SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 19. November 2009(1)
Verbundene Rechtssachen C‑317/08 bis C‑320/08
Rosalba Alassini u. a.
(Vorabentscheidungsersuchen des Giudice di pace di Ischia, Italien)
„Rechtsstreitigkeiten zwischen Endverbrauchern und Betreibern im Bereich der elektronischen Kommunikation – Richtlinie 2002/22/EG – Obligatorische außergerichtliche Streitbeilegung als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Klage – Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes“
I – Einleitung
1. Steht das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegen, die für bestimmte Klagen im Zusammenhang mit Telekommunikationsdiensten als Zulässigkeitsvoraussetzung verlangt, dass zuvor eine außergerichtliche Streitbeilegung versucht wurde?
2. Mit dieser Frage wird der Gerichtshof im vorliegenden Fall vom Giudice di pace di Ischia befasst. Sie gibt dem Gerichthof nicht nur Gelegenheit, zur Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie)(2), sondern insbesondere auch zum Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes Stellung zu nehmen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
3. Die Richtlinie 2002/22 betrifft die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste für Endnutzer. Gemäß Art. 1 hat sie die Gewährleistung der Verfügbarkeit gemeinschaftsweiter hochwertiger, öffentlich zugänglicher Dienste zum Ziel. Dabei begründet sie Rechte der Endnutzer und die entsprechenden Pflichten der Betreiber. Im Hinblick auf die Gewährleistung eines Universaldienstes legt die Richtlinie das Mindestangebot an Diensten mit definierter Qualität fest, zu denen alle Endnutzer unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Gegebenheiten zu einem erschwinglichen Preis und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen Zugang haben sollen.
4. Der 47. Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/22 betrifft die Streitbeilegung:
„[…] Es sollte wirksame Verfahren für die Beilegung von Streitigkeiten sowohl zwischen Verbrauchern einerseits und Unternehmen, die öffentlich zugängliche Kommunikationsdienste erbringen, andererseits geben. Die Mitgliedstaaten sollten der Empfehlung 98/257/EG der Kommission vom 30. März 1998 betreffend die Grundsätze für Einrichtungen, die für die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständig sind, umfassend Rechnung tragen.“
5. Demgemäß bestimmt Art. 34 der Richtlinie 2002/22, der mit „Außergerichtliche Streitbeilegung“ überschrieben ist, Folgendes:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass transparente, einfache und kostengünstige außergerichtliche Verfahren zur Beilegung von Streitfällen zur Verfügung stehen, an denen Verbraucher beteiligt sind und die Fragen im Zusammenhang mit dieser Richtlinie betreffen. Die Mitgliedstaaten ergreifen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass diese Verfahren eine gerechte und zügige Beilegung von Streitfällen ermöglichen; sie können gegebenenfalls ein Erstattungs- und/oder Entschädigungssystem einführen. Die Mitgliedstaaten können diese Verpflichtungen auf Streitfälle ausweiten, an denen andere Endnutzer beteiligt sind.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ihre Rechtsvorschriften die Einrichtung von Beschwerdestellen und Online-Diensten auf der geeigneten Gebietsebene nicht beeinträchtigen, um den Zugang zur Streitbeilegung für Verbraucher und Endnutzer zu ermöglichen.
[…]
(4) Dieser Artikel lässt einzelstaatliche gerichtliche Verfahren unberührt.“
B – Nationales Recht
6. Gemäß des Gesetzes Nr. 249 vom 31. Juli 1997 ist die Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Aufsichtsbehörde für das Kommunikationswesen, im Folgenden: AGC) für Streitigkeiten zwischen Endnutzern und Dienstanbietern im Bereich der Telekommunikation zuständig, die die Nichteinhaltung der Bestimmungen bezüglich des Universaldienstes und der Rechte der Endnutzer betreffen.
7. Durch den Beschluss Nr. 173/07/CONS(3) hat die AGC das Verfahren bezüglich der Beilegung von Streitigkeiten von Telekommunikationsanbietern und Endnutzern festgelegt.
8. Art. 3 und 13 des Anhangs A dieses Beschlusses sehen vor:
Art. 3
„Bei Streitfällen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 ist die gerichtliche Klage unzulässig, solange nicht vor dem örtlich zuständigen Regionalbeirat für das Kommunikationswesen, dem die Aufgabe der Schlichtung übertragen worden ist, oder vor den Einrichtungen für die außergerichtliche Streitbeilegung nach Art. 13 der obligatorische Schlichtungsversuch unternommen worden ist.
Ist dem örtlich zuständigen Regionalbeirat für das Kommunikationswesen nicht die Aufgabe nach Abs. 1 übertragen worden, muss der obligatorische Schlichtungsversuch vor den Einrichtungen nach Art. 13 unternommen werden.
Die Frist für den Abschluss des Schlichtungsverfahrens beträgt dreißig Tage ab dem Tag, an dem die Schlichtung beantragt wurde; nach Ablauf dieser Frist können die Parteien vor Gericht Klage erheben, auch wenn das Verfahren nicht abgeschlossen ist.“
Art. 13
„1. Alternativ zum Schlichtungsverfahren vor dem Regionalbeirat für das Kommunikationswesen können die Beteiligten den obligatorischen Schlichtungsversuch, auch mittels elektronischer Kommunikation, vor den Einrichtungen für die außergerichtliche Beilegung von verbraucherrechtlichen Streitigkeiten nach Art. 1 Buchst. o der vorliegenden Regelung unternehmen.
2. Zu diesem Zweck kann sich der Nutzer auch an die Einrichtungen wenden, die durch Vertrag zwischen den Betreibern und den Verbraucherverbänden auf nationaler Ebene geschaffen wurden, sofern diese Einrichtungen unentgeltlich tätig sind und die Grundsätze der Transparenz, der Fairness und der Effizienz im Sinne der Empfehlung 2001/310/EG einhalten.”
9. Unter der Überschrift („Übergangs- und Schlussbestimmungen“) bestimmt Art. 5 des Beschlusses:
„1. Bis zur vollständigen Umsetzung der Bestimmungen des Art. 141 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 206 vom 6. September 2005 können sich die Beteiligten zur Durchführung des Schlichtungsversuchs außer an die bei den Handels-, Industrie-, Landwirtschafts- und Handwerkskammern eingerichteten Schlichtungskammern auch an die in dem Register nach Art. 38 des Decreto legislativo Nr. 5 vom 17. Januar 2003 eingetragenen Einrichtungen wenden.
2. Für Streitfälle, auch solche im Stadium der Schlichtung, die vor dem Inkrafttreten des vorliegenden Beschlusses anhängig gemacht worden sind, gilt die frühere, in Art. 4 Abs. 1 genannte Regelung fort. […]“
III – Sachverhalt, Vorlagefrage und Verfahren
10. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren sind Empfänger von Telekommunikationsdienstleistungen. Mit ihren Klagen beantragen sie, die Telecom Italia SpA(4) bzw. die Wind SpA(5) zum Ersatz des Schadens zu verurteilen, der ihnen durch eine Verletzung ihrer Verträge über die von diesen Unternehmen erbrachten Telefondienste entstanden sei. Die Klägerin in der Rechtssache C-319/08 beantragt außerdem, festzustellen, dass bestimmte von der Telecom Italia SpA geforderte Beträge nicht geschuldet sind.
11. Die beklagten Telefongesellschaften berufen sich jeweils darauf, dass die Klagen unzulässig seien, da die Klägerinnen nicht zuerst einen außergerichtlichen Schlichtungsversuch gemäß den Art. 3 und 13 des Anhangs A des Beschlusses Nr. 173/07/CONS unternommen haben.
12. Das vorlegende Gericht verweist darauf, dass der von den nationalen Bestimmungen vorgesehene Regionalbeirat für das Kommunikationswesen in der betroffenen Region Kampanien noch nicht errichtet wurde. Deshalb habe das obligatorische Streitbeilegungsverfahren vor den in Art. 13 des Anhangs A des Beschlusses Nr. 173/07/CONS vorgesehenen Einrichtungen stattzufinden. Es habe jedoch zuvor keine Überprüfung stattgefunden, ob diese alternativen Schlichtungsstellen, wie in Artikel 13 des Anhangs A des Beschlusses Nr. 173/07/CONS vorgesehen, den in der Empfehlung 2001/310/EG aufgestellten Kriterien entsprechen, insbesondere hinsichtlich der Kosten des Verfahrens.
13. Doch selbst für den Fall, dass in der Region Kampanien der Regionalbeirat für das Kommunikationswesen errichtet worden wäre, sieht der vorlegende Richter im obligatorischen Charakter der Streitschlichtung ein unzulässiges Hindernis für den Zugang zu Gericht.
14. Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Vereinbarkeit der italienischen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht. Es hat daher in allen vier Rechtssachen mit Beschlüssen vom 4. April 2008 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof jeweils folgende Frage zu Vorabentscheidung vorgelegt:
Haben die oben genannten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts (Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Richtlinie 2002/22/EG, Richtlinie 1999/44/EG sowie die Empfehlungen der Kommission 2001/310/EG und 98/257/EG) unmittelbar bindende Wirkung und sind sie dahin auszulegen, dass bei Streitfällen „auf dem Gebiet der elektronischen Kommunikation zwischen Endnutzern und Betreibern aufgrund von Verstößen gegen Vorschriften über den Universaldienst und gegen die Rechte der Endnutzer, die in gesetzlichen Vorschriften, in Beschlüssen der Aufsichtsbehörde, in Vertragsbedingungen und in Dienstleistungschartas vorgesehen sind“ (die in Art. 2 des Anhangs A des Beschlusses Nr. 173/07/CONS der Aufsichtsbehörde für das Kommunikationswesen angeführten Streitfälle) nicht der obligatorische Schlichtungsversuch zur Vermeidung der Unzulässigkeit der gerichtlichen Klage unternommen werden muss, da diese Vorschriften der Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 des Anhangs A des genannten Beschlusses Nr. 173/07/CONS vorgehen?
15. Mit Beschluss vom 16. September 2008 hat der Präsident des Gerichtshofs die vier Rechtssachen C-317/08, C-318/08, C-319/08 und C-320/08 zu einem gemeinsamen schriftlichen und mündlichen Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
16. Vor dem Gerichtshof haben sich die Beklagte des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-318/08, Wind SpA, die deutsche Regierung sowie die Kommission schriftlich und mündlich geäußert. Darüber hinaus hat die polnische Regierung schriftlich und die italienische Regierung mündlich Stellung genommen.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zulässigkeit der Vorabentscheidungsersuchen
17. Die italienische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung die Ansicht vertreten, dass die Vorabentscheidungsersuchen als unzulässig zurückzuweisen sind. Im vorliegenden Verfahren gehe es um die Frage, ob die obligatorische außergerichtliche Streitbeilegung ein unzulässiges Hindernis bei der Durchsetzung gemeinschaftsrechtlich begründeter Rechte sei. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen gehe aber nicht hervor, um welche Rechte in den Ausgangsverfahren gestritten werde. Die vorgelegten Fragen seien daher hypothetisch.
18. Italien ist darin zuzustimmen, dass die Einführung obligatorischer Verfahren zur außergerichtlichen Streitbeilegung nur dann am Maßstab des Gemeinschaftsrechts zu prüfen ist, wenn der Streitgegenstand der Ausgangsverfahren in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.(6)
19. Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht keine ausführlichen Angaben zum Gegenstand der vor ihm anhängigen Rechtssachen gemacht. Den Vorabentscheidungsersuchen lässt sich nur entnehmen, dass in den Ausgangsverfahren Endnutzer ihre Telefongesellschaften auf Ersatz des Schadens verklagen, der ihnen durch eine Verletzung des Vertrags über die von diesen Unternehmen erbrachten Telefondienste entstanden ist. Über welche Rechte und Pflichten die Parteien im Einzelnen streiten, präzisiert das vorlegende Gericht nicht.
20. Dennoch wird man nicht zu dem Schluss kommen können, dass die vorgelegten Fragen unzulässig sind.
21. In diesem Zusammenhang ist zunächst daran zu erinnern, dass es grundsätzlich Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zu beurteilen. Schließlich trägt das vorlegende Gericht die Verantwortung für die zu erlassende gerichtliche Entscheidung. Der Gerichtshof ist daher grundsätzlich gehalten, über vorgelegte Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu befinden.(7)
22. Nur ausnahmsweise obliegt es dem Gerichtshof, die Umstände zu untersuchen, unter denen er von einem nationalen Gericht angerufen wird.(8) Nach ständiger Rechtsprechung ist daher die Zurückweisung eines Ersuchens möglich, wenn die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.(9)
23. Bei den vorliegenden Ausgangsverfahren handelt es sich um Klagen von Endverbrauchern gegen Telefongesellschaften. Die Richtlinie 2002/22 normiert gemäß Art. 1 Abs. 2 die Rechte der Endnutzer und die entsprechenden Pflichten von Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze und -dienste bereitstellen. In der Vorlagefrage selbst stellt der vorlegende Richter klar, dass es sich bei den Ausgangsverfahren um Streitfälle auf dem Gebiet der elektronischen Kommunikation zwischen Endnutzern und Betreibern aufgrund von Verstößen gegen Vorschriften über den Universaldienst und gegen die Rechte der Endnutzer handelt. Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass der Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts nicht eröffnet ist und die Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht.
24. Die Vorabentscheidungsersuchen sind folglich zulässig.
B – Inhaltliche Würdigung der Vorlagefragen
25. Im Kern geht es im vorliegenden Fall um die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegensteht, die die Durchführung eines außergerichtlichen Schlichtungsverfahrens zur Zulässigkeitsvoraussetzung von gerichtlichen Klagen erklärt, die Ansprüche im Zusammenhang mit der Richtlinie 2002/22 betreffen.
26. Die Vorlagefrage nimmt auf verschiedene Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Bezug. Zunächst nennt sie die Richtlinie 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter(10). Art. 1 Abs. 2 Buchst. b dieser Richtlinie definiert Verbrauchsgüter als bewegliche körperliche Gegenstände. Da es in den vorliegenden Ausgangsfällen allerdings nicht um körperliche Gegenstände, sondern um Telefondienstleistungen geht, ist bereits der Anwendungsbereich der Richtlinie 1999/44 nicht eröffnet.
27. Sofern das vorlegende Gericht auf die Empfehlungen 98/257/EG(11) und 2001/310/EG(12) verweist, ist klarzustellen, dass diese gemäß Art. 249 Abs. 5 EG rechtlich nicht verbindlich sind. Eigenständige Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten können sie daher nicht begründen. Sie sind jedoch im Rahmen der Auslegung anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und mitgliedstaatlicher Regelungen heranzuziehen.
28. Im vorliegenden Fall sind daher insbesondere Art. 34 der Richtlinie 2002/22 und das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz relevant.
1. Art. 34 der Richtlinie 2002/22
29. Art. 34 der Richtlinie 2002/22 verpflichtet die Mitgliedstaaten, außergerichtliche Verfahren zur Beilegung von Streitfällen zur Verfügung zu stellen. Diese sollen transparent, einfach und kostengünstig sein. Die Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass diese Verfahren eine gerechte und zügige Beilegung von Streitfällen ermöglichen.
30. Art. 34 legt somit die Qualitätskriterien fest, denen die außergerichtliche Streitbeilegung zu genügen hat. Er trifft jedoch keine ausdrückliche Aussage zu der Frage, ob die außergerichtliche Streitbeilegung auch als Verpflichtung ausgestaltet und ihre Durchführung zur Voraussetzung einer Klageerhebung erklärt werden darf. Vielmehr stellt Art. 34 Abs. 4 der Richtlinie 2002/22 selbst klar, dass dieser Artikel einzelstaatliche gerichtliche Verfahren unberührt lässt. Da das Erfordernis eines Streitbeilegungsversuchs als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Klage zum Regelungsbereich der mitgliedstaatlichen Gerichtsverfahren zählt, wird diese Frage von der Richtlinie 2002/22 somit nicht abschließend geregelt.
31. Sofern die außergerichtliche Streitbeilegung den Kriterien des Art. 34 der Richtlinie 2002/22 genügt, nämlich transparent, einfach und kostengünstig ist, steht die Richtlinie selbst einer Ausgestaltung als obligatorische Streitbeilegung nicht entgegen.
32. Im Folgenden soll kurz auf zwei der von der Richtlinie für das Verfahren der Streitbeilegung vorgegebene Merkmale eingegangen werden, nämlich die Transparenz und die Kostengünstigkeit.
33. Art. 13 Abs. 2 des Anhangs A des Beschlusses 173/07/CONS ist zu entnehmen, dass die Streitschlichtung durch die Institutionen, die für verbraucherrechtliche Streitigkeiten zuständig sind, in der Regel kostenlos ist. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-318/08 hat darauf hingewiesen, das auch die Verfahren vor dem Regionalbeirat für das Kommunikationswesen kostenlos sind und die anderen zuständigen Einrichtungen zu sehr geringen Kosten arbeiten.
34. Darüber hinaus muss das Verfahren transparent sein. Hierzu gehört, dass für die Betroffenen erkennbar ist, welche Einrichtungen für die Streitschlichtung zuständig sind. Nach den italienischen Bestimmungen ist dies in erster Linie der örtlich zuständige Regionalbeirat für das Kommunikationswesen. Für Regionen, in denen dieser noch nicht eingerichtet wurde, sind alternative Einrichtungen für die Streitbeilegung zuständig. Aus den gesetzlichen Bestimmungen scheint sich aber für die Kläger mit zumutbarem Aufwand erkennen zu lassen, welche Einrichtungen alternativ zuständig sind.
35. Die italienischen Bestimmungen scheinen somit den materiellen Anforderungen der Richtlinie 2002/22 zu entsprechen. Dies abschließend zu prüfen, ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts.
36. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der Richtlinie 2002/22 keine Aussage über die Zulässigkeit eines obligatorischen außergerichtlichen Streitbeilegungsverfahrens entnehmen lässt. Diese Frage ist daher allein am Maßstab des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes zu beurteilen.
2. Der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes
37. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt und in den Art. 6 und 13 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert ist.(13) Er ist im Übrigen auch in Art. 47 der am 7. Dezember 2000 in Nizza proklamierten Charta der Grundrechte der Europäischen Union(14) bekräftigt worden.
38. Vorab ist klarzustellen, dass nationale Regelungen nur dann an den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts zu messen sind, wenn sie in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen.(15)
39. Die Richtlinie 2002/22 begründet materielle Rechte für die Endverbraucher von Telefondiensten. Da das obligatorische Streitschlichtungsverfahren die gerichtliche Durchsetzung dieser in der Richtlinie gewährten materiellen Rechte betrifft, ist der Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts im vorliegenden Fall eröffnet.
40. Grundsätzlich ist es Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten, das Verfahren der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln. Gleichwohl sind die Mitgliedstaaten nicht völlig frei, wenn sie verfahrensrechtliche Bestimmungen im Hinblick auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts erlassen.
41. Der Gerichtshof verweist in ständiger Rechtsprechung darauf, dass die Verfahren, die die Durchführung der den Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht ungünstiger sein dürfen als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln (Äquivalenzprinzip). Außerdem dürfen sie die Ausübung der von der Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsprinzip).(16)
42. Im Zusammenhang mit der gerichtlichen Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts ist das Prinzip der Effektivität Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes. Ich werde daher den vorliegenden Fall unmittelbar am Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes messen. Anschließend werde ich die Frage der Äquivalenz erörtern.
43. Die italienischen Bestimmungen erklären die vorherige Durchführung einer außergerichtlichen Streitbeilegung zur Bedingung für eine gerichtliche Klageerhebung. Wird zuvor kein Streitbeilegungsversuch durchgeführt, ist eine gerichtliche Klage unzulässig. Hierdurch wird eine zusätzliche Hürde für den Zugang zu Gericht aufgestellt. Ebenso wie letztlich jede gesetzlich vorgesehene Zulässigkeitsvoraussetzung stellt der Zwang zur Durchführung eines Schlichtungsversuchs damit eine Beschränkung des Zugangs zu Gericht dar. Ein Eingriff in den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes liegt folglich vor.
44. Das Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz ist nicht schrankenlos gewährleistet. Vielmehr kann der Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz Beschränkungen unterliegen. Schließlich bedarf jedes gerichtliche Verfahren der gesetzlichen Ausgestaltung und Normierung von Zulässigkeitsvoraussetzungen. Hierbei steht den Mitgliedstaaten ein besonderer Gestaltungsspielraum zu. Wie der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Beachtung von Verfahrensrechten festgestellt hat, müssen die Beschränkungen jedoch tatsächlich Zielen des Allgemeininteresses entsprechen und nicht einen im Hinblick auf das verfolgte Ziel unverhältnismäßigen Eingriff darstellen, der die Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.(17)
45. Die italienische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass der obligatorische Streitbeilegungsversuch zu einer schnelleren und kostengünstigeren Beilegung von Streitigkeiten führen soll. Eine schnellere und kostengünstigere Streitbeilegung liegt zunächst einmal im Interesse der jeweiligen Parteien. Sie führt zugleich zu einer Entlastung der Gerichte insgesamt und dient damit auch der Effektivität der staatlichen Rechtspflege.(18) Schließlich ist eine von den Parteien außergerichtlich erzielte Einigung oftmals in größerem Maße geeignet, dauerhaften Rechtsfrieden zu erzielen, als eine streitige gerichtliche Entscheidung.(19) Die italienischen Bestimmungen verfolgen somit legitime Ziele des Allgemeininteresses.
46. Die Einführung eines obligatorischen außergerichtlichen Streitbeilegungsversuchs ist zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet.
47. Erforderlich ist die Einführung eines obligatorischen Streitbeilegungsverfahrens jedoch nur, wenn eine lediglich fakultative Steitschlichtung nicht ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Erreichung der vorgenannten Ziele wäre. Der italienischen Regierung ist jedoch zuzugestehen, dass ein bloß fakultatives außergerichtliches Streitbeilegungsverfahren nicht ebenso effizient ist wie ein obligatorisches, das jedem Rechtsstreit vorangehen muss. Auch die deutsche Regierung verweist zu Recht darauf, dass selbst dann, wenn eine oder sogar beide Parteien ein Schlichtungsverfahren ablehnen, erfahrungsgemäß dennoch die Chance besteht, dass im Verlauf des Schlichtungsverfahrens Lösungsoptionen sichtbar werden, die für die Parteien zunächst nicht erkennbar waren.
48. Zwischen dem verfolgten Ziel einer schnellen, kostengünstigen und interessengerechten Lösung einer Rechtsstreitigkeit und den möglichen Nachteilen des Zwangs zur Durchführung eines obligatorischen Streitschlichtungsverfahrens besteht schließlich auch kein grobes Missverhältnis. Denn der im Zwang zur außergerichtlichen Steitschlichtung liegende Eingriff in das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz ist als gering zu qualifizieren, so dass die mit dem Verfahren verbundenen Vorteile bei Weitem überwiegen.
49. Einerseits wird durch das vorgeschaltete Streitbeilegungsverfahren die Erhebung einer gerichtlichen Klage nur unwesentlich verzögert. Art. 3 des Anhangs A des Beschlusses 173/07/CONS bestimmt nämlich, dass das außergerichtliche Verfahren innerhalb von dreißig Tagen nach Beantragung der Schlichtung abgeschlossen sein muss. Auch wenn dies nicht der Fall ist, können die Parteien nach Ablauf dieser Frist Klage erheben.
50. Darüber hinaus ist die Durchführung der außergerichtlichen Streitbeilegung – wie oben bereits dargelegt(20) – kostengünstig.
51. Zudem ist die Verjährung der Ansprüche während des Schlichtungsversuchs gehemmt. Seine Durchführung gefährdet somit auch nicht die Durchsetzung der Rechte.
52. Das vorlegende Gericht kritisiert in seinem Vorlagebeschluss jedoch eine Einzelheit der formalen Ausgestaltung des Streitbeilegungsverfahrens, die geeignet sein könnte, das Verfahren insgesamt als unverhältnismäßigen Eingriff zu qualifizieren. Das vorlegende Gericht führt aus, dass der Schlichtungsversuch zwingend auf Formblättern beantragt werden müsse, die auf der Internetseite der Aufsichtsbehörde zu finden seien. Hierin läge ein Hindernis für diejenigen Kläger, die keinen Zugang zu einem Computer haben. Sollte die Streitschlichtung tatsächlich nur mit bestimmten Formularen zu beantragen und diese einzig und allein über das Internet zugänglich sein, ist dem vorlegenden Richter zuzustimmen, dass hiermit der Zugang zur Streitschlichtung – und damit letztlich auch zur gerichtlichen Klage – für Personen, die nicht über einen Internetzugang verfügen, erheblich erschwert wäre. Insofern läge meiner Meinung nach ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz vor.
53. Art. 13 Abs. 1 des Anhangs A des Beschlusses 173/07/CONS ist jedoch lediglich zu entnehmen, dass der Antrag auch elektronisch möglich ist. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden gesetzlichen Bestimmungen ergibt sich daher nicht, dass die erforderlichen Formulare nur über das Internet zugänglich sind. Es ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts, abschließend zu klären, ob für das Streitbeilegungsverfahren erforderliche Formulare auch auf anderem Weg für den Rechtssuchenden zumutbar zu erlangen sind.
54. Zum Abschluss bleibt noch auf die beiden Empfehlungen einzugehen, nach denen das vorlegende Gericht fragt. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts und der polnischen Regierung ergibt sich aus diesen keine andere Wertung. Sowohl die Empfehlung 98/257 als auch die Empfehlung 2001/310 verweisen zwar in ihrem Erwägungsgrund 21 bzw. 14 darauf, dass die außergerichtlichen Verfahren die gerichtlichen Verfahren nicht ersetzen sollen, weshalb denjenigen, die auf ein außergerichtliches Verfahren zurückgreifen, nicht das Recht auf Anrufung der Gerichte verweigert werden dürfe. Die italienischen Bestimmungen befinden sich mit diesen Aussagen jedoch nicht im Widerspruch. Denn dort tritt die außergerichtliche Streitbeilegung nicht an Stelle des gerichtlichen Verfahrens und der Zugang zu Gericht wird damit gerade nicht verweigert, sondern allenfalls um höchstens 30 Tage verzögert.
55. Im Übrigen wird das gefundene Ergebnis bestätigt durch die Richtlinie 2008/52 über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Handelssachen(21). Diese ist zwar im vorlegenden Fall nicht anwendbar, in ihr kommt aber eine Wertung zum Ausdruck, die sich auf die vorliegende Konstellation übertragen lässt. Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2008/52 bestimmt, dass diese nationale Rechtsvorschriften unberührt lässt, nach denen die Inanspruchnahme der Mediation vor oder nach Einleitung eines Gerichtsverfahrens verpflichtend oder mit Anreizen oder Sanktionen verbunden ist, sofern diese Rechtsvorschriften die Parteien nicht daran hindern, ihr Recht auf Zugang zum Gerichtssystem wahrzunehmen. Diese Voraussetzungen erfüllt – wie aufgezeigt – auch die italienische Regelung, insbesondere wird der Zugang zu Gericht lediglich verzögert.
56. Schließlich verletzen die streitgegenständlichen Bestimmungen auch nicht das Prinzip der Äquivalenz. Danach dürfen die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als diejenigen, die für gleichartige Situationen gelten, die nur innerstaatliches Recht betreffen.(22) Auf Nachfrage des Gerichtshofs hat die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung zwar angegeben, dass eine obligatorische Streitbeilegung in Italien bislang nur im Bereich der Telekommunikation vorgesehen ist. Man habe mit der Einführung in diesem Bereich begonnen und sei erst dabei, die obligatorische Streitschlichtung auf andere Bereiche, wie beispielsweise den Energiesektor, zu übertragen. Hieraus folgt meiner Ansicht nach aber kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Denn es liegt keine Schlechterstellung gegenüber rein innerstaatlichen Sachverhalten vor. Zunächst einmal liegt nicht auf der Hand, dass es sich bei Klagen in anderen Bereichen, wie beispielsweise in dem der Energieversorgung, um „gleichartige Sachverhalte“ handelt. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die streitgegenständlichen Bestimmungen nicht nur für die gemeinschaftsrechtlich begründeten Rechte aus dem Bereich der Universaldienste gelten, sondern auch für die sich aus dem nationalen Recht ergebenden Ansprüche.
57. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass ein vor ein Gerichtsverfahren geschaltetes obligatorisches Streitbeilegungsverfahren grundsätzlich keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz darstellt. Bestimmungen wie die streitgegenständlichen stellen einen geringfügigen Eingriff in das Recht auf gerichtliche Rechtsdurchsetzung dar, der ausgeglichen wird durch die Chance, auf kostengünstigem und schnellem Weg zu einer Beendigung des Rechtstreits zu gelangen.
V – Ergebnis
58. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vier Vorabentscheidungsersuchen des Giudice di pace di Ischia wie folgt zu beantworten:
Art. 34 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) verlangt, dass die Verfahren der außergerichtlichen Streitbeilegung transparent, einfach und kostengünstig sind. Der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes steht der obligatorischen Ausgestaltung dieser Verfahren der außergerichtlichen Streitbeilegung nicht entgegen, wenn diese legitime Ziele des Allgemeininteresses verfolgt und nicht einen im Hinblick auf das verfolgte Ziel unverhältnismäßigen Eingriff darstellt.