SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 7. februarja 2018(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjavi EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016 – Izvajanje predvidenih ukrepov s strani Evropske unije ali držav članic – Dokumenti, ki jih je pripravila ali prejela pravna služba institucije – Pravna mnenja – Analize zakonitosti ukrepov, določenih v okviru izvajanja izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016 – Zavrnitev dostopa – Člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 – Izjema v zvezi z varstvom javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi – Člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 – Izjema v zvezi z varstvom sodnih postopkov – Izjema v zvezi z varstvom pravnih mnenj“
V zadevi T‑851/16,
Access Info Europe s sedežem v Madridu (Španija), ki jo zastopajo O. Brouwer, E. Raedts in J. Wolfhagen, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata A. Buchet in M. Konstantinidis, agenta,
tožena stranka,
katere predmet je predlog na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2016) 6029 final z dne 19. septembra 2016 o potrditvi zavrnitve dostopa tožeče stranke do dokumentov pravne službe te institucije, ki se domnevno nanašajo na zakonitost ukrepov, ki jih EU in njene države članice sprejmejo za izvajanje ukrepov iz izjave voditeljev držav ali vlad Unije z dne 8. marca 2016, sprejete po njihovem srečanju s predsednikom turške vlade 7. marca 2016,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi I. Pelikánová, predsednica, P. Nihoul in J. Svenningsen (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 8. novembra 2017,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
Izjavi EU in Turčije
1 Republika Turčija in Evropska unija sta se 15. oktobra 2015 dogovorili o skupnem akcijskem načrtu z naslovom „EU-Turkey joint action plan“ (v nadaljevanju: skupni akcijski načrt), da bi okrepili sodelovanje v podporo sirskim državljanom pod začasno mednarodno zaščito in pri obvladovanju migracij za reševanje krize, ki so jo povzročile razmere v Siriji.
2 Namen skupnega akcijskega načrta je bil odzvati se na krizne razmere v Siriji na tri načine, in sicer, prvič, z odpravljanjem izvirnih vzrokov za množično izseljevanje Sircev, drugič, z zagotavljanjem podpore Sircem pod začasno mednarodno zaščito in njihovim gostiteljskim skupnostim v Turčiji in, tretjič, s krepitvijo sodelovanja pri preprečevanju nezakonitih migracijskih tokov v smeri Unije.
3 Voditelji držav ali vlad držav članic Unije so se 29. novembra 2015 sestali s turškim vodstvom. Na podlagi tega srečanja so se odločili aktivirati skupni akcijski načrt in zlasti okrepiti dejavno sodelovanje v zvezi z migranti, ki ne potrebujejo mednarodne zaščite, s preprečevanjem, da potujejo v Turčijo in Unijo, z zagotavljanjem uporabe dvostranskih določb, sprejetih na področju ponovnega sprejema, in s hitrim vračanjem migrantov, ki ne potrebujejo mednarodne zaščite, v njihove države izvora.
4 V izjavi voditeljev držav ali vlad Unije z dne 8. marca 2016, ki so jo objavile skupne službe Evropskega sveta in Sveta Evropske unije, je navedeno, da so se voditelji držav ali vlad Unije s turškim predsednikom vlade pogovarjali o odnosih med Unijo in Republiko Turčijo ter o napredku, doseženem pri izvajanju skupnega akcijskega načrta (v nadaljevanju: izjava EU in Turčije z dne 8. marca 2016). To srečanje je potekalo 7. marca 2016.
5 Dne 18. marca 2016 je bila v obliki sporočila za javnost št. 144/16 na spletnem mestu Sveta objavljena izjava, katere namen je predstaviti rezultate „tretje[ga] srečanj[a] po novembru 2015, posvečen[ega] poglabljanju odnosov med Turčijo in EU ter reševanju migracijske krize“, ki so jo sprejeli „[č]lani Evropskega sveta“ in „predstavniki Turčije“ (v nadaljevanju: izjava EU in Turčije z dne 18. marca 2016). V skladu s to izjavo bodo vsi novi migranti brez urejenega statusa, ki bodo na grške otoke prišli prek Turčije od 20. marca 2016 naprej, vrnjeni v Turčijo, za vsakega Sirca, vrnjenega v Turčijo z grških otokov, pa bo iz Turčije v EU premeščen drug Sirec, pri čemer se upoštevajo merila ranljivosti, ki jih uporabljajo Združeni narodi.
Prošnje za dostop do dokumentov
Prošnje za dostop do zadevnih dokumentov v obravnavani zadevi
6 Z dopisom z dne 17. marca 2016 je tožeča stranka, združenje Access Info Europe, na podlagi člena 6 Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL 2001, L 145, str. 43) generalni direktorat (GD) „Migracije in notranje zadeve“ Komisije (v nadaljevanju: GD za notranje zadeve) zaprosila za dostop do „[v]seh dokumentov, ki jih je ustvarila ali prejela Komisija, ki vsebujejo pravna mnenja in/ali ocene zakonitosti Sporazuma med Evropsko unijo in Republiko Turčijo o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez dovoljenja (UL [2014,] L 134, str. 3) [glede na pravo Unije] in mednarodno pravo“ (v nadaljevanju: prva zahteva za dostop), in do „vseh dokumentov, ki jih je ustvarila ali prejela Komisija, ki vsebujejo pravna mnenja in/ali ocene zakonitosti ukrepov [Unije] in njenih držav članic v okviru izvajanja ukrepov iz izjave o sporazumu, sklenjenem s Turčijo na srečanju z dne 7. marca 2016, […] tako dokumente, ki so nastali pred izvedbo tega sestanka, kot tiste, ki so nastali po njej, vse do danes“ (v nadaljevanju: druga zahteva za dostop).
7 S sklepom z dne 3. junija 2016 (v nadaljevanju: prvotni sklep o zavrnitvi dostopa) je generalni direktor pravne službe Komisije (v nadaljevanju: pravna služba) tožečo stranko obvestil, da je bil v zvezi s prvo zahtevo za dostop najden en dokument, ki se nanaša na Sporazum med Unijo in Republiko Turčijo o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez dovoljenja, vendar je pojasnil, da je ta dokument javen. V zvezi z drugo prošnjo za dostop pa jo je obvestil, da je bilo opredeljenih osem sklopov dokumentov, sestavljenih iz dopisov in elektronskih sporočil, ki so bila izmenjana med pravno službo in GD za notranje zadeve med 7. in 31. marcem 2016, dostop do katerih ji je bil zavrnjen (v nadaljevanju v zvezi z zadnjenavedenimi dokumenti: sporni dokumenti).
8 V utemeljitev zavrnitve dostopa do spornih dokumentov so bili navedeni, prvič, varstvo pravnih mnenj in sodnih postopkov v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 ter, drugič, oslabitev notranjega postopka odločanja Komisije v smislu člena 4(3) te uredbe. Tretjič, varstvo mednarodnih odnosov v smislu člena 4(1), točka (a), Uredbe št. 1049/2001, je bilo navedeno kot razlog, ki vsekakor utemeljuje zavrnitev dostopa tožeči stranki.
9 Z dopisom z dne 5. julija 2016 je tožeča stranka na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001 vložila potrdilno prošnjo, v kateri je Komisijo prosila, naj ponovno preuči svoje stališče.
10 Komisija je s sklepom C(2016) 6029 final z dne 19. septembra 2016 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v zvezi s prvo zahtevo za dostop opredelila dokument pravne službe z dne 8. maja 2012, sestavljen v okviru posvetovanja, ki ga je priložila k temu sklepu. V zvezi z drugo zahtevo za dostop je v bistvu potrdila prvotni sklep o zavrnitvi dostopa in razloge za to zavrnitev, kot so bili navedeni v prvotnem sklepu o zavrnitvi dostopa, razen v zvezi z dokumentom, do katerega je odobrila delni dostop tako, da je priložila njegovo javno različico, iz katere so bili izpuščeni nekateri podatki in mesta. Poleg tega je Komisija navedla, da je bil del druge prošnje za dostop do dokumentov, ki se nanaša na dokumente, ki jih hrani GD za notranje zadeve, posredovan temu GD, ki je s sklepom z dne 30. novembra 2016 tožeči stranki zagotovil dostop do treh dokumentov v njegovi posesti, hkrati pa ji je zavrnil dostop do četrtega dokumenta, in sicer dopisa Visokega komisariata Združenih narodov za begunce, pri čemer se je skliceval na izjemo iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001.
