FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
fremsat den 30. november 2006 1(1)
Sag C-170/04
Klas Rosengren m.fl.
mod
Riksåklagaren
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Högsta domstolen (Sverige))
»Alkoholholdige drikkevarer – svensk monopol på detailhandel med alkohol – forbud mod privatpersoners private indførsel – spørgsmålet om, hvorvidt forbuddet vedrører monopolets eksistens og dets funktion – artikel 31 EF – artikel 28 EF – forenelighed«
I – Indledning
1. Högsta domstolen (Sverige) har ved forelæggelseskendelse af 30. marts 2004 forelagt Domstolen fire præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af artikel 28 EF, 30 EF og 31 EF.
2. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om bestemmelser som dem, der er fastsat i lov om alkohol (alkohollag (1738:1994)) af 16. december 1994 (herefter »alkoholloven«), der, under de omstændigheder, der er beskrevet i forelæggelseskendelsen, forbyder privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer, idet detailhandelen med disse drikkevarer i Sverige er omfattet af et monopol, skal vurderes på grundlag af artikel 31 EF, som vedrører tilpasningen af statslige handelsmonopoler, eller på grundlag af artikel 28 EF, som forbyder kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning (første spørgsmål), og om sådanne bestemmelser i givet fald er uforenelige med en af disse artikler (andet, tredje og fjerde spørgsmål).
3. Anmodningen er blevet forelagt under en sag mellem 11 svenske statsborgere, herunder Klas Rosengren, og Riksåklagaren angående spørgsmålet om beslaglæggelse af vinkasser importeret pr. postordre dels bestilt via en dansk forhandlers hjemmeside, dels bestilt direkte hos en spansk producent, i strid med alkoholloven.
4. Sagen er oprindeligt tildelt Domstolens Tredje Afdeling, for hvilken der er afholdt retsmøde den 30. november 2005.
5. Generaladvokat Tizzano, hvortil denne sag tidligere var henvist, har i retsmødet den 30. marts 2006 fremsat sit forslag til afgørelse.
6. Generaladvokat Tizzano foreslog i dette forslag til afgørelse og som besvarelse af det første spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, principalt, at bestemmelserne i alkohollovens kapitel 4 om forbud mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevare vurderes på grundlag af artikel 31 EF (2). Til støtte for denne konklusion og med henvisning til præmisserne i Franzén-dommen om det svenske monopol på detailhandel med alkohol (3) fandt generaladvokat Tizzano, at bestemmelserne i alkohollovens kapitel 4 ikke vedrørte funktionen af monopolet på detailhandel med alkohol, Systembolaget Aktiebolag (herefter »Systembolaget«), for så vidt som bestemmelserne er uløseligt forbundet med udøvelsen af den særlige funktion, som monopolet er tillagt i medfør af alkoholloven. Denne funktion består ikke blot i salg af alkoholholdige drikkevarer på det svenske marked, men også i at skabe en enkelt og kontrolleret adgang til køb af disse drikkevarer (4).
7. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer, der er fastsat i alkohollovens kapitel 4, var foreneligt med artikel 31 EF – hvilket var den problemstilling, der var genstanden for det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet – fandt generaladvokat Tizzano, at dette ikke var tilfældet.
8. Herved fremhævede generaladvokat Tizzano, da han undersøgte den ordning, der er indført ved alkoholloven, i sin helhed, at loven i henhold til bestemmelserne i alkohollovens kapitel 5, § 5, i den version, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, gav Systembolaget frihed til, »såfremt der […] er noget til hinder herfor«, ikke at efterkomme specifikke bestillinger fra kunder eller anmodninger fra kunder om alkoholholdige drikkevarer, der ikke indgik i detailhandelsmonopolets sortiment, uden at det derved kunne udelukkes, at det skøn, der var overladt Systembolaget, kunne anvendes på diskriminerende vis til skade for alkoholholdige drikkevarer, som kommer fra andre medlemsstater.
9. Hvis dette skøn skulle udøves på diskriminerende vis, og for så vidt som Kongeriget Sverige ikke har påberåbt sig noget objektivt hensyn, som skulle kunne begrunde denne ulempe, der kan opstå for varer fra andre medlemsstater på grund af bestemmelsen i alkohollovens kapitel 4, sammenholdt med kapitel 5, § 5, foreslog generaladvokat Tizzano under disse omstændigheder, at det fastslås, at forbuddet mod, at privatpersoner indfører alkoholholdige drikkevarer i Sverige, var uforeneligt med artikel 31 EF (5).
10. I betragtning af vigtigheden af spørgsmålet om, hvorvidt alkohollovens kapitel 4’s bestemmelsers karakter gør det muligt at anse disse for ikke at vedrøre de bestemmelser i samme lov, der fastsætter reglerne om funktionen af monopolet på detailhandel med alkohol, og hvorvidt bestemmelserne skal vurderes på grundlag af artikel 28 EF eller 31 EF, besluttede Domstolens Tredje Afdeling den 27. april 2006 i henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 3 og 4, at tilbagesende sagen til Domstolen, der har henvist sagen til Store Afdeling.
11. Store Afdeling har den 14. juni 2006 truffet bestemmelse om genåbning af den mundtlige forhandling og fastsat den mundtlige forhandling til den 19. september 2006.
12. Store Afdeling har desuden opfordret parterne i hovedsagen og de i Domstolens statuts artikel 23 omhandlede interesserede, der havde afgivet skriftlige indlæg før retsmødet den 30. november 2005 eller mundtlige indlæg under dette, til at fokusere deres indlæg på spørgsmålet, om karakteren af bestemmelser som dem i alkohollovens kapitel 4, hvorved privatpersoners indførsel af alkohol i Sverige forbydes, gør det muligt at anse sådanne bestemmelser for ikke at vedrøre de bestemmelser i samme lov, der fastsætter reglerne om funktionen af monopolet på detailhandel med alkohol.
13. Den fokusering af indlæggene i den foreliggende sag, som Domstolen har ønsket, er en direkte afspejling af det kriterium, Domstolen fastsatte i Franzén-dommen.
14. I den nævnte doms præmis 35 og 36 fastslog Domstolen nemlig, at »der skal [...] foretages en undersøgelse af reglerne om monopolet og dets funktion i forhold til bestemmelserne i [artikel 31 EF], som særligt finder anvendelse på et statsligt handelsmonopols udøvelse af sin eneret« (6), hvorimod »virkningerne for samhandelen inden for Fællesskabet af andre bestemmelser i den nationale lovgivning, der ikke vedrører monopolets funktion, men alligevel har betydning herfor, [skal] undersøges på grundlag af [artikel 28 EF]« (7).
15. I overensstemmelse med kendelse af 14. juni 2006 har parterne i hovedsagen, Kongeriget Sverige, Republikken Finland, Kongeriget Norge, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og EFTA-Tilsynsmyndigheden afgivet indlæg under retsmødet den 19. september 2006.
16. De tre regeringer, der er interveneret i sagen, har i det væsentlige gjort gældende, at de regler, der er omtvistet i hovedsagen, vedrører monopolet på detailhandel med alkohol og dets funktion, og at de derfor efter de kriterier, der er fremført i Franzén-dommen, må vurderes på grundlag af artikel 31 EF.
17. De har således tiltrådt det synspunkt, generaladvokat Tizzano har givet udtryk for i sit forslag til afgørelse i denne sag med hensyn til besvarelse af det første spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet.
18. Parterne i hovedsagen, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden har, idet de også har støttet sig på Franzén-dommen, fremført en argumentation, der er diametral modsat den, de regeringer, der er interveneret i sagen, har fremført.
19. Parterne i hovedsagen, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at selv om de pågældende regler har en indflydelse på monopolet på detailhandel med alkohol, vedrører reglerne imidlertid ikke monopolet og dets funktion og skal derfor vurderes på grundlag af artikel 28 EF og 30 EF. Deres standpunkt hviler i det væsentlige på den forudsætning, at det kun er regler, der specifikt finder anvendelse på et statsligt handelsmonopols udøvelse af sin eneret, der vedrører dette monopol. I denne sag finder disse parter, at dette ikke er tilfældet. EFTA-Tilsynsmyndigheden har tilføjet, dels at artikel 31 EF skal fortolkes strengt, dels at et monopols særlige funktion er vanskelig at adskille fra rækkevidden af dets eneret.
