STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 16. května 2018(1)
Věc C‑242/17
Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (LEGO) SpA
proti
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
za účasti:
ED & F Man Liquid Products Italia Srl,
Unigrà Srl,
Movendi Srl
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Předběžná otázka – Životní prostředí – Podpora využití energie vyrobené z obnovitelných zdrojů – Záruka udržitelnosti biokapalin – Metoda hmotnostní bilance – Vnitrostátní systémy vydávání osvědčení o udržitelnosti – Dobrovolné systémy osvědčování udržitelnosti schválené Komisí – Hospodářské subjekty povinné předkládat osvědčení o udržitelnosti“
1. V rozsudku E.ON Biofor Sverige(2) se Soudní dvůr vyslovil k dopadům některých opatření, které přijalo Švédsko k osvědčování udržitelnosti biopaliv pocházejících z biomasy, která byla předmětem obchodu uvnitř Společenství (prostřednictvím plynovodů byla v oběhu mezi několika členskými státy).
2. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se netýká biopaliv, nýbrž udržitelných biokapalin (konkrétně palmového oleje pocházejícího z Indonésie a uvedeného na volný trh v Unii). Jestliže první jsou získávány z biomasy za účelem využití v dopravě, druhé pocházejí také z biomasy, jsou však určeny pro využití v energetice odlišná od dopravy, mezi nimiž je výroba elektřiny, a produkce tepla a chladu.
3. V rámci tohoto sporu je třeba analyzovat vztah mezi dvěma typy systémů osvědčování udržitelnosti biokapalin: vnitrostátních na jedné straně a na druhé straně dobrovolných, které osvědčuje Komise. Soudní dvůr musí zejména vyložit dosah čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28/ES(3) ve vztahu k prováděcímu rozhodnutí Komise (EU) 2011/438(4).
4. Vycházeje z této premisy, rozsudek musí objasnit, zda použití jedněch i druhých systémů (vnitrostátních a dobrovolných) k osvědčování udržitelnosti biokapalin je alternativní a výlučné, nebo se tyto systémy jen doplňují.
5. Odpověď umožní rozptýlit pochybnosti předkládajícího soudu ohledně možnosti, že by členský stát vyžadoval splnění dodatečných požadavků na hospodářské subjekty, které přistoupily k dobrovolnému systému.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2009/28
6. Bod 76 odůvodnění zní takto:
„Kritéria udržitelnosti budou účinná pouze tehdy, pokud povedou ke změnám v chování účastníků trhu. K těmto změnám dojde[,] pouze pokud biopaliva a biokapaliny splňující tato kritéria ospravedlňují cenovou přirážku v porovnání s těmi, které je nesplňují. Podle metody hmotnostní bilance ověřování souladu, existuje fyzické spojení mezi výrobou biopaliv a biokapalin splňujících kritéria udržitelnosti a spotřebou biopaliv a biokapalin ve Společenství, které vytváří vhodnou rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou a zajišťuje cenovou přirážku, která je větší než v systémech, kde takové spojení neexistuje. Proto by se k ověření souladu měl použít systém hmotnostní bilance, aby se zajistilo, že biopaliva a biokapaliny splňující kritéria udržitelnosti mohou být prodána za vyšší cenu. Tím by se měla zachovat integrita systému a zároveň zajistit, že průmyslu nebude uložena nerozumná zátěž. Měly by však být posouzeny i jiné metody ověřování.“
7. Článek 2 písm. h) a i) směrnice obsahuje tyto definice:
„h) ‚biokapalinou‘ se rozumí kapalné palivo používané pro energetické účely jiné než dopravu, včetně výroby elektřiny, vytápění a chlazení, vyráběné z biomasy;
i) ‚biopalivem‘ se rozumí kapalné nebo plynné palivo používané pro dopravu vyráběné z biomasy;“
8. Bod 65 odůvodnění zní:
„Výroba biopaliv by měla být udržitelná. Biopaliva používaná k plnění cílů stanovených v této směrnici a biopaliva, na která se vztahují vnitrostátní režimy podpory, by tedy měla splňovat kritéria udržitelnosti.“
9. Článek 17 upřesňuje kritéria udržitelnosti takto:
„Bez ohledu na to, zda byly suroviny vypěstovány na území nebo mimo území Společenství, zohlední se energie z biopaliv a biokapalin pro účely uvedené v písmenech a), b) a c), pouze pokud tato biopaliva a biokapaliny splňují kritéria udržitelnosti stanovená v odstavcích 2 až 6:
a) posuzování plnění požadavků této směrnice týkajících se vnitrostátních cílů;
b) posuzování plnění povinností využívat energii z obnovitelných zdrojů;
c) způsobilost k finanční podpoře na spotřebu biopaliv a biokapalin.
[…]
2. Úspora emisí skleníkových plynů při používání biopaliv a biokapalin zohledněných pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) musí činit alespoň 35 %.
[…]
3. Biopaliva a biokapaliny zohledněné pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy s vysokou hodnotou biologické rozmanitosti […]
[…]
4. Biopaliva a biokapaliny zohledněné pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy s velkou zásobou uhlíku […]
[…]
5. Biopaliva a biokapaliny zohledněné pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy, která byla v lednu 2008 rašeliništěm […].
6. Zemědělské suroviny vypěstované ve Společenství a užité k výrobě biopaliv a biokapalin zohledněných pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) musí být získány v souladu s požadavky a normami podle ustanovení uvedených pod nadpisem ‚Životní prostředí‘ v části A a v bodě 9 přílohy II nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009 […]
[…]
8. Pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí členské státy, na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti, odmítnout zohlednit biopaliva a biokapaliny získané v souladu s tímto článkem.
[...]“
10. Článek 18 („Ověřování souladu s kritérii udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“) stanoví v odstavcích 1 až 7:
„1. Mají-li být biopaliva a jiné biokapaliny zohledněny v čl. 17 odst. 1 písm. a), b) a c), vyžádají si členské státy od hospodářských subjektů, aby prokázaly, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5. Za tím účelem od hospodářských subjekt[ů] požadují, aby použily systém hmotnostní bilance, který:
a) umožňuje, aby byly dodávky surovin nebo biopaliv s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny;
b) požaduje informace ohledně parametrů udržitelnosti a objemů dodávek uvedených v písmenu a) potvrzující, že zůstávají spojeny se směsí, a
c) stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.
2. Komise podá v roce 2010 a 2012 Evropskému parlamentu a Radě zprávu ohledně fungování ověřovací metody hmotnostní bilance popsané v odstavci 1 a ohledně možnosti povolení jiných metod ověřování pro některé anebo všechny druhy surovin, biopaliv nebo biokapalin. […]
3. Členské státy přijmou opatření s cílem zajistit, aby hospodářské subjekty předkládaly spolehlivé informace a na žádost členského státu zpřístupňovaly údaje, na kterých jsou tyto informace založeny. Členské státy od hospodářských subjektů vyžadují, aby zajistily přiměřenou úroveň nezávislého auditu informací, které předkládají, a provedení tohoto auditu doložily. Auditem se ověřuje, zda jsou systémy používané hospodářskými subjekty přesné, spolehlivé a zabezpečené proti podvodu. Také se hodnotí četnost a metodika odebírání vzorku a obsáhlost údajů.
Informace uvedené v prvním pododstavci zahrnují zejména informace o plnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5, příslušné informace o přijatých opatřeních na ochranu půdy, vody a ovzduší, k obnově znehodnocené půdy a k zamezení nadměrné spotřeby vody v oblastech, kde je vody nedostatek, a příslušné informace týkající se opatření přijatých s cílem zohlednit aspekty uvedené v čl. 17 odst. 7 druhém pododstavci.
[…]
Povinnosti stanovené v tomto odstavci se vztahují jak na biopaliva a biokapaliny vyrobené ve Společenství, tak na biopaliva a biokapaliny do Společenství dovezené.
[…]
4. Společenství usiluje o uzavření dvoustranných nebo mnohostranných dohod s třetími zeměmi, které obsahují ustanovení o kritériích udržitelnosti odpovídajících kritériím podle této směrnice. Pokud Společenství uzavře dohody, které obsahují ustanovení, jejichž obsah souvisí s kritérii udržitelnosti uvedenými v čl. 17 odst. 2 až 5, může Komise rozhodnout, že tyto dohody prokazují, že biopaliva a biokapaliny vyrobené ze surovin vypěstovaných v těchto zemích splňují daná kritéria udržitelnosti. […]
Komise může rozhodnout, že nepovinné vnitrostátní nebo mezinárodní režimy stanovující normy pro výrobu produktů z biomasy obsahují přesné údaje pro účely čl. 17 odst. 2 nebo prokazují, že dodávky biopaliva splňují kritéria udržitelnosti uvedená v čl. 17 odst. 3 až 5. […]
[…]
5. Komise přijme rozhodnutí podle odstavce 4, pouze pokud daná dohoda anebo režim splňují přiměřené normy spolehlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu. […]
6. Rozhodnutí podle odstavce 4 se přijímají poradním postupem podle čl. 25 odst. 3. Platnost těchto rozhodnutí nepřesáhne pět let.
7. V případě, že hospodářský subjekt předloží doklady anebo údaje získané v souladu s dohodou anebo režimem, jež byly předmětem rozhodnutí podle odstavce 4, členský stát, pokud to je již zřejmé z uvedeného rozhodnutí, nevyžaduje, aby dodavatel poskytl další doklady o splnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5 ani informace o opatřeních uvedených v odst. 3 druhém pododstavci tohoto článku.
[…]“
2. Prováděcí rozhodnutí 2011/438
11. Článek 1 stanoví:
„Nepovinný režim ‚International Sustainability and Carbon Certification‘, pro který byla Komisi dne 18. března 2011 předložena žádost o uznání, prokázal, že dodávky biopaliv splňují kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 3 písm. a), čl. 17 odst. 3 písm. b), čl. 17 odst. 3 písm. c), čl. 17 odst. 4 a čl. 17 odst. 5 směrnice 2009/28/ES a v čl. 7b odst. 3 písm. a), čl. 7b odst. 3 písm. b), čl. 7b odst. 3 písm. c), čl. 7b odst. 4 a čl. 7b odst. 5 směrnice 98/70/ES. Režim rovněž obsahuje přesné údaje pro účely čl. 17 odst. 2 směrnice 2009/28/ES a čl. 7b odst. 2 směrnice 98/70/ES.
Může být také použit pro prokázání souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28/ES a čl. 7c odst. 1 směrnice 98/70/ES.“
12. Článek 2 odst. 1 stanoví:
„Toto rozhodnutí je platné po dobu pěti let po vstupu v platnost.“
Tato doba uplynula 9. srpna 2016.
3. Prováděcí rozhodnutí (EU) 2016/1361(5)
13. Prostřednictvím prováděcího rozhodnutí 2016/1361 Komise znovu uznala „International Sustainability and Carbon Certification“ jako režim pro prokázání souladu s kritérii udržitelnosti podle směrnice 2009/28 na dobu pěti let.
14. Článek 1 tohoto prováděcího rozhodnutí stanoví:
„Režim ‚International Sustainability a Carbon Certification system‘ (dále jen ‚režim‘), jenž byl předložen Komisi k uznání dne 23. června 2016, prokazuje, že dodávky biopaliv a biokapalin vyrobených v souladu s normami pro výrobu biopaliv a biokapalin stanovenými v režimu splňují kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 7b odst. 3, 4 a 5 směrnice 98/70/ES a čl. 17 odst. 3, 4 a 5 směrnice 2009/28/ES.
[…]“
15. Prováděcí rozhodnutí 2016/1361 vstoupilo v platnost dne 11. srpna 2016.
B. Vnitrostátní právo
1. Legislativní nařízení č. 28 z roku 2011(6)
16. Podle článku 38:
„Od 1. ledna 2012 se biopaliva […] a biokapaliny […] pro účely naplnění vnitrostátních cílů a získání podpory […] zohledňují pouze tehdy, splňují-li kritéria udržitelnosti stanovená prováděcím rozhodnutím ke směrnici 2009/30/ES“.
2. Legislativní nařízení č. 66 z roku 2005(7)
17. Podle článku 2 odst. 1 písm. i) ve znění po změně legislativním nařízením č. 55/2011(8), je „hospodářským subjektem“:
„Každá fyzická nebo právnická osoba usazená ve Společenství nebo ve třetí zemi, která nabízí nebo dává k dispozici třetím osobám za úplatu nebo zdarma biopaliva určená pro trh Společenství, nebo která nabízí nebo dává k dispozici třetím osobám za úplatu nebo zdarma suroviny, směsné meziprodukty nebo odpady na výrobu biopaliv určených na trh Společenství.“
18. Totéž legislativní nařízení přebírá doslovně v článku 7b kritéria udržitelnosti stanovená právním řádem Unie a v článku 7c zavádí vnitrostátní systém osvědčování udržitelnosti biopaliv (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), k němuž jsou povinni přistoupit všichni účastníci dodavatelských řetězců, s výjimkou těch, kteří využívají dohody nebo dobrovolného systému osvědčování stanovených v čl. 7c odst. 4 směrnice 98/70/ES vložený článkem 1směrnice 2009/30/ES.
3. Vyhláška ze dne 23. ledna 2012(9)
19. Článek 2 obsahuje následující definice:
„[…]
2. […]
i) osvědčení o udržitelnosti: prohlášení vydané posledním subjektem dodavatelského řetězce, který má hodnotu autocertifikace […] obsahující informace nutné k zajištění, aby dodávka biopaliva nebo biokapaliny byla udržitelná;
[…]
p) dodavatelský řetězec nebo spotřebitelský řetězec: metodika, která umožňuje vytvořit vazbu mezi informací nebo prohlášením o surovinách nebo meziproduktech a prohlášeními o finálních produktech. Tato metodika zahrnuje všechny fáze od výroby surovin až po dodávku biopaliva nebo biokapaliny určené ke spotřebě;
[…]
3. Hospodářským subjektem se rozumí […]:
a) každá fyzická nebo právnická osoba usazená v Evropské unii nebo ve třetí zemi, která nabízí nebo dává k dispozici třetím osobám za úplatu nebo bezplatně biopaliva nebo biokapaliny určené na trh Společenství […], jakož i
b) každá fyzická nebo právnická osoba usazená v Evropské unii nebo v třetí zemi, která nabízí nebo dává k dispozici třetím osobám za úplatu nebo bezplatně suroviny, meziprodukty, odpad, vedlejší produkty nebo jejich směsi pro výrobu biopaliv nebo biokapalin určených pro trh Společenství.“
20. Článek 8 stanoví:
„1. Co se týče prvků, které zahrnuje výhradně dobrovolný systém, který je předmětem rozhodnutí ve smyslu čl. 7c odst. 4 směrnice 98/70/ES, který byl převzat do článku 1 směrnice 2009/30/ES, hospodářské subjekty, které přistoupí k těmto dobrovolným systémům, jsou povinny prokázat důvěryhodnost informací nebo prohlášení předložených dalšímu hospodářskému subjektu v dodavatelském řetězci, poskytovateli nebo uživateli, a doložit k příslušným dodávkám důkazy nebo údaje, které jsou pro tyto systémy stanoveny. Tyto důkazy nebo údaje musejí být autocertifikovány […];
[…]
4. Pokud dobrovolné systémy uvedené v odstavci 1 a dohody podle odstavce 2 nesplňují ověření všech kritérií udržitelnosti a uplatnění hmotnostní bilance, hospodářské subjekty dodavatelského řetězce, které jsou do něho zapojeny, musí nicméně doplnit ověření, pokud jde o skutečnosti nezahrnuté do těchto dobrovolných systému nebo dohod, prostřednictvím vnitrostátního systému vydávání osvědčení.“
21. Článek 12 stanoví:
„1. Pro účely této vyhlášky mohou hospodářské subjekty v dodavatelském řetězci biokapalin odchylně od ustanovení čl. 8 odst. 1 přistoupit k dobrovolnému systému, který je předmětem rozhodnutí ve smyslu čl. 7c odst. 4 druhého pododstavce směrnice 98/70/ES, který se vztahuje na biopaliva, za předpokladu, že splňují podmínky uvedené v odstavci 2.
2. Subjekty dodavatelského řetězce biokapalin podle odstavce 1 musí v přiloženém prohlášení nebo osvědčení k dodávkám během celého dodavatelského řetězce uvádět informace uvedené v čl. 7 odst. 5, 6, 7 a 8 s následujícími výjimkami […].“
II. Původní řízení a předběžné otázky
22. Společnost Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (dále jen „LEGO“) provozuje tiskárnu ve městě Lavis (provincie Trento, oblast Trentino Alto Adigio, Itálie). Uvnitř své provozovny instalovala tepelnou elektrárnu s výkonem 0,840 megawattů, v níž se jako palivo používá biokapalina, konkrétně surový palmový olej.
23. Stavby daného zařízení se ujala společnost Movendi S.r.l., která jednala jako prostředník (trader) při získávání biokapaliny potřebné pro vytápění jednotky tepelné elektrárny.
24. Dne 24. listopadu 2010 požádala společnost LEGO státní podnik Gestore dei servizi SpA (dále jen „GSE“), aby ji uznala jako „elektrárnu používající obnovitelné zdroje energie“(10). Tento status poté, co ho [společnost LEGO] získala, jí umožnil připojit se k systému pobídek zelených certifikátů (ZC) na dobu tří let 2012–2014, ve výši 14 698 ZC v hodnotě 1 610 421,58 eura.
25. Společnost Movendi reálně neměla vliv na dodávky produktu, které byly společnosti LEGO dodávány přímo od společností ED & F Man Liquid Products Italia S.r.l. a Unigrà S.r.l. (dále jen společně „dodavatelské společnosti“). Na ústním jednání společnosti uvedly, že biokapalinou dodávanou společnosti LEGO byl surový palmový olej dovezený z Indonésie a pocházející z Francie, a tudíž se jednalo o zboží, které již bylo uvedeno na volný trh na celním území Unie.
26. Dne 19. června 2014 vyzval státní podnik GSE společnost LEGO, aby předložila osvědčení požadovaná italským právem. Společnost LEGO mu poslala některé dokumenty dne 26. června 2014.
27. Rozhodnutím ze dne 29. září 2014 státní podnik GSE vyjmul společnost LEGO z režimu pobídek, neboť nesplnila kritéria způsobilosti pro režim pobídek, a nařídil jí vrácení všech zelených certifikátů, které získala.
28. Toto rozhodnutí se opíralo především o následující argumenty:
– ačkoli společnost Movendi funguje jako prostředník a biokapalinami určenými k vytápění [elektrárny] přímo nedisponuje, musí být považována za „hospodářský subjekt“ ve smyslu vyhlášky ze dne 23. ledna 2012, a v důsledku toho musí být vydáno zmíněné osvědčení o udržitelnosti ke všem dodávkám biokapalin, neboť osvědčení vydaná dodavatelskými společnostmi nejsou dostačující;
– osvědčení o udržitelnosti měla pozdější datum, než bylo [datum] přepravy, avšak podle vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 jimi musí „být opatřeny všechny dodávky“.
29. Společnost LEGO napadla rozhodnutí GSE před Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie), který zamítl její návrh rozsudkem ze dne 29. ledna 2016. Proti uvedenému rozsudku se společnost LEGO obrátila v posledním stupni na Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie).
30. Na podporu svého opravného prostředku společnost LEGO trvá na tom, že:
– společnost Movendi nemůže být kvalifikována jako „hospodářský subjekt“ ve smyslu vyhlášky ze dne 23. ledna 2012, neboť se omezuje na roli prostředníka, aby získala jménem společnosti LEGO nejlepší nabídku biokapalin, která na trhu existuje;
– společnost Movendi dokonce ani není součástí dodavatelského řetězce, neboť fyzicky nenakládala s dodávkami biokapalin, které dodávaly společnosti LEGO přímo dodavatelské společnosti;
– dodavatelské společnosti přistoupily k dobrovolnému systému „International Sustainability and Carbon Certification“ (dále jen „systém ISCC“), uznanému prováděcím rozhodnutím č. 2011/438, a vydávají pro každou z dodávek produktu osvědčení o udržitelnosti, a poskytují tak záruku plné sledovatelnosti toku biokapalin;
– podle systému ISCC, prostředník, který nemá produkt fyzicky ve své dispozici, není povinen získat akreditaci ani vydávat osvědčení o udržitelnosti životního prostředí. Bylo by v rozporu s čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 ukládat dodatečné povinnosti a další zátěž na hospodářské subjekty, které respektují pravidla systému osvědčování a kontroly uznaného prováděcím rozhodnutím Komise;
– předpokládaná „doplňková“ funkce (kterou podle soudu prvního stupně plní vnitrostátní systém osvědčování), je vyloučena samotným zněním prováděcího rozhodnutí č. 2011/438;
– napadený rozsudek je rovněž v rozporu s právem v té části, která předpokládá, že osvědčení o udržitelnosti budou stejného data jako je datum přepravy biokapalin.
31. Proti návrhu společnosti LEGO se před předkládajícím soudem postavil státní podnik GSE, který se opírá o tato tvrzení:
– prostředníci spadají pod pojem „hospodářský subjekt“ ve smyslu článku 2 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012, neboť jsou začleněny do dodavatelského řetězce; podléhají tudíž povinnosti osvědčování a kontrole udržitelnosti produktu za účelem plné sledovatelnosti jeho toku a zamezení jeho pozměňování nebo padělání, což není nutně spojeno s fyzickým disponováním s dotčeným produktem;
– osvědčení o udržitelnosti vydané dodavatelskými společnostmi nejsou dostatečná, protože se týkají pouze jedné fáze dodavatelského řetězce; podle čl. 8 odst. 4 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012, jestliže dobrovolné systémy akreditace a osvědčování neposkytují plné záruky ověření kritérií udržitelnosti, musí je hospodářské subjekty, které jsou součástí dodavatelského řetězce, doplnit prostřednictvím vnitrostátních systémů; toto ustanovení není v rozporu s unijním právem, které členským státům pouze nastavuje minimální hranice;
– osvědčení o udržitelnosti, které podle čl. 7 odst. 8 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 musí „doprovázet“ každou dodávku produktu, musí být opatřeno stejným datem, jako je datum předání zboží; vnitrostátní právní úprava má přednost před dobrovolným režimem, protože poskytuje větší záruky.
32. Za těchto okolností Consiglio di Stato (Státní rada) pokládá Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky:
„1) Brání unijní právo, a konkrétně čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28/ES, ve spojení s rozhodnutím Komise 2011/438/EU ze dne 19. července 2011, vnitrostátním právním předpisům, jako je vyhláška ze dne 23. ledna 2012, a zejména její články 8 a 12, která ukládá specifické povinnosti, jež jsou odlišné a širší než povinnosti vyplývající z přistoupení k dobrovolnému systému, který je předmětem rozhodnutí Evropské komise přijatého ve smyslu odstavce 4 výše uvedeného článku 18?
2) V případě záporné odpovědi na předchozí otázku, musí být na hospodářské subjekty, které jsou zapojeny do dodavatelského řetězce výrobku, i když se jedná o subjekty, které vykonávají pouze funkci trader neboli pouhého prostředníka bez jakékoli fyzické dispozice s výrobkem, nahlíženo tak, že podléhají evropské právní úpravě uvedené v předchozí [otázce]?“
33. Písemná vyjádření předložily společnosti LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, italská vláda a Komise. Všichni jmenovaní se zúčastnili také jednání, které se konalo dne 28. února 2018.
III. Analýza předběžných otázek
34. Ve sporu vyvstává problém vztahu mezi vnitrostátními systémy osvědčování udržitelnosti biokapalin (čl. 18 odst. 3 směrnice 2009/28) a dobrovolnými systémy, vnitrostátními nebo mezinárodními, uznanými Komisí podle čl. 18 odst. 4 a 5 téže směrnice.
35. Předkládající soud má za, že k rozhodnutí o opravném prostředku v posledním stupni je nezbytné objasnit rozpor mezi unijním právem a prováděcí vnitrostátní právní úpravou.
36. Jeho pochybnosti se týkají zejména článků 8 a 12 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012. Přestože je v nich přisuzován význam přistoupení k dobrovolnému systému za účelem osvědčení udržitelnosti (logicky tehdy, když to bylo předmětem rozhodnutí Komise), současně se hospodářským subjektům, kteří k němu přistoupí, ukládají dvě – a rozporné – povinnosti:
- na jedné straně musí „v každém případě doložit zmíněné osvědčení ohledně všeho, co není těmito systémy nebo dohodami stanoveno, při použití vnitrostátního systému osvědčování“.
- na druhé straně musí „zahrnout do prohlášení nebo certifikace, které doprovází zásilku v celém dodavatelském řetězci, údaje uvedené v čl. 7 odst. 5, 6, 7 a 8“.
37. Než provedu konkrétní analýzu obou předběžných otázek, učiním několik poznámek ke kontrole udržitelnosti biokapalin, které opakují či doplňují poznámky, které jsem učinil ohledně biokapalin ve stanovisku ve věci E.ON Biofor Sverige(11).
A. Předběžné poznámky
38. Článek 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28 uvádí kritéria, která musí splňovat biokapalina, jako je surový palmový olej, aby mohla být považována za udržitelnou. Tento statut nebo „zelená známka“ jsou conditio sine qua non pro zohlednění spotřeby biokapaliny pro účely: a) hodnocení plnění povinností členských států snižovat emise skleníkových plynů, b) hodnocení plnění povinností používat energie z obnovitelných zdrojů a c) získávání podpor různého druhu, které členské státy vytvořily na podporu spotřeby energie z obnovitelných zdrojů.
39. Smyslem kritérií udržitelnosti, jež jsou stanovena v čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28, je zabránit tomu, aby k produkci biomasy určené k výrobě biopaliv byly využívány oblasti s vysokou ekologickou hodnotou(12). Cílem směrnice 2009/28 je provést úplnou harmonizaci kritérií udržitelnosti bioplynu, a to tak, aby je členské státy nemohly doplnit žádnými dalšími kritérii, jak je uvedeno v čl. 17 odst. 8, a aby musely používat veškerá kritéria stanovená v článku 17 směrnice 2009/28(13).
40. K osvědčení toho, zda biokapalina uvedená na trh splňuje tato kritéria udržitelnosti, zvolila směrnice 2009/28 metodu hmotnostní bilance (dále jen „HB“) a odmítla jiné možnosti(14). Metoda HB připouští obchodování se směsí různých biokapalin, vyžaduje však záruky sledovatelnosti obchodu od jeho počátku až k vlastní spotřebě. Obchodník musí mít k dispozici doklady prokazující, že množství biopaliva, které bylo vpuštěno do distribuční sítě, je shodné s množstvím z této sítě odebraným, a že bylo získáno v souladu s kritérii udržitelnosti vyplývajícími z čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28.
41. Na rozdíl od kritérií udržitelnosti biokapalin, která byla předmětem plné harmonizace směrnicí 2009/28, použití metody HB bylo harmonizováno pouze částečně(15) článkem 18 odst. 1 směrnice 2009/28, který pro použití metody HB vyžaduje tři podmínky:
– metoda musí umožňovat, aby byly dodávky surovin nebo biokapalin s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny,
– požaduje informace ohledně parametrů udržitelnosti a objemů dodávek biokapalin potvrzující, že zůstaly spojeny se směsí,
– stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.
42. V souladu s touto částečnou harmonizací směrnice 2009/28 umožňuje, aby byla metoda HB zaváděna buď prostřednictvím:
– vnitrostátního režimu uplatňování stanoveného příslušným orgánem členského státu podle čl. 18 odst. 3 směrnice 2009/28;
– nepovinných vnitrostátních nebo mezinárodních režimů uznaných Komisí v souladu s požadavky vyplývajícími z čl. 18 odst. 4 a 5 směrnice 2009/28;
– mezinárodního režimu stanoveného ve dvoustranné nebo vícestranné smlouvě uzavřené mezi Unií a třetími zeměmi, který byl pro tento účel uznán Komisí.
43. V současné době neexistuje žádná smlouva mezi Unií a třetími státy a metoda HB je uplatňována buď prostřednictvím vnitrostátních režimů (jako je italský režim dotčený v projednávané věci), nebo prostřednictvím dobrovolných systémů schválených Komisí, jako je režim ISCC(16).
44. Je důležité zdůraznit, že čl. 18 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2009/28 obsahoval pouze možnost využít dobrovolných systémů certifikace v souvislosti s biopalivy, ale ne pro účely prokázání splnění kritérií udržitelnosti biokapalin. Bylo třeba počkat až do přijetí směrnice (EU) 2015/1513(17), patné ode dne 15. října 2015, než byl čl. 18 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2009/28 změněn a zahrnul také možnost osvědčovat udržitelnost biokapalin prostřednictvím dobrovolných systémů schválených Komisí(18).
B. Odpověď na předběžné otázky: vztah mezi italským systémem osvědčování biokapalin a dobrovolným systémem ISCC
45. Předkládající soud chce vědět, zda čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28, v kombinaci s prováděcím rozhodnutím č. 2011/438, brání takové právní úpravě, jako je vyhláška ze dne 23. ledna 2012, která ukládá hospodářským subjektům zvláštní povinnosti, které jsou odlišné a širšího rozsahu, než jaké ukládá dobrovolný systém osvědčování udržitelnosti biokapalin, schválený Komisí na základě čl. 18 odst. 4 uvedené směrnice 2009/28.
46. Odpověď na tuto otázku vyžaduje postupně určit:
– zda je prováděcí rozhodnutí č. 2011/438 použitelné na tento soudní spor přímo, nebo prostřednictvím odkazu na vnitrostátní právní úpravu;
– v jakém právním postavení se nacházejí hospodářské subjekty, které používají dobrovolný systém ISCC;
– zda taková právní úprava, jako je ta italská, může ukládat ve vztahu k dobrovolnému systému doplňující podmínky;
– zda, pokud jsou tyto vnitrostátní podmínky přijatelné, jsou slučitelné se zákazem podle článku 34 SFEU.
1. Nepoužití prováděcího rozhodnutí č. 2011/438 přímo a odkaz na ně ve vnitrostátní právní úpravě
47. Předkládající soud se domnívá, že prováděcí rozhodnutí č. 2011/438 je použitelné na skutečnosti ve sporu v původním řízení. Toto tvrzení musí být nicméně upřesněno.
48. Prováděcí rozhodnutí č. 2011/438 bylo přijato podle čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28, který umožňuje Komisi rozhodnout, zda dobrovolný systém, vnitrostátní nebo mezinárodní, prokazuje, že dodávky biopaliv splňují kritéria udržitelnosti podle čl. 17 odst. 3 až 5 směrnice 2009/28 nebo obsahují přesné údaje v souladu s čl. 17 odst. 2 uvedené směrnice (aby bylo možno měřit snížení emisí skleníkových plynů).
49. Podle čl. 18 odst. 6 směrnice 2009/28 mají rozhodnutí o uznání dobrovolných systémů přijatá Komisí platnost nejdéle pět let.
50. Systém ISCC byl Komisi představen dne 18. března 2011 s cílem, aby byl uznán jako dobrovolný systém s globálním rozsahem pro velmi rozmanitá biopaliva(19). Komise ho podrobila hodnocení s příznivým výsledkem a nakonec ho zahrnula do prováděcího rozhodnutí č. 2011/438(20).
51. Podle znění článku 1 prováděcího rozhodnutí dobrovolný systém prokazuje, že dodávky biopaliv splňují kritéria udržitelnosti podle čl. 17 odst. 2 až 5 a navíc jej lze použít k prokázání souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28.
52. Prováděcí rozhodnutí č. 2011/438 uznává systém ISCC pouze k prokázání udržitelnosti biopaliv, ne však biokapalin. V roce 2011 obsahoval čl. 18 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2009/28 pouze tuto možnost. S ohledem na rozdíly mezi biopalivy a biokapalinami(21) není možno vykládat toto rozhodnutí – jehož znění je v tomto ohledu jasné – tak, že by zahrnovalo obě kategorie.
53. Možnost osvědčit udržitelnost biokapalin prostřednictvím dobrovolných systémů byla proveditelná pouze po změně čl. 18 odst. 4 druhého pododstavce směrnice 2009/28 přijetím směrnice 2015/1513, která vstoupila v platnost dne 15. října 2015.
54. Společnost LEGO využívala ve svůj prospěch pobídkový systém zelených certifikátů v průběhu tří let 2012–2014(22), kdy využívala jako palivo pro svou tepelnou elektrárnu biokapalinu (palmový olej), a ne biopalivo. Nemohla se proto zaštítit prováděcím rozhodnutím č. 2011/438, které – opakuji – pokrývalo pouze systém ISCC jako dobrovolný systém osvědčování udržitelnosti biopaliv a biokapalin.
55. Přestože čl. 18 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2009/28 obsahoval pouze osvědčování biopaliv (a nikoli biokapalin) prostřednictvím dobrovolných systémů, sdělení Komise o praktickém uplatňování režimu udržitelnosti EU pro biopaliva a biokapaliny z roku 2010 vyzývalo členské státy, aby systémy osvědčování biopaliv rozšířily i na biopaliva(23).
56. Článek 12 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012(24) by mohl být odpovědí na tyto výzvy Komise. Italská vláda na ústním jednání potvrdila, že na základě tohoto článku se umožňovalo hospodářským subjektům osvědčovat udržitelnost biokapalin s odkazem na dobrovolné systémy schválené Komisí pouze ve vztahu k biopalivům.
57. Pravomoc Soudního dvora je omezena na výklad unijního práva v mezích předběžných otázek a nezahrnuje výklad práva vnitrostátního. Přísluší proto předkládajícímu soudu objasnit, zda vyhláška ze dne 23. ledna 2012 ve skutečnosti zahrnovala užití dobrovolných systémů osvědčování (jako je ISCC), které Komise schválila pro biopaliva i pro biokapaliny, když nastaly skutečnosti ve sporu v původním řízení.
58. Na základě těchto premis budu analyzovat použití unijního práva ve dvou alternativách, které předestírá předkládající soud.
2. Použití systému ISCC prostřednictvím odkazu ve vnitrostátní právní úpravě
59. Od 11. srpna 2016, kdy vstoupilo v platnost prováděcí rozhodnutí č. 2016/1361, pokračovala Komise v uznávání dobrovolného systému ISCC jakožto systému osvědčování udržitelnosti biopaliv a rozšířila jej poprvé i na biokapaliny. Vzhledem k tomu, že toto řízení se týká, ratione temporis, pouze zrušení odpovídajících tříletému období 2012–2014, nemá prováděcí rozhodnutí č. 2016/1361 na řešení této věci žádný vliv.
60. Nicméně, jak jsem již zdůraznil výše, článek 12 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 by mohl zaštiťovat použití dobrovolného systému ISCC pro biokapaliny. Pokud by tomu tak mělo být, společnosti dodávající palmový olej a LEGO by musely tento systém platně přijmout.
61. Pro takový případ by bylo nutné objasnit, zda čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 připouští nebo zakazuje současné či podpůrné použití italského vnitrostátního systému osvědčování ze strany hospodářských subjektů, které používají dobrovolný systém, jako je ISCC.
62. Přijmout bez upřesnění tezi italské vlády by znamenalo paušální použití (to znamená ve všech případech) vnitrostátního systému vždy, když by byl „přísnější“ než systém dobrovolný. Takový důsledek by ovšem snížil stimul k tomu, aby hospodářské subjekty přistupovaly k dobrovolným systémům, jejichž cílem je vyhnout se nepřiměřené zátěži průmyslu prostřednictvím vytvoření účinných řešení k prokázání splnění kritérií udržitelnosti biokapalin(25).
63. Článek 8 odst. 4 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 umožňuje klást na hospodářské subjekty, které přistoupily k dobrovolnému systému dodatečné požadavky, pokud tento systém „[nestanoví] ověření všech kritérií udržitelnosti a použití metody hmotnostní bilance“. Možnost, na kterou míří toto ustanovení, by měla nastat v ojedinělých případech, neboť logika říká, že podle čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28 Komise běžně schvaluje dobrovolné systémy, které by používaly metodu HB a které by osvědčovaly splnění kritérií udržitelnosti(26).
64. Nicméně podle samotné Komise(27) dochází k tomu, že je realizovatelné, aby byly schváleny dobrovolné systémy, které kromě užití metody HB připouštějí osvědčování pouze některých požadavků udržitelnosti biokapalin. Za takových okolností by nic nebránilo doplňkovému použití vnitrostátního systému osvědčování za účelem prokázání požadavků udržitelnosti, které nepokrývá dobrovolný systém. Pokud bychom tomu rozuměli takto, čl. 8 odst. 4 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 by byl nenapadnutelný.
65. Zde musím připomenout, že procesy kontroly požadavků udržitelnosti biokapalin nebyly předmětem plné harmonizace. Článek 18 směrnice 2009/28 stanoví povinnost použít metodu HB a respektovat minimální podmínky jejího použití, ale nejde tak daleko, aby nastavil harmonizovaný proces pro Společenství(28).
66. V důsledku toho volba jednoho nebo druhého systému osvědčování podle článku 18 (vnitrostátních nebo dobrovolných schválených Komisí) přísluší hospodářským subjektům. Na základě této volby:
– pokud hospodářské subjekty přijmou jako celek dobrovolný systém (to znamená včetně prokázání všech požadavků udržitelnosti) schválený Komisí, nemohou je členské státy podrobit dodatečným požadavkům, neboť to zakazuje čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28. Stejná situace vznikne, pokud vnitrostátní norma rozšíří použití dobrovolného systému schváleného Komisí nad rozsah jeho působnosti;
– pokud naopak hospodářské subjekty přijímají dobrovolný systém jako neúplný, ale rovněž schválený Komisí, lze uplatnit doplňkové použití vnitrostátního systému v těch ohledech, které nejsou stanoveny dobrovolným systémem;
– pokud hospodářský subjekt přijme dobrovolný systém neschválený Komisí, může od něj členský stát požadovat úplné splnění požadavků vnitrostátního systému osvědčování.
67. Ve sporu v původním řízení společnosti dodávající palmový olej a LEGO přijaly v letech 2012–2014 dobrovolný systém ISCC. Pokud by použití čl. 18 odst. 4 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 zahrnovalo pro biokapaliny tuto volbu, pak bychom stáli před první z výše uvedených situací, nebo lépe řečeno, před její variantou. Jednalo by se o použití dobrovolného systému osvědčování pro biokapaliny prostřednictvím odkazu vnitrostátní normy na prováděcí rozhodnutí Komise, které schvaluje použití tohoto systému výhradně pro biopaliva.
68. Dobrovolný systém ISCC je úplný systém, který umožňuje osvědčovat splnění všech kritérií udržitelnosti a použití metody HB. Tak to potvrzuje článek 1 prováděcího rozhodnutí č. 2011/438, podle něhož tento systém prokazuje, že dodávky biopaliv splňují kritéria udržitelnosti podle čl. 17 odst. 2 až 5, a navíc jej lze použít k prokázání naplnění čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28. Dokumentace vysvětlující fungování systému ISCC(29) také potvrzuje, že jde o kompletní dobrovolný systém.
69. Článek 18 odst. 7 směrnice 2009/28 stanoví presumpci volného oběhu pro biokapaliny, jejichž udržitelnost je osvědčena v kompletním dobrovolném systému takovým způsobem, že pokud hospodářský subjekt předloží důkazy nebo údaje získané v rámci tohoto systému, členský stát již dodavateli neuloží povinnost předložit další důkazy ohledně splnění kritérií udržitelnosti podle čl. 17 odst. 2 až 5 ani informaci o opatřeních podle odst. 3 druhého pododstavce zmíněného článku.
70. Proto čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je vyhláška ze dne 23. ledna 2012, jež ukládá hospodářským subjektům, které používají kompletní dobrovolný systém pro biopaliva, rozšířený na biokapaliny vnitrostátními předpisy, jenž byl schválen Komisí, přísnější požadavky stanovené vnitrostátním systémem osvědčování udržitelnosti.
3. Použití vnitrostátního systému osvědčování
71. Pokud by předkládající soud měl za to, že podle článku 12 vyhlášky ze dne 23. ledna 2012 nebyl v období, kdy nastaly posuzované skutkové okolnosti, použitelný dobrovolný systém ISCC pro biokapaliny, jde o třetí z výše popsaných situací, tedy o situaci, kdy hospodářské subjekty používají dobrovolný systém k osvědčování udržitelnosti biokapalin, jako je palmový olej, neschválený Komisí.
72. Za takových okolností může členský stát požadovat po hospodářských subjektech ve výrobním a obchodním řetězci biokapalin plné nebo částečné splnění požadavků vnitrostátního systému osvědčování.
73. Dodatečné požadavky v souvislosti se systémem osvědčování ISCC, jejichž splnění italské úřady žádaly v tomto případě, byly dva:
– na jedné straně osvědčení udržitelnosti musela doprovázet dodávky biokapaliny, to znamená, musely být téhož data, jako datum její dopravy;
– na druhé straně musela být tato osvědčení předkládána všem hospodářským subjektům, které se podílely na transakci, a to včetně těch, které byly pouhými prostředníky, a to přesto, že se do kontaktu s biokapalinou fyzicky nedostaly.
74. Co se týče prvního požadavku, je přísnější, než stanoví systém ISCC (který toleruje pozdější předložení osvědčení). Nicméně si nemyslím, že by to bylo v rozporu s některým ustanovením směrnice 2009/28, a navíc se domnívám, že jde o přiměřený požadavek pro použití metody HB ke kontrole udržitelnosti biokapalin.
75. Tento požadavek ve svém důsledku umožňuje lepší kontrolu výrobního a obchodního řetězce biokapalin a usnadňuje sledovatelnost dodávek, na něž se používá metoda HB k ověření splnění kritérií udržitelnosti dle čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28.
76. Shledávám rozumným, aby vnitrostátní systém souběžně ukládal předložení osvědčení o udržitelnosti biokapalin v okamžiku, kdy se dodávky předávají jedněmi subjekty druhým. Tolerance zpoždění ve vydání a předání těchto osvědčení může být přijatelná u dobrovolného systému, jako je ISCC, nevidím však důvod, proč by ji nutně měly mít i vnitrostátní systémy.
77. Kromě toho jde o požadavek, u něhož se nezdá, že by způsoboval výrazné omezení intrakomunitárního obchodu s biokapalinami uvnitř Unie, ani obchodu mezi ní [Unií] a třetími státy.
78. Větší obtíže vyvstávají ohledně slučitelnosti druhého dodatečného požadavku se směrnicí 2009/28, podle něhož se ukládá povinnost předkládat osvědčení o udržitelnosti všem hospodářským subjektům včetně těch, které jsou pouhými prostředníky, kteří nemají fyzický kontakt s dodávkami biokapalin.
79. Argumentace stran týkající se slučitelnosti tohoto požadavku se směrnicí 2009/28 se rozchází. Italská vláda a státní podnik GSE jej hájí, zatímco podle Komise, společnosti LEGO a dodavatelských společností je neslučitelný se zněním i s duchem směrnice.
80. Podle mého názoru ve prospěch teze, kterou zastává společnost GSE a italská vláda, hraje pravomoc italského státu zavést a používat vnitrostátní systém ověřování.
81. Článek 18 odst. 1 směrnice 2009/28 uplatňuje pojem „hospodářský subjekt“, aniž ho definuje. Přísluší tedy členským státům upřesnit, kteří obchodníci nebo které hospodářské subjekty jsou povinni prokázat udržitelnost biokapalin(30). Přísluší jim také (čl. 18 odst. 3) přijmout vhodná opatření, aby hospodářské subjekty nabídly důvěryhodné informace a daly k dispozici členskému státu údaje použité k jejich vypracování. Kromě toho musejí hospodářské subjekty nezávisle na informacích, které předkládají, počítat také s vhodným stupněm auditu(31), a musejí prokázat, že jej dokončily.
82. Domnívám se, že takto formulované ustanovení opravňuje členské státy, aby do svých vnitrostátních systémů k ověřování udržitelnosti biokapalin začlenily požadavek, který je v této věci sporný. Nic podle mého názoru nebrání tomu, aby i ti, kdo jsou pouhými prostředníky, předložili požadovanou dokumentaci z toho důvodu, že jsou považováni za článek distribučního řetězce biokapalin.
83. V tomto procesu je třeba zajistit znalost a dodržování vlastnických práv v průběhu celého zpracovatelského řetězce prostřednictvím metody HB(32). V případě tak komplexního výrobního a distribučního řetězce, jako je ten s palmovým olejem, který se získává v Indonésii a transportuje se přes Francii do Itálie, kde je předáván společnosti LEGO, si nemyslím, že povinnost předložit dokumentaci by mohla být považována za excesivní.
84. Vnímám toto opatření jako vhodné také ke snížení rizika podvodu a k zajištění, aby pouze biokapaliny, které splňují kritéria udržitelnosti a respektují metodu HB, získaly výhodu v podobě podpory jejich spotřeby a mohly počítat s úsporami za snížení emisí skleníkových plynů.
85. Proto čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 nebrání tomu, aby i ti, kdo jsou pouhými prostředníky, byli podrobeni požadavkům vnitrostátních systémů ověřování udržitelnosti biokapalin vždy, pokud [tyto požadavky] nejsou zahrnuty v dobrovolném systému osvědčování schváleném Komisí podle čl. 18 odst. 4 této směrnice nebo pokud jsou použitelné prostřednictvím odkazu ve vnitrostátní právní úpravě.
4. Slučitelnost požadavku, aby ti, kdo jsou pouze prostředníky, byli podrobeni vnitrostátnímu systému ověřování udržitelnosti biokapalin, s článkem 34 SFEU
86. Skutečnost, že vnitrostátní soud z formálního hlediska předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týkala konkrétních ustanovení unijního práva, nebrání Soudnímu dvoru v tom, aby mu nabídl všechny prvky interpretace, které mohou být užitečné pro vyřešení věci, přestože je při formulování předběžných otázek nezmínil. Soudnímu dvoru přísluší, aby si ze souboru údajů předložených vnitrostátním soudem, zejména v odůvodnění usnesení o předložení [předběžné otázky], udělal úsudek o těch bodech unijního práva, které s ohledem na předmět sporu vyžadují jeho výklad(33).
87. Poté, co jsem prohlásil za slučitelné se směrnicí 2009/28, aby i ti, kdo jsou pouhými prostředníky, byli podrobeni vnitrostátnímu systému ověřování udržitelnosti biokapalin, je nutné analyzovat, zda tento požadavek porušuje zákaz obsažený v článku 34 SFEU, přestože předkládající soud tuto skutečnost nezmínil.
88. Soudní dvůr se již vyslovil, že každé vnitrostátní ustanovení, jímž je do vnitrostátního právního řádu provedena směrnice, která zavádí neúplnou harmonizaci, musí být v souladu s primárním právem(34). Naopak, v případě vyčerpávající harmonizace se slučitelnost vnitrostátních opatření musí hodnotit ve světle ustanovení harmonizačního opatření, nikoli ve světle primárního práva(35).
89. V souladu s touto judikaturou je třeba přezkoumat spornou povinnost, neboť článek 18 směrnice 2009/28 harmonizuje způsobem, který není vyčerpávající, vnitrostátní předpisy týkající se systémů ověřujících splnění kritérií udržitelnosti biokapalin(36).
90. Jde tedy o objasnění, zda uložením povinností předložit osvědčení i u pouhých prostředníků v dodavatelském řetězci biokapaliny, kteří nejsou ve fyzickém kontaktu s produktem, vnitrostátní norma představuje překážku obchodu uvnitř Společenství s tímto typem zboží, která je neslučitelná se zákazem obsaženým v článku 34 SFEU(37).
91. Z ustálené judikatury vyplývá, že článek 34 SFEU zakazuje zavádět mezi členskými státy opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, a vztahuje se tedy na jakékoli vnitrostátní opatření způsobilé narušit přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně obchod uvnitř Společenství(38). V posuzovaném případě jde o narušení obchodu uvnitř Společenství, neboť se jedná o zboží (palmový olej) vyrobené v Indonésii, dovezené ve volném oběhu do EU a uskladněné ve Francii, odkud se transportovalo do Itálie za účelem jeho prodeje společnosti LEGO.
92. Povinnost předkládat osvědčení ověřující jejich udržitelnost, která je v Itálii uložena pouhým prostředníkům, kteří nejsou s biokapalinou fyzicky v kontaktu, činí jejich dovoz obtížnější, a to jak z členských států, tak i ze třetích zemí. Bez této povinnosti by obchodování bylo jednodušší a prospělo by to výměnám [zboží] uvnitř Společenství i mezi třetími státy.