11 Sporni dokumenti v zvezi z drugo prošnjo za dostop so:
– skupno obvestilo pravne službe in GD za notranje zadeve z dne 7. marca 2016 in z referenčno oznako Ares(2016) 2453347, pripravljeno za kabinet predsednika Komisije Junckerja, o vračanju prosilcev za azil v Turčijo (v nadaljevanju: prvi sporni dokument);
– elektronsko sporočilo pravne službe z dne 9. marca 2016, ki ima referenčno oznako Ares(2016) 2453181; poslano GD za notranje zadeve, različnim članom kabinetov Komisije in generalnemu sekretariatu, ki ima dve prilogi ter vsebuje pripombe pravne službe z označenimi spremembami (v nadaljevanju: drugi sporni dokument);
– niz elektronskih sporočil pravne službe z dne 10. marca 2016, poslanih GD za notranje zadeve, kabinetu predsednika in generalnemu sekretariatu, ki vsebuje eno prilogo in ima referenčno oznako Ares(2016) 2443418 (v nadaljevanju: tretji sporni dokument);
– elektronsko sporočilo pravne službe z dne 16. marca 2016 o vračanju prosilcev za azil v Turčijo, poslano GD za notranje zadeve in z referenčno oznako Ares(2016) 2447514 (v nadaljevanju: četrti sporni dokument);
– dve izmenjavi elektronskih sporočil pravne službe z dne 18. in 21. marca 2016 z referenčno oznako Ares(2016) 2447359, ki so bila poslana GD za notranje zadeve o vprašanju grških pritožbenih odborov, pri čemer je Komisija tožeči stranki za ta elektronska sporočila odobrila delni dostop (v nadaljevanju: peti sporni dokument);
– elektronsko sporočilo pravne službe z dne 29. marca 2016, poslano kot odgovor GD za notranje zadeve, ki vsebuje prilogo in ima referenčno oznako Ares(2016) 2444871 (v nadaljevanju: šesti sporni dokument);
– elektronski sporočili pravne službe z dne 28. in 29. marca 2016 z referenčno oznako Ares(2016) 1901172 o ponovnem sprejemu prosilcev za azil, poslani kot odgovor GD za notranje zadeve (v nadaljevanju: sedmi sporni dokument);
– elektronsko sporočilo pravne službe z dne 31. marca 2016, poslano kot odgovor GD za notranje zadeve, ki naj bi vsebovalo pripombe pravne službe glede izmenjave informacij s turškimi organi in ima referenčno oznako Ares(2016) 1901080 (v nadaljevanju: osmi sporni dokument).
Poznejša prošnja za dostop do dokumentov
12 Tožeča stranka je z elektronskim sporočilom z dne 26. aprila 2016 pravno službo na podlagi člena 6 Uredbe št. 1049/2001 zaprosila za dostop do „vseh dokumentov, ki jih je ustvarila ali prejela Komisija, ki vsebujejo pravna mnenja in/ali ocene zakonitosti ukrepov [Unije] in njenih držav članic v okviru izvajanja ukrepov iz izjave o dogovoru, sklenjenem z [Republiko] Turčijo na srečanju z dne 18. marca 2016, […] tako dokumente, ki so nastali pred izvedbo tega sestanka, kot tiste, ki so nastali po njej, vse do danes“.
13 Generalni direktor pravne službe je s sklepom z dne 16. junija 2016 tožeči stranki sporočil, da so bili opredeljeni trije sklopi dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z izjavo EU in Turčije z dne 18. marca 2016, kar pomeni skupaj osem dokumentov, od tega sedem elektronskih sporočil, do katerih je zavrnil dostop.
14 Po tem, ko je tožeča stranka vložila potrdilno prošnjo na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001, je Komisija v Sklepu C(2016) 6030 final z dne 19. septembra 2016 v bistvu potrdila prvotni sklep o zavrnitvi dostopa z dne 16. junija 2016 in razloge, na katerih temelji ta zavrnitev, kakor so predstavljeni v tem sklepu. Tožeča stranka je zoper Sklep C(2016) 6030 final 30. novembra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo na podlagi člena 263 PDEU, ki je bila vpisana pod številko T‑852/16.
Postopek in predlogi strank
15 Tožeča stranka je 30. novembra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
16 V repliki je tožeča stranka Splošnemu sodišču predlagala, naj s pripravljalnim ukrepom od tožeče stranke zahteva predložitev spornih dokumentov. V skladu s členom 88(3) Poslovnika Splošnega sodišča je lahko Komisija v dupliki predložila stališče o tem predlogu.
17 Ker je tožeča stranka izpodbijala zakonitost sklepa, s katero ji je bil dostop do dokumentov zavrnjen na podlagi izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, in pri tem trdila, da se izjeme, na katere se sklicuje zadevna institucija, za zaprošene dokumente niso smele uporabiti, je Splošno sodišče, ki je dolžno odrediti predložitev teh dokumentov in jih preučiti (sodba z dne 28. novembra 2013, Jurašinović/Svet, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, točka 27), s sklepom z dne 4. julija 2017 Komisiji na podlagi člena 91(c) in člena 92 Poslovnika odredilo predložitev spornih dokumentov, pri čemer je pojasnilo, da v skladu s členom 104 Poslovnika ti ne bodo posredovani tožeči stranki.
18 Po dvojni izmenjavi vlog je bil pisni del postopka končan in Splošno sodišče je odločilo, da začne ustni del postopka.
19 Komisija je 13. julija 2017 predložila sporne dokumente.
20 Stranki sta ustne navedbe in odgovore na ustna vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče, podali na obravnavi 8. novembra 2017, na podlagi katere je bila ta zadeva združena z zadevo T‑852/16, Access Info Europe/Komisija. Tožeča stranka je v svojih ustnih navedbah zlasti potrdila, da ne želi prerekati trditve Komisije, da ni bila prejemnik takih dokumentov držav članic, ki so vsebovali pravna mnenja, kot so tisti, ki jih je izdelala njena pravna služba.
21 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
22 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
23 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v bistvu navaja štiri tožbene razloge, ki se nanašajo na, prvič, kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001; drugič, kršitev člena 4(2) te uredbe; tretjič, kršitev člena 4(3), prvi in drugi pododstavek, navedene uredbe ter, četrtič in podredno, kršitev člena 4(6) te uredbe.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
24 Tožeča stranka v utemeljitev prvega tožbenega razloga navaja, da je Komisija s tem, da je dostop do spornih dokumentov zavrnila iz hipotetičnega razloga, da bi razkritje teh dokumentov škodovalo mednarodnim odnosom, kršila člen 4(1), točka (a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. V skladu s sodno prakso, vzpostavljeno v točki 64 sodbe z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), naj bi namreč morala dokazati, kako bi razkritje spornih dokumentov konkretno in dejansko oslabilo položaj Unije v razmerju do Republike Turčije, tega pa naj v obravnavani zadevi ne bi storila.
25 Tožeča stranka, ki trdi, da sporni dokumenti vsebujejo informacije o posebnih vidikih izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016 ter o razlagi področja uporabe določb različnih aktov Unije, ki so upoštevni glede na predmet te izjave, meni, da Komisija zavrnitve dostopa do spornih dokumentov ne more upravičiti s strahom, da bi njihovo razkritje razkrilo razhajajoča se mnenja glede izbire in zakonitosti nekaterih ukrepov za izvajanje skupne izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016. Poleg tega trdi, da so morali sporni dokumenti nujno vsebovati analize o pristojnosti Evropske unije ali pravnem redu Unije na področju azila, ker se je Komisija v utemeljitev zavrnitve razkritja sklicevala na izjemo v zvezi z varstvom sodnih postopkov v zvezi z zadevami, v katerih so bili izdani sklepi z dne 28. februarja 2017, NF/Evropski svet (T‑192/16, EU:T:2017:128), z dne 28. februarja 2017, NG/Evropski svet (T‑193/16, EU:T:2017:129), in z dne 28. februarja 2017, NM/Evropski svet (T‑257/16, EU:T:2017:130) (v nadaljevanju: azilne zadeve). Glede vprašanj, o katerih je Splošno sodišče odločilo v teh sklepih, pa naj bi bilo jasno, da bi se intervencijske vloge, ki bi jih Komisija lahko vložila, če bi se ji dovolila intervencija v navedenih zadevah, nujno nanašale na delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami.
26 Komisija zato brez predložitve drugih dokazov ne more trditi, da bi razkritje spornih dokumentov vplivalo na mednarodne odnose Unije. Poleg tega naj ne bi pojasnila, kako bi lahko razkritje vsebine teh dokumentov konkretno vplivalo na domnevni stalni dialog med Unijo in Republiko Turčijo.
27 Poleg tega naj bi Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374), glede dostopa do takih dokumentov poudarilo, da razkritje takih dokumentov s strani institucij tem podeli večjo legitimnost v očeh državljanov Unije in povečuje njihovo zaupanje v demokratični sistem. Po mnenju tožeče stranke pa bi morala pregledna razprava o izvajanju izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016 utrditi zaupanje Republike Turčije v ukrepe, ki jih je sprejela Unija, kar bi prej okrepilo kot ogrozilo odnose Unije s to tretjo državo. V zvezi s tem trdi, da vpliva na mednarodne odnose ni mogoče ugotoviti zgolj zato, ker naj partner Unije, v obravnavanem primeru Republika Turčija, ne bi uporabljal načela preglednosti in zato ne bi bil dolžan razkriti pravnih mnenj, ki so jih njegove službe sestavile v okviru razprav z Unijo. Vsekakor bi bilo v interesu te tretje države, da imajo ukrepi za izvajanje izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016 veljavno pravno podlago, ki bi preprečevala njihovo naknadno izpodbijanje pred sodiščem, zlasti iz razloga, ki se nanaša na nepristojnost avtorjev teh aktov.
28 Tožeča stranka poleg tega meni, da bi lahko ohranitev tajnosti o tem, da obstajajo dvomi o pravni podlagi in uporabi nekaterih ukrepov za izvajanje izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016, nazadnje resno škodovalo mednarodnim odnosom Unije. Poleg tega v zvezi s temi ukrepi pripominja, da je bil na dan sprejetja izpodbijanega sklepa postopek za sprejetje sprememb Sklepa Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije (UL 2015, L 248, str. 80) in Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 65) v napredni fazi. Komisija je namreč 4. maja 2016 že sprejela Predlog COM(2016) 279 final za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe št. 539/2001, Svet pa je 29. septembra 2016 končno sprejel Sklep (EU) 2016/1754 o spremembi Sklepa 2015/1601 (UL 2016, L 268, str. 82).
29 Komisija predlaga, naj se prvi tožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
30 V zvezi s tem najprej opozarja, da je v izpodbijanem sklepu tožeči stranki navedla, da je „izjava EU in Turčije ter njeno izvajanje prek različnih zadevnih akterjev […] izjemnega pomena za zunanje odnose Unije z [Republiko] Turčijo“ in da bi „[r]azkritje pravne analize, navedene v [zavrnjenih] dokumentih, ki vsebuje pravno mnenje, podano pri Komisiji, pomenilo konkretno tveganje, da se oteži položaj [Unije] pri dialogu z [Republiko] Turčijo, in bi zato lahko škodovalo mednarodnim odnosom [Unije]“.
31 Dalje, Komisija, ki opozarja, da obstaja stalen dialog med Unijo in Republiko Turčijo o zelo občutljivem in pomembnem vprašanju izvajanja izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016 o migracijski krizi, meni, da je nujno, da ta dialog poteka v vzdušju medsebojnega zaupanja in tako, da sta Unija in Republika Turčija v enakopravnem položaju. Razkritje spornih dokumentov, ki vsebujejo notranja pravna mnenja, ki naj bi jih predstavniki Komisije uporabili pri odnosih Unije s to tretjo državo, pa bi porušilo to ravnovesje, na eni strani zato, ker bi tej državi omogočilo, da pridobi notranja pravna mnenja Unije, in na drugi, ker bi pri državljanih Unije povzročilo nesporazum. V zvezi s tem bi bilo treba upoštevati občutljivost vprašanja migracij in nestabilnost razmer. Poleg tega je Komisija na obravnavi pojasnila, da je že dokazala svojo preglednost s tem, da je privolila, da tožeči stranki razkrije, na kaj so se nanašali sporni dokumenti, za katere je bilo ugotovljeno, da so zajeti v njeni prošnji za dostop.
32 Nazadnje, Komisija opozarja, da je v nasprotju z navedbami tožeče stranke v izpodbijanem sklepu jasno razložila, da sporni dokumenti ne vsebujejo pravnih mnenj o razmejitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami na področju, zajetem v izjavah EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016, ki po mnenju te institucije ne glede na obliko in naravo teh aktov niso mednarodni sporazumi v smislu člena 218 PDEU. S tega vidika naj sklepi z dne 28. februarja 2017, NF/Evropski svet (T‑192/16, EU:T:2017:128), z dne 28. februarja 2017, NG/Evropski svet (T‑193/16, EU:T:2017:129), in z dne 28. februarja 2017, NM/Evropski svet (T‑257/16, EU:T:2017:130), ki so bili izdani v azilnih zadevah, ne bi bili upoštevni za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa, ker izvirajo iz časa po sprejetju navedenega sklepa.
Splošne ugotovitve glede Uredbe št. 1049/2001
33 Uvodoma je treba opozoriti, da se Uredba št. 1049/2001 glede na njeno uvodno izjavo 1 umešča v kontekst namena iz člena 1, drugi odstavek, Pogodbe EU, ki je „zaznamovati nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij (sodbi z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 34, ter z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 27).
34 Zato je namen Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 4 in njenem členu 1, podeliti javnosti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij (sodbe z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 61; z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 69, ter z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 28).
35 Vendar za to pravico veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa (sodba z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 62). Natančneje in v skladu z uvodno izjavo 11 Uredbe št. 1049/2001 člen 4 te uredbe določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje poseglo v enega od interesov, ki jih varuje ta člen (sodbi z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 71, ter z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 29).
36 Ker take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (sodbe z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 63; z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 36, ter z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 30), zato le okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe (sodbe z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, točka 64; z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, točka 69, in z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, točka 29).
37 Če namreč zadevna institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se sklicuje ta institucija. Poleg tega mora biti nevarnost te škode razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična (glej sodbo z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 31 in navedena sodna praksa; sodba z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 52).
Posebna ureditev iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 in njena uporaba v obravnavanem primeru
38 Kar zadeva interese, varovane s členom 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, je Sodišče menilo, da je treba priznati, da se mora institucija sklicevati na posebej občutljiv in bistven značaj interesov, ki jih varuje ta člen, in na obvezno zavrnitev dostopa, kadar bi razkritje dokumenta javnosti škodilo navedenim interesom, zaradi česar je vsebina odločbe, ki jo mora sprejeti institucija, zahtevna in kočljiva ter se glede nje zahteva prav posebna previdnost, in da je pri taki odločbi zato potrebna diskrecijska pravica (sodba z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 35). To potrjuje dejstvo, da so izjeme iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 obvezne v smislu, da so institucije dolžne zavrniti dostop do dokumentov, na katere se nanašajo navedene izjeme, če je predložen dokaz za navedene okoliščine, ne da bi bilo treba tehtati med varstvom javnega interesa in prevladujočim javnim interesom (glej v tem smislu sodbi z dne 25. aprila 2007, WWF European Policy Programme/Svet, T‑264/04, EU:T:2007:114, točki 44 in 45, ter z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 44).
39 V teh okoliščinah je Sodišče poudarilo, da so merila, ki so navedena v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, zelo splošna, in da je treba, kot izhaja iz te določbe, zavrniti dostop, kadar bi razkritje zadevnega dokumenta „oslabilo“ varstvo „javnega interesa“, kar zadeva „javno varnost“ ali „mednarodne odnose“, in ne le, kot je bilo predlagano med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja te uredbe, kadar je dejansko ugotovljena „pomembna oslabitev“ tega varstva (sodba z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točke od 36 do 38).
40 Načelo ozke razlage izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 zato ni v nasprotju s tem, da ima zadevna institucija, kadar gre za izjeme v zvezi z javnim interesom iz odstavka (1)(a) tega člena, široko diskrecijsko pravico pri določanju, ali bi razkritje dokumenta javnosti škodilo interesom, ki jih varuje ta določba, in hkrati s tem obsega nadzor Splošnega sodišča nad zakonitostjo zavrnilne odločbe glede dostopa do dokumenta, ki jo je sprejela institucija na podlagi ene od navedenih izjem, samo preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil (sodbi z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 64, in z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 34).
41 Zato je treba v obravnavanem primeru ugotoviti, ali je Komisija v izpodbijanem sklepu predložila prepričljive razloge o tem, kako bi lahko dostop do spornih dokumentov konkretno in dejansko oslabil varstvo mednarodnih odnosov Unije in, v okviru široke diskrecijske pravice Komisije na podlagi izjem iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, ali se zatrjevana škoda lahko šteje za razumno predvidljivo, in ne zgolj za hipotetično.
42 V zvezi s tem je pojasnilo Komisije za zavrnitev dostopa do spornih dokumentov na podlagi člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 temeljilo na tem, da bi po njenem mnenju splošni dostop do teh dokumentov resno škodoval bistvenim odnosom med Unijo in Republiko Turčijo na zelo občutljivem področju, in sicer pri upravljanju migracijske krize.
43 Splošno sodišče glede prvega spornega dokumenta, ki sestoji iz skupnega obvestila pravne službe in GD za notranje zadeve z dne 7. marca 2016 o vračanju prosilcev za azil v Turčijo, ki je bilo pripravljeno za kabinet predsednika Komisije Junckerja, ugotavlja, da navedeni dokument kljub temu, da vsebuje odstavek, ki na kratko opozarja na področje uporabe členov 33 in 38 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60, v nadaljevanju: Direktiva o postopkih), v bistvu navaja cilje politike Unije pri upravljanju migracijske krize in vsebuje analizo tveganja.
44 V zvezi s tem pa je že bilo razsojeno, da razkritje elementov, povezanih s cilji, ki jim sledijo Unija in njene države članice, zlasti kadar obravnavajo specifično vsebino predvidenega sporazuma ali strateške cilje, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih, ki so potekala v času sprejetja odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki vsebujejo te elemente (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2012, in ’t Veld/Svet, T‑529/09, EU:T:2012:215, točke 35, 36 in 39).