20. Jeg vil i forbindelse med det foreliggende forslag til afgørelse hovedsageligt fokusere min opmærksomhed på visse punkter, der er fremført af de parter, som har afgivet indlæg under retsmødet den 19. september 2006, med hensyn til besvarelse af det første spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet.
21. Som det vil fremgå af den gennemgang, der følger af dette spørgsmål, lægger min vurdering sig op af den, som generaladvokat Tizzano principalt har foretaget i sit forslag til afgørelse i denne sag.
22. Jeg finder det imidlertid også fornødent at fremsætte visse bemærkninger med hensyn til besvarelsen af det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, idet min tilgang på visse punkter afviger fra de bemærkninger, der er fremsat herom i generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i denne sag.
23. Under hensyn til den besvarelse, som jeg vil foreslå af de to første spørgsmål, er det efter min opfattelse ufornødent at undersøge det tredje og det fjerde spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF, som den forelæggende ret kun har stillet subsidiært.
II – Retlige bemærkninger
A – Om det første præjudicielle spørgsmål
24. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om »det [i forelæggelseskendelsen] beskrevne indførselsforbud [skal] anses for at udgøre en del af detailhandelsmonopolets funktion, således at artikel 28 EF af denne grund ikke er til hinder for forbuddet, og det i stedet skal vurderes alene på grundlag af artikel 31 EF«.
1. Om fortolkningen af artikel 31 EF
25. EFTA-Tilsynsmyndigheden har i sit mundtlige indlæg gjort gældende, at artikel 31 EF som lex specialis, der udgør en undtagelse til bestemmelserne i artikel 28 EF, skal fortolkes indskrænkende. Under henvisning til præmis 35 i Franzén-dommen har den, støttet af sagsøgerne i hovedsagen og af Kommissionen, heraf udledt, at artikel 31 EF kun finder anvendelse på de nationale bestemmelser, som særligt finder anvendelse på et statsligt handelsmonopols udøvelse af sin eneret. Ifølge EFTA-Tilsynsmyndigheden er et monopols særlige funktion vanskelig at adskille fra rækkevidden af dets eneret.
26. Denne opfattelse forekommer mig at følge af en ufuldstændig fortolkning af Domstolens praksis.
27. Selv hvis artikel 31 EF kunne defineres som lex specialis (8), der tilsigter at tilpasse de statslige handelsmonopoler, ville en sådan definition for det første ikke indebære den konsekvens, at bestemmelsen skulle fortolkes indskrænkende.
28. Domstolen har nemlig gentagne gange udtalt, at artikel 31 EF har til formål at sikre, at det grundlæggende princip om de frie varebevægelser overholdes overalt inden for det fælles marked, i de tilfælde hvor et bestemt produkt er underkastet et handelsmonopol i én eller flere af medlemsstaterne (9). Men den har også fastslået, at artikel 31 EF sigter mod at forene medlemsstaternes mulighed for at opretholde visse handelsmonopoler som middel til at forfølge mål i almenhedens interesse med de krav, der følger af fællesmarkedets oprettelse og funktion (10). Det drejer sig derfor ikke om en undtagelsesbestemmelse til de frie varebevægelser, i modsætning til f.eks. artikel 30 EF, der altid er omfattet af princippet om en indskrænkende fortolkning af sine bestemmelser.
29. Derfor mener jeg ikke, at artikel 31 EF skal fortolkes indskrænkende, selv om jeg gerne medgiver, at bestemmelsen på grund af selve sit formål har et begrænset anvendelsesområde.
30. Jeg mener derefter ikke, at man kan give sagsøgerne i hovedsagen, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden medhold i deres argument, der er baseret på Franzén-dommens præmis 35, hvorefter kun de regler om monopolet og dets funktion, som særligt finder anvendelse på sidstnævntes udøvelse af sin eneret, henhører under artikel 31 EF.
31. Som generaladvokat Tizzano har anført i punkt 38 i sit forslag til afgørelse i denne sag, fremgår det af Domstolens praksis, at den lægger vægt på virksomhed, der er uløseligt »forbundet med [udøvelsen af] det pågældende monopols særlige funktion« (11). Ingen af de parter, der har afgivet indlæg for Domstolen i den foreliggende sag, har draget denne retspraksis i tvivl.
32. Det skal imidlertid bemærkes, at Domstolens praksis, herunder den, der er nævnt i Franzén-dommens præmis 35 og 36, ikke er uden en vis tvetydighed med hensyn til den nøjagtige rækkevidde af begrebet et monopols »særlige funktion«. Dette forekommer mig at være grunden til, at EFTA-Tilsynsmyndigheden også synes at gøre gældende, at et monopols særlige funktion er vanskelig at adskille fra rækkevidden af dets eneret.
33. Denne fortolkning kunne ved gennemgang af visse af Domstolens domme forekomme overbevisende. Domstolen har således i præmis 7 i Cassis de Dijon-dommen (12), hvortil der henvises i præmis 35 i Franzén-dommen, anført, at artikel 31 EF »ikke [gælder] for nationale retsforskrifter, som ikke vedrører et offentligt monopols særlige funktion – nemlig udøvelse af eneret [...]«.
34. Domstolen har imidlertid også fastslået, at artikel 31 EF »ikke kun gælder for de ind- og udførsler, som monopolet direkte angår, men også omfatter enhver disposition, som står i forbindelse med dets eksistens, og som indvirker på samhandelen mellem medlemsstater med bestemte varer« (13).
35. Domstolen har i øvrigt med hensyn til artikel 31 EF undersøgt et handelsmonopol, der havde den særlige funktion, at nationale producenter af visse former for alkohol forpligtedes til at holde den producerede mængde af disse former for alkohol inden for grænser, som årligt fastsattes af det offentlige, og til kun at overlade deres produktion til monopolet, som havde en dertil svarende pligt til at købe de pågældende produkter til priser, der også var fastsat af det offentlige (14). Domstolen har således på grundlag af artikel 31 vurderet nationale bestemmelser, der i streng forstand gælder i videre omfang end for udøvelse af en eneret på køb af alkohol, som et monopol er tillagt. Som generaladvokat Tizzano har fremhævet i punkt 41 og 42 i sit forslag til afgørelse i denne sag, har Domstolen anvendt en tilsvarende fremgangsmåde i Franzén-dommen.
36. Den slutningskæde, der består i at udelukke en ligestilling af et monopols særlige funktion med rækkevidden af dets eneret, forekommer mig således korrekt. Det påhviler på den ene side medlemsstaterne at definere den særlige funktion, som et monopol er tillagt, med forbehold af den kontrol, der foretages af Domstolen, idet monopolets enerettigheder i virkeligheden blot er midlet til at opnå den funktion, som monopolet er tillagt. Hvis et monopols særlige funktion var endeligt afgrænset til rækkevidden af dets enerettigheder, ville dette ræsonnement for det andet føre til en unødvendig tautologi, idet det gøres gældende, at et monopols særlige funktion er monopolet selv! Det ville i så fald være uforståeligt, hvorfor Domstolens praksis i mere end 30 år har insisteret på begrebet »særlig funktion« og ikke blot på begrebet »eneret(tigheder)«.
37. Jeg mener derfor, at de regler, der er omfattet af artikel 31 EF, omfatter alle regler, der er knyttet til monopolet på detailhandel med alkohol og dets funktion, på grund af deres uløselige forbindelse med udøvelsen af den særlige funktion, som dette monopol er tillagt, herunder de bestemmelser, der ikke i streng forstand svarer til rækkevidden af den eneret, som monopolet er tillagt.
38. Det skal følgelig undersøges, om forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer opfylder det kriterium, der er nævnt i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, dvs. om det, selv om det ikke i streng forstand svarer til rækkevidden af den eneret, som Systembolaget er tillagt, er uløseligt forbundet med udøvelsen af den særlige funktion af monopolet på detailhandel med alkohol. Hvis dette er tilfældet, vil dette forbud være forbundet med monopolet og dets funktion og vil derfor henhøre under anvendelsesområdet for artikel 31 EF.
2. Om anvendeligheden af artikel 31 EF på den i hovedsagen omhandlede situation
39. Alkohollovens kapitel 4 regulerer privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer. Den fastsætter de tilfælde, hvor en sådan indførsel er tilladt, bl.a. indførsel til eget brug, der foretages af en rejsende på mere end tyve år, som har bopæl i Sverige. Uden for de begrænsede tilfælde, der er tilladte, er privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer forbudt. Dette forbud omfatter således fjernbestillinger, der foretages af en svensk forbruger uden at rejse til en anden medlemsstat. Hvad angår alkoholholdige drikkevarer, der ikke findes i Systembolagets sortiment, foreskriver alkohollovens kapitel 5, § 5, imidlertid, at denne virksomhed på anmodning af en privatperson, skal udføre en anmodet bestilling, medmindre der er noget til hinder herfor.
40. De parter, der har afgivet indlæg i retsmødet den 19. september 2006, har diskuteret rækkevidden af de pågældende regler.
41. Kommissionen har gjort gældende, at bestemmelserne i alkohollovens kapitel 4, som Kommissionen anser for at udgøre et »forbud mod privatpersoners indførsel«, vedrører et stadium, der ligger efter detailsalget af alkohol (der udøves under ordningen med eneret) og derfor ikke henhører under anvendelsesområdet for artikel 31 EF.
42. EFTA-tilsynsmyndigheden har anført, at den omtvistede lovgivning ikke har til formål at forbyde privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer, men har til formål at regulere transporten af disse drikkevarer, der indføres af en privatperson, idet privatpersonen kun må transportere drikkevarerne, når han selv rejser med dem. Da reglerne ikke vedrører monopolet på detailhandel med alkohol eller dets funktion, falder de efter EFTA-Tilsynsmyndighedens opfattelse uden for anvendelsesområdet for artikel 31 EF. Sagsøgerne i hovedsagen synes i det væsentlige at forsvare en tilsvarende opfattelse. EFTA-tilsynsmyndigheden har desuden baseret sin argumentation på EFTA-Domstolens HOB-vín-dom (15).
43. Den svenske regering har, støttet af de to andre regeringer, derimod gjort gældende, at forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer blot udgør en del af de nationale bestemmelser, der regulerer fjernkøb af alkohol, der henhører under den monopoliserede ordning for detailhandel med alkohol.
44. Det forekommer mig indledningsvis meget klart, at de pågældende regler ikke udgør en lovgivning om transport af alkoholholdige drikkevarer.
45. Det bemærkes, at lovligheden af det svenske monopol på detailhandel med alkohol er uomtvistet mellem de parter, der har afgivet indlæg i retsmødet. Monopolet er bekræftet ved Franzén-dommen. Som den svenske regering har anført, er salg af alkoholholdige drikkevarer i Sverige uden indtagelse på stedet imidlertid kanaliseret gennem Systembolagets distributionsnet. Systembolaget er således den eneste mellemmand, der leverer alkoholholdige drikkevarer til privatpersoner i Sverige (16). Dette betyder også, at en privatperson, der ønsker at bestille alkoholholdige drikkevarer i Sverige, nødvendigvis skal foretage bestillingen heraf hos Systembolaget. Hvis disse drikkevarer findes i sortimentet hos monopolet på detailhandel med alkohol, vil privatpersonen kunne købe den direkte fra Systembolagets salgssted eller i givet fald bestille det pr. postordre (17). Hvis disse drikkevarer ikke findes i sortimentet hos monopolet på detailhandel med alkohol, finder alkohollovens kapitel 5, § 5, anvendelse, som i Franzén-dommen allerede er anset for forbundet med funktionen af monopolet på detailhandel med alkohol (18).
46. Det er i denne kontekst, at forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer, således som det er omhandlet i den forelæggende rets første spørgsmål, skal vurderes. Forbuddet har ikke blot til formål at regulere et stadium, der ligger efter detailhandelen, således som Kommissionen har påstået, men har også til formål at sikre, at privatpersoner ikke omgår den ordning for kanalisering af salg af alkoholholdige drikkevarer, der er valgt af Kongeriget Sverige, og som er blevet anerkendt som værende forenelig med artikel 31 i Franzén-dommen, ved at foretage fjernbestillinger direkte hos producenterne i de andre medlemsstater.
47. Det er i denne forstand, således som generaladvokat Tizzano med rette har anført af i sit forslag til afgørelse i denne sag, at opgaven med at indføre de alkoholholdige drikkevarer, der bestilles, er uløseligt forbundet med udøvelsen af den særlige funktion, som Systembolaget er tillagt i medfør af national ret, hvilken funktion består i at skabe en enkel og kontrolleret adgang til køb af disse drikkevarer (19). Bestemmelsen om bestilling af alkoholholdige drikkevarer fra Systembolaget (alkohollovens kapitel 5, § 5) og bestemmelsen om forbud mod privatpersoners private indførsel af disse drikkevarer (alkohollovens kapitel 4) kompletterer imidlertid hinanden, og de er uløseligt forbundet: Begge bestemmelser har nemlig til formål at lede de svenske forbrugeres efterspørgsel efter alkoholholdige drikkevarer hen til det af Systembolaget kontrollerede system for detailhandel med alkohol (20).
48. Man kunne ganske vist i lighed med EFTA-Tilsynsmyndigheden indvende, at den svenske lovgivning ikke udtrykkeligt forbyder privatpersoner direkte, via bl.a. internettet, at foretage fjernbestillinger hos en svensk eller udenlandsk producent eller distributør efter eget valg.
49. Det forekommer mig imidlertid, at et sådant udtrykkeligt forbud ville være overflødigt. Da den eneste forhandlingsmetode, der er fastsat i alkoholloven, er salg af alkoholholdige drikkevarer med monopolet på detailhandel med alkohol som mellemmand, der for øvrigt er omfattet af den særlige funktion, som dette monopol er tillagt, og finder anvendelse uanset produkternes oprindelse, er det ufornødent udtrykkeligt at forbyde privatpersoners fjernkøb af alkohol direkte fra andre leverandører.
50. I øvrigt er Kommissionens indsigelse om, at Systembolaget ikke foretager transporten af alkoholholdige drikkevarer, som en privatperson har bestilt og købt direkte af en producent, der er etableret i en anden medlemsstat, lige så irrelevant.
51. Det er nemlig netop, fordi den særlige funktion af monopolet på detailhandel med alkohol er at kanalisere køb af alkoholholdige drikkevarer via en enkel og kontrolleret adgang, og fordi Systembolaget i øvrigt helt sikkert ikke er et varetransportselskab, at det ikke kan transportere alkoholholdige drikkevarer på vegne af en privatperson, som i strid med den særlige funktion, som Systembolaget er tillagt af den nationale lovgiver, ikke har henvendt sig til det.
52. Hvad dernæst angår det mere generelle argument, som EFTA-Tilsynsmyndigheden udleder af HOB-vín-dommen, angående funktionen af det islandske monopol på detailhandel med alkohol (herefter »ÁTVR«), mener jeg, at dette herefter må forkastes.
53. EFTA-Tilsynsmyndigheden har gjort gældende, at det følger af nævnte dom, at en national bestemmelse udelukkende er uadskillelig fra et monopols funktion, hvis den direkte vedrører dette monopol. Bestemmelser, der vedrører erhvervsdrivendes og privatpersoners aktiviteter i bred forstand, vedrører derimod ikke monopolets funktion og skal vurderes på grundlag af artikel 28 EF.
54. Jeg skal bemærke, at EFTA-Domstolen i HOB-vín-sagen, der var indbragt af en islandsk ret, var blevet forelagt det spørgsmål, om to handelsbetingelser – som det islandske monopol på detailhandel med alkohol pålagde ved beslutning og aftale, som dets leverandørers paller skulle opfylde (21) – skulle vurderes på grundlag af artikel 11 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS-aftalen«), hvis ordlyd i det væsentlige er identisk med artikel 28 EF, eller i lyset af EØS-aftalens artikel 16, hvis ordlyd i det væsentlige er identisk med artikel 31 EF.
55. På grundlag af den sondring, der er foretaget i Franzén-dommens præmis 35 og 36, fandt EFTA-Domstolen, at det afgørende element for at afgøre, om de pågældende handelsbetingelser i det i sagen foreliggende tilfælde kunne adskilles fra funktionen af det islandske monopol på detailhandel med alkohol, var, at de udelukkende fandt anvendelse på ÁTVR og ikke på andre virksomheder, der til brug for deres handelsvirksomhed også driver depoter. Da de pågældende handelsbetingelser udelukkende regulerede ÁTVR’s kontraktforhold, blev de således anset for uadskillelige fra monopolets funktion og vurderet på grundlag af EØS-aftalens artikel 16 (22).