93. Stejným způsobem tedy(39) vnitrostátní norma vytváří překážku v obchodu s biokapalinami, kterou je možné hodnotit tak, že je rovnocenná s kvantitativním omezením, které je v rozporu s článkem 34 SFEU. Překážkou obchodu by to nebylo, kdyby italská právní úprava takovou povinnost omezila na ty hospodářské subjekty v dodavatelském řetězci, které jsou s biokapalinami ve fyzickém kontaktu.
94. Může takové omezení být odůvodněno některým z důvodů veřejného zájmu vyjmenovaných v článku 36 SFEU nebo naléhavými důvody? V obou případech musí být vnitrostátní opatření v souladu se zásadou proporcionality způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení(40).
95. Povinnost může být odůvodněna ochranou životního prostředí, a konkrétně s cílem podporovat biokapaliny jakožto energie z obnovitelných zdrojů(41), což přispívá ke snížení emisí skleníkových plynů, které jsou jednou z hlavních příčin klimatických změn, proti kterým se Unie a členské státy zavázaly bojovat(42).
96. K prosazování cíle, jímž je zachování životního prostředí, k podpoře energií z obnovitelných zdrojů obecně, a konkrétně biopaliv, přispívá také nepřímo ochrana zdraví a života osob a zvířat, jakož i rostlin, což jsou důvody obecného zájmu uvedené v článku 36 SFEU(43).
97. Kromě toho aktivní zapojení všech hospodářských subjektů, které se podílejí na výrobě a distribuci udržitelných biokapalin, bez výjimky, do zpracovatelského řetězce zajištěného použitím metody, přispívá k předcházení podvodům. Samotná tato metoda předchází tomu, aby se tyto biokapaliny obchodovaly se zákonnými výhodami, které s tímto obchodem souvisí tak, aby tyto výhody nezískávaly produkty, které nesplňují kritéria udržitelnosti. Ochrana životního prostředí a využívání energie z obnovitelných zdrojů v důsledku toho odůvodňují vnitrostátní právní úpravu tohoto typu.
98. Je tedy třeba ověřit, zda italská právní úprava projde testem přiměřenosti, to znamená, zda je přiměřená k tomu, aby zaručila uskutečnění sledovaného cíle a zároveň nepřekročila meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
99. Nemyslím, že existují velké pochybnosti o přiměřenosti opatření ve vztahu k cíli, který sleduje. Jak jsem již vysvětlil, propaguje se zde maximální ochrana biokapalin ve zpracovatelském řetězci, a to od jejich výroby až do [chvíle] jejich energetického využití, a to tím více, jde-li o komplexní proces obchodování (jak jsem již uvedl, indonéský palmový olej uskladněný poté ve Francii se distribuuje v Itálii). Z důvodu zamezení podvodům, a opakuji, z důvodu zajištění splnění požadavků udržitelnosti biokapalin, se mi jeví toto opatření jako přiměřené a v pravomoci členského státu, který jej může zahrnout do svého systému ověřování udržitelnosti biokapalin.
100. V rámci testu přiměřenosti je však nutno navíc analyzovat, zda opatření, přestože je přiměřené [sledovanému cíli], nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení. Komise v této souvislosti nepovažuje za nezbytné ukládat povinnost pouhým prostředníkům, aby splnili požadavky vnitrostátního systému ověřování [osvědčování] biokapalin, neboť se jedná pouze o traders [obchodníky], kteří nemají žádný vliv na produkt a nejsou s ním ani ve fyzickém kontaktu. Vzhledem k tomu, že metoda HB zajišťuje fyzickou sledovatelnost produktu, pouze ty hospodářské subjekty, které jej vyrábějí, prodávají, skladují a nakupují, tj. ti, kteří s ním fyzicky nakládají, by měly být povinně [zahrnuty] do vnitrostátního systému osvědčování, neboť oni jsou těmi jedinými, kdo mají možnost jej [produkt] pozměnit.
101. Tento argument, který sdílejí společnosti LEGO a dodavatelské společnosti, mne nepřesvědčuje. Jak uvádí italská vláda a GSE, prostředník se také podílí na řetězci obchodování s biokapalinou a může se dopustit podvodu v souvislosti s její udržitelností, a to přestože s ní není fyzicky v kontaktu.
102. V tomto řízení bylo prokázáno, že společnost Movendi měla právní titul k tomu, aby s biokapalinou jménem vlastníka v plné míře nakládala. V zásadě jí nic nebránilo v tom, aby ji prodala, smísila s jinými produkty, které nejsou udržitelné, nebo aby pozměnila její složení, neboť – opakuji – měla veškerá oprávnění k nakládání [s produktem], která plně svědčí vlastníkovi věci. Možnost takových rizik se mi jeví jako dostatečná k tomu, aby bylo rozšíření povinností vyplývajících ze systému ověřování i na tuto právnickou osobu (nebo další prostředníky v řetězci obchodování), přestože ji to může zatížit dodatečnou administrativní zátěží.
103. Domnívám se tudíž, že vnitrostátní právní úprava, která vyžaduje po těch, kdo jsou pouhými prostředníky a nemají fyzický kontakt s produktem, aby splnili požadavky uložené vnitrostátním systémem ověřování udržitelnosti biokapalin, je slučitelná se zákazem opatření s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení dovozu, který je zakotven v článku 34 SFEU.
IV. Závěry
104. S ohledem na předcházející úvahy doporučuji Soudnímu dvoru odpovědět Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) takto:
„1) Článek 18 odst. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES
– brání použití vnitrostátní právní úpravy, která ukládá hospodářským subjektům, které přistoupí ke kompletnímu dobrovolnému systému pro biopaliva, jenž byl rozšířen vnitrostátními předpisy na biokapaliny a byl schválen Komisí, splnění přísnějších požadavků obsažených ve vnitrostátním systému osvědčování udržitelnosti;
– nebrání tomu, aby vnitrostátní systém ověřování udržitelnosti biokapalin vyžadoval dokumentaci k ověření také od těch hospodářských subjektů, které se podílejí na dodavatelském řetězci v postavení pouhých prostředníků, aniž fyzicky s biokapalinou nakládají, pokud tito prostředníci nejsou začleněni do dobrovolného systému schváleného Komisí nebo pokud účast v něm nevyplývá z odkazu ve vnitrostátní právní úpravě.
2) Článek 34 SFEU nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vyžaduje po osobách, které jsou v postavení pouhých prostředníků, aniž by byly ve fyzickém kontaktu s produktem, splnění požadavků, jež ukládá vnitrostátní systém ověřování udržitelnosti biokapalin, je-li použitelný.
3) Prováděcí rozhodnutí Komise 2011/438/EU ze dne 19. července 2011 o uznání režimu ‚International Sustainability and Carbon Certification‘ pro prokázání souladu s kritérii udržitelnosti podle směrnic Evropského parlamentu a Rady bylo použitelné pouze při obchodování s biopalivy, nikoli však s biokapalinami, pokud vnitrostátní úprava členského státu neopravňovala k rozšíření použití dobrovolného systému schváleného tímto rozhodnutím na biokapaliny, což musí ověřit vnitrostátní soud.“