45 V teh okoliščinah Komisija s tem, da se je glede prvega spornega dokumenta sklicevala na izjemo v zvezi z varstvom mednarodnih odnosov iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, ni storila očitne napake pri presoji.
46 Glede drugega spornega dokumenta je v posredovanem elektronskem sporočilu GD za notranje zadeve navedeno, da pomeni „začetni razmislek [tega GD] o izvajanju točk o vračanju […] in preselitvi v izjavi voditeljev držav ali vlad“ in da mu ga je pravna služba vrnila s pripombami za razjasnitev nekaterih točk.
47 Prva priloga k drugemu spornemu dokumentu opisuje, kako se lahko nezakoniti migranti in zavrnjeni prosilci za azil vrnejo iz Grčije v Turčijo, zlasti na podlagi členov 33 in 38 Direktive o postopkih, obenem pa je v njej podrobno navedena vrsta operativnih dogovorov, ki bi jih morali obravnavati in sprejeti ti državi. V drugi prilogi k navedenemu dokumentu so podrobno navedene pravne možnosti, ki so na voljo za izvajanje izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016, vključno z uporabo programa ponovnega humanitarnega sprejema s Turčijo in primernostjo spreminjanja Sklepa 2015/1601 ter proračunskimi posledicami.
48 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se posebej v okviru mednarodnih pogajanj stališča Unije zaradi svoje narave lahko spreminjajo glede na potek pogajanj, popuščanja in kompromise, ki jih v tem okviru dosežejo različne sodelujoče stranke. Zato so lahko pri oblikovanju pogajalskih stališč potrebni taktični prijemi pogajalcev, tudi same Unije, zaradi česar bi lahko razkritje stališč Unije pri mednarodnih pogajanjih oslabilo varstvo javnega interesa glede mednarodnih odnosov (sodba z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točki 70 in 72).
49 V obravnavani zadevi pa Splošno sodišče meni, da se je vsebina drugega spornega dokumenta, ki je brez kršitve obsega interesa, ki je varovan s to določbo, ni mogoče razkriti bolj podrobno, nanašala na varstvo mednarodnih odnosov v smislu člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, zlasti ker je ta dokument za naslovnika, to je kabinet predsednika Komisije, pomenil strateški dokument v pogovorih med Unijo, njenimi državami članicami in Republiko Turčijo. Komisija zato s tem, da je v izpodbijanem sklepu zavrnila dostop do tega dokumenta, ni storila nobene očitne napake pri presoji.
50 Kar zadeva tretji sporni dokument, je namen izmenjave elektronskih sporočil, ki ga sestavljajo, posvetovanje s pravno službo o dokumentu v prilogi te izmenjave. Ta dokument se nanaša neposredno na vsebino stališča Unije v njenih odnosih z Republiko Turčijo v zvezi z migracijsko krizo. Zato Komisija niti s tem, da je tožeči stranki na podlagi člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 zavrnila dostop do njega, ni storila očitne napake pri presoji.
51 Četrti sporni dokument spada v izmenjavo dveh elektronskih sporočil, s katerima je GD za notranje zadeve pravno službo prosil za pojasnila o tem, ali lahko „[Helenska republika] pred izvedbo dublinskega postopka uporabi postopke nedopustnosti“. Zato v nasprotju s trditvami Komisije v izpodbijanem sklepu in čeprav se je zanj lahko zaprosilo v okviru izvajanja izjave EU in Turčije z dne 8. marca 2016 in priprave izjave z dne 18. marca, ta dokument sam po sebi ni vseboval stališča Unije glede Republike Turčije in se, bolj splošno, ni nanašal na mednarodne odnose Unije. Zato je Komisija z zavrnitvijo dostopa do navedenega dokumenta s sklicevanjem na člen 4(1) Uredbe št. 1049/2001 storila očitno napako pri presoji.
52 Pri petem spornem dokumentu gre za izmenjavo elektronskih sporočil med GD za notranje zadeve in pravno službo, s katero je ta GD pravno službo za načrtovani sestanek z grškimi organi zaprosil za mnenje o različnih vidikih grške zakonodaje v zvezi z zahtevami iz člena 46 Direktive o postopkih in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Znova, v nasprotju s trditvami Komisije v izpodbijanem sklepu in čeprav se je zanj lahko zaprosilo v okviru izvajanja izjave EU in Turčije z dne 18. marca 2016, ta peti sporni dokument, do katerega je vendarle dovolila delni dostop, sam po sebi ni vseboval stališča Unije glede Republike Turčije in se, bolj splošno, ni nanašal na mednarodne odnose Unije. Zato je Komisija s tem, da je ob sklicevanju na člen 4(1) Uredbe št. 1049/2001 delno zavrnila dostop do navedenega dokumenta, storila očitno napako pri presoji.
53 Šesti in sedmi sporni dokument spadata v izmenjavo elektronskih sporočil med GD za notranje zadeve in pravno službo o podrobnih pravilih za izvajanje izjave EU in Turčije z dne 18. marca 2016, in sicer z namenom odgovoriti na prošnjo nizozemskih organov, ki so tedaj predsedovali Svetu Evropske unije, ki je želel oblikovati odgovor turškim organom o enem od podrobnih pravil, ki mu ti niso želeli ugoditi v okviru priprave obrazložitvenega memoranduma med Helensko republiko in Republiko Turčijo, ki je bil priložen tej izmenjavi elektronskih sporočil.
54 V zvezi s tem Splošno sodišče šteje, da glede na njuno vsebino, ki je za namene te tožbe ni mogoče bolj razkriti, ta šesti in sedmi sporni dokument spadata na področje varstva javnega interesa glede mednarodnih odnosov v smislu člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, zato Komisija s tem, da je tožeči stranki zavrnila dostop do teh dveh dokumentov, ni storila nobene očitne napake pri presoji.
55 Poleg tega okoliščina, da je v šestem spornem dokumentu na kratko omenjeno vprašanje sodelovanja Evropske unije pri obrazložitvenem memorandumu med Helensko republiko in Republiko Turčijo, ne more omajati te ugotovitve. Splošno sodišče dalje poudarja, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, sporna dokumenta ne vsebujeta novosti ali pomislekov o razmejitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami pri obvladovanju migracijske krize in o sprejetju izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016.
56 Osmi sporni dokument spada v izmenjavo elektronskih sporočil med GD za notranje zadeve in pravno službo, da bi zadnjenavedena temu GD pomagala pri razumevanju, kako Direktiva o postopkih konkretno deluje v določenih državah, in sicer glede njihove nacionalne zakonodaje in prakse, kot ju je navedeni GD poznal v tistem obdobju. Ta dokument je razčlenjeno pravno mnenje o teh vprašanjih. Vendar, čeprav vsebuje presojo o izvajanju pravice do azila v teh državah, Splošno sodišče meni, da Komisija ne glede na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi s tem, ni dokazala, kako bi razkritje navedenega dokumenta vplivalo na varstvo javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi Unije.
57 Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti glede zavrnitve dostopa s strani Komisije do prvega, drugega, tretjega, šestega in sedmega spornega dokumenta, ker je na eni strani Komisija svojo zavrnitev, ne da bi storila očitno napako pri presoji, lahko utemeljila s tem, da bi razkritje teh dokumentov pomenilo konkretno tveganje, da se položaj Unije v dialogu s Turčijo oteži in se vpliva na odnose Unije, in ker se na drugi strani Komisija lahko omeji na kratek povzetek takega razloga, če bi, kot v obravnavanem primeru, navedba dodatnih pojasnil pomenila kršitev obsega obveznega varstva, ki ga je zakonodajalec določil v členu 4(1) Uredbe št. 1049/2001, in razkritje vsebine dokumentov, ki so varovani s to določbo.
58 Nasprotno pa je treba prvemu tožbenemu razlogu delno ugoditi glede zavrnitve dostopa s strani Komisije do četrtega, petega in osmega spornega dokumenta na podlagi člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001.
59 Ker je bila zavrnitev dostopa do spornih dokumentov utemeljena tudi na podlagi člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, je treba ugotoviti, ali sta se ta druga razloga za zavrnitev lahko uporabila v obravnavanem primeru in tako vsekakor utemeljila vsebino izpodbijanega sklepa.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001
60 Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom trdi, da je Komisija v izpodbijanem sklepu kršila člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Ta tožbeni razlog je razdeljen na tri dele, ki jih je treba preučiti zaporedoma.
