ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Y. BOT
представено на 1 март 2017 година(1)
Дело C‑60/16
Mohammad Khir Amayry
срещу
Migrationsverket
(Преюдициално запитване, отправено от Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Апелативен административен съд по имиграционните въпроси Стокхолм, Швеция)
„Преюдициално запитