
55. Por outro lado, na falta de disposições no Regulamento n.° 1408/71 que tratem especificamente das prestações relativas ao risco de dependência, a opção feita pelo Tribunal de Justiça de as considerar, mesmo quando são pagas durante longa duração, como prestações de doença apresenta, na minha opinião, determinadas vantagens em termos de segurança jurídica e de transparência.
56. A este propósito, sublinho que as legislações nacionais dos Estados‑Membros preveem uma grande diversidade de prestações de cuidados, umas que partilham características com as prestações de invalidez, outras que se assemelham mais às prestações de velhice ou ainda às prestações familiares. Por conseguinte, há o risco de a conexão casuística de cada prestação de cuidados a um ramo da segurança social determinado não só complicar o exercício de qualificação das prestações de cuidados, mas também tornar o resultado imprevisível, prejudicando, assim, a segurança jurídica (35).
57. Por conseguinte, considero que a componente de cuidados do DLA constitui uma prestação de doença. Assim, não se enquadra no âmbito de aplicação material do artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71 e, consequentemente, não pode ser exportada a esse título.
D – Determinação da lei aplicável (segunda questão)
1. Observações introdutórias
58. Nos termos da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber a que legislação nacional a Sr.a Tolley estava sujeita, na época dos factos na origem do processo principal, por força das regras de conflito de leis enunciadas no artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71. Mais precisamente, esse órgão jurisdicional pergunta se a legislação do Reino Unido deixou de ser aplicável à interessada, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento, na sequência da transferência da sua residência para Espanha, de forma que estava sujeita à lei espanhola.
59. Parece‑me oportuno clarificar desde já as implicações da resposta que o Tribunal de Justiça der a essa questão.
60. Por um lado, na hipótese de a legislação do Reino Unido continuar a ser aplicável à Sr.a Tolley, a norma de conflito de leis enunciada no artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do referido regulamento não tem aplicação. Por conseguinte, tem de se considerar que a interessada continuou sujeita a esta legislação por força de uma das normas de conflito de leis prevista no artigo 13.°, n.° 2, alíneas a) a e), do mesmo regulamento (36). Portanto, o Reino Unido constituiria incontestavelmente o «Estado competente», na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do mesmo regulamento. Incumbe‑lhe, neste caso, continuar a pagar à Sr.a Tolley a componente de cuidados do DLA após a transferência da sua residência para Espanha (desde que tenha obtido autorização para o efeito — voltarei a este assunto).
61. Por outro lado, na hipótese de a legislação do Reino Unido deixar de ser aplicável à Sr.a Tolley, esta ficará sujeita ao regime de segurança social espanhol, nos termos do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71. Importará então determinar se decorre daí que o Reino Unido deixa de ser o «Estado competente», na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento — de tal forma que a interessada não poderá beneficiar dele — ou se essa disposição pode, no entanto, ser aplicada, na medida em que o Reino Unido continua o «Estado competente», na aceção dessa disposição, dado que a sua legislação era aplicável no momento do pedido da prestação cuja exportação é solicitada.
62. Por outro lado, nem a decisão de reenvio nem as observações apresentadas no Tribunal de Justiça referem se o direito espanhol previa, à época dos factos na origem do processo principal, prestações respeitantes ao risco coberto pela componente de cuidados do DLA (37).
2. Quanto ao conceito de «legislação» na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71
63. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto a saber se a «legislação», na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, designa toda a legislação em matéria de segurança social ou apenas a respeitante à prestação cujo benefício é pedido. Pergunta, em particular, se, no contexto do litígio do processo principal, a conservação de um eventual direito a receber no futuro uma pensão de reforma a cargo da instituição do Reino Unido obsta à conclusão de que a legislação desse Estado‑Membro deixou de ser aplicável à Sr.a Tolley na aceção desta disposição.
64. A este propósito, parece‑me útil distinguir, desde já, a questão da designação da legislação aplicável da manutenção dos direitos adquiridos (38).
65. A designação, enquanto legislação aplicável, da legislação de um Estado‑Membro (denominado Estado competente ou Estado de inscrição) leva à aplicabilidade do regime de segurança social desse Estado‑Membro ao trabalhador em causa. Sendo caso disso, esse trabalhador pagará aí contribuições sociais e/ou beneficiará de prestações se se verificar um dos riscos cobertos por esse regime. Em conformidade com o princípio da unicidade da lei aplicável, enunciada no artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, todos os trabalhadores estão sujeitos a uma, e só a uma (39) legislação nacional em matéria de segurança social. Nesta ótica, o artigo 13.°, n.° 2, deste regulamento visa, por um lado, evitar a aplicação simultânea de várias legislações nacionais e as complicações que daí resultam e, por outro, evitar que um trabalhador seja privado de proteção em matéria de segurança social, por falta de legislação aplicável (40).
66. A manutenção dos direitos adquiridos remete essencialmente para a conservação do benefício de uma prestação de segurança social na sequência da transferência da residência do trabalhador para um Estado‑Membro diferente daquele ao abrigo de cuja legislação adquiriu (ou está em vias de adquirir) o direito a essa prestação (41).
67. Diversas disposições do Regulamento n.° 1408/71 procuram assim assegurar que os direitos adquiridos ou em vias de aquisição subsistem mesmo quando, na sequência da transferência da residência do trabalhador, muda a legislação que lhe é aplicável. Em particular, o artigo 10.° deste regulamento prevê o direito à manutenção, nomeadamente, das prestações pecuniárias de invalidez e de velhice. Relativamente às prestações de doença, o artigo 19.° e o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento também consagram, parece‑me, esse direito (42).
68. Por conseguinte, um trabalhador pode estar inscrito no regime de segurança social de um Estado‑Membro ao mesmo tempo que recebe, da parte de outro Estado‑Membro no qual não está inscrito, uma prestação determinada com base em direitos adquiridos anteriormente neste último Estado‑Membro. Quando o regime de segurança social do Estado‑Membro de inscrição também assegura o risco coberto por essa prestação, as regras anticúmulo previstas pelo direito da União e pelas legislações nacionais impedem o recebimento de várias prestações da mesma natureza que se reportam a um mesmo período de seguro (43).
69. Para o futuro, o legislador afastou qualquer ambiguidade a este respeito, na sequência da adoção do Regulamento n.° 883/2004, cujo artigo 11.°, n.° 3, alínea e), que transcreve no essencial o artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, prevê expressamente que a regra de conflito que enuncia produz efeito «sem prejuízo de outras disposições do presente regulamento que […] garantam [às pessoas em causa] prestações ao abrigo da legislação de um ou mais outros Estados‑Membros».
70. Tendo em conta estas considerações, entendo que a legislação de um Estado‑Membro «deixa de ser aplicável» a um trabalhador, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, quando esse trabalhador perde a sua inscrição no regime de segurança social desse Estado‑Membro, independentemente da questão de saber se ele conserva aí direitos adquiridos ou em vias de aquisição (44).
71. Assim, o facto de a Sr.a Tolley continuar segurada contra o risco de velhice no Reino Unido não obsta a que o direito desse Estado‑Membro tenha deixado de lhe ser aplicado, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71.
3. Quanto ao momento a partir do qual o direito do Reino Unido deixou de ser aplicável à Sr.a Tolley
72. Em conformidade com o artigo 10.°B do Regulamento n.° 574/72, a data e as condições, nas quais a legislação de um Estado‑Membro deixa de ser aplicável, são determinadas por esse Estado‑Membro (45).
73. O anexo VI, rubrica «Reino Unido», ponto 19, do Regulamento n.° 1408/71 declara, em substância, que a legislação deste Estado‑Membro deixa de ser aplicável a uma pessoa, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento, no último, em data, dos eventos aí indicados.
74. Segundo o Governo do Reino Unido, essa legislação deixou de ser aplicável à Sr.a Tolley a partir do dia seguinte ao da transferência da sua residência para Espanha, por força desse ponto 19, alínea a) (isto é, durante o ano de 2002).
75. Em contrapartida, o representante da Sr.a Tolley alega que a data da cessação da aplicação da legislação do Reino Unido corresponde ao dia seguinte ao último dia do período de prestação da componente de cuidados do DLA que ocorreu antes da data da transferência da sua residência, nos termos do referido ponto 19, alínea c), i) (isto é, durante o ano de 2007). Alega, a este propósito, que a interessada continuou a receber esse subsídio entre os anos de 2002 e 2007, mesmo que o ministro tenha considerado posteriormente que ela já não tinha direito a esse período, nos termos da legislação do Reino Unido.