Prvi del drugega tožbenega razloga: varstvo sodnih postopkov
61 Tožeča stranka v utemeljitev prvega dela drugega tožbenega razloga trdi, da je Komisija z izpodbijanim sklepom kršila člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi v obravnavanem primeru uporabila splošno domnevo zavrnitve dostopa do spornih dokumentov. Na eni strani naj namreč sodna praksa ne bi priznavala možnosti, da se taka domneva uporabi za sodne postopke v teku. Na dan sprejetja izpodbijanega sklepa pa ni bil v teku noben sodni postopek. Na drugi strani, prav tako v skladu s sodno prakso, naj bi se splošna domneva oslabitve varstva sodnih postopkov nanašala samo na vloge, ki se vložijo v okviru teh postopkov, kar pa naj glede spornih dokumentov ne bi bilo tako.
62 Tožeča stranka poleg tega meni, da Komisija v obravnavani zadevi ni dokazala, kako naj bi razkritje spornih dokumentov konkretno in dejansko oslabilo varstvo sodnih postopkov. V zvezi s tem poudarja, da sporni dokumenti niso bili sestavljeni za sodni postopek. Tožeča stranka namreč ne glede na to, da so bile tožbe, na podlagi katerih so bili sprejeti sklepi v azilnih zadevah, vložene po vložitvi druge prošnje za dostop, navaja, da so bili sporni dokumenti sestavljeni za preučitev upoštevnega pravnega reda Unije, kar naj bi močno presegalo predmet teh tožb.
63 Vsekakor tožeča stranka na eni strani pripominja, da Komisija ni bila tožena stranka v azilnih zadevah in da se naj zato ne bi mogla sklicevati na načelo enakosti orožij niti, splošneje, na varstvo sodnih postopkov v zvezi z vsemi dokumenti, ki so povezani s predmetom teh sodnih postopkov, ki so bili takrat še v teku. Tožeča stranka na drugi strani meni, da Komisija nasprotuje lastnim trditvam, ko se na to varstvo v obravnavani zadevi sklicuje z zatrjevanjem, da so sporni dokumenti povezani z navedenimi zadevami, obenem pa trdi, da so se ti dokumenti nanašali predvsem na spremembo Sklepa 2015/1601 in Uredbe št. 539/2001. Dejansko naj bi ti dokumenti vsebovali le objektivne elemente, katerih razkritje po mnenju tožeče stranke ni moglo vplivati na stališče Komisije v navedenih sodnih postopkih.
64 Komisija predlaga, naj se prvi del drugega tožbenega razloga zavrne, in pri tem najprej poudarja, da se v nasprotju s trditvami tožeče stranke v izpodbijanem sklepu ni sklicevala na splošno domnevo o nerazkritju, temelječo na izjemi v zvezi z varstvom sodnih postopkov ali drugi izjemi iz Uredbe št. 1049/2001. Za zavrnitev dostopa naj bi se namreč odločila po individualni preučitvi vsebine spornih dokumentov, in Komisija se glede okoliščine, da sporni dokumenti ne pomenijo vlog, vloženih v okviru sodnih postopkov, sklicuje na sodbi z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija (T‑796/14, EU:T:2016:483, točka 88), in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija (T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 64), za kateri tožeča stranka meni, da sta v nasprotju s sodno prakso Sodišča in v katerih je Splošno sodišče razsodilo, da se izjema glede varstva sodnih postopkov nanaša tudi na dokumente, ki niso bili sestavljeni samo za sodni postopek.
65 Vendar Komisija meni, da naj bi na dan sprejetja izpodbijanega sklepa, ki je v obravnavanem primeru edini upošteven, razkritje spornih dokumentov neizogibno povzročilo razkritje vsebine njenih bodočih intervencijskih vlog v azilnih zadevah, ki so izrecno navedene v izpodbijanem sklepu, ker je v tistem času obstajala ustrezna povezava med spornimi dokumenti in temi zadevami. Zato je bilo – v skladu z načelom enakosti orožij ter čeprav ni bila tožena stranka v navedenih zadevah in se njena intervencija na koncu ni dovolila, ker so bile te zadeve razrešene s sklepi, zaradi česar ni mogla vložiti intervencijske vloge – dostop do spornih dokumentov treba in utemeljeno zavrniti na podlagi člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. Komisija v teh okoliščinah prereka trditev tožeče stranke, da naj bi se njene bodoče intervencijske vloge nujno nanašale na delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami, in pri tem poudarja, da se je v teh zadevah omejila na odgovor na vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče v skladu s členom 24 Statuta Sodišča Evropske unije.
66 V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora po eni strani zadevna institucija, kadar sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se sklicuje ta institucija, pri čemer je treba poudariti, da mora biti nevarnost te škode razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična (glej sodbo z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 31 in navedena sodna praksa; sodba z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 52).
67 Po drugi strani mora institucija, če uporabi eno od izjem iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, uravnovesiti poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja ter večje legitimnosti, učinkovitosti in odgovornosti uprave v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (glej sodbo z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 32 in navedena sodna praksa; sodba z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 53).
68 Izjema v zvezi z varstvom „sodnih postopkov“ iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 pomeni, da varstvo javnega interesa ne nasprotuje le razkritju vsebine dokumentov, pripravljenih samo za posamezni sodni postopek (glej sodbi z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija, T‑391/03 in T‑70/04, EU:T:2006:190, točki 88 in 89 ter navedena sodna praksa, ter z dne 3. oktobra 2012, Jurašinović/Svet, T‑63/10, EU:T:2012:516, točka 66 in navedena sodna praksa), torej ne le vlog ali vloženih aktov, temveč tudi internih dokumentov institucije v zvezi z obravnavanjem tekoče zadeve in komunikacijo v zvezi z zadevo med zadevnim GD in pravno službo ali odvetniško pisarno, pri čemer je cilj te razmejitve področja uporabe izjeme v navedeni zadevi po eni strani zagotovitev varstva notranjega dela na Komisiji ter po drugi zaupnost in varovanje načela poklicne tajnosti odvetnikov (sodbi z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, točka 76, in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 52).
69 V teh okoliščinah je bil za vloge v okviru sodnih postopkov priznan obstoj splošne domneve o nerazkritju iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, dokler teče navedeni postopek (sodbe z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 94; z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, točka 77, in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 53), čeprav se ta domneva uporablja le za posamezni nekončani postopek in se zadevna institucija nanjo načeloma ne more sklicevati, če je bil zadevni postopek končan s sodno odločbo (sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 130).
70 Poleg tega je Sodišče štelo, da je namen izjeme v zvezi z varstvom sodnih postopkov zagotoviti upoštevanje načela enakosti orožij in načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti. S tem, da bi ena od strank imela dostop do dokumentov, bi se namreč lahko izkrivila nujna uravnoteženost med strankami v sporu – to je uravnoteženost, ki je osnova načela enakosti orožij – če bi obveznost razkritja dokumentov veljala le za institucijo, na katero je bila naslovljena prošnja za dostop do dokumentov, in ne za vse stranke v postopku (sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točke od 85 do 87).
71 To je tudi razlog, da je Splošno sodišče v zadevah glede dostopa do predhodnih mnenj, ki jih sestavi institucija v zvezi s pripravo zakonodajnega predloga, menilo, da – ne glede na to, kar je presodilo v sodbi z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija (T‑391/03 in T‑70/04, EU:T:2006:190, točke od 88 do 91 in navedena sodna praksa) – sodna praksa, navedena v prejšnji točki te sodbe, ne izključuje, da lahko na področje uporabe izjeme v zvezi z varstvom sodnih postopkov spadajo tudi drugi dokumenti, ne le tisti, ki jih sestavljajo vloge in dokumenti, izmenjani s pravno službo institucije posebej v zvezi z zadevo, ki je v teku. V zvezi s tem je Splošno sodišče, ki je poudarilo, da sta načeli enakosti orožij in učinkovitega izvajanja sodne oblasti v središču varstva iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, menilo, da potreba po zagotovitvi enakosti orožij pri sodišču ne utemeljuje le varstva dokumentov, ki so izdelani zgolj za posamezni spor, kot so vloge, temveč tudi dokumentov, katerih razkritje bi lahko v okviru posameznega spora oslabilo zadevno enakost, ki izhaja iz pojma poštenega sojenja (sodbi z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, točka 88, in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 64).
72 V teh primerih bi bili namreč lahko integriteta sodnega postopka in enakost orožij med strankami, čeprav navedeni dokumenti niso bili izdelani v okviru posameznega sodnega postopka, resno ogroženi, če bi stranke imele poseben dostop do internih informacij druge stranke, ki so tesno povezane s pravnimi vidiki nekončanega oziroma morebitnega, vendar skorajšnjega spora (sodbi z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, točka 90, in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 65).
73 Da bi bilo mogoče to izjemo uporabiti, pa je potrebno, da ob sprejetju odločbe, s katero je zavrnjen dostop do njih, obstaja upoštevna povezava med zaprošenimi dokumenti in bodisi nekončanim sodnim postopkom pri sodišču Unije, v zvezi s katerim se zadevna institucija sklicuje na izjemo, bodisi nekončanim postopkom pri nacionalnih sodiščih, če se v njih zastavlja vprašanje razlage ali veljavnosti akta prava Unije v smislu, da je glede na kontekst zadeve zelo verjeten postopek s predlogom za sprejetje predhodne odločbe (sodbi z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑796/14, EU:T:2016:483, točki 88 in 89, ter z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija, T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487, točka 64).
74 Prvi del drugega tožbenega razloga je treba obravnavati na podlagi teh ugotovitev sodne prakse Splošnega sodišča, ker je bilo v nasprotju s trditvami tožeče stranke poudarjeno, da obrazložena sodna praksa glede izjeme iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, kot je navedena zgoraj in kot izhaja iz sodb z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija (T‑796/14, EU:T:2016:483), in z dne 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisija (T‑18/15, neobjavljena, EU:T:2016:487), ne temelji na široki razlagi te izjeme, ki bi bila v nasprotju s sodno prakso Sodišča, ki poleg tega doslej še ni neposredno obravnavalo takega vprašanja.
75 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da sporni dokumenti niso bili pripravljeni posebej v zvezi s sodnim postopkom v teku.
76 Vendar je treba na eni strani poudariti, da so bili 19. septembra 2016, ko je bil sprejet izpodbijani in v obravnavanem primeru edini upoštevni sklep (glej v tem smislu sodbo z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, točka 54), v teku trije sodni postopki, in sicer azilne zadeve, ki so se nanašale posebej na zakonitost izjave EU in Turčije z dne 18. marca 2016, ki je sledila izjavi EU in Turčije z dne 8. marca 2016. Poleg tega je v teh zadevah Komisija, ki ni bila tožena stranka, do tega dne že vložila predlog za intervencijo na podlagi člena 143 Poslovnika.
77 Na drugi strani Splošno sodišče ugotavlja, da je sporne dokumente sestavila pravna služba, pristojna za zastopanje Komisije v teh sodnih postopkih, in da so tesno povezani s pravnimi vidiki spora v teh sodnih postopkih. Ti dokumenti se namreč nanašajo na podrobna pravila o vračanju nezakonito prebivajočih migrantov v skladu z azilnimi postopki, določenimi s pravom Unije, in zlasti na pojem „varne tretje države“, ki je osrednje vprašanje azilnih zadev. Zato je obstajalo predvidljivo in ne zgolj hipotetično tveganje, da bi razkritje navedenih dokumentov vplivalo na položaj Komisije kot intervenientke, ker vsebujejo v glavnem predhodna pravna stališča o vidikih, ki se obravnavajo v azilnih zadevah.
78 V teh okoliščinah je treba priznati, da se je Komisija v izpodbijanem sklepu glede vseh spornih dokumentov lahko sklicevala na izjemo v zvezi z varstvom sodnih postopkov iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
79 Komisija v zvezi s tem v nasprotju s trditvami tožeče stranke ni uporabila domneve o nerazkritju na podlagi varstva sodnih postopkov, temveč je posamično preučila vsakega od spornih dokumentov. To potrjuje, da je odobrila delni dostop do petega spornega dokumenta.
80 Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del drugega tožbenega razloga: varstvo pravnih mnenj
81 V okviru drugega dela drugega tožbenega razloga tožeča stranka trdi, da se pravna mnenja in analize, ki so zajeti z drugo prošnjo za dostop, nanašajo na sprejetje pravnih instrumentov, ki so bili ali bodo sprejeti za izvajanje izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016, tako da se po njenem mnenju nanašajo na zakonodajni postopek, v obravnavanem primeru na postopek spreminjanja Sklepa 2015/1601 in Uredbe št. 539/2001, kar pomeni, da Komisija ne more zavrniti njihovega razkritja.
82 Ne glede na ta vidik in tudi ob predpostavki, da se „kontekst predhodnih stališč, vsebovanih v zaprošenih dokumentih, ni nanašal na navedene zakonodajne postopke“, tožeča stranka meni, da naj Komisija v izpodbijanem sklepu nikakor ne bi pojasnila, kako bi ji razkritje spornih dokumentov odvzelo možnost, da prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja v smislu sodne prakse. V zvezi s tem naj bi se namreč omejila na apodiktično trditev, da bi ji njihovo razkritje „odvzelo bistveni element […] izvajanja izjave EU in Turčije“. V sodbi z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točke od 57 do 64) pa naj bi Sodišče postavilo načelo, da je treba razkriti pravna mnenja, ki se nanašajo na zakonodajno področje. Vsekakor, ker naj bi bili sporni dokumenti po mnenju tožeče stranke namenjeni informiranju Komisije o pristojnosti Unije za sprejetje izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016 ter o pravnem redu Unije na področju azila, ta institucija ni mogla razumno pričakovati, da bodo ta pravna mnenja ostala zaupna. Nasprotno, morala bi pričakovati, da bodo nekega dne objavljena in v zvezi s tem tožeča stranka ne razume, v čem na splošno bi razkritje dokumentov, kot so sporni dokumenti, tej instituciji preprečilo, da zaprosi za pravna mnenja.
83 Tožeča stranka v repliki navaja, da tudi če bi varstvo pravnih mnenj lahko utemeljilo izpodbijani sklep, bi bilo treba ta sklep razglasiti za ničen zaradi „pomanjkanja obrazložitve“ („lack of reasoning“) zaradi nedoslednega opisa in zmedene argumentacije Komisije glede narave, vsebine in okoliščin sestave spornih dokumentov.
84 Komisija predlaga, naj se drugi del drugega tožbenega razloga zavrne kot neutemeljen, pri čemer najprej pojasnjuje, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke sporni dokumenti niso bili pripravljeni ali prejeti med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje v smislu točke 68 sodbe z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374). So namreč zgolj predhodna stališča v zvezi z vprašanji, o katerih se je vzporedno razpravljalo v postopkih za sprejetje predlogov sprememb Sklepa 2015/1601 in Uredbe št. 539/2001. Zato naj jih ne bi bilo mogoče šteti za dokumente, ki so bili pripravljeni za namene zakonodajnih postopkov v zvezi s tema aktoma trenutno veljavnega prava Unije. Ker gre le za notranja predhodna pravna mnenja institucije, bi lahko bila po mnenju Komisije razlagana ali razumljena napačno, če bi se razkrila zunaj konteksta, v katerem so bila sestavljena.
85 Komisija naj bi tožeči stranki v izpodbijanem sklepu razložila, da o občutljivem vprašanju begunske krize poteka delo v povezavi s pristojnimi nacionalnimi organi. Razkritje spornih dokumentov, ki se nanašajo na razlago pravnega reda Unije na področju azila, pa bi lahko resno vplivalo na interes Komisije za pridobitev odkritih, objektivnih in popolnih mnenj, in to v okoliščinah, v katerih je bila ta institucija od marca 2016 v stalnem stiku z organi zadevnih držav članic, zlasti Helenske republike, glede ukrepov, ki so potrebni za zagotovitev izvajanja izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016, ter za nadzorovanje migracijske krize.
86 V zvezi s tem naj okoliščina, na katero se sklicuje tožeča stranka, da naj bi sporni dokumenti vsebovali domnevno objektivno razlago in da naj bi o vprašanjih, ki so bila tako obravnavana v teh dokumentih, razpravljali strokovnjaki, Komisiji ne bi preprečevala, da zaščiti svojo zmožnost, da prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja na občutljivem področju in v obdobju, ki je z vidika izvajanja izjave EU in Turčije z dne 18. marca 2016 zelo občutljivo, ob upoštevanju, da naj bi Komisija poskrbela, da javnosti redno zagotovi informacije o izvajanju navedene izjave.
87 Nazadnje, Komisija meni, da je bil razlog za razglasitev ničnosti, ki se nanaša na njeno domnevno „nezadostno obrazložitev“, naveden šele v repliki in ob neobstoju tehtnih razlogov, ki bi jih tožeča stranka navedla za utemeljitev prepozne vložitve tožbe, bi ga bilo treba zavrniti kot nedopusten. Vsekakor naj tožeča stranka sploh ne bi utemeljila te trditve, ki je poleg tega očitno neutemeljena.
88 Uvodoma je treba spomniti, da je namen izjeme v zvezi s pravnimi mnenji iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 varovati interes institucije, da zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja, ter da mora biti zato, da lahko institucija uveljavlja to izjemo, tveganje za poseg v ta interes razumno predvidljivo, in ne le hipotetično (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točki 42 in 43).
89 V zvezi s tem je bilo glede tega, da bi lahko razkritje mnenja pravne službe o zakonodajnem predlogu povzročilo dvom o zakonitosti zadevnega zakonodajnega akta, že navedeno, da ravno preglednost v zvezi s tem omogoča javno razpravo o razhajanjih med različnimi mnenji ter daje institucijam večjo legitimnost v očeh evropskih državljanov in povečuje njihovo zaupanje. Prav pomanjkanje informacij in razprav lahko namreč pri državljanih vzbudi dvome o zakonitosti posameznega akta in legitimnosti celotnega postopka odločanja (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 59).
