ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Y. BOT
представено на 12 юни 2014 година(1)
Дело C‑222/13
TDC A/S
срещу
Erhvervsstyrelsen
(Преюдициално запитване, отправено от Teleklagenævnet (Дания)
„Допустимост на преюдициалното запитване — Понятие за „национална юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС — Независимост на запитващия орган — Сектор на далекосъобщенията — Универсална услуга и права на потребителите — Директива 2002/22/ЕО — Предоставяне от доставчика на универсалната услуга на допълнителни задължителни услуги по смисъла на член 32 от Директивата — Финансиране на допълнителните задължителни услуги — Изчисляване на нетните разходи — Определяне на неоправданата тежест“
1. С настоящото преюдициално запитване Teleklagenævnet (Дания) иска от Съда да уточни условията и реда за финансиране на допълнителна задължителна услуга, предоставяна съгласно член 32 от Директива 2002/22/ЕО(2) от страна на предприятието — доставчик на универсалната услуга.
2. Целта на Директивата за универсалната услуга е да създаде хармонизирана регулаторна рамка, която в целия Европейски съюз трябва да гарантира достъп до качествени основни съобщителни услуги на приемливи цени(3). Тези услуги са изрично посочени от законодателя на Съюза в глава II от Директивата. Доколкото се предоставят на цена, която се отклонява от определената при обичайни търговски условия, предприятието — доставчик на универсалната услуга, се компенсира от държавата членка чрез публично финансиране или от предприятията от отрасъла посредством отраслов фонд.
3. В съответствие с принципа на субсидиарност държавите членки могат да превишат ограничения обхват на универсалната услуга и на допълнителните услуги(4), като осигурят на територията си достъп до „допълнителни задължителни услуги“ на приемлива цена, ако пазарът не отговаря на изискванията на крайните потребители.
4. Член 32 от Директивата за универсалната услуга, обхватът на която следва да се тълкува в случая, гласи следното:
„Държавите членки могат да решат да предоставят допълнителни обществени услуги на своята територия освен услугите, свързани с универсалната услуга в съответствие с глава II, но при такива обстоятелства не могат да се предвиждат механизми за компенсации за отделни предприятия“.
5. Тази разпоредба дава на държавите членки голям избор по отношение на услугите, които могат да бъдат предоставяни на територията им като „допълнителна задължителна услуга“. Така в настоящото дело Кралство Дания възлага на TDC A/S (наричан по-нататък „TDC“) — основния датски оператор в сектора на далекосъобщителния отрасъл, да извършва радиопредавателни услуги във връзка с безопасността и оказването на спешна помощ по море както на територията на страната, така и в Гренландия. Тези радиопредавателни услуги се предоставят безплатно на всички плавателни съдове, независимо от флага, под който плават, и им позволяват да потърсят помощ в случай на извънредна ситуация(5).
6. Обратно на правилата за компенсиране на доставчиците на универсалната услуга обаче, законодателят на Съюза не уточнява условията, при които държава членка трябва да компенсира предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга. Макар и изрично да изключва финансирането на отрасъла, той не уточнява в каква степен държавите членки са длъжни да компенсират предоставянето на допълнителна задължителна услуга и по какъв начин трябва да изчисляват разходите по него, които да бъдат покрити с обществени средства.
7. В делото по главното производство компетентният орган в областта на далекосъобщенията(6) отказва да предостави компенсация на TDC за разходите, свързани с предоставянето на разглежданите услуги във връзка с безопасността и с оказването на спешна помощ по море за 2010 година. Този орган счита, че в съответствие с приложимото към 31 март 2012 г. национално законодателство TDC няма право на компенсация за разходите, направени за тази допълнителна задължителна услуга, тъй като е реализирало, като цяло, печалба от задължителната универсална услуга и допълнителните задължителни услуги, взети заедно(7). От акта за преюдициално запитване е видно, че на практика разходите, свързани с въпросните услуги във връзка с безопасността, възлизат на около 60 000 000 DKK (датски крони) годишно (тоест около 8 036 000 EUR), близо половината от които са свързани с предоставянето на тези услуги в Гренландия.
8. Във връзка с иска, с който е сезирана, запитващата юрисдикция си задава въпроси във връзка с принципите и правилата, които регламентират финансирането на тази допълнителна задължителна услуга по смисъла на член 32 от Директивата за универсалната услуга. Поради свързаните с тълкуването на тази разпоредба свои съмнения Teleklagenævnet решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Изключва ли [Директивата за универсалната услуга], и по-конкретно член 32 от нея, възможността дадена държава членка да установи правила, които да не позволяват на предприятията да претендират на самостоятелно основание възстановяване от тази държава членка на нетните разходи за предоставяне на допълнителни задължителни услуги, непопадащи в обхвата на глава II от тази директива, при положение че печалба, реализирана от предприятието при предоставянето на други услуги в обхвата на задължението на предприятието за предоставяне на универсална услуга по глава II от тази директива, надвишава загубите във връзка с предоставянето на допълнителните задължителни услуги?
2) Изключва ли Директивата за универсалната услуга възможността дадена държава членка да установи правила, които да позволяват на предприятията да претендират възстановяване от тази държава членка на нетните разходи за предоставяне на допълнителни задължителни услуги, които не попадат в обхвата на глава II от [тази] директива, единствено когато размерът на разходите представлява неоправдана тежест за предприятията?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос, държавата членка може ли да прецени, че не е налице неоправдана тежест при предоставянето на допълнителни задължителни услуги, които не попадат в обхвата на глава II от Директивата [за универсалната услуга], ако като цяло предприятието е реализирало печалба от предоставянето на тези услуги, при положение че същото предприятие е носител на задължението за предоставяне на универсална услуга, включително за предоставяне на услуги, които предприятието би предоставяло, дори и ако не беше носител на задължението за предоставяне на универсална услуга?
4) Изключва ли Директивата за универсалната услуга възможността дадена държава членка да установи правила, съгласно които нетните разходи на определеното предприятие, които са във връзка с предоставянето на универсална услуга в съответствие с глава II от тази директива, следва да се изчисляват въз основа на целия приход и разходите във връзка с предоставянето на въпросната услуга, включително онези приходи и разходи, които би реализирало предприятието, дори и ако не беше носител на задължението за предоставяне на универсална услуга?
5) За отговора на въпроси 1—4 от значение ли е обстоятелството, че се изисква да бъдат предоставяни допълнителни задължителни услуги в Гренландия, която съгласно приложение II към ДФЕС е отвъдморска страна или територия [(наричани по-нататък „ОСТ“)], а датските органи възлагат съответното задължение на установено в Дания дружество, което не развива друга дейност в Гренландия?
6) От какво значение за отговорите на въпроси 1—5 са: член 107, параграф 1 ДФЕС, член 108, параграф 3 ДФЕС и Решение [2012/21/ЕС] на Комисията от 20 декември 2011 година относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес[(8)]?
7) От какво значение за отговорите на въпроси 1—5 е принципът за минимално [засягане] на [пазарните условия], установен по-специално в член 1, параграф 2, член 3, параграф 2 и съображения 4, 18, 23 и 26 от Директивата за универсалната услуга и част Б от приложение IV към същата?
8) В случай че разпоредбите на директивата за универсалната услуга не допускат национални режими като посочените в [първи, втори и четвърти въпрос], имат ли директен ефект тези разпоредби или предвидените в тях пречки?“.