76. À semelhança da Comissão, considero que, porque a data e as condições em que a legislação de um Estado‑Membro deixa de ser aplicável a uma pessoa cabem ao direito interno desse Estado‑Membro, compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a situação da Sr.a Tolley é regulada pelo ponto 19, alínea a), ou pelo ponto 19, alínea c), i), da rubrica «Reino Unido», do anexo VI do Regulamento n.° 1408/71.
E – Manutenção do benefício da componente de cuidados do DLA, com base no artigo 19.°, n.° 1, e/ou no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 (terceira questão)
1. Observações introdutórias
77. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, apesar de a legislação do Reino Unido ter deixado de ser aplicável à Sr.a Tolley, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, na sequência da transferência da sua residência, esta tinha ainda assim o direito de continuar a receber a componente de cuidados do DLA, com base no artigo 19.°, n.° 1, e/ou no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento (46).
78. Os governos do Reino Unido e norueguês e a Comissão alegam que a situação da interessada não se enquadra no âmbito de aplicação destas disposições apresentando, essencialmente, os argumentos seguintes:
– Em primeiro lugar, o Governo do Reino Unido e a Comissão alegam que a Sr.a Tolley não reveste a qualidade de trabalhador na aceção dessas disposições, as quais visam apenas as pessoas que exercem uma atividade profissional no momento do pedido de manutenção do benefício da prestação em causa, e
– Em segundo lugar, os governos do Reino Unido e norueguês consideram que o Reino Unido não é o «Estado competente», na aceção das referidas disposições (47). Este conceito visa o Estado‑Membro cuja legislação é aplicável, por força das regras de conflito de leis constantes do artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71, no período relativamente ao qual é pedida a manutenção da prestação em causa — a saber, segundo estes governos, a Espanha — e não aquele cuja legislação se aplicava no momento do pedido de concessão dessa prestação.
79. Na hipótese de estes argumentos virem a ser refutados, importa determinar se o artigo 19.°, n.° 1, e/ou o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento se opõem a que um Estado‑Membro subordine a manutenção do benefício de uma prestação de doença a uma condição de residência. Em caso afirmativo, deverão então ser avaliadas as consequências decorrentes da falta de autorização prévia à transferência da residência do seu beneficiário.
80. Antes de analisar estas questões, parece‑me útil sublinhar que estas disposições tratam de forma indistinta prestações de doença «stricto sensu» e prestações que visam cobrir o risco de dependência, as quais, diferentemente das primeiras, se destinam a ser pagas a longo prazo (48). Por conseguinte, a interpretação destas disposições terá globalmente em conta estes dois tipos de prestações.
81. Caberá, sendo caso disso, ao legislador aditar ao Regulamento n.° 1408/71 disposições que cubram especificamente as prestações destinadas a cobrir o risco de dependência, se as pretender sujeitar a um regime especial, tendo em conta, nomeadamente, as questões financeiras associadas.
2. Quanto ao respetivo âmbito de aplicação do artigo 19.° e do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71
82. Conforme o Tribunal de Justiça declarou no acórdão von Chamier‑Glisczinski (49), o artigo 19.° e o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 preveem situações diferentes e prosseguem, portanto, objetivos distintos.
83. O artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento (que figura sob a epígrafe que refere o «[r]egresso ou transferência de residência para outro Estado‑Membro no decurso de uma doença ou maternidade»), diz respeito à situação de uma pessoa que transfere a sua residência do Estado‑Membro onde começou a receber uma prestação de doença ou de maternidade para outro Estado‑Membro. Esta disposição sujeita a manutenção dessa prestação a uma condição de autorização da parte da instituição competente do primeiro Estado‑Membro.
84. Em contrapartida, o artigo 19.° do referido regulamento (sob a epígrafe «Residência num Estado‑Membro que não seja o Estado competente — Regras gerais») — que não prevê tal condição — permite, na minha opinião, apenas a um trabalhador que, no momento em que pede essa prestação, já reside num Estado‑Membro diferente daquele onde trabalha, beneficiar dessa prestação no Estado‑Membro onde reside (50).
85. Esta interpretação decorre, em particular, de uma leitura sistemática do próprio regulamento. Com efeito, se o artigo 19.° deste regulamento se aplicasse quando o trabalhador começou a receber a prestação em causa antes da transferência da sua residência — isto é, numa situação que abrange também o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 —, a condição de autorização prevista por esta última disposição ficaria privada de efeito útil.
86. Dado que Tolley começou a receber a componente de cuidados do DLA quando residia no Reino Unido, importa examinar a sua situação à luz apenas do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento.
3. Quanto ao conceito de «trabalhador» na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71
87. Nos termos da primeira parte da terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se uma pessoa que se encontre na situação da Sr.a Tolley tem a qualidade de trabalhador na aceção do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, e por isso se enquadra no âmbito de aplicação pessoal desta disposição.
88. Segundo o representante da Sr.a Tolley, o conceito de trabalhador reveste um alcance uniforme no conjunto das disposições deste regulamento. Assim, e uma vez que a Sr.a Tolley se enquadra na definição de trabalhador na aceção do artigo 1.°, alínea a), do referido regulamento, também deve ser considerada como tal para efeitos de aplicação do artigo 22.°, n.° 1, do mesmo regulamento.
89. Em contrapartida, o Governo do Reino Unido e a Comissão alegam que o conceito de trabalhador tem um significado próprio na aceção dos artigos 19.° a 22.° do Regulamento n.° 1408/71. Esse conceito designa apenas os trabalhadores no ativo no momento em que pretendem beneficiar das prestações em causa com base numa dessas disposições.
90. Esta última argumentação contradiz, parece‑me, o acórdão Pierik (51), do qual resulta que a referência ao trabalhador, que figura no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento, não tem por objetivo limitar o âmbito de aplicação desta disposição aos trabalhadores no ativo face aos trabalhadores inativos.
91. Além disso, uma vez que o conceito de trabalhador definido no artigo 1.°, alínea a), do mesmo regulamento, do meu ponto de vista o legislador pretendia, quando utilizou essa expressão noutras disposições do regulamento, designar as pessoas abrangidas por esta definição. Inversamente, como salientou o representante da Sr.a Tolley, quando o legislador quis designar especificamente os trabalhadores no ativo, utilizou uma terminologia diferente (52).
92. Por conseguinte, considero que, se a Sr.a Tolley tem a qualidade de trabalhador na aceção do artigo 1.°, alínea a), deste regulamento, o mesmo é válido também na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento.
93. Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento apresentado pelos governos do Reino Unido e norueguês e pela Comissão, segundo o qual a distinção entre, por um lado, os trabalhadores (cuja situação é regulada pelos artigos 19.° a 22.° do Regulamento n.° 1408/71, que figuram na secção II do capítulo I, do título III deste regulamento) e, por outro, os desempregados (a que se refere o artigo 25.° deste regulamento, que figura na secção III deste capítulo) perderia todo o seu sentido se as pessoas que tivessem definitivamente deixado de exercer uma atividade profissional fossem consideradas trabalhadores.
94. Observo, a este propósito, que a Sr.a Tolley, se não fosse considerada trabalhador na aceção dos artigos 19.° a 22.° do referido regulamento, não seria abrangida por nenhuma das disposições relevantes do capítulo I do título III do mesmo regulamento. Com efeito, não poderia ser qualificada de requerente ou titular de pensão ou de renda na aceção das disposições das secções IV e V do capítulo I do título III do Regulamento n.° 1408/71. Na minha opinião, há que aplicar os artigos 19.° a 22.° deste regulamento às situações que não são reguladas pelas disposições especiais contidas nas secções III a V deste capítulo. Isto é assim, apesar de essa aplicação poder levar a permitir a exportação de uma prestação de doença em benefício de uma pessoa que se encontre na situação da Sr.a Tolley, ao passo que, eventualmente, outras categorias de pessoas economicamente inativas não beneficiariam disso.
4. Quanto ao conceito de «Estado competente», na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71
a) Exposição da problemática
95. O exame da segunda parte da terceira questão implica, num primeiro momento, clarificar o conceito de «Estado competente», na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71, e precisar, para este efeito, as interações entre esta disposição e o artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento.
96. O presente processo levanta a questão de saber se, numa situação como a em causa no processo principal, o Estado competente na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento designa o Estado cuja legislação é aplicável depois da transferência da residência do trabalhador, ou o Estado sob cuja legislação os direitos às prestações de doença foram adquiridos.
97. Os governos do Reino Unido e norueguês alegam a favor da primeira destas alternativas. Uma vez que a Espanha devia ser considerada como o Estado competente (53), o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71, que visa a situação dos trabalhadores que residem num Estado‑Membro diferente do Estado competente, não seria aplicável (54).
98. Tal abordagem equivaleria a considerar, em definitivo, que o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento não permite que uma pessoa que tenha cessado toda a atividade profissional beneficie das prestações de doença adquiridas no Estado‑Membro do seu último emprego, depois de transferir a sua residência para outro Estado‑Membro. Assim, segundo as regras do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do referido regulamento, o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste só seria aplicável aos trabalhadores em atividade no momento da transferência da sua residência.
99. Pelo seu lado, o representante da Sr.a Tolley defende a segunda destas alternativas. Por conseguinte, o artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento não viola o direito de um trabalhador que cessou toda a atividade profissional continuar a beneficiar das prestações de doença que começou a receber num Estado‑Membro, depois de ter transferido a sua residência para outro Estado‑Membro.
100. Pelas razões acima expostas, concordo com esta última abordagem.
b) Interpretação literal
101. Nos termos das disposições conjugadas do artigo 1.°, alíneas o), i) e q), do Regulamento n.° 1408/71, o «Estado competente» designa, nomeadamente, o Estado‑Membro onde se encontra a instituição em que o trabalhador esteja inscrito «no momento do pedido das prestações» (55).
102. Em conformidade com esta definição, o «Estado competente», a que se refere o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento, designa, na minha opinião, o que era competente, com base nas disposições do título II, à época da aquisição do direito às prestações cuja exportação é solicitada. Trata‑se, no caso em apreço, do Reino Unido, uma vez que a Sr.a Tolley apresentou aí o seu pedido de concessão da prestação em causa no processo principal, vários anos antes da transferência da sua residência para Espanha.
103. Para corroborar esta interpretação, observo, antes de mais, que está já associado ao conceito de «Estado competente» um aspeto temporal comparável, no contexto de outra disposição do referido regulamento, a saber o seu artigo 71.°, n.° 1, alínea a) (56). Como resulta do acórdão Adanez‑Vega (57), este conceito designa o Estado que era competente à época do último emprego do interessado.
104. Em seguida, é, do meu ponto de vista, também nesta ótica que o anexo VI, rubrica «Reino Unido», ponto 20, do Regulamento n.° 1408/71 prevê que «[o] facto de uma pessoa ter adquirido a qualidade de sujeita à legislação de outro Estado‑Membro, em conformidade com o n.° 2, alínea f), do artigo 13.° [deste] Regulamento […], não prejudicará», nomeadamente, «[a] aplicação a essa pessoa pelo Reino Unido, na qualidade de Estado competente, das disposições relativas aos trabalhadores assalariados ou aos trabalhadores não assalariados do Capítulo I [relativo às prestações de doença e de maternidade] […] do título III […] se essa pessoa conservar a qualidade de trabalhador assalariado ou de trabalhador não assalariado para estes efeitos e t[iver] estado segurad[a] em último lugar nesta qualidade ao abrigo da legislação do Reino Unido».
105. Este ponto indica que o Reino Unido admite a possibilidade de continuar a ser o Estado competente nos termos das disposições do título III, capítulo I, do Regulamento n.° 1408/71, mesmo quando a legislação deste Estado‑Membro deixa de ser aplicável ao trabalhador, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento. Por conseguinte, na minha opinião, no referido ponto constata‑se, pois, que esta disposição não obsta à aplicação das disposições do título III do referido regulamento relativas à manutenção dos direitos adquiridos, entre as quais figura o artigo 22.°, n.° 1, alínea b).
106. Por último, a conservação do benefício de uma prestação pecuniária por doença recebida de um Estado‑Membro, mesmo quando a transferência da residência do seu beneficiário para outro Estado‑Membro resulta na mudança da legislação aplicável, corresponde à situação atualmente vigente ao abrigo do Regulamento n.° 883/2004. Com efeito, este regulamento não contém uma disposição especial que preveja a manutenção do benefício das prestações de doença análoga ao artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71. Em contrapartida, contém, no seu artigo 7.°, uma disposição relativa à supressão das cláusulas de residência que engloba todas as prestações pecuniárias de segurança social (e não apenas as enumeradas no artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71).