90 Vendar je treba v obravnavanem primeru ugotoviti, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke, ki navaja, da se izpodbijani sklep v povezavi z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 sklicuje na predloge za spremembo Sklepa 2015/1601 in Uredbe št. 539/2001, sporni dokumenti niso pravna mnenja v zvezi s konkretnim zakonodajnim predlogom. Ne glede na sklicevanje v drugem spornem dokumentu na morebitno potrebo po spremembi Sklepa 2015/1601, so namreč predhodna stališča pravne službe o več vidikih prava Unije na področju azila in v zvezi s političnimi zavezami, glede katerih so se pogajali voditelji držav ali vlad EU in Turčije, ki so jih sklenili pod imenom „izjave EU in Turčije“.
91 Zato nezakonodajna dejavnost institucij ni izključena s področja uporabe Uredbe št. 1049/2001. V zvezi s tem zadostuje opozoriti, da člen 2(3) te uredbe določa, da se ta uredba uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točke 87, 88 in 109, ter z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 107 in navedena sodna praksa).
92 V obravnavani zadevi sporni dokumenti vsebujejo pravna posvetovanja med službami znotraj Komisije in niso pravna mnenja, s katerimi bi bilo dokončno določeno stališče institucije, ter v nasprotju s trditvami tožeče stranke ne gre niti za pravna mnenja, pripravljena v okviru zakonodajnih postopkov, kot so tista v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Za ta posvetovanja, ki so bila poslana izključno kabinetoma predsednika Komisije in komisarja za notranje zadeve, se je zaprosilo s kratkim rokom, da bi predstavnikom Komisije bila v pomoč pri srečanjih s predstavniki Helenske republike in Republike Turčije o ukrepih, ki sta jih zadnjenavedeni morali sprejeti v okviru izvajanja zavez, sprejetih na podlagi izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016.
93 V zvezi s tem bi, kot pravilno navaja Komisija, razkritje takih pripravljalnih in notranjih pravnih mnenj, ki so bila pripravljena za politični dialog med institucijo in predstavniki države članice in tretje države, dejansko in predvidljivo posegalo v interes Komisije, da zahteva in prejme odkrita, objektivna in celovita pravna mnenja različnih služb, da kot institucija pripravi svoje končno stališče, še posebej na politično dokaj občutljivem področju in v izrednih razmerah, da odpravi občutljiv migracijski položaj. Posvetovanja med službami, ki so se udejanjila s spornimi dokumenti, vendar so bila pospremljena s telefonskimi klici, so namreč pripravljalna dela, nujna za pravilno delovanje te institucije.
94 Odkritost, objektivnost, celovitost, kakor tudi hitrost teh pravnih mnenj, danih v nujnem primeru – kot to potrjuje zlasti pozna ura, ob kateri so člani pravne službe predsedniku Komisije in GD, ki ga vodi komisar za notranje zadeve, mestoma poslali zadevna elektronska sporočila – bi bila v obravnavanem primeru prizadeta, če bi avtorji takšnih posvetovanj, sestavljenih v naglici za pripravo srečanj med odgovornimi osebami te institucije, države članice in tretje države, morali predvideti, da bodo lahko taka elektronska sporočila dana na voljo javnosti.
95 Nazadnje, glede očitka, ki ga je tožeča stranka navedla v repliki in ki se nanaša na „nezadostno obrazložitev“ s strani Komisije v izpodbijanem sklepu ali na pomanjkljivost obrazložitve, zadostuje ugotovitev, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke opis narave in vsebine zavrnjenih dokumentov in razlogi za zavrnitev, ki jih je v izpodbijanem sklepu navedla Komisija, vključno z navedbo okoliščin, v katerih so bili sestavljeni, niso protislovni in izpolnjujejo zahteve iz člena 296 PDEU. Zato je treba ta očitek vsekakor zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti ugovor nedopustnosti, ki ga v zvezi s tem v dupliki navaja Komisija.
96 Glede na navedeno je treba drugi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Tretji del drugega tožbenega razloga: obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje spornih dokumentov
97 Ob predpostavki, da je v obravnavanem primeru mogoče priznati obstoj splošne domneve o posegu ali konkretni poseg v sodne postopke in pravna mnenja, tožeča stranka v okviru tretjega dela drugega tožbenega razloga podredno navaja, da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje spornih dokumentov v smislu člena 4(2), zadnji stavek, Uredbe št. 1049/2001. Institucije Unije namreč lahko odgovarjajo in dokažejo legitimnost odločb, ki jih sprejmejo v imenu svojih državljanov, le če ti lahko razumejo pravni okvir, v katerem se te odločitve sprejmejo. Zato bi bilo treba državljanom odobriti dostop do spornih dokumentov, tudi če bi to razkritje lahko oslabilo varstvo sodnih postopkov in pravnih mnenj.
98 Tožeča stranka vsekakor trdi, da izpodbijani sklep krši člen 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001, ker Komisija ni preučila, ali obstaja javni interes za razkritje, in, splošneje, tehtala med interesi, ki jim razkritje služi, in interesi, ki takemu razkritju nasprotujejo. Tožeča stranka v zvezi s tem izpodbija trditev te institucije, da naj bi navedla zgolj splošne preudarke, s katerimi ni bilo mogoče dokazati, da je načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo poseben pomen. Sklicevanje na posebno naravo migracijske krize in ukrepov, sprejetih za njeno odpravo, naj bi namreč zadostovalo za ugotovitev, da naj bi v obravnavanem primeru obstajal poseben javni interes za razkritje v smislu člena 4(2), zadnji stavek, Uredbe št. 1049/2001.
99 Komisija predlaga, naj se tretji del drugega tožbenega razloga zavrne kot neutemeljen, pri čemer poudarja, da je v izpodbijanem sklepu tožeči stranki navedla, da se je zadnjenavedena na načelo preglednosti zgolj sklicevala, ne da bi dokazala, v čem naj bi to načelo v obravnavani zadevi imelo poseben pomen, ki bi lahko prevladal nad legitimnimi razlogi, ki upravičujejo nerazkritje spornih dokumentov.
100 V obravnavanem primeru naj bi Komisija preučila obstoj prevladujočega javnega interesa, vendar po mnenju te institucije to ne spremeni dejstva, da mora obstoj takega javnega interesa dokazati tožeča stranka. Vendar naj bi se ta v zvezi s tem omejila na navedbo splošnih preudarkov glede pravice družbe do obveščenosti in pravice državljanov, da razumejo pravni okvir, s katerimi po njenem mnenju nikakor ni bilo mogoče dokazati, da bi načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo poseben pomen, ki bi prevladal nad razlogi za nerazkritje spornih dokumentov, ker naj bi Komisija za obveščanje državljanov poskrbela z razširjanjem posodobljenih informacij, kot je sporočilo z dne 16. marca 2016 z naslovom „Naslednji operativni ukrepi v okviru sodelovanja med EU in Turčijo na področju migracij“. Poleg tega obstoj akademskih razprav ne more biti dokaz za obstoj prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001.
101 Komisija vsekakor trdi, da se je za nekatere od spornih dokumentov uporabila izjema v zvezi z varstvom mednarodnih odnosov. Vendar naj zakonodajalec Unije glede te izjeme, ki jo ureja člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ne bi določil nobenega tehtanja s prevladujočim javnim interesom za razkritje.
102 Uvodoma je treba opozoriti, da mora institucija, če uporabi eno od izjem iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, tehtati poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti javni interes po tem, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje legitimnosti v upravi ter njenega učinkovitejšega in odgovornejšega ravnanja v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (sodba z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, točka 32 in navedena sodna praksa).
103 Vendar mora prosilec konkretno navesti okoliščine, na katerih temelji tak prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zadevnih dokumentov (sodbe z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, EU:C:2013:738, točka 94; z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, točka 90, in z dne 23. januarja 2017, Justice & Environment/Komisija, T‑727/15, neobjavljena, EU:T:2017:18, točka 49).
104 Ni pa treba, da se prevladujoč javni interes, ki lahko upraviči razkritje dokumenta, razlikuje od načel, na katerih temelji Uredba št. 1049/2001 (sodbi z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, EU:C:2013:738, točka 92, in z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, točka 92).
105 V zvezi s tem načelo preglednosti, na katerem temelji Uredba št. 1049/2001 in na katero se sklicuje tožeča stranka, povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito izvajajo svoje demokratične pravice (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 46).
106 V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da sporni dokumenti niso bili sestavljeni v okviru zakonodajnega postopka v smislu Pogodbe DEU.
107 Vendar se je tožeča stranka sklicevala na splošne preudarke v zvezi z načelom preglednosti, ki v splošnem interesu zajemajo tesnejše sodelovanje državljanov v postopku odločanja ter večjo legitimnost v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (sodba z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 45).