56. Jeg er imidlertid af den overbevisning, at man skal være varsom med at drage almengyldige konsekvenser af den sondring, EFTA-Domstolen foretog i HOB-vín-dommen. Denne domstol har forsigtigt anført, at de afgrænsningslinjer, som den har fremhævet, finder anvendelse »i det i sagen foreliggende tilfælde«. Selv om det med andre ord er korrekt, at lovbetingelser eller så meget desto mere handelsbetingelser, som monopolet selv pålægger, som i den sag, der var forelagt EFTA-Domstolen, der udelukkende finder anvendelse på monopolet, kan anses for uadskillelige fra monopolets funktion, er nationale bestemmelser, der vedrører andre erhvervsdrivende eller privatpersoner, ikke nødvendigvis adskillelige fra dette monopols funktion. Jeg skal endvidere bemærke, at i de sager, der er nævnt i punkt 35 i dette forslag til afgørelse, har Domstolen vurderet nationale bestemmelser på grundlag af artikel 31 EF, selv om disse bestemmelser ikke direkte var rettet mod det pågældende monopol. I sidste ende afhænger det hele efter min opfattelse, således som jeg allerede har anført, af den særlige funktion, som det pågældende monopol er tillagt i medfør af national ret.
57. Endelig har sagsøgerne i hovedsagen, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden gjort gældende, at den omstændighed, at monopolet i Finland på detailhandel med alkohol udøver sine funktioner uafhængigt af et forbud svarende til det, der er omhandlet i nærværende sag, viser, at dette forbud ikke vedrører monopolets funktion.
58. Generaladvokat Tizzano har allerede afvist dette argument, idet han med rette har fremhævet, at det ikke drejer sig om at undersøge, om et monopol overhovedet kan fungere uden det pågældende forbud, men om at afgøre, om forbuddet er uløseligt forbundet med udøvelsen af den særlige funktion, som den nationale lovgiver har tildelt sit monopol (23).
59. For at udbygge dette forslag en smule uden, tror jeg, at ændre det, forekommer det mig, at det kriterium, der er anvendt i Franzén-dommen, dvs. kriteriet om, at de nationale bestemmelser ikke vedrører monopolet på detailhandel med alkohol eller dets funktion, bør lede Domstolen til at tage stilling til, om det pågældende forbud har et formål, der er uafhængigt af det svenske monopol på detailhandel med alkohol eller dets funktion.
60. Hvis det anerkendes, at en regel »ikke vedrører« monopolet på detailhandel med alkohol eller dets funktion, vil dette nemlig efter min opfattelse være ensbetydende med at anse denne regel for at have et formål i sig selv og for at kunne eksistere, med forbehold af reglens forenelighed med fællesskabsretten, uafhængigt af monopolet eller dettes funktion (24). Det omhandlede forbud har imidlertid intet formål uden monopolet og dets funktion, fordi det, som jeg har anført ovenfor, er uløseligt forbundet med udøvelsen af den særlige funktion, som det svenske monopol på detailhandel med alkohol er tillagt i medfør af national ret.
61. Jeg vil på grundlag af disse betragtninger foreslå Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at det forbud mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer, der er omhandlet i forelæggelsesafgørelsen, skal vurderes på grundlag af artikel 31 EF.
B – Om det andet præjudicielle spørgsmål
62. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer er foreneligt med de betingelser, der er fastsat i artikel 31 EF.
63. Det bemærkes, at det i artikel 31, stk. 1, EF bestemmes, at medlemsstaterne skal tilpasse de statslige handelsmonopoler, således at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket. Domstolen har hvad angår salgsmonopoler fastslået, at »monopoler, der er udformet således, at handelen med varer hidrørende fra andre medlemsstater retligt eller faktisk stilles ringere end handelen med indenlandske varer, ikke er tilladte« (25). Domstolen har endvidere udtalt, at det for at efterprøve, om et handelsmonopol er udformet således, at enhver forskelsbehandling er udelukket som omhandlet i artikel 31, stk. 1, EF, skal undersøges, om dette monopol kan stille varer hidrørende fra andre medlemsstater ringere, eller om det i praksis stiller disse varer ringere (26).
64. Hvad angår tvisten i hovedsagen deler jeg fuldt ud generaladvokat Tizzanos opfattelse, når han anfører, at forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer ikke i sig selv inden for rammerne af alkoholloven stiller varer fra andre medlemsstater ringere, men at disse varer tværtimod stilles på nøjagtigt samme niveau som de svenske varer. Dels kan privatpersoners køb af såvel de svenske varer som varerne fra andre medlemsstater kun ske i Systembolagets forretninger eller salgssteder, dels gælder det for begge, at de alkoholholdige drikkevarer, såfremt de ikke findes i Systembolagets sortiment, skal bestilles hos dette selskab i henhold til alkohollovens kapitel 5, § 5 (27).
65. I modsætning til generaladvokat Tizzano forekommer denne vurdering mig imidlertid ikke tilstrækkelig til at besvare den forelæggende ret på en måde, der er brugbar med hensyn til de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
66. Det må nemlig ikke overses, at sagsøgerne i hovedsagen i strid med den fremgangsmåde, der er fastsat i alkohollovens kapitel 5, § 5, har foretaget bestillinger direkte hos en udenlandsk distributør eller producent, uden overhovedet at forsøge at anmode Systembolaget om at foretage en sådan bestilling.
67. Dette er grunden til, at den forelæggende ret har rejst spørgsmålet om, hvorvidt forbuddet mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer sammenholdt med selve princippet om pligten til at foretage bestillinger hos Systembolaget for at opnå alkoholholdige drikkevarer, der ikke findes i sortimentet hos monopolet på detailhandel med alkohol, er foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF.
68. Den forelæggende ret har derimod ikke spurgt Domstolen, om det pågældende forbud er foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF i den teoretiske situation, hvor sagsøgerne i hovedsagen havde foretaget deres bestillinger hos Systembolaget, og de derefter havde modtaget et afslag fra Systembolaget på at udføre bestillingen, fordi der var »noget til hinder herfor«, i henhold til alkohollovens kapitel 5, § 5, in fine, i den version, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (28).
69. Det er i øvrigt ubestridt, at Systembolaget aldrig har gjort brug af muligheden for at afslå bestillinger, fordi »der er [...] noget til hinder herfor«, i medfør af alkohollovens kapitel 5, § 5, in fine.
70. Heraf følger efter min opfattelse, at et forbud mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer som det, der er fastsat i alkoholloven, i princippet ikke er i strid med artikel 31 EF.
71. Hvis Domstolen til trods for det, der er anført ovenfor, skulle finde, at den også har fået forelagt spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende forbud er foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF, for så vidt som dette forbud kan finde anvendelse i sammenhæng med et afslag fra Systembolaget på at gennemføre bestillinger fra privatpersoner på alkoholholdige drikkevarer, der ikke findes i sortimentet hos monopolet på detailhandel med alkohol, fordi »der […] er noget til hinder herfor«, i medfør af alkohollovens kapitel 5, § 5, in fine, må dette besvares som følger: Et forbud som det, der er omhandlet i forelæggelsesafgørelsen, kan kun være foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF, hvis det retligt og faktisk indebærer, at varer fra andre medlemsstater ikke forskelsbehandles. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om dette er tilfældet i hovedsagen.
III – Forslag til afgørelse
72. Jeg skal derfor foreslå Domstolen at besvare de spørgsmål, som Högsta domstolen har forelagt, som følger:
»1) Et forbud mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer som det, der er fastsat i alkoholloven (alkohollag (1738:1994)) af 16. december 1994, må inden for rammerne af den særlige ordning, der er indført ved denne lov, anses for en regel, der er uløseligt forbundet med et monopol på detailhandel med alkohol og dettes funktion. Det skal som sådan vurderes på grundlag af artikel 31 EF.
2) Et forbud mod privatpersoners private indførsel af alkoholholdige drikkevarer er inden for rammerne af en særlig ordning som den, der er indført ved alkoholloven, i princippet foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF.
For så vidt som forbuddet kan finde anvendelse i sammenhæng med monopolet på detailhandel med alkohols mulighed for at afslå privatpersoners bestillinger på alkoholholdige drikkevarer, der ikke findes i monopolets sortiment, fordi der er noget til hinder herfor, kan forbuddet kun være foreneligt med artikel 31, stk. 1, EF, hvis det retligt og faktisk indebærer, at varer fra andre medlemsstater ikke forskelsbehandles. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om dette er tilfældet i hovedsagen.«