107. Por outro lado, contrariamente ao que alegou o Governo do Reino Unido, o acórdão Kuusijärvi (58) não se opõe a esta interpretação. Com efeito, depois de ter qualificado de prestação familiar (e não de prestação de doença) a prestação em causa no processo que deu origem a este acórdão, o Tribunal de Justiça não se pronunciou quanto à interpretação não do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), mas sim dos artigos 73.° e 74.° do Regulamento n.° 1408/71 (59). Ora, estas disposições não dizem respeito à manutenção do benefício de uma prestação que o trabalhador começou a receber antes da transferência da sua residência (60).
c) Interpretação teleológica
108. A interpretação literal descrita supra é corroborada por uma leitura teleológica do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71.
109. Antes do aditamento, ao referido regulamento, do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), pelo Regulamento (CEE) n.° 2195/91 (61), o Tribunal de Justiça tinha decidido, no acórdão Ten Holder (62), que, na falta de disposição que regule especificamente a legislação aplicável aos trabalhadores que deixam de exercer uma atividade profissional num Estado‑Membro e não vão trabalhar noutro Estado‑Membro, esses trabalhadores continuam sujeitos à legislação do Estado‑Membro do seu último emprego, em aplicação do artigo 13.°, n.° 2, alínea a), do mesmo regulamento.
110. Subsequentemente, o Tribunal de Justiça limitou esta conclusão às situações em que o trabalhador só cessou temporariamente toda a atividade profissional (63). Consequentemente, a situação de uma pessoa que tenha deixado definitivamente de trabalhar não estava coberta por nenhuma das regras de conflito de leis enunciadas sob o título II do Regulamento n.° 1408/71 (64).
111. Com o aditamento do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, o legislador pretendia colmatar a lacuna identificada na sequência desta jurisprudência (65). Com efeito, optou pela aplicação, ao trabalhador que tenha cessado — definitiva ou temporariamente (66) — toda a atividade profissional, do direito do Estado‑Membro da sua residência.
112. Se esse Estado‑Membro fosse considerado como o Estado competente na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento, esse trabalhador deixaria de estar abrangido pela aplicação desta disposição. Com efeito, por definição, não residiria num «Estado‑Membro diferente do Estado competente» (67).
113. Em primeiro lugar, na medida em que é contrária ao princípio da manutenção dos direitos adquiridos consagrado pelo Regulamento n.° 1408/71 (68), duvido que essa consequência tenha sido pretendida pelo legislador. De resto, não há nada na letra deste regulamento nem nos trabalhos preparatórios que sugira que o legislador pretendia, com o aditamento do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do referido regulamento, pôr em causa a aplicação do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do mesmo regulamento à situação dos trabalhadores inativos.
114. Em segundo lugar, se o beneficiário de uma prestação pecuniária por doença fosse privado dela desde a transferência da sua residência para outro Estado‑Membro, ficaria assim de facto impedido de deslocar a sua residência, sem interromper o seu tratamento médico. Tal consequência colidiria, do meu ponto de vista, com o objetivo de promoção da mobilidade dos trabalhadores, que o mesmo regulamento e o artigo 48.° TFUE (69) prosseguem.
115. Em terceiro lugar, a interpretação que sustento parece‑me coerente em relação a outras disposições do Regulamento n.° 1408/71 que testemunham a vontade do legislador de evitar imputar os custos de determinadas prestações de doença ao Estado‑Membro de residência de uma pessoa que nunca trabalhou aí. Em particular, o artigo 28.°, n.° 1, deste regulamento prevê que, quando o titular de uma pensão ou de uma renda devida por força da legislação de um Estado‑Membro não tenha direito às prestações de doença ao abrigo da legislação do Estado‑Membro em cujo território reside, beneficia, no entanto, dessas prestações a cargo da instituição do primeiro Estado‑Membro, desde que a tal tivesse direito se aí residisse.
d) Conclusão
116. Tendo em conta todas estas considerações, sou de opinião que o Estado competente na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 designa o Estado‑Membro sob cuja legislação foi adquirido o direito cuja manutenção é pedida ao abrigo desta disposição. Assim, ainda que a legislação do Reino Unido tenha deixado de ser aplicável à Sr.a Tolley na sequência da transferência da sua residência, pelo que esta ficou sujeita à lei espanhola por força do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento, o Reino Unido continuava a ser o Estado competente, na aceção do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento, relativamente à manutenção do benefício da componente de cuidados do DLA.
5. Quanto à ilegalidade das condições de residência
117. Para responder à segunda parte da terceira questão, há que determinar, num segundo momento, se o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 se opõe a uma condição de residência como a prevista pela legislação do Reino Unido.
118. A este respeito, o Governo do Reino Unido alega que, mesmo que se admita que este Estado‑Membro é designado de Estado competente na aceção desta disposição, esta só é aplicável, conforme resulta da sua letra, se o trabalhador satisfizer as condições requeridas por este Estado para ter direito às prestações. Ora, o Reino Unido subordina esse direito à condição de residência cuja legalidade é contestada no âmbito do litígio do processo principal.
119. Tal argumento não pode ser acolhido. Com efeito, como o advogado‑geral F. G. Jacobs observou nas suas conclusões no processo Kuusijärvi, «se [o direito que o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71 confere] pudesse ser afastado pela condição de residência imposta pela lei nacional, esta disposição ficaria completamente destituída de objeto» (70).
120. Nestas condições, o direito da União não impede, na minha opinião, o Estado competente na aceção desta disposição de reavaliar, na medida em que o direito interno o preveja, o direito à prestação ou o montante desta em função de fatores como o nível de vida no Estado de residência ou a evolução das necessidades do interessado. Em contrapartida, não pode privar o interessado desse direito apenas porque o mesmo reside noutro Estado‑Membro.
6. Quanto às consequências da falta de autorização
121. Em conformidade com o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71, o beneficiário de uma prestação pecuniária por doença só tem o direito de a manter, na sequência da transferência da sua residência, na condição de ter obtido autorização para esse efeito da instituição competente. Ora, resulta da decisão de reenvio que a Sr.a Tolley não pediu, e por maioria de razão não obteve, essa autorização da instituição competente do Reino Unido. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, se ela a tivesse pedido, a mesma ter‑lhe‑ia sido concedida (71). Com efeito, o artigo 22.°, n.° 2, deste regulamento limita a possibilidade de recusar a autorização aos casos — em que a situação da Sr.a Tolley não se enquadra — em que «se considerar que a deslocação do interessado é suscetível de comprometer o seu estado de saúde ou a aplicação do tratamento médico».
122. Por conseguinte, ainda no âmbito da análise da segunda parte da terceira questão, há que avaliar, num terceiro momento, se a falta de autorização põe em causa a aplicação do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento, mesmo que a autorização não pudesse ser recusada se tivesse sido pedida.
123. O Regulamento n.° 1408/71 não prevê a sanção aplicável quando, embora não se verifique nenhuma das circunstâncias que permitem ao Estado‑Membro competente recusar a emissão de uma autorização, o interessado não disponha de uma autorização no plano administrativo.
124. A este respeito, creio útil examinar mais em detalhe os objetivos da condição de autorização enunciada no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento. O artigo 22.°, n.° 2, do mesmo regulamento indica, na minha opinião, que esta condição se destina a evitar que encargos desproporcionados recaiam sobre o Estado devedor da prestação, quando o beneficiário desta se dirige para outro Estado‑Membro onde o seu estado de saúde corre o risco de se deteriorar, ou no qual a realização do tratamento poderá ficar comprometida, provocando despesas acrescidas para o primeiro Estado‑Membro (72).
125. Ora, uma interpretação segundo a qual, mesmo na falta de uma autorização para esse efeito, o trabalhador tem direito à manutenção do benefício de uma prestação desde que a sua deslocação não seja suscetível de comprometer o seu estado de saúde ou a aplicação do tratamento médico, poderá entravar a realização desse objetivo. Com efeito, tal interpretação poderá incentivar um trabalhador a transferir a sua residência sem ter solicitado ou obtido autorização. Poderá então verificar‑se, a posteriori, que essa transferência é suscetível de prejudicar o seu estado de saúde ou o seu tratamento médico.
126. Nestas condições, o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71 não pode obrigar os Estados‑Membros a atribuir a um trabalhador o benefício do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento sem que tenha sido obtida uma autorização para o efeito, previamente à transferência de residência do trabalhador (73).
127. Todavia, recordo que o Regulamento n.° 1408/71 coordena, sem harmonizar, os regimes nacionais de segurança social (74). Nesta ótica, uma vez que este regulamento não prevê as consequências da falta de uma autorização ao abrigo do seu artigo 22.°, n.° 1, alínea b), os Estados‑Membros continuam a poder reconhecer a um trabalhador, nos termos dos respetivos direitos nacionais, o benefício da exportação das prestações previsto por esta disposição, mesmo numa situação deste tipo (75). Isto tanto mais é assim quando é certo que esse reconhecimento, ao conferir aos trabalhadores migrantes uma proteção mais ampla que a que decorre do referido regulamento, contribui para a realização do objetivo de facilitação da livre circulação de trabalhadores que lhe está subjacente (76).
V – Conclusão
128. Tendo em conta tudo o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda como se segue às questões submetidas pelo Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo do Reino Unido):
1) Um subsídio como a componente de cuidados do Disability Living Allowance (subsídio de subsistência para deficientes) constitui uma prestação de doença na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento (CE) n.° 118/97 do Conselho, de 2 de dezembro de 1996, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1386/2001 do Conselho, de 5 de junho de 2001.
2) O artigo 13.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento n.° 118/97, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1386/2001, deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa deixa de estar sujeita à legislação de um Estado‑Membro quando deixa de estar inscrita no regime de segurança social desse Estado‑Membro nos termos do seu direito nacional. Isto é válido mesmo quando essa pessoa continua segurada contra o risco de velhice ao abrigo da legislação do referido Estado‑Membro, no sentido de que teria direito, da parte desse Estado, a uma pensão de reforma, porque preenche as condições de contribuição na idade legal da reforma.
Cabe ao órgão jurisdicional determinar, tendo em conta as circunstâncias do litígio que lhe foi submetido, o momento em que a legislação do Reino Unido deixa de ser aplicável, na aceção do artigo 13.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento, em conformidade com os critérios estabelecidos no anexo VI, rubrica «Reino Unido», ponto 19, do referido regulamento.
3) Uma pessoa que deixa de estar sujeita à legislação de um Estado‑Membro, sem que lhe seja aplicável a legislação de outro Estado‑Membro nos termos do artigo 13.°, n.° 2, alíneas a) a e), do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento n.° 118/97, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1386/2001, e que, por conseguinte, está sujeita à legislação do Estado‑Membro onde reside, nos termos da alínea f) desta disposição, tem, no entanto, direito, por força do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento e segundo as modalidades previstas por esta disposição, a manter o benefício das prestações de doença que começou a receber a cargo da instituição do primeiro Estado‑Membro, antes de transferir a sua residência para o segundo Estado‑Membro.
4) O conceito de «trabalhador assalariado ou não assalariado», definido no artigo 1.°, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento n.° 118/97, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1386/2001, e que consta, nomeadamente, do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento, abrange uma pessoa que cessou toda a atividade assalariada ou não assalariada na condição de que essa pessoa esteja segurada, mesmo que contra um só risco, a título de um seguro obrigatório ou facultativo no âmbito de um regime geral ou especial de segurança social mencionado no artigo 1.°, alínea a), do referido regulamento, e isto independentemente da existência de uma relação de trabalho.
5) O artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento n.° 118/97, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1386/2001, opõe‑se a que um Estado‑Membro subordine a manutenção do benefício de uma prestação pecuniária por doença a uma condição de residência como a em causa no processo principal.
6) O artigo 22.°, n.° 1, alínea b), e n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento n.° 118/97, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1386/2001, deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa que cessou toda a atividade assalariada ou não assalariada e que começou a receber prestações pecuniárias por doença num Estado‑Membro antes de transferir a sua residência para outro Estado‑Membro conserva o direito de receber essas prestações a cargo da instituição do primeiro Estado‑Membro depois dessa transferência, desde que tenha obtido uma autorização para esse efeito.