108 V zvezi s tem je treba, ker je bilo ugotovljeno, da je zavrnitev razkritja prvega, drugega, tretjega, šestega in sedmega spornega dokumenta zajeta z izjemami iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, najprej zavrniti tretji del drugega tožbenega razloga kot neupošteven glede teh dokumentov. V okviru te določbe so namreč institucije dolžne zavrniti dostop do dokumentov, na katere se nanašajo te izjeme, če je predložen dokaz za navedene okoliščine, ne da bi bilo treba tehtati med varstvom javnega interesa in prevladujočim splošnim interesom (sodbi z dne 25. aprila 2007, WWF European Policy Programme/Svet, T‑264/04, EU:T:2007:114, točki 44 in 45, ter z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 44).
109 Dalje, Komisija je v izpodbijanem sklepu v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, upoštevala splošne preudarke v zvezi z načelom preglednosti, na katere se je ta sklicevala v potrdilni prošnji, vendar je menila, da z njimi ni bilo mogoče dokazati, da je načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo poseben pomen, ki bi lahko prevladal nad razlogi za zavrnitev razkritja spornih dokumentov.
110 V zvezi s tem je treba še opozoriti, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke avtorji spornih dokumentov v njih niso opravili presoje o delitvi pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami glede na sprejetje izjav EU in Turčije z dne 8. in 18. marca 2016.
111 Te ugotovitve ne omaje dejstvo, da je v obsegu, v katerem se vsebina spornih dokumentov lahko razkrije, ne da bi to oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi, v stavku iz šestega od teh dokumentov navedeno, da bi lahko nekateri vidiki iz obrazložitvenega memoranduma med Helensko republiko in Republiko Turčijo sodili v pristojnost Unije in zato zajemali udeležbo Unije v navedenem memorandumu, v sedmem od navedenih dokumentov pa je na kratko omenjeno, da bi lahko bila potrebna udeležba Unije v skladu s pogoji iz člena 218 PDEU, če naj bi se ustvarile obveznosti v zvezi s sporazumom o ponovnem sprejemu med tema državama. Take ugotovitve se namreč nanašajo na izvajanje izjav EU in Turčije, vendar ne zadevajo vprašanja pristojnosti Unije za sprejetje teh izjav, ki ga je postavila tožeča stranka, pri čemer je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v azilnih zadevah razsodilo, da izjave EU in Turčije z dne 18. marca 2016 ni mogoče šteti za akt, ki ga je sprejel Evropski svet ali druga institucija, organ, urad ali agencija Unije.
112 V teh okoliščinah je treba glede trditev tožeče stranke ugotoviti, da ta ni dokazala, v čem naj bi načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo poseben pomen, ki bi vsaj za dokumente, ki niso zajeti z izjemami iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001, upravičeval razkritje spornih dokumentov, ki so zajeti z varstvom sodnih postopkov in pravnih mnenj. To velja toliko bolj v okoliščinah, v katerih je Komisija redno objavljala splošne informacije za javnost (glej v tem smislu sodbo z dne 23. januarja 2017, Justice & Environment/Komisija, T‑727/15, neobjavljena, EU:T:2017:18, točka 60). Splošno sodišče podredno ugotavlja, da to velja tudi za dokumente, zajete z izjemami iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001.
113 Tretji del tega tožbenega razloga je treba zavrniti in zato tudi drugi tožbeni razlog v celoti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001
114 Tožeča stranka s četrtim tožbenim razlogom, ki je naveden podredno in ki ga je treba preučiti pred tretjim, prereka trditev Komisije, da delni dostop do spornih dokumentov ni bil mogoč. Ob upoštevanju narave teh dokumentov naj bi bilo namreč nepojmljivo, da je bilo celotno besedilo, ki ga vsebujejo, zajeto z izjemami, na katere se sklicuje Komisija. Komisija naj bi zato s tem, da v izpodbijanem sklepu tožeči stranki ni odobrila delnega dostopa, kršila člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
115 Komisija predlaga, naj se tožbeni razlog zavrne, pri čemer poudarja, da je v izpodbijanem sklepu upoštevala možnost za odobritev delnega dostopa do spornih dokumentov, vendar jo je zavrnila, ker so ti dokumenti v celoti zajeti z izjemami, ki v skladu z Uredbo št. 1049/2001 upravičujejo nerazkritje.
116 V zvezi s tem člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 določa, da „[č]e velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo“.
117 V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti preučitev delnega dostopa do dokumenta institucij Unije opravljena glede na načelo sorazmernosti (sodba z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 83; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. decembra 2001, Svet/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, točki 27 in 28).
118 Že iz samega besedila člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 izhaja, da je institucija dolžna preučiti, ali je mogoče dovoliti delni dostop do dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, in dostop zavrniti samo do podatkov, na katere se nanašajo zadevne izjeme. Institucija mora tak delni dostop dovoliti, če se lahko cilj, ki mu sledi, ko dostop do dokumenta zavrne, doseže tako, da se prekrije dele dokumenta, ki lahko oslabijo varstvo javnega interesa (sodbi z dne 25. aprila 2007, WWF European Policy Programme/Svet, T‑264/04, EU:T:2007:114, točka 50, in z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 84; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. decembra 2001, Svet/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, točka 29).
119 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu – kot je v njej tudi navedla – preučila možnost, da tožeči stranki odobri delni dostop do spornih dokumentov. To potrjuje tudi dejstvo, da je tožeči stranki odobrila delni dostop do petega spornega dokumenta.
120 Splošno sodišče dalje meni, da je Komisija, tako kot je to storila glede petega spornega dokumenta, imela možnost, da zagotovi delni dostop do prvega stavka oddelka prvega spornega dokumenta, naslovljenega „Legal framework“, in prvega stavka točke I(a) Priloge 1 drugega spornega dokumenta, naslovljene „EU Legal Framework“. Ti odlomki namreč zgolj opisujejo zadevne določbe, vendar ne vsebujejo pravnega ali strateškega stališča, ki je zajeto z izjemami iz člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001.
121 Nasprotno pa iz spornih dokumentov, ki jih je Komisija predložila Splošnemu sodišču, ne izhaja, da je bilo mogoče dovoliti delni dostop do drugih dokumentov, ne da bi pri tem razkrili vsebino delov dokumentov, glede katerih je bila zavrnitev dostopa upravičena, in zlasti strateške cilje, na katerih so temeljile razprave o izvajanju izjav EU in Turčije s strani Helenske republike in Republike Turčije na pobudo Unije.
122 V zvezi s tem je sodišče Unije že priznalo, da v takem primeru toženi instituciji, v obravnavanem primeru Komisiji, v obrazložitvi izpodbijanega akta ni treba opredeliti občutljive vsebine spornih dokumentov, ki je z objavo ni mogoče razkriti, če bi tako ravnanje pomenilo razkritje informacij, ki jih varuje navedena izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov (glej v tem smislu sodbi z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 82, in z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, neobjavljena, EU:T:2013:419, točka 106).
123 To velja tudi za četrti in osmi sporni dokument ter nerazkriti del petega spornega dokumenta, katerih vsebine ni bilo mogoče delno razkriti brez poseganja v varstvo sodnih postopkov in pravnih mnenj.
124 Zato je treba v mejah tega, kar je bilo ugotovljeno v točki 120 te sodbe, četrtemu tožbenemu razlogu delno ugoditi, v preostalem pa ga je treba zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001
125 Ker na eni strani zavrnitev prvega in drugega ter delna zavrnitev četrtega tožbenega razloga pomeni, da se je Komisija – z izjemo dokumentov, navedenih v točki 120 te sodbe – utemeljeno sklicevala na izjeme iz člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001, na drugi strani pa ugotovitve glede četrtega tožbenega razloga veljajo tudi, če se za izjemo iz člena 4(3) te uredbe šteje, da jo je mogoče uporabiti, utemeljenosti tretjega tožbenega razloga, ki se nanaša na zadnjenavedeno izjemo, ni treba preučiti.
126 Zato je treba, ne da bi bilo treba odločiti o tretjem tožbenem razlogu:
– izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem je Komisija zavrnila delni dostop do prvega stavka oddelka prvega spornega dokumenta, naslovljenega „Legal framework“, in prvega stavka točke I(a) Priloge 1 k drugemu spornemu dokumentu, naslovljene „EU Legal Framework“;
– tožbo v preostalem delu zavrniti.
Stroški
127 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Vendar v skladu s členom 134(3) tega poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma.
128 Ker je tožeča stranka s svojimi predlogi uspela le deloma, je treba odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Sklep Evropske komisije C(2016) 6029 final z dne 19. septembra 2016 se razglasi za ničen v delu, v katerem je z njim zavrnjen delni dostop združenja Access Info Europe do prvega stavka dela dokumenta Komisije z referenčno oznako Ares(2016) 2453347, naslovljenega „Legal framework“, in do prvega stavka točke I(a) Priloge 1 k dokumentu Komisije z referenčno oznako Ares(2016) 2453181, naslovljene „EU Legal Framework“.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Vsaka stranka nosi svoje stroške.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. februarja 2018.
Podpisi