ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 4 юни 2015 година(1)
Дело C‑299/14
Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen
срещу
Jovanna García-Nieto
Joel Peña Cuevas
Jovanlis Peña García
Joel Luis Peña Cruz
(Преюдициално запитване, отправено от Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Германия)
„Регламент (ЕО) № 883/2004 — Директива 2004/38/ЕО — Гражданство на Съюза — Равно третиране — Търсещи работа граждани на Съюза, които пребивават на територията на друга държава членка — Правна уредба на държава членка, която изключва тези лица от достъп до специални парични обезщетения, независещи от вноски — Наличие на реална връзка на гражданина и пазара на труда в държавата членка на пребиваване“
I – Въведение
1. Настоящото преюдициално запитване поставя по същество въпроса дали държава членка може да изключи гражданите на други държави членки през първите три месеца от пребиваването им от кръга на лицата с право на обезщетения за покриване на разходите по издръжката без плащане на вноски по смисъла на Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност(2), изменен с Регламент (ЕС) № 1244/2010 на Комисията от 9 декември 2010 г.(3) (наричан по-нататък „Регламент № 883/2004“), въпреки че те още не са икономически активни и се нуждаят от помощ.
2. Това дело се вписва в поредица дела от Германия, в които запитващите юрисдикции искат да установят дали изключването на някои граждани на Европейския съюз от кръга на лицата, които имат право на социалните обезщетения, предвидени в националното законодателство, е съвместимо с правото на Съюза, и по-специално с принципа на равенство, прогласен в множество разпоредби на първичното и вторичното право.
3. Първото от тези дела, по което е постановено решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), разглежда хипотезата, при която гражданин на Съюза пристига на територията на държава членка без намерение да намери там работа и без да е в състояние да се издържа със собствени средства. Второто дело, заключението по което представих на 26 март 2015 г. (дело Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:210), и по което предстои произнасяне от Съда, се отнася до гражданин на Съюза, който, след като е работил по-малко от една година на територията на държава членка, чийто гражданин не е, моли приемащата държава членка да му отпусне обезщетения за покриване на разходите по издръжката.
4. Настоящото дело позволява да се разгледа трета хипотеза: на гражданин на Съюза, който в течение на първите три месеца от пребиваването си на територията на приемащата държава членка не е работник или самостоятелно заето лице и не може да се счита, че е запазил статуса на такъв по силата на член 7, параграф 3 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО(4).
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Договор за функционирането на Европейския съюз
5. Съгласно член 18, първа алинея ДФЕС „[в] обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.
6. Член 45 ДФЕС гарантира по-конкретно свободното движение на работници в рамките на Съюза. Съгласно параграф 2 от този член свободата на движение „налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд“.
2. Регламент № 883/2004
7. Материалният обхват на Регламент № 883/2004 е описан в член 3 от него по следния начин:
„1. Настоящият регламент се прилага към всички законодателства относно следните клонове на социална сигурност:
[…]
з) обезщетения за безработица;
[…]
2. Освен ако е предвидено друго в приложение XI, настоящият регламент се прилага към общи и специални схеми за социална сигурност, независимо дали са зависещи от вноски или не са, и към схеми, свързани с отговорността на работодателя или корабособственика.
3. Настоящият регламент се прилага също и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, уредени в член 70.
[…]
5. Настоящият регламент не се прилага за:
а) социалното или медицинско подпомагане […]
[…]“.
8. Съгласно член 4 от Регламента, озаглавен „Равно третиране“:
„Освен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, лицата, за които се прилага настоящият регламент получават същите обезщетения и имат същите задължения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както нейните граждани“.
9. Глава 9 от дял III на Регламент № 883/2004 е посветена на „[с]пециални[те] парични обезщетения без плащане на вноски“. Тази глава се състои от един-единствен член 70, който е озаглавен „Обща разпоредба“ и гласи:
„1. Настоящият член се прилага за специални парични обезщетения, независещи от вноски, предоставяни съгласно законодателство, което поради персоналния си обхват, целите и/или условията за придобиване на права, се характеризира едновременно като социално осигурително законодателство по член 3, параграф 1 и като социално подпомагане.
2. За целите на тази глава „специални парични обезщетения без плащане на вноски“ са тези, които:
а) имат за цел предоставяне на:
i) допълнително, заместващо или спомагателно покритие срещу рискове, обхванати от клоновете на социална сигурност по член 3, параграф 1, и което гарантира на заинтересованото лице минимална издръжка на живота, в съответствие с икономическото и социалното положение в съответната държава членка;
или
ii) само специална защита за лица с увреждания, тясно свързана със социалната среда на посочените лица в съответната държава членка,
и
б) когато финансирането произтича изключително от задължително данъчно облагане, което има за цел да покрие основни обществени разходи и условията за предоставяне и за изчисляване на обезщетенията не зависят от вноски по отношение на бенефициента. Въпреки това обезщетения, предоставени да допълнят обезщетение, зависещо от вноски, не се смятат за обезщетения, зависещи от вноски, само поради тази причина,
и
в) са изброени в приложение X.
3. Член 7 и другите глави от този дял не се прилагат за обезщетенията по параграф 2 на този член.
4. Обезщетенията, посочени в параграф 2, се предоставят изключително в държавата членка, в която пребивава заинтересованото лице, в съответствие с нейното законодателство. Такива обезщетения се предоставят от и за сметка на институцията по мястото на пребиваване“.
10. Приложение X към Регламент № 883/2004, в което се уреждат „[с]пециални[те] парични обезщетения, независещи от вноски“, в частта „Германия“ съдържа следното уточнение:
„[…]
б) Помощи за покриване на разходите за издръжка съгласно основната [социална закрила] за търсещите работа, освен ако по отношение на тези помощи не са изпълнени изискванията за получаване на временна добавка след получаване на помощи за безработица (член 24, параграф 1 от книга II от Социалния кодекс)“.
3. Директива 2004/38
11. Съображения 10, 16 и 21 от Директива 2004/38 гласят следното:
„(10) Лица, които упражняват правото си на пребиваване, не следва да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на първоначалния период на пребиваване. Поради това правото на пребиваване за гражданите на Съюза и членовете на техните семейства за период по-дълъг от три месеца следва да подлежи на определени условия.
[…]
(16) При условие че бенефициентите на правото на пребиваване не са станали неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, те не следва да бъдат експулсирани. Поради това мярката експулсиране не трябва да бъде автоматично последствие от прибягване до услугите на системата за социално подпомагане от страна на лицето. Приемащата държава членка трябва да установи дали става дума за временни трудности и трябва да вземе предвид продължителността на пребиваване, личните обстоятелства и размера на отпуснатите социални помощи, за да прецени дали бенефициентът е станал неприемлива тежест за нейната система за социално подпомагане и дали да пристъпи към неговото/нейното експулсиране. При никакви обстоятелства не трябва да се приема мярката експулсиране по отношение на работници, самостоятелно заети лица или търсещи работа лица съгласно определението на Съда на Европейските общности, с изключение на случаите, когато това е свързано с обществения ред или обществената сигурност.
[…]
(21) Въпреки това, на приемащата държава членка следва да се остави правото да реши, дали тя ще отпуска социални помощи през първите три месеца от пребиваването или за по-дълъг период от време в случаите на търсещи работа лица, на граждани на Съюза, други освен работници или самостоятелно заети лица или лица, които запазват този статус, или на членове на техните семейства, както и дали да даде помощи за издръжка за обучение, включително професионално обучение, преди придобиването на правото на постоянно пребиваване на същите тези лица“.
12. Член 6 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на пребиваване до три месеца“ и параграф 1 от него предвижда:
„Гражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца без никакви условия или формалности, освен изискването да притежават валидна карта за самоличност или паспорт“.
13. Член 7 от Директива 2004/38, озаглавен „Право на пребиваване за повече от три месеца“, гласи:
„1. Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
а) са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; […]
[…]
3. За целите на параграф 1, буква а) гражданин на Съюза, който вече не е работник или самостоятелно заето лице, запазва статуса си на работник или самостоятелно заето лице при следните обстоятелства:
[…]
б) той/тя се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда;
в) той/тя се намира в надлежно документирана принудителна безработица, след като е изтекъл срочен трудов договор със срок по-кратък от една година или след като е станал/а принудително безработен/на през първите дванадесет месеца и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда. В този случай статусът на работник се запазва за не по-малко от шест месеца;
[…]“.
14. Член 14 от Директива 2004/38 урежда „[з]апазване[то] на правото на пребиваване“. Съгласно тази разпоредба:
„1. Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в член 6, дотогава, докато не се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
[…]
3. Мярката експулсиране не може да бъде автоматична последица от прибягване от страна на гражданин на Съюза или от страна на членове на неговото/нейното семейство до системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
4. Чрез дерогация от параграфи 1 и 2 и без да се засягат разпоредбите на глава VI, мярката експулсиране не може в никакъв случай да се предприеме по отношение на граждани на Съюза или членове на техните семейства, ако:
а) гражданите на Съюза са работници или самостоятелно заети лица; или
б) гражданите на Съюза са влезли на територията на приемащата държава членка, за да търсят заетост. В този случай гражданите на Съюза и членовете на техните семейства не могат да бъдат експулсирани, докато гражданите на Съюза могат да представят доказателства за това, че продължават да търсят заетост и за това, че имат реален шанс да бъдат наети на работа“.
15. Накрая, член 24 от Директива 2004/38, озаглавен „Еднакво третиране“, гласи:
„1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Б – Германското право
1. Социален кодекс
16. Член 19а, параграф 1 от книга I от Социалния кодекс (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, наричана по-нататък „SGB I“) определя двата вида плащания в рамките на основната социална закрила за търсещите работа лица, както следва:
„(1) В рамките на основната социална закрила за търсещите работа лица могат да се получават:
1. помощи за интегриране в трудова среда,
2. помощи за покриване на разходи по издръжката.
[…]“.
17. Член 1 от книга II от Социалния кодекс (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, наричана по-нататък „SGB II“) е озаглавен „Функция и цел на основната социална закрила за търсещите работа лица“ и параграфи 1 и 3 от него гласят:
„(1) Основната социална закрила [(„Grundsicherung“)] за търсещите работа лица следва да осигури възможност на правоимащите лица да водят достоен живот.
[…]
(3) Основната социална закрила за търсещите работа лица включва помощи:
1. за преодоляване или ограничаване на състоянието на нужда, по-специално чрез интегриране в трудова среда, и
2. за покриване на разходи по издръжката“.
18. Член 7 от SGB II е озаглавен „Правоимащи лица“ и гласи:
„(1) Предвидените в тази книга помощи се предоставят на лицата, които:
1. са навършили 15 години и все още не са достигнали посочената в член 7а възрастова граница,
2. са работоспособни,
3. нуждаят се от помощ, и
4. обичайно пребивават в Германия (работоспособни правоимащи лица). Такива помощи не получават:
1. чужденците, които не са заети или самостоятелно заети лица в Германия и нямат право на свободно движение съгласно член 2, параграф 3 от Закона за свободното движение на гражданите на Съюза [Freizügigkeitsgesetz/EU, наричан по-нататък „FreizügG/EU“], и членовете на техните семейства през първите три месеца от пребиваването им,
2. чужденците, които имат право на пребиваване само на основание на обстоятелството, че търсят работа, и членовете на техните семейства,
[…]
Точка 1 от второто изречение не се прилага към чужденците, които пребивават в Германия въз основа на разрешение за пребиваване, издадено на основание на глава 2, раздел 5 на Закона за пребиваването. Това не засяга действието на разпоредбите относно правото на пребиваване.
[…]“.
19. Член 8 от SGB II, който дефинира понятието „работоспособност“, предвижда:
„(1) Работоспособно е всяко лице, което не е лишено за определено време поради заболяване или увреждане от възможността да полага труд при обичайните условия на пазара на труда най-малко три часа дневно.
[…]“.
20. Член 9, параграф 1 от SGB II гласи:
„(1) От помощ се нуждае всяко лице, което със своя доход или имущество не може изобщо да покрива разходите за издръжката си или не може да ги покрива в достатъчна степен и което не получава необходимата помощ от други лица, в частност от членове на своето семейство или от други социалноосигурителни институции. […]
[…]“.
21. Членове 14—18е от SGB II, които са част от първия раздел на глава III, се отнасят до помощите за интегриране на трудовия пазар.
22. Член 20 от SGB II съдържа допълнителни разпоредби относно основните потребности във връзка с издръжката, член 21 от SGB II е свързан с допълнителните потребности, а член 22 от SGB II — с потребностите от подслон и отопление. Накрая, членове 28—30 от SGB II уреждат помощите за обучение и социално включване.
23. Книга ХII от Социалния кодекс (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, наричана по-нататък „SGB XII“) урежда социалното подпомагане и член 1 от нея гласи:
„Целта на социалното подпомагане е да осигури възможност на правоимащите лица да водят достоен живот. […]“.
24. Член 21 от SGB ХII предвижда:
„Помощи за покриване на разходи по издръжката не се изплащат на лицата, които имат право на помощи по книга II като работоспособни лица или членове на семейството на работоспособно лице. […]“.
2. FreizügG/EU
25. Приложното поле на FreizügG/EU е определено в член 1 от него:
„Настоящият закон урежда влизането и пребиваването на гражданите на другите държави — членки на Европейския съюз (граждани на Съюза), и на членовете на техните семейства“.
26. Член 2 от FreizügG/EU предвижда следното по отношение на правото на влизане и пребиваване:
„(1) Гражданите на Съюза с право на свободно движение и членовете на техните семейства имат право да влизат и пребивават на федералната територия при условията на този закон.
(2) Право на свободно движение съгласно правото на Съюза имат:
1. гражданите на Съюза, които искат да пребивават на федералната територия, за да работят, за да търсят работа или за да получат професионално обучение.
[…]
5. гражданите на Съюза, които не работят — при условията по член 4,
6. членовете на семейството — при условията по членове 3 и 4,
[…]
(3) За работниците и самостоятелно заетите лица правото по параграф 1 се запазва в случай на:
[…]
2. потвърдена от компетентното бюро по труда принудителна безработица или преустановяване на дейността като самостоятелно заето лице в резултат от обстоятелства, независещи от волята на самостоятелно заетото лице, след повече от една година заетост.
[…]
Правото по параграф 1 се запазва в продължение на шест месеца в случай на принудителна безработица, удостоверена от компетентната агенция по заетостта след период на работа по-малко от една година.
[…]“.
27. За неработещите лица с право на свободно движение член 4 от FreizügG/EU предвижда:
„Гражданите на Съюза, които не работят, както и членовете от техните семейства, които ги придружават или се присъединяват към тях, разполагат с правото по член 2, параграф 1, ако притежават достатъчно здравно застрахователно покритие и достатъчно средства за издръжка. Ако съответният гражданин на Съюза пребивава на федералната територия като учащ, с посоченото право разполагат само онези лица измежду съпруга или партньора и децата му, чиято издръжка е осигурена“.
3. Европейската конвенция за социална и медицинска помощ
28. Член 1 от Европейската конвенция за социална и медицинска помощ (наричана по-нататък „Конвенцията за подпомагане“) предвижда принципа на недопускане на дискриминация.
29. Въпреки това, съгласно член 16, буква b) от Конвенцията, на 19 декември 2011 г. германското правителство е изразило резерва (наричана по-нататък „резервата“), съгласно която „[п]равителството на Федерална република Германия не поема задължение да предоставя на гражданите на другите договарящи държави в същия обем и при същите условия, както на собствените си граждани, помощите по книга II от Социалния кодекс — Основна социална закрила за търсещите работа лица, в редакцията ѝ в сила към момента на подаване на съответната молба“.
III – Обстоятелства по спора в главното производство
30. Жалбоподателите в главното производство са испански граждани. Г‑жа García-Nieto и г‑н Peña Cuevas живеят в Испания в продължение на години на семейни начала, без сключен брак или регистрирано партньорство, заедно с общото си дете Jovanlis Peña García, както и с Joel Luis Peña Cruz, ненавършилия пълнолетие син на г‑н Peña Cuevas.
31. През април 2012 г. г‑жа García-Nieto влиза на територията на Федерална република Германия с тяхната дъщеря Jovanlis Peña García. Регистрира се като търсещо работа лице на 1 юни 2012 г. Започва да работи като кухненски помощник десетина дни по-късно. Считано от 1 юли 2012 г. тя получава на това основание нетно месечно възнаграждение от 600 EUR (за което се дължат социалноосигурителни вноски).
32. Малко по-късно, на 23 юни 2012 г., г‑н Peña Cuevas и синът му Joel Luis Peña Cruz се присъединяват към тях. До 1 ноември 2012 г. и четиримата пребивават при майката на г‑жа García-Nieto и се издържат с доходите на последната.
33. Г‑н Peña Cuevas работи за кратко от 2 до 30 ноември 2012 г. Впоследствие от 1 декември 2012 г. до 1 януари 2013 г. получава обезщетение за безработица съгласно книга III от Кодекса за социално осигуряване на основание завършени осигурителни периоди в Испания. През януари 2013 г. е нает на работа като хигиенист. След като прекратява тази дейност, той отново получава обезщетение за безработица. От октомври 2013 г. отново е нает на работа, която според преюдициалното запитване е за срок до 30 септември 2014 г.
34. Г‑жа García-Nieto и г‑н Peña Cuevas получават семейни надбавки за двете си деца от юли 2012 г. Освен това последните тръгват на училище от 22 август 2012 г.
35. На 30 юли 2012 г. жалбоподателите в главното производство подават пред Vestiche Arbeit Kreis Recklinghausen (наричан по-нататък „Jobcenter“) молба за отпускане и на помощи за покриване на разходите по издръжката, предвидени в SGB II.
36. Jobcenter обаче отказва да отпусне такива помощи на г‑н Peña Cuevas и сина му Joel Luis Peña Cruz за август и септември 2012 г. Решението на Jobcenter се основа на член 7, параграф 1, второ изречение, точка 1 от SGB II, тъй като г‑н Peña Cuevas и синът му са пребивавали в Германия от по-малко от три месеца, а освен това г‑н Peña Cuevas не е бил работник или самостоятелно заето лице. Според Jobcenter отказът да се предоставят помощи се отнася и до сина на г‑н Peña Cuevas. Вследствие изразената от германското правителство резерва от Конвенцията за подпомагане вече не могат да се черпят права.
37. Жалбоподателите в главното производство подават жалба срещу това решение за отказ пред Sozialgericht Gelsenkirchen (Съд по социални спорове, Гелзенкирхен), която е уважена. Jobcenter обаче обжалва това решение пред Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (съд от по-горна степен по социални спорове на провинция Северен Рейн-Вестфалия).
38. При тези обстоятелства юрисдикцията изпитва съмнения дали правото на Съюза допуска жалбоподателите в главното производство да нямат изобщо достъп до помощи за покриване на разходите по издръжка.
IV – Преюдициалното запитване и производството пред Съда
39. Ето защо с решение от 22 май 2014 г., постъпило в Съда на 17 юни 2014 г., Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen решава да спре производството и на основание член 267 ДФЕС да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Важи ли изискването за равно третиране по член 4 от Регламент [№ 883/2004] — с изключение на забраната за прехвърляне на обезщетения в друга държава по член 70, параграф 4 от Регламента — и за специалните парични обезщетения без плащане на вноски по смисъла на член 70, параграфи 1 и 2 от Регламент № 883/2004?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: допустими ли са — и евентуално в какъв обхват — ограниченията на изискването за равно третиране по член 4 от Регламент № 883/2004, които са въведени с разпоредби на националното законодателство за транспониране на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО и които във всички случаи изключват достъпа до такива обезщетения през първите три месеца на пребиваването, когато гражданите на Съюза не са заети или самостоятелно заети лица в Германия и нямат право на свободно движение съгласно член 2, параграф 3 от [FreizügG/EU]?
3) При отрицателен отговор на първия въпрос: съвместима ли е с други изисквания за равно третиране, залегнали в първичното право — и по-специално член 45, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 18 ДФЕС — национална разпоредба, съгласно която през първите три месеца от пребиваването си гражданите на Съюза във всички случаи са лишени от определено социално плащане, с което се осигурява жизненият минимум и същевременно се улеснява достъпът до пазара на труда, когато тези граждани на Съюза не са заети или самостоятелно заети лица в Германия и нямат право на свободно движение съгласно член 2, параграф 3 от FreizügG/EU, но могат да докажат наличието на реална връзка с приемащата държава членка, и по-специално с пазара на труда на приемащата държава членка?“.
40. С решение от 19 март 2015 г. същата юрисдикция обаче решава, че на първия въпрос не следва да се дава отговор, тъй като е бил формулиран по същия начин както в делото, по което е постановено решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), и на него Съдът е отговорил утвърдително, като е приел, че „Регламент № 883/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че „специалните парични обезщетения, независещи от вноски“ по смисъла на член 3, параграф 3 и член 70 от Регламента, попадат в приложното поле на член 4 от него“(5).
41. Писмени становища са представили жалбоподателите в главното производство, германското и полското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия.
42. Освен това, с изключение на полското правителство, всички посочени страни са изразили становищата си в съдебното заседание, проведено на 22 април 2015 г. Френското правителство, което не е представило писмено становище, също е имало възможност да изложи доводите си по време на заседанието.
V – Анализ
А – Предварителни бележки относно квалифицирането на помощите за покриване на разходите по издръжката, предвидени в националното законодателство
43. С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали въведените с националното законодателство за транспониране на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ограничения на принципа за равно третиране, посочен в член 4 от Регламент № 883/2004, са съвместими с правото на Съюза и евентуално — в каква степен.
44. В този въпрос запитващата юрисдикция съпоставя член 7, параграф 1, второ изречение, точка 1 от SGB II с член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, който предвижда дерогация от принципа на равно третиране между гражданите на приемащата държава членка и гражданите на Съюза при предоставянето на „право на социално подпомагане“.
45. Ето защо анализът за съответствието на националната норма с член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 е релевантен само при условие че въпросните помощи могат да бъдат квалифицирани като „социално подпомагане“ по смисъла на Директивата.
46. Съдът вече е имал случай да уточни, че специално парично обезщетение, независещо от вноски, по смисъла на Регламент № 883/2004 също може да попадне в обхвата на понятието „система за социално подпомагане“ по член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38(6). Ако обаче такива финансови обезщетения са предназначени да улеснят достъпа до пазара на труда, те не могат да се разглеждат като „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(7). В такъв случай те ще попаднат в приложното поле на член 45 ДФЕС, за който се отнася третия преюдициален въпрос.
47. Следователно съобразно характера на разглежданите в главното производство помощи отговор следва да получи само втория или третия от въпросите на запитващата юрисдикция.
48. Разгледах подробно този въпрос в заключенията си по дела Dano(8) и Alimanovic(9) и стигнах до извода, че помощите за покриване на разходите по издръжка, предвидени в SGB II, отговарят на определението за социални помощи по смисъла на Директива 2004/38(10).
49. Изглежда самият Съд възприема обезщетенията за покриване на разходите по издръжка по SGB II като социални помощи по смисъла на Директива 2004/38. Всъщност в точка 69 от решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) Съдът посочва, че „що се отнася до достъпа до социални помощи като разглежданите в главното производство, гражданите на Съюза могат да изискват за бъдат третирани еднакво с гражданите на приемащата държава членка само ако пребиваването им на територията на приемащата държава членка отговаря на условията по Директива 2004/38“(11). Впрочем разглежданите в това дело помощи са идентични с тези, които Jobcenter е отказал на жалбоподателите в главното производство.
50. Ето защо, за да не се отклоня от принципа от решение Vatsouras и Koupatantze(12), съгласно който финансовите обезщетения за улесняване на достъпа до пазара на труда не могат да се разглеждат като „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(13), ще съсредоточа анализа си върху последната посочена разпоредба, а не върху член 45, параграф 2 ДФЕС.
51. От съображения за изчерпателност все пак ще извърша анализ предвид тази разпоредба и ще разгледам отговора на третия преюдициален въпрос, в случай че Съдът остави националният съд да квалифицира разглежданите обезщетения като социално подпомагане, като помощи, които имат за цел да улеснят достъпа до пазара на труда, или такива, които си поставят и двете цели.
52. В такъв контекст, ако националната юрисдикция приеме, че поисканите помощи си поставят двойна цел, а именно, от една страна, да гарантират задоволяване на основните потребности, а от друга страна, да улеснят достъпа до пазара на труда, аз считам, че решението следва да се основава на първостепенната функция на помощите, която в случая безспорно е осигуряване на средствата за издръжка, необходими за водене на достоен живот.
Б – По втория преюдициален въпрос
53. Съгласно член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 „приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б)“, тоест в периода, през който гражданите на Съюза, влезли на територията на приемащата държава членка с тази цел, търсят работа, и които граждани „[съответно] не могат да бъдат експулсирани, докато […] могат да представят доказателства за това, че продължават да търсят заетост и за това, че имат реален шанс да бъдат наети на работа“.
54. Следователно, докато „член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и член 4 от Регламент № 24/2004 преповтарят забраната за дискриминация въз основа на гражданството, то член 24, параграф 2 от Директивата предвижда изключение от принципа за недопускане на дискриминация“(14).
55. Що се отнася до първите три месеца, посочени в тази разпоредба, в решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) Съдът потвърждава предходната си практика, според която „[с]ъгласно член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 през този период приемащата държава членка не се задължава да предоставя право на социални помощи на граждани на други държави членки и членове на техните семейства“(15). Тази съдебна практика може да се приеме за трайна(16).
56. Освен това, що се отнася до правото на гражданите на държавите членки, които търсят работа в друга държава членка, тоест през втория период от време, посочен в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, Съдът вече е приел, че извършената от него проверка с оглед принципа на недопускане на дискриминация „не разкрива нито едно обстоятелство, което може да засегне [неговата] валидност[…]“(17).
57. Всъщност наличието на неравно третиране на гражданите на Съюза, които са упражнили свободата си на движение и пребиваване, в сравнение с гражданите на приемащата държава членка при отпускането на социални помощи е „неизбежна последица от Директива 2004/38 [поради] съотношението, което законодателят на Съюза е установил в член 7 от Директивата между изискването за достатъчно средства като условие за пребиваване, от една страна, и загрижеността да не се създаде тежест за системата за социално подпомагане на държавите членки, от друга“(18).
58. При това положение, принципът на правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, съгласно който от кръга на лицата с право на специални парични обезщетения, независещи от вноски, по смисъла на Регламент № 38/2004 (които същевременно съставляват и социално подпомагане по смисъла на Директива 2004/38), са изключени лицата, които влизат на територията на тази държава членка, за да търсят работа, според мен не е в противоречие с член 4 от Регламент № 883/2004, нито със системата по Директива 2004/38.
59. Общата правна рамка, в която се вписва Директива 2004/38, не поставя под съмнение този извод.
60. В решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) Съдът припомня, „че член 20, параграф 1 ДФЕС предоставя статута на гражданин на Съюза на всяко лице, което притежава гражданство на държава членка (решение N., C‑46/12, EU:C:2013:97, т. 25)“(19).
61. По-нататък той цитира трайната си практика, според която „статутът на гражданин на Съюза е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, позволяващ на онези от тях, които са в еднакво положение, да получават в приложното поле ratione materiae на Договора за функционирането на ЕС еднакво правно третиране, независимо от тяхното гражданство и без да се засягат изрично предвидените в това отношение изключения (решения Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31, D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, т. 28 и N., C‑46/12, EU:C:2013:97, т. 27)“(20).
62. От тази съдебна практика следва, че „всеки гражданин на Съюза може да се позовава на предвидената в член 18 ДФЕС забрана на дискриминацията въз основа на гражданството във всички случаи, които попадат в приложното поле ratione materiae на правото на Съюза. Тези случаи обхващат и хипотезите на упражняване на свободата на движение и пребиваване на територията на държавите членки съгласно член 20, параграф 2, първа алинея, буква а) ДФЕС и член 21 ДФЕС (вж. решение N., EU:C:2013:97, т. 28 и цитираната съдебна практика)“(21).
63. Съдът добавя още, че „[в] това отношение следва да се констатира, че член 18, параграф 1 ДФЕС забранява всякаква дискриминация на основание гражданство „в обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в [тях]“. В член 20, параграф 2, втора алинея ДФЕС изрично се уточнява, че предоставените по този член права на гражданите на Съюза се упражняват „при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“. Освен това член 21, параграф 1 ДФЕС също предвижда, че правото на гражданите на Съюза на свободно движение и пребиваване в рамките на територията на държавите членки зависи от спазването на „ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“ (вж. решение Brey, С‑140/12, EU:C:2013:565, т. 46 и цитираната съдебна практика)“(22).
64. Накрая Съдът стига до извода, че „принципът за недопускане на дискриминация, закрепен общо в член 18 ДФЕС, е конкретизиран с член 24 от Директива 2004/38 по отношение на гражданите на Съюза, които […] упражняват свободата си на движение и пребиваване на територията на държавите членки. Този принцип е конкретизиран и в член 4 от Регламент № 883/2004 по отношение на гражданите на Съюза, които […] искат да получават в приемащата държава членка обезщетенията по член 70, параграф 2 от Регламента“(23).
65. С други думи, член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, който позволява диференцирано третиране на гражданите на Съюза спрямо гражданите на приемащата държава членка е „отклонение от предвидения в член 18 ДФЕС принцип на равно третиране, на който член 24, параграф 1 от [същата директива] […] е само специфично изражение“(24). Следователно той трябва да се тълкува ограничително и в съответствие с разпоредбите на Договора, включително тези, които се отнасят до гражданството на Съюза и свободното движение на работници.
66. Освен това въведените на основание член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ограничения при предоставянето на социални помощи на гражданите на Съюза, които нямат или вече нямат качеството на работници, трябва да са законосъобразни(25).
67. Тези аспекти и правилата, които, от една страна изискват изключението да се тълкува ограничително, а от друга страна, произтичащите от него ограничения да бъдат законосъобразни, ме накараха по дело Alimanovic (С‑67/14, EU:C:2015:210), по което предстои произнасяне от Съда, да предложа разграничение между три хипотези:
– гражданин на държава членка, който влиза на територията на друга държава членка и пребивава там по-малко от три месеца, или повече от три месеца, но без да има за цел да търси работа там (първа хипотеза);
– гражданин на държава членка, който влиза на територията на друга държава членка, за да търси там работа (втора хипотеза), и
– гражданин на държава членка, който пребивава повече от три месеца на територията на друга държава членка и който е работил там (трета хипотеза).
68. Жалбоподателите в главното производство могат да попаднат в положението, посочено в първата част на първата хипотеза (тоест тази на гражданина на държава членка, който влиза на територията на друга държава членка и пребивава там по-малко от три месеца) и в положението, описано във втората хипотеза (тази на гражданина на държава членка, който влиза на територията на друга държава членка, за да търси там работа).
69. Както вече посочих по-горе, в решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) Съдът потвърждава, че „[с]ъгласно член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 [при пребиваване до три месеца] приемащата държава членка не се задължава да предоставя право на социални помощи на граждани на други държави членки и членове на техните семейства“(26).
70. Това тълкуване е в съответствие с целта да се запази финансовото равновесие на системата на социална сигурност в държавите членки, която Директива 2004/38 си поставя(27). Тъй като държавите членки не могат да изискват от гражданите на Съюза да притежават достатъчно средства за издръжка и лична медицинска застраховка при пребиваване за срок от три месеца, законосъобразно е държавите членки да не бъдат задължавани да им ги осигуряват през този период.
71. Всъщност обратната хипотеза — предоставяща на гражданите на Съюза, които не са длъжни да разполагат с достатъчно средства за издръжка, право на социално подпомагане — би могла да доведе до масово преселване, което да причини неразумно натоварване на националните системи за социална сигурност.
72. Освен това, макар да е възможно лицата, които пристигат на територията на приемащата държава членка, да имат връзки от личен характер с други граждани на Съюза, които вече пребивават в тази държава членка, през този първоначален период обаче връзката им със самата държава членка по всяка вероятност е ограничена.
73. По-нататък, при анализа на втората хипотеза, изложена в заключението по дело Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), по което предстои произнасяне от Съда, отбелязах още, че от съдебната практика се установява, че „гражданите на държавите членки, които се преместват в търсене на работа, могат да се позовават на принципа на равно третиране единствено във връзка с достъпа до работа, [докато] тези, които вече участват в пазара на труда, могат на основание член 7, параграф 2 от Регламент [(ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността(28), заменен с член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза(29)] да искат същите социални и данъчни предимства, каквито имат местните работници“(30).
74. Предвид мотивите на решение Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), свързани с баланса на Директива 2004/38(31), и разграничението, което правото на Съюза и практиката на Съда провеждат между работника, който пристига на територията на една държава членка, и този, който вече участва на този пазар на труда, считам, че правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която изключва от кръга на лицата с право на специално парично обезщетение, независещо от вноски — по смисъла на Регламент № 883/2004 (което освен това представлява социална помощ по смисъла на Директива 2004/38) — през първите три месеца от пребиваването им или за по-дълъг период лицата, които пристигат на територията на тази държава членка, за да търсят работа, не противоречи на член 4 от Регламента, нито на установената с тази директива система.
75. Това изключване съответства не само на текста на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, тъй като позволява на държавите членки да откажат достъп до социално подпомагане на гражданите на другите държави членки през първите три месеца и след това, ако са влезли на територията на приемащата държава членка, за да търсят работа, но и на обективната разлика — установена в практиката на Съда, както и по-специално в член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 — между положението на гражданите, които за първи път търсят работа на територията на приемащата държава членка и тези, които вече участват в този пазар на труда(32).
76. Според мен доктрината, посветена на тълкуването на Директива 2004/38 и Регламент № 883/2004, също не поставя под съмнение този извод, даже и в по-общия контекст на гражданството на Съюза, установено в членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС(33).
77. Член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), който прогласява правото на зачитане на личния и семейния живот, на жилището и тайната на съобщенията, също не ми се струва да води до промяна в анализа и извода, до който стигам.
78. Всъщност не само, че този член 7 има общ характер, но и съгласно член 52, параграф 1 от Хартата защитаваните от него права могат да бъдат ограничавани, при условие по-специално че бъде спазен принципът на пропорционалност. Впрочем както дерогацията по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не засяга същността на принципа на равенство, така е и с правото на зачитане на семейния живот, прогласено в член 7 от Хартата.
В – По третия преюдициален въпрос
79. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи, в случай на отрицателен отговор на първия въпрос, дали по-специално член 45, параграф 2 ДФЕС и член 18 ДФЕС не допускат национална правна уредба, която във всички случаи отказва да предостави на гражданите на Съюза, чието пребиваване е обосновано единствено от търсенето на работа, социални помощи, с които, от една страна, се осигурява жизненият минимум, а от друга страна, се улеснява достъпът до пазара на труда.
80. Макар че според мен отговорът на първия въпрос трябва да е утвърдителен, третият въпрос би бил релевантен, ако Съдът реши, че запитващата юрисдикция следва да квалифицира от гледна точка на правото на Съюза обезщетенията в рамките на основната социална закрила, а тя приеме, че посочените плащания имат за цел основно да улеснят достъпа до пазара на труда.
81. Всъщност Съдът трайно приема, че „вече не е възможно да се изключват от приложното поле на член [45, параграф 2 ДФЕС,] който прогласява основния принцип на равно третиране, гарантиран от член [18 ДФЕС], обезщетения с финансов характер, чиято цел е да улеснят достъпа до пазара на труда на държава членка“(34).
82. Въпреки това в решение Vatsouras и Koupatantze (C‑22/08 и C‑23/08, EU:C:2009:344) Съдът приема също така, че „[д]ържавата членка има легитимната възможност да запази предоставянето на такава помощ само за случаите, в които е доказано, че съществува реална връзка между търсещото работа лице и пазара на труда на тази държава“(35).
83. Съгласно трайната съдебна практика, ако се установи, че през определен период с разумна продължителност лицето ефективно и действително е търсило работа в съответната държава членка, може да се приеме, че е налице подобна връзка(36).
84. В такива случаи „гражданите на държавите членки, които търсят работа в друга държава членка и са доказали реалната си връзка с пазара на труда в тази държава, могат да се позовават на член [45, параграф 2 ДФЕС], за да получат обезщетение с финансов характер, което следва да улесни достъпа до пазара на заетостта“(37).
85. Не може обаче да се пренебрегне фактът, че Съдът вече е постановил, че едно-единствено условие, което има прекалено общ и ограничителен характер, доколкото неоснователно привилегирова белег, който не характеризира непременно реалната и ефективна степен на свързаност между лицето, което иска да получава помощи, и разглеждания в случая географски пазар на труда, и изключва всички други характеризиращи белези, превишава необходимото за постигането на желаната цел(38).
86. От тези два подхода аз достигам до извода, че при преценката за наличие на реална връзка с разглеждания географски пазар могат да бъдат взети предвид и други обстоятелства, освен самото търсене на работа.
87. Според Съда обстоятелства, които се установяват въз основа на семейния контекст, като наличието на тесни връзки от личен характер, също могат да допринесат за появата на трайна връзка между заинтересованото лице и новата приемаща го държава членка(39). В такива случаи национална правна уредба, поставяща условие, което „пречи на отчитането на други факти, които евентуално биха могли да са показателни за реалната степен на свързаност на лицето, което иска да получава помощи за изчакване, със съответния географски пазар на труда […] превишава необходимото за постигане на целта, която преследва“(40).
88. От тези съображения следва, че правото на Съюза, и по-специално прогласеният в член 45, параграф 2 ДФЕС принцип на равно третиране, не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която автоматично изключва гражданин на Съюза от кръга на лицата с право на специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004, което обезщетение улеснява достъпа на този гражданин до пазара на труда през първите три месеца от неговото пребиваване, без да му разрешава да докаже наличието на реална връзка с приемащата държава членка.
89. В това отношение обстоятелства, които се установяват въз основа на семейния контекст (например факта, че децата посещават училище или че съществуват тесни връзки на лицето, което иска да получава помощи, с приемащата държава членка, по-специално такива от личен характер)(41), или ефективното и действително търсене на работа в продължение на разумен по своята продължителност период могат да докажат наличието на такава връзка с приемащата държава членка(42). Упражняването на трудова дейност в миналото и дори намирането на работа след подаване на молбата за предоставяне на социални помощи също би трябвало да се вземат предвид за тази цел(43).
90. Въпреки това преценката за наличие на такава връзка не следва да бъде извършвана от Съда в рамките на производство за преюдициално заключение, а от компетентните национални органи, част от които са националните юрисдикции.
VI – Заключение
91. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Член 24, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, трябва да бъде тълкуван в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, която изключва гражданите на други държави членки през първите три месеца от пребиваването им на територията на приемащата държава членка от кръга на лицата с право на определени „специални парични обезщетения, независещи от вноски“, по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност, изменен с Регламент (ЕС) № 1244/2010 на Комисията от 9 декември 2010 г., които обезщетения същевременно представляват „социална помощ“ по смисъла на Директива 2004/38.
2) Член 45, параграф 2 ДФЕС не допуска правна уредба на държава членка, която изключва гражданите на други държави членки през първите три месеца от пребиваването им на територията на приемащата държава членка от кръга на лицата с право на определени „специални парични обезщетения, независещи от вноски“, по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004, изменен с Регламент № 1244/2010, които улесняват достъпа до пазара на труда, без да даде възможност на тези граждани да докажат наличието на реална връзка с пазара на труда в приемащата държава членка“.