9. В настоящото дело имам сериозни съмнения конкретно по отношение на независимостта на преценката на членовете на запитващия орган, доколкото — поради факта, че се назначават и освобождават от длъжност от компетентния министър — те не разполагат с конкретни гаранции относно освобождаването им от длъжност, освен с предвидените от трудовото право.
I – Правото на Съюза
А – Директивата за универсалната услуга
10. В съответствие с член 1 от Директивата за универсалната услуга нейната цел е на територията на целия Съюз да се осигурят качествени обществени услуги чрез ефективна конкуренция и избор и да се преодолеят обстоятелствата, при които пазарът не удовлетворява потребностите на крайните потребители. За целта тя определя правата на крайните потребители и съответните задължения на предприятията, които предоставят електронни съобщителни мрежи и услуги.
11. В съответствие с член 3, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга държавите членки трябва да определят най-ефективния и подходящ подход за осигуряване на универсална услуга, като същевременно спазват принципите на обективност, прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност. Освен това те трябва да се стремят да сведат до минимум изкривяването на пазара, особено предоставянето на услуги при ценови или други условия, които се отклоняват от обичайната търговска практика, като същевременно отстояват обществения интерес.
12. Обхватът на универсалната услуга е уточнен в членове 4—7 от директивата за тази услуга. Той включва свързване на определен обект към обществена съобщителна мрежа, както и предоставянето на крайните потребители на комплексна телефонна справочна услуга и подробен указател. В обхвата попада и предоставянето на обществени платени телефони, които позволяват по-специално осъществяването на спешни повиквания, както и специални мерки, гарантиращи достъп до тези услуги на потребителите с увреждания.
13. Финансирането на разходите, свързани с предоставянето на универсалната услуга, е регламентирано в членове 12—14 от директивата за тази услуга.
14. Член 12 от Директивата за универсалната услуга е озаглавен „Остойностяване на задълженията за предоставяне на универсална услуга“ и параграф 1 от него гласи:
„Когато [НРО] считат, че предоставянето на универсална услуга[,] както е определена в членове [3—10], може да представлява [неоправдана тежест] за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, националните регулаторни органи изчисляват нетната себестойност на услугата.
За целта [НРО]:
a) изчисляват нетната себестойност на задължителната универсална услуга, като вземат предвид всички пазарни изгоди за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, в съответствие с приложение IV, част А; или
б) използват нетната себестойност на задължителната универсална услуга чрез механизма за определяне в съответствие с член 8, параграф 2“.
15. Начинът за изчисляване на нетната себестойност на задължителната универсална услуга е описан в част А от приложение IV към Директивата за универсалната услуга.
16. В член 13, параграфи 1 и 2 от тази директива се установяват правилата за финансиране на задължителната универсална услуга. Тази разпоредба предвижда следното:
„1. Когато на базата на изчисленията на нетната себестойност, посочена в член 12, [НРО] установят, че дадено предприятие е предмет на [неоправдана тежест], държавите членки, по молба на определеното предприятие, вземат решение:
а) да въведат механизъм за компенсации на изчислената нетна себестойност за предприятието от обществени средства при прозрачни условия; и/или
б) да поделят нетната себестойност на задължителната универсална услуга между доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги.
2. Когато нетната себестойност се […]поделя съгласно параграф 1, буква б), държавите членки установяват механизъм за […] поделяне, който се управлява от [НРО] или от орган, който е независим от бенефициерите[,] под надзора на [НРО].
Може да се финансира само нетната себестойност на задълженията, установени в членове [3—10], както е определена в съответствие с член 12“.
17. Това позволява държавите членки да компенсират доставчика с обществени средства. Те могат също така да разпределят нетната себестойност на задължителната универсална услуга между всички оператори на електронни съобщителни мрежи и услуги на територията си чрез създаването на отраслов фонд. Тези правила са изложени в съображения 21—23, както и в приложение IV, част Б от Директивата за универсалната услуга.
18. Накрая, член 32 от тази директива, озаглавен „Допълнителни задължителни услуги“, на чиято формулировка трябва да се даде тълкуване в случая, гласи следното:
„Държавите членки могат да решат да предоставят допълнителни обществени услуги на своята територия освен услугите, свързани с универсалната услуга в съответствие с глава II, но при такива обстоятелства не могат да се предвиждат механизми за компенсации за отделни предприятия“.
Б – Директива 2002/77/ЕО
19. Член 6 от Директива 2002/77/ЕО(9) е озаглавен „Задължения за универсална услуга“ и параграф 1 от него гласи:
„Всяка национална схема по смисъла на [Директивата за универсалната услуга], която служи за поделяне на [нетните] разходи за изпълнение на задълженията за универсална услуга, трябва да се основава на обективни, прозрачни и недискриминационни критерии и да съответства на принципите на пропорционалност и минимално изкривяване на пазара. По-специално ако задължения за универсална услуга са наложени, изцяло или отчасти, на публични предприятия, които предоставят електронни съобщителни услуги, това се взема предвид при изчисляване на всички дялове от нетните разходи за изпълнение на задълженията за универсална услуга“.
II – Моят анализ относно компетентността на Съда
20. В рамките на делото по главното производство с оглед на запитващия орган възниква въпросът за компетентността на Съда.
21. В своя акт за преюдициално запитване Teleklagenævnet излага причините, поради които според него отговаря на всички необходими условия, за да се счита за „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и следователно да има право да отправя преюдициални запитвания до Съда.
22. В писменото си становище обаче Комисията изразява известни съмнения в това отношение. Поради тази причина Съдът приканва датското правителство да уточни правилата, които уреждат дейността на Teleklagenævnet, и по-специално онези, които гарантират неговата независимост, както и правилата, които се отнасят до задължителния характер на неговата юрисдикция. В представените от датското правителство на Съда уточнения то твърди, че Teleklagenævnet отговаря на всички определени от съдебната практика критерии, за да бъде квалифициран като „юрисдикция“, и че поради това Съдът е компетентен да се произнесе по поставените от този орган преюдициални въпроси.
23. Съгласно постоянната съдебна практика въпросът относно качеството на запитващия орган се урежда единствено от правото на Съюза. За да прецени дали този орган попада в обхвата на понятието „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим(10).
24. Поради това Съдът преценява качеството на този орган въз основа на критерии, свързани както с неговото устройство, така и с неговите функции, като се опитва да се постави в специфичния нормативен контекст, в който на този орган се налага да сезира Съда(11). С други думи Съдът проверява in concreto специфичното естество на функциите, които запитващият орган упражнява. Така един и същ национален орган може да бъде квалифициран едновременно и като „юрисдикция“, и като „административен орган“ в зависимост от това дали в конкретния случай упражнява правораздавателни функции, или функции от административно естество(12). В този смисъл Съдът обръща особено внимание на това дали пред запитващия орган има висящ спор и дали се произнася в производство, което приключва с правораздавателен акт(13).
25. По-нататък ще изложа причините, поради които считам, че в рамките на делото по главното производство Teleklagenævnet не е компетентен да сезира Съда с преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС.
26. От акта за преюдициално запитване действително е видно, че изложените в практиката на Съда условия относно това дали запитващият орган е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали производството е състезателно и дали той прилага правни норми, са изпълнени.
27. Teleklagenævnet е постояннодействащ публичен орган за уреждане на спорове, учреден с член 68, параграф 1 от Закон № 169 от 3 март 2011 г. относно електронните съобщителни мрежи и услуги (Lov nr. 169 af 3. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester)(14). Следователно характерът му на законоустановен орган не може да се оспорва. Условията и редът за неговото функциониране са определени в Правилник № 383 от 21 април 2011 г. относно дейността на Teleklagenævnet (bekendtgørelse nr. 383 om teleklagenævnets virksomhed)(15).
28. Също така в съответствие с член 70, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията този орган постановява решенията си въз основа на прилагане на правната норма, а именно на Закона за далекосъобщенията.
29. Освен това от акта за преюдициално запитване е видно, че производството пред Teleklagenævnet е само писмено, но че този орган следи страните да могат да представят становищата си в съответствие с принципа на състезателност.
30. За сметка на това по въпроса дали компетентността му е със задължителен характер и дали членовете му са независими, могат да бъдат изразени някои резерви.
А – Задължителният характер на компетентността на Teleklagenævnet
31. В делото, по което е постановено решение Dorsch Consult (EU:C:1997:413), Съдът уточнява понятието за задължителна юрисдикция. Според Съда това понятие включва два аспекта. Една юрисдикция според него е „задължителна“, в случай че, първо, запитващият орган предлага единствения възможен способ за правна защита, и второ, решенията на този орган са със задължителна сила(16). В посоченото дело на Съда не се е налагало да направи ясно и точно разграничение, което да позволи да се даде предпочитание на едната или на другата възможност за тълкуване.
32. В настоящия случай Комисията изразява съмнения по отношение на задължителния характер на компетентността на Teleklagenævnet, доколкото сезирането на този орган не е единственият възможен способ за правна защита, тъй като засегнатият оператор е свободен да предяви иск направо пред общите юрисдикции.
33. Първо, въз основа на сведенията, с които разполагам, изглежда, че Законът за далекосъобщенията въвежда две алтернативни производства, позволяващи на икономически оператор, който подобно на TDC счита, че е ощетен по отношение на правата си, да оспори решение, постановено от административния орган, отговарящ за надзора на сектора на далекосъобщенията, а именно Erhvervsstyrelsen към Министерството на предприемачеството и растежа. Всъщност икономическият оператор е свободен да предяви иск пред Teleklagenævnet (към Министерството на научните изследвания, иновациите и висшето образование) или направо пред общите юрисдикции(17).
34. Обратно на делото, по което е постановено решение Белов (EU:C:2013:48), изглежда, че тези две производства не са самостоятелни. Всъщност, както уточнява датското правителство в писмения си отговор на поставените от Съда въпроси, както сезирането на общите съдилища, така и инициирането на арбитраж но производство допускат възможността искът да се разгледа от Teleklagenævnet(18). Датското правителство изтъква, че съгласно член 345 от Закона за правораздаването (Retsplejeloven) в този случай общият съд трябва да спре производството до произнасянето на решението на Teleklagenævnet.
35. Освен това датското правителство посочва, че на практика няма случаи, в които решения на Erhvervsstyrelsen да са били оспорени направо пред общите юрисдикции, без Teleklagenævnet да е бил сезиран преди това.
36. Второ, и в случай че засегнатият икономически оператор предяви иск пред Teleklagenævnet, от член 71, параграф 2 от Закона за далекосъобщенията е видно, че решенията на последния са обвързващи за страните, освен ако не предявят иск пред съдия от общите юрисдикции в осемседмичен срок.
37. Всъщност съгласно член 71, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията Teleklagenævnet се произнася окончателно по административноправни въпроси, като тези решения не могат да се оспорват пред друг административен орган.
38. Всички тези съображения според мен не са пречка да се признае задължителна компетентност на Teleklagenævnet по смисъла на практиката на Съда.
39. По съвсем друг начин стои въпросът за независимостта на този орган, откъдето считам, че възникват всички трудности.
Б – Независимостта на Teleklagenævnet
40. Комисията счита, че не са налице достатъчно гаранции за независимостта на Teleklagenævnet. Тя всъщност посочва, че този орган е свързан с организационната структура на Министерството на научните изследвания, иновациите и висшето образование, което осигурява на Teleklagenævnet секретарско обслужване в съответствие с член 69, параграф 2 от Закона за далекосъобщенията. Датското правителство поставя под въпрос тази констатация.
41. Както Съдът припомня в решението Wilson(19), понятието за независимост е вътрешноприсъщо на правораздавателната функция и предполага преди всичко съответният орган да има качеството на трето лице по отношение на органа, който е приел обжалваното решение(20).
42. Според практиката на Съда понятието за независимост има два аспекта.
43. Първият аспект е външен. Той предполага, че запитващият орган е защитен от външна намеса или натиск, които могат да застрашат независимостта на преценката на неговите членове по отношение на отнесените за разглеждане пред тях спорове(21). Той предполага на лицата с правораздавателна функция да бъдат признати известни гаранции като несменяемост.
44. Вторият аспект, който Съдът разглежда във връзка с независимостта на запитващия орган, е вътрешен. Той е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед предмета на спора(22). Този аспект изисква спазването на обективност и липсата на всякакъв интерес при решаването на спора извън строгото прилагане на правната норма.
45. Според Съда тези гаранции за независимост и безпристрастност изискват наличието на правила, по-конкретно що се отнася до състава на органа, назначаването, срока на упражняване на функциите, както и основанията за въздържане, отвод и освобождаване от длъжност на членовете му. Тези правила трябва да дават възможност да се отстрани всяко оправдано съмнение в съзнанието на страните в производството относно неподатливостта на органа към външни фактори и неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси. В това отношение Съдът счита, че условието относно независимостта на запитващия орган може да бъде изпълнено само ако случаите на освобождаване от длъжност на членовете на този орган бъдат определени с изрични законови разпоредби(23).
46. В случая обаче тези условия не са изпълнени и трябва да приема, че нито едно от предоставените от датското правителство сведения в отговора му на поставените от Съда въпроси и в съдебното заседание не позволяват да се отстранят съмненията ми по отношение на независимостта на преценката на членовете на Teleklagenævnet и неподатливостта на този орган на външни фактори.
47. Съставът на Teleklagenævnet е уреден в член 68 от Закона за далекосъобщенията.
48. От параграфи 2 и 3 от тази разпоредба е видно, че Teleklagenævnet е съставен от петима до седем членове. В съдебното заседание датското правителство потвърждава, че поради това Teleklagenævnet може да бъде съставен от четен брой членове, какъвто впрочем е случаят към настоящия момент, и че при равен брой гласове председателят на този орган има решаващ глас в съответствие с член 5, параграф 3 от Правилник № 383.
49. По смисъла на практиката на Европейския съд по правата на човека фактът, че председателят може да има решаващ глас още един път обосновава необходимостта от задълбочена проверка на неговата независимост и безпристрастност, както и тези на състава на органа, към който принадлежи(24). В цитираното по-горе Решение по дело Grande Stevens и др. с/у Италия, постановено в голям състав, Европейският съд по правата на човека взема предвид при тази проверка начина на назначаване на членовете на въпросния орган, срока на мандата им, наличието на защита от външен натиск, субективната и обективната им безпристрастност, както и независимостта им.
50. В това отношение от приложимото законодателство е видно, че членовете на Teleklagenævnet се назначават от министъра на предприемачеството и растежа. Съгласно член 68, параграф 2, второ изречение от Закона за далекосъобщенията той трябва да гарантира, че въпросният орган е съставен от личности, които притежават не само квалификации в областта на правото, и по-специално на правото на конкуренцията, икономическото и търговското право, но и техническа компетентност в сферата на далекосъобщенията(25). От член 68, параграф 4 от този закон при все това е видно, че председателят на Teleklagenævnet трябва да е юрист. По силата на същата тази разпоредба министърът на предприемачеството и растежа може да определи от членовете юрист за заместник-председател, който да може да замества председателя в случай на възпрепятстване или отвод.
51. По отношение на независимостта на членовете на Teleklagenævnet датското правителство отбелязва в писмения си отговор на поставените от Съда въпроси, че в съответствие с член 69, параграф 3 от Закона за далекосъобщенията в работата си Teleklagenævnet е независим от каквито и да е указания, свързани с разглеждането или изхода от дадено дело.
52. Що се отнася по-специално до освобождаването от длъжност на членовете на този орган, датското правителство уточнява също, че „освобождаването от длъжност на членовете на Teleklagenævnet не е регламентирано нито от Закона за далекосъобщенията, нито от [Правилник № 383]“. То посочва обаче, че въпросните членове се назначават за четиригодишен срок и че са „защитени срещу произволно и неправомерно освобождаване от длъжност в съответствие с общите правила на административното и трудовото право“. В съдебното заседание датското правителство освен това посочва, че правомощие за освобождаване от длъжност има лицето, което има правомощие за назначаване, а именно министърът на предприемачеството и растежа. Датското правителство подчертава все пак, че доколкото му е известно, няма случаи на освобождаване от длъжност на член на Teleklagenævnet.
53. Тези данни не са достатъчни, за да ме убедят, че върху членовете на Teleklagenævnet, що се отнася до независимостта и безпристрастността им, не се упражнява никакъв външен натиск.
54. Всъщност няма изрична законодателна разпоредба, определяща случаите, в които членовете на Teleklagenævnet могат да бъдат освобождавани или назначението им да бъде отменено. От друга страна, гаранциите, предназначени да защитават членовете на общите юрисдикции, не са аналогично приложими за тях.
55. Следователно членовете на Teleklagenævnet, които освен това се назначават и се освобождават от длъжност от един и същ орган, нямат конкретни гаранции по отношение на освобождаването си от длъжност освен онези, които са предвидени от общите разпоредби на административното и трудовото право. Това обаче според мен не е достатъчно по смисъла на практиката на Съда, тъй като освобождаването им от длъжност трябва да бъде предвидено със специални разпоредби извън общоправните. Накрая, очевидно е, че четиригодишният им мандат не може да гарантира тяхната несменяемост.
56. Считам, че тези елементи имат решаващо значение и изключват възможността да се признае качеството на „юрисдикция“ на Teleklagenævnet по смисъла на член 267 ДФЕС, тъй като всички обстоятелства указват, че този орган е сходен по-скоро с административен орган.
57. На този етап от своя анализ все пак е уместно да уточня, че в съответствие с член 71, параграф 2 от Закона за далекосъобщенията, решенията на Teleklagenævnet подлежат на обжалване пред съдилищата в осемседмичен срок. Наличието на съдебно обжалване позволява да се гарантира ефективността на механизма на преюдициалното запитване, предвиден в член 267 ДФЕС, и единството в тълкуването на правото на Съюза, и по-специално в случая на Директивата за универсалната услуга, което посочената разпоредба от ДФЕС има за цел да осигури. Всъщност съгласно съдебната практика тези национални юрисдикции имат възможност или съответно са задължени да сезират Съда с преюдициално запитване, когато за постановяване на техните актове е необходимо решение относно тълкуването или валидността на правото на Съюза(26).
58. Ето защо считам, че Съдът не е компетентен да се произнесе по поставените от Teleklagenævnet преюдициални въпроси.
59. Вследствие на това ще разгледам поставените от запитващия орган преюдициални въпроси при условията на евентуалност и в случай че Съдът реши да приеме, че е компетентен.
III – Разглеждане на преюдициалните въпроси при условията на евентуалност
60. Всички поставени от Teleklagenævnet въпроси целят да се определят условията, при които държава членка е длъжна в съответствие с член 32 от Директивата за универсалната услуга да изплаща компенсация на предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга.
61. За целите на анализа ще разгледам тези въпроси в различен от представения от запитващия орган ред.
62. Ще започна анализа, като разгледам най-напред петия въпрос, който според мен поставя въвеждащ въпрос, а именно влиянието на мястото на изпълнение на разглежданите услуги върху отговорите, които е уместно да се дадат на въпроси 1—4.
63. След това ще продължа с анализа на въпросите, свързани с тълкуването на Директивата за универсалната услуга.
64. Ще започна с разглеждането на четвъртия въпрос относно метода на изчисляване на нетните разходи за задълженията за универсална услуга.
65. След това ще разгледам въпросите, свързани с условията и с реда за финансиране на допълнителните задължителни услуги. В този смисъл ще анализирам заедно първия, шестия и седмия въпрос, тъй като всеки от тях засяга основните правила, приложими за отпускането и изчисляването на компенсацията, дължима за предоставянето на тези услуги. По този повод ще дам отговор на осмия въпрос относно директен ефект на член 32 от директивата за универсалната услуга. Накрая ще анализирам втория и третия въпрос, които се отнасят до самите детайли при изчисляването на тази компенсация.
А – По петия въпрос относно особения статут на Гренландия
66. С петия си въпрос Teleklagenævnet иска да се установи дали това, че TDC предоставя разглежданата допълнителна задължителна услуга в Гренландия, е от значение за отговорите, които е следва да бъдат дадени на въпроси 1—4, свързани с тълкуването на член 32 от Директивата за универсалната услуга.
67. Следователно проблематиката в настоящото дело се състои в това, че услугата във връзка с безопасността и с оказването на спешна помощ по море не се предлага от TDC единствено на територията на държава — членка на Съюза, а и на определена ОСТ. Ето защо следва да се установи дали особеният статут, с който се ползва Гренландия, налага Съдът да приеме различен подход от този, който би приложил, ако операторът предоставяше тази услуга единствено на територията на държавата членка, що се отнася до тълкуването на Директивата за универсалната услуга, от една страна, и до правилата за държавните помощи, от друга.
68. Първо, обстоятелството, че TDC предоставя разглежданата услуга в Гренландия, според мен не е от каквото и да било значение за приложимостта на правилата за държавните помощи по отношение на настоящия случай. Разглежданото финансиране всъщност представлява публично финансиране със средства на Кралство Дания и се предоставя на датско предприятие, установено на територията на страната. Ето защо този аспект не поражда никакъв особен проблем.
69. Съвсем по друг начин стои въпросът с приложимостта на Директивата за универсалната услуга. За да се установи обхватът на този въпрос, трябва да се разгледа накратко особеното положение и статута на Гренландия от гледна точка на правото на Съюза.
70. ОСТ, посочени в приложение II към ДФЕС, сред които е и Гренландия, са „територии“, свързани с дадена държава членка по исторически или политически причини. Те не са суверенни държави с международна правосубектност. Гренландия от своя страна е съставна част от Кралство Дания. Тя обаче получава статут на вътрешна автономия на 1 май 1979 г., съгласно който тя съставлява „отделна общност в рамките на Кралство Дания“ и който е укрепен след приемането на Закона за автономията на Гренландия от датския Парламент на 20 юни 2009 г.
71. Както Съдът отбелязва в решение Antillean Rice Mills и др./Комисия(27), „макар и ОСТ да са асоциирани страни и територии с особени връзки с[ъс Съюза], те не се част от него“(28). Следователно Договорите, и по-специално член 52 ДЕС и член 355, точка 2 ДФЕС, предоставят на тези територии особен статут, основан на специални договорености за асоцииране, насочени към икономическото и социалното развитие на ОСТ. Тези договорености са най-общо определени в част четвърта от ДЕС, в която се съдържат членове 198—204 ДФЕС, и по отношение на Гренландия, в Протокол (№ 34) за специалния режим, приложим за Гренландия, приложен към ДЕС и ДФЕС.
72. За съжаление тези разпоредби не позволяват да се определи със сигурност дали специалните договорености за асоцииране на ОСТ полагат основите на самостоятелен и своеобразен правен ред, в който само членове 198—204 ДФЕС и приетите на тяхно основание актове са приложими, или дали тези договорености представляват приложим при необходимост lex specialis вместо общите правила от ДФЕС.
73. Разпоредбите на част четвърта от ДФЕС всъщност са формулирани двусмислено, а съдебната практика от своя също не дава ясен отговор. Тези затруднения са отлично обобщени от генералния адвокат Cruz Villalón в заключението му по дело Prunus и Polonium(29). След като представя двете течения в практиката на Съда(30), генералният адвокат Cruz Villalón счита, че „квалифицирането на дадена ОСТ като държава членка или [като] трета страна е въпрос, който няма категоричен отговор, а зависи за всеки конкретен случай от релевантната правна уредба и от целите, преследвани от специалните договорености за асоцииране, предвидени в част четвърта от ДФЕС“(31).
74. Споделям тези разсъждения. Всъщност струва ми се, че разпоредбите на ДФЕС и вторичното право следва да са приложими за ОСТ, освен ако не са изместени от специфични правила, предвидени в членове 198—204 ДФЕС, или ако не възпрепятстват преследваните в рамките на договореностите за асоцииране цели.
75. В главното производство е очевидно, че предоставянето на допълнителна задължителна услуга при определените в член 32 от Директивата за универсалната услуга условия е част от целите на договореностите за асоцииране, сключени с Гренландия, тъй като то допринася за икономическото и социалното развитие на тази територия и е в принос за интересите на нейните жители в съответствие с посочените в членове 198 и 199 ДФЕС цели. От друга страна, нито една конкретна разпоредба, предвидена в членове 198—203 ДФЕС или в приложения към ДЕС и ДФЕС Протокол (№ 34) за специалния режим, приложим за Гренландия, не се явява пречка за подобна приложимост.
76. Ето защо съм на мнение, че в положение като разглежданото в главното производство обстоятелството, че предприятието, натоварено с допълнителната задължителна услуга, посочена в член 32 от Директивата за универсалната услуга, предоставя тази услуга не само на територията на държавата членка, но и на територията на дадена ОСТ, не е от значение за начина на тълкуване на разпоредбите на тази директива, нито за прилагането на правилата за държавните помощи.
Б – По четвъртия въпрос относно метода на изчисляване на нетните разходи за задълженията за предоставяне на универсална услуга
77. С четвъртия си въпрос Teleklagenævnet иска Съдът да определи дали Директивата за универсалната услуга допуска държава членка да вземе предвид — за да изчисли нетните разходи, направени от дадено предприятие — доставчик на универсалната услуга — всички приходи и разходи във връзка с предоставянето на въпросната услуга, включително онези приходи и разходи, които то би реализирало, ако не са му били вменени тези задължения.
78. Отговорът на този въпрос се съдържа в самия текст на директивата за универсалната услуга.
79. Съгласно съображение 4 от тази директива гарантирането на универсална услуга може да предполага предоставяне на някои услуги на някои крайни потребители на цени, които се отклоняват от получилите се в резултат на нормалните пазарни условия. Ето защо законодателят на Съюза е предвидил, че — както е видно от съображение 18 от тази директива — държавите членки следва, ако е необходимо, да създадат механизми за финансиране на нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга, когато се докаже, че задълженията могат да се изпълняват единствено на загуба или по нетна себестойност, която излиза извън обичайните търговски стандарти.
80. Също така съгласно член 12, параграф 1, първа алинея от Директивата за универсалната услуга НРО трябва да изчисляват нетната себестойност на универсалната услуга, когато считат, че предоставянето ѝ може да представлява неоправдана тежест за предприятието доставчик.
81. Законодателят на Съюза е изложил подробно методите за изчисляване на нетните разходи за задължителната универсална услуга в член 12, параграф 1, втора алинея, буква a) от Директивата за универсалната услуга, както и в съображение 19 и приложение IV, част A от нея.
82. Най-напред, от член 12, параграф 1, втора алинея, буква a) от тази директива е видно, че държавите членки трябва да изчисляват нетната себестойност на задължителната универсална услуга, като вземат предвид всички пазарни изгоди за предприятието доставчик.
83. След това, съгласно приложение IV, част A към Директивата за универсалната услуга нетната себестойност се изчислява като разликата между нетните разходи за предприятие със задължения за предоставяне на универсална услуга и за предприятие без такива задължения. Законодателят на Съюза добавя, че държавите членки следва да обърнат внимание на правилната оценка на разходите, които предприятието би предпочело да избегне, ако няма задължения за предоставяне на универсална услуга.
84. Накрая, законодателят на Съюза уточнява, че при изчисляването на нетната себестойност следва да се вземат предвид не само разходите и приходите, но и нематериалните ползи от предоставянето на универсалната услуга(32).
85. Трябва да се добави също, че съгласно съображение 17 от Решение 2012/21 Комисията посочва, че по отношение на компенсирането на дадено предприятие, което извършва услуга от общ икономически интерес, нетният разход, който трябва да бъде взет предвид, следва да бъде изчислен като разликата между разхода, направен за извършването на услугата от общ икономически интерес (наричана по-нататък „УОИИ“), и прихода, получен от тази услуга, или като разликата между нетния разход при функциониране със задължение за обществена услуга и нетния разход или печалба при функциониране без задължение за обществена услуга.
86. С оглед на тези обстоятелства считам, че член 12, параграф 1, втора алинея, буква a) от Директивата за универсалната услуга трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, чрез която държава членка да взема предвид — за да изчисли нетните разходи за задълженията за универсална услуга — всички приходи и разходи във връзка с предоставянето на тази услуга, включително онези приходи и разходи, които предприятието би реализирало, ако не е било доставчик на въпросната услуга.
В – По първия, шестия и седмия въпрос относно правилата и принципите, приложими към компенсирането на предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга
87. С първия, шестия и седмия въпрос от Съда се иска да уточни правилата и принципите, които регламентират финансирането от държавата членка на допълнителните задължителни услуги.
88. С първия въпрос Teleklagenævnet по същество пита Съда дали член 32 от Директивата за универсалната услуга допуска дадена държава членка да откаже да изплати компенсация на предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга, с довода, че разходите за тази услуга се покриват от реализираната от него печалба от задължителната универсална услуга.
89. С шестия въпрос Teleklagenævnet иска да се установи от какво значение за тълкуването на тази разпоредба са правилата за държавните помощи, установени не само в член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС, но и в Решение 2012/21. В това решение са предвидени условията, при които държава членка е освободена от изискването за предварително уведомяване на Комисията във връзка с държавна помощ, изплатена под формата на компенсация за УОИИ, предоставена, когато тази компенсация може да се счита за съвместима с член 106, параграф 2 ДФЕС.
90. По същия начин със седмия си въпрос Teleklagenævnet иска да се установи от какво значение за тълкуването на член 32 от Директивата за универсалната услуга е принципът за минимално изкривяване на пазара, на който се основава законодателят на Съюза в нея(33).
91. Ще разгледам тези три въпроса заедно, доколкото правилата и принципите, които Teleklagenævnet посочва в шестия и седмия въпрос, не са от значение, но регламентират прилагането на произтичащите от Директивата за универсалната услуга задължения, и по-специално механизмите за компенсация, които трябва да бъдат установени, за да се изчисли финансирането на универсалната услуга и допълнителните задължителни услуги.
92. По причини, които ще изложа по-долу, считам, че съгласно член 32 от Директивата за универсалната услуга държава членка не може да откаже да изплати компенсация на предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга, когато разходите за тази услуга се покриват от реализираната от него печалба от задължителната универсална услуга.
93. Подобно на Комисията, считам, че схемите за компенсация, предвидени от Директивата за универсалната услуга, свързани, от една страна, с универсалната услуга, и от друга, с допълнителните задължителни услуги, не са взаимно зависими и че за нетните разходи за всяка от тези услуги трябва да се води отделно счетоводство, за да се гарантира, че целият приход, получен от универсалната услуга, не участва при изчисляването на нетните разходи за допълнителната задължителна услуга и не обуславя отпускането на компенсацията, дължима за предоставянето на последната услуга.
94. Вярно е, че в рамките на финансирането на допълнителните задължителни услуги няма изрично предвидено задължение за водене на отделно счетоводство. Това изискване обаче следва от приетите от законодателя на Съюза принципи в рамките на Директивата за универсалната услуга и от приложимостта на правилата за държавните помощи.
95. На първо място, съгласно посочените в член 32 от Директивата за универсалната услуга правила предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга, трябва да бъде компенсирано. Действително законодателят на Съюза не описва подробно принципите, приложими за тази компенсация. Той се ограничава до забраната за държавите членки да натоварват с разходите за тази услуга операторите на електронните съобщителни мрежи и услуги, представени на националния пазар(34). По този начин законодателят на Съюза се стреми да гарантира, че финансирането от участниците на пазара е предназначено пряко за предоставянето на универсалната услуга, но не и до свързани или спомагателни дейности. Той цели да се сведат до минимум изкривяванията на пазара, като се избегне чрез установяването на отраслов фонд налагането на непропорционална финансова тежест върху операторите от отрасъла, и по-специално върху новонавлизащите участници(35). Поради това не трябва да се изисква от нито едно предприятие от сектора, в това число от предприятието доставчик, да участва във финансирането на допълнителна задължителна услуга.
96. Следователно от разпоредбата на член 32 от директивата за универсалната услуга произтича, че предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга, не следва да понася разходите, свързани с предоставянето на тази услуга, и че то може да получи от страна на държавата членка компенсация за направените разходи.
97. В това отношение считам текста на тази разпоредба за достатъчно точен и безусловен, за да може да поражда директен ефект.
98. При тези обстоятелства съм на мнение, че държавите членки не могат да приемат национална правна уредба, която в крайна сметка да има за цел да лиши предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга, от компенсация.
99. На второ място, правилата относно финансирането на универсалната услуга включват водене на отделно счетоводство за дейностите, свързани с нея, и за отнасящите се до други видове услуги, сред които са допълнителните задължителни услуги. По този начин за изчисляването на компенсацията държавите членки са длъжни да вземат предвид единствено прихода, реализиран от доставчика на универсалната услуга от предоставянето на същата(36).
100. Изискването за водене на отделно счетоводство е посочено в член 13, параграф 1, буква a) от Директива 2002/21. Тази разпоредба предвижда, че предприятията имат задължение да водят отделно счетоводство, за да бъдат установени всички разходно-приходни елементи, отнасящи се към техните дейности, свързани с предоставянето на електронни съобщителни мрежи или услуги, които имат специални или изключителни права за предоставянето на услуги в други сектори в същата или в друга държава членка.
101. Това изискване е потвърдено в Директивата за универсалната услуга по отношение на предоставянето на тази услуга.
102. Всъщност спазването на принципите, посочени от законодателя на Съюза в членове 12—14 от тази директива, които трябва да се разглеждат с оглед на съображения 3, 18, 22—25 и приложение IV към тази директива, налага компенсационният режим да е в пряка връзка с нетните разходи, направени по задължителната универсална услуга — нещо, което впрочем Съдът потвърждава в практиката си(37). Така от съображения 3 и 18 от Директивата за универсалната услуга е видно, че държавите членки са длъжни да компенсират определените предприятия за „специфичните“ нетни разходи за предоставянето на универсалната услуга. За спазването на тези принципи е нужно НРО да разграничават, от една страна, нетните разходи за универсалната услуга, и от друга, разходите, свързани с предоставянето на услуги, които не попадат в обхвата на глава II от тази директива, независимо дали става въпрос за допълнителни задължителни услуги или за пазарни услуги. Впрочем в това отношение законодателят на Съюза е предвидил различни условия за финансиране според естеството на услугата, като изрично изключва отрасловото финансиране в рамките на прилагането на член 32 от въпросната директива(38).
103. Изискването за водене на отделно счетоводство не само е част от прозрачността на процедурата на финансирането(39), но позволява също така да се гарантира, че финансирането на универсалната услуга се извършва по неутрален начин по отношение на конкуренцията(40).
104. Подобно изискване осигурява също така — в съответствие със съображение 18 от директивата за универсалната услуга — спазването на правилата за държавните помощи при финансирането на тази услуга и на допълнителните задължителни услуги(41).
105. Воденето на отделно счетоводство всъщност е изискване, което регламентира отпускането от страна на държавите членки на компенсациите, дължими в рамките на предоставянето на услуги от общ икономически интерес.
106. Предоставянето на допълнителна задължителна услуга очевидно, както и универсалната, съставлява услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 ДФЕС. Макар и допълнителните задължителни услуги да не могат да се квалифицират като „универсална услуга“ по смисъла на Директивата за универсалната услуга, това не означава, че по своето естество и предназначение те не представляват отговор на същата загриженост, поради която е установена универсалната услуга, и не се предоставят при същите условия(42). Ето защо допълнителна задължителна услуга най-често се предоставя на цена, която се отклонява от определената при нормални пазарни условия.
107. Компенсациите, изплащани от държавите членки за предоставянето на услуга от общ икономически интерес, при все това подлежат на спазването на правилата, определени от законодателя на Съюза в членове 107 и 108 ДФЕС. За да не се допусне тези компенсации да се квалифицират като „държавни помощи“, несъвместими с член 107, параграф 1 ДФЕС, държавната намеса трябва да отговаря кумулативно на четири условия, изложени от Съда в решение Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg(43). Тези условия са следните:
– първо, за получаващото предприятие трябва в действителност да съществуват задължения за изпълнение на обществена услуга и задълженията трябва да са ясно определени;
– второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да не се допусне предоставянето на икономическо предимство за предприятието получател, което да го постави в по-благоприятно положение спрямо предприятията конкуренти;
– трето, компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба, и
– четвърто, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, когато предприятието не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка.
108. Ако тези критерии не са спазени и общите условия за приложимост на член 107, параграф 1 ДФЕС са изпълнени, компенсациите, предоставяни от държавата членка на предприятието — доставчик на услугата от общ икономически интерес, ще представляват държавна помощ и ще подлежат на разпоредбите на членове 106, 107 и 108 ДФЕС.
109. В съобщението си за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес, Комисията пояснява всяко от тези условия(44). Що се отнася до принципите, които регламентират отпускането и изчисляването на компенсация, в точка 56 от това съобщение Комисията уточнява, че „[с]амо пряко свързаните с предоставянето на УОИИ разходи могат да бъдат взети предвид в този контекст“(45).
110. В член 5, параграф 3 от своето Решение 2012/21 Комисията уточнява също, че всяка компенсация, предоставена на предприятие, на което е възложено управлението на услуги от общ икономически интерес, се основава на общоприети счетоводни принципи, които позволяват да се установи всеки един разход, свързан с предоставянето на въпросната услуга.
111. Ще отбележа, че това изискване за водене на отделно счетоводство вече е било посочено в Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия(46). В съответствие с член 4 от тази директива всяко предприятие, на което е възложено управлението на услуга от общ икономически интерес и което получава компенсация за обществена услуга във връзка с тази услуга и упражнява и други дейности, има задължението да води отделно счетоводство, така че всички продукти и разходи да могат да бъдат отнесени към съответните дейности.
112. В конкретния случай — по дело като разглежданото в главното производство — спазването на посоченото задължение гарантира и това, че предприятието, което е доставчик едновременно на универсалната услуга и на допълнителната задължителна услуга, няма да бъде санкционирано. Всъщност с воденето на отделно счетоводство се избягва двойното отчитане на получения от предприятието приход по задълженията за универсална услуга, от една страна, за да се изчислят нетните разходи за задължителната универсална услуга и следователно, предоставената за нея компенсация, и от друга, за да се изчислят нетните разходи за допълнителната задължителна услуга и следователно отпускането на компенсацията за последната. Подобна практика непременно би довела до ощетяване на предприятието, тъй като тя би му наложила понасяне на разходите за допълнителната задължителна услуга, което е противоречие със самата разпоредба на член 32 от Директивата за универсалната услуга.
113. Както ще отбележа по-долу, това все пак не изключва възможността приходът, получен в рамките на задълженията за универсална услуга, да може да бъде отчетен на по-късен етап при преценката на прекомерния или неоправдания характер на тежестта, която понася предприятието доставчик.
114. С оглед на всички тези обстоятелства съм на мнение, че член 32 от Директивата за универсалната услуга трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска национална правна уредба, която позволява на държавата членка да отхвърли заявление за компенсация, подадено от предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга, с довода, че разходите за тази услуга се покриват с реализираната от последното печалба от задължителната универсална услуга.
115. Предвид отговора, който предлагам да бъде даден на този въпрос, по-нататък следва да разгледам осмия поставен от Teleklagenævnet въпрос.
Г – По осмия въпрос относно директния ефект на член 32 от директивата за универсалната услуга
116. С осмия си въпрос Teleklagenævnet иска да се установи дали член 32 от директивата за универсалната услуга има директен ефект.
117. Съгласно постоянната съдебна практика, когато дадена държава членка не е транспонирала в срок дадена директива или когато я е транспонирала неточно, частноправните субекти имат основание да се позоват срещу държавата на онези нейни разпоредби, които с оглед на тяхното съдържание изглеждат безусловни и достатъчно точни(47).
118. В настоящото дело в член 32 от Директивата за универсалната услуга действително не е уточнено какви правила за изчисляване трябва да приеме държава членка за отпускането на компенсация на предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга. Следователно в това отношение и при условие че спазват правилата за държавните помощи, държавите членки разполагат със свобода на действие.
119. Член 32 от Директивата за универсалната услуга обаче предвижда правото за предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, да получи компенсация за разходите, свързани с предоставянето на тази услуга. Като изключва отрасловото финансиране, законодателят на Съюза забранява на държавите членки разходите за въпросната услуга да се понасят от предприятията от отрасъла, сред които е и предприятието доставчик, и налага компенсация с публични средства. Според мен формулировката на тази разпоредба е достатъчно точна и безусловна, за да получи директен ефект.
120. При това положение държавата членка не може да приема метод за изчисляване на разходите, свързани с предоставянето на допълнителната задължителна услуга, който води до лишаване на предприятието — доставчик на тази услуга, от правото да бъде компенсирано.
121. С оглед на тези съображения считам, че член 32 от директивата за универсалната услуга — по отношение на това, че предвижда правото на предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, да получи компенсация за разходите, свързани с предоставянето на тази услуга — има директен ефект.
Д – По втория и третия въпрос относно наличието на неоснователна нежест, която дава право на компенсация
122. Последните два въпроса, които ще разгледам, приканват Съда да уточни условията, при които държавите членки могат да вземат предвид наличието на неоправдана тежест, понасяна от предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга, за да му бъде отпусната компенсация.
123. С втория си въпрос Teleklagenævnet пита Съда най-напред дали Директивата за универсалната услуга допуска национална правна уредба, която обуславя отпускането на такава компенсация с наличието на неоправдана тежест, понасяна от предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга.
124. В случай че тази директива допуска подобна национална правна уредба, с третия си въпрос Teleklagenævnet иска да се установи, предвид преценката на неоправдания характер на тази тежест, дали държава членка може да вземе предвид печалбата, реализирана от предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, в рамките на задължителната универсална услуга.
125. Считам, че няма причина за недопускането на подобна правна уредба.
126. Всъщност нито от член 32 от Директивата за универсалната услуга, нито от която и да е друга нейна разпоредба следва, че законодателят на Съюза е възнамерявал самият той да определи условията, при които НРО да изчисляват нетните разходи за предоставянето на допълнителна задължителна услуга, както и условията, при които НРО да преценяват въпросното предоставяне като неоправдана тежест, понасяна от предприятието доставчик.
127. При тези обстоятелства, поради липсата на специфична правна уредба, считам, че държавите членки свободно могат да определят условията за изчисляване на разходите за допълнителната задължителна услуга и произтичащата от тях тежест за определеното предприятие, при условие обаче че спазват правилата за държавните помощи, както те произтичат от изложените от Съда условия в решение Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), и по-специално принципите, регламентиращи отпускането на компенсациите за обществена услуга от държавите членки.
128. Следователно те са свободни да проучат дали предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, реално понася неоправдана тежест, преди да въведат механизъм за компенсация на направените от това предприятие разходи.
129. Това е системата, установена от законодателя на Съюза по отношение на финансирането на универсалната услуга в членове 12 и 13 от директивата за тази услуга.
130. Съображение 21 от Директивата за универсалната услуга сочи волята на законодателя на Съюза да обвърже механизмите за финансирането на нетните разходи, породени от предоставянето на универсалната услуга, с наличието на прекомерна тежест за предприятието.
131. За да предоставят компенсацията, държавите членки трябва да изчислят нетните разходи за предоставянето на тази услуга за всяко от засегнатите предприятия в съответствие с метода за изчисляване, посочен в член 12 от Директивата за универсалната услуга, както и в съображение 19 и приложение IV, част A от нея(48). Едва след определянето на нетните разходи държавите членки могат да преценят дали предприятието — доставчик на универсалната услуга, реално понася несправедливо или прекомерна тежест и да решат, по негова молба, дали да приемат условия и ред за компенсиране на въпросните разходи.
132. Всъщност, както Съдът изтъква, нетните разходи за универсалната услуга невинаги представляват прекомерна тежест за всички заинтересовани предприятия и всеки нетен разход за предоставянето на универсалната услуга не поражда автоматично право на компенсация(49).
133. Съдът определя понятието за прекомерна или неоправдана тежест в съдебната си практика. Това е тежест, която за конкретното предприятие е прекомерна с оглед на възможностите му да понесе такава тежест, оценени предвид всички характеристики на това предприятие, и в частност предвид равнището на оборудването му, икономическото и финансовото му състояние и пазарния му дял(50).
134. Когато задължение за универсална услуга представлява прекомерна тежест за дадено предприятие, държавата членка има право да я компенсира чрез механизъм за възстановяване или компенсиране на разходите. Тъй като компенсирането е свързано с прехвърляне на средства, държавите членки са длъжни да гарантират, че то се извършва обективно и прозрачно при спазване на условията, свързани с държавните помощи, и по начин, по който нарушава във възможно най-малка степен конкуренцията и търсенето.
135. Не считам, че е налице причина, която да попречи на държава членка да приложи по аналогия тези разпоредби при определянето на компенсацията, изплащана за предоставянето на допълнителни задължителни услуги. Точно обратното. Установените в членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга правила целят да гарантират принципите на прозрачност, обективност, недискриминация и пропорционалност(51), на които се основава финансирането. Те отговарят и на опасенията, изразени от Съда в решение Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), както и на установените от него условия, така че компенсациите за обществена услуга да останат извън приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС.
136. С изключение на специфичните, свързани с естеството на финансирането, правила считам за напълно логично компенсацията на предприятието — доставчик на допълнителна задължителна услуга, да отговаря на същите изисквания като определените в рамките на предоставянето на универсалната услуга.
137. Както отбелязах, макар и допълнителните задължителни услуги да не могат да се квалифицират като „универсална услуга“ по смисъла на Директивата за универсалната услуга, това не означава, че по естеството и предназначението си те не се явяват в отговор на същата загриженост, поради която е установена универсалната услуга, и не се предоставят при същите условия. Ето защо допълнителна задължителна услуга най-често се предоставя на цена, която се отклонява от определената при нормални пазарни условия. В рамките на Директивата за универсалната услуга законодателят на Съюза изисква при предоставянето на допълнителните задължителни услуги, както при предоставянето на универсалната услуга, да се спазват същите принципи, и по-специално правилата за държавните помощи.
138. По отношение на компенсирането на разходите, свързани с предоставянето на допълнителните задължителни услуги, държавите членки продължават да имат задължението да спазват правилата за държавните помощи в съответствие с изложените от Съда условия в решение Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), и по-специално принципите, регламентиращи отпускането на компенсации за обществена услуга от държавите членки.
139. Така държавите членки трябва да се уверят, че параметрите за изчисляване на компенсацията не нарушават по никакъв начин конкуренцията на пазара и следователно не съдържат никакво икономическо предимство, което да постави в по-благоприятно положение предприятието получател спрямо предприятията конкуренти. Според Комисията тази компенсация не трябва да надхвърля необходимото за покриване изцяло или частично на конкретно възникналите нетни разходи при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се вземат предвид съответните приходи, поради опасността да се окаже несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ. Държавите членки обаче са длъжни също да осигурят на предприятието доставчик разумна печалба(52).
140. Като обвързва в рамките на универсалната услуга финансирането на нетните разходи, възникнали от предоставянето на услугата, с наличието на прекомерна тежест, понасяна от предприятието, законодателят на Съюза дава отговор на всички тези опасения.
141. Поради изложените от мен по-горе доводи и тъй като по мое мнение няма причина да се разграничават редът и условията за компенсиране на предприятие според това дали се отнасят до предоставяне на универсална услуга, или на допълнителна задължителна услуга — освен очевидно тези, които се отнасят до естеството на финансирането — считам, че държава членка може да обуслови отпускането на компенсация за предоставянето на допълнителна задължителна услуга с наличието на неоправдана тежест, понасяна от предприятието доставчик.
142. Предвид отговора, който предлагам да бъде даден на този въпрос, по-нататък следва да разгледам третия поставен от Teleklagenævnet въпрос.
143. С него Teleklagenævnet иска да се установи дали държава членка може да взема предвид печалбата на предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, реализирана в резултат на задължителната универсална услуга, за да прецени дали понасяната от това предприятие тежест при предоставянето на допълнителната задължителна услуга е неоправдана или прекомерна.
144. Ще припомня, че в практиката си Съдът определя понятието за прекомерна или несправедлива тежест като тежест, която за конкретното предприятие е прекомерна с оглед на възможностите му да понесе такава тежест, оценени предвид всички характеристики на това предприятие, и в частност предвид равнището на оборудването му, икономическото и финансовото му състояние и пазарния му дял(53).
145. Приходът на предприятието, получен от задълженията му за предоставяне на универсална услуга, определя пряко икономическите и финансовите му възможности. Ето защо считам, че този приход може да бъде взет предвид не при изчисляването на нетните разходи за допълнителната задължителна услуга, а при преценката на това дали в рамките на предоставянето на тази услуга предприятието трябва да понася неоправдана или прекомерна тежест.
146. С оглед на всички тези обстоятелства считам, че Директивата за универсалната услуга допуска национална правна уредба, която обуславя отпускането на компенсация за предоставянето на допълнителна задължителна услуга с наличието на неоправдана тежест, понасяна от предприятието — доставчик на въпросната услуга. В това отношение, за да прецени доколко е неоправдана тази тежест, държавата членка може да вземе предвид реализираната от предприятието печалба в рамките на задълженията му за универсална услуга.
IV – Заключение
147. С оглед на гореизложените съображения считам, че Съдът не е компетентен да отговори на въпросите на Teleklagenævnet, поставени с акта за преюдициално запитване от 25 април 2013 г.
148. При условията на евентуалност, предлагам на Съда да отговори на поставените от Teleklagenævnet преюдициални въпроси по следния начин:
1) В положение като разглежданото в главното производство това, че предприятието, натоварено с допълнителната задължителна услуга, посочена в член 32 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга), изменена с Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година, предоставя тази услуга не само на територията на държавата членка, но и на територията на отвъдморска страна и територия, не е от значение за начина на тълкуване на разпоредбите на тази директива, нито за прилагането на правилата за държавните помощи.
2) Член 12, параграф 1, втора алинея, буква a) от Директивата за универсалната услуга с измененията ѝ с Директива 2009/136 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, чрез която държава членка да взема предвид — за да изчисли нетните разходи за задълженията за универсална услуга — всички приходи и разходи във връзка с предоставянето на тази услуга, включително онези приходи и разходи, които предприятието би реализирало, ако не е било доставчик на въпросната услуга.
3) Член 32 от Директивата за универсалната услуга с измененията ѝ с Директива 2009/136 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява на държавата членка да отхвърли заявление за компенсация, подадено от предприятие — доставчик на допълнителна задължителна услуга, с довода, че разходите за тази услуга се покриват с реализираната от последното печалба от задължителната универсална услуга.
4) Член 32 от Директивата за универсалната услуга с измененията ѝ с Директива 2009/136 — по отношение на това, че предвижда за предприятието — доставчик на допълнителната задължителна услуга, правото да получи компенсация за разходите, свързани с предоставянето на тази услуга — има директен ефект.
5) Директивата за универсалната услуга с измененията ѝ с Директива 2009/136 допуска национална правна уредба, която обуславя отпускането на компенсация за предоставянето на допълнителна задължителна услуга с наличието на неоправдана тежест, понасяна от предприятието — доставчик на въпросната услуга. В това отношение, за да прецени доколко е неоправдана тази тежест, държавата членка може да вземе предвид реализираната от предприятието печалба в рамките на задълженията му за универсална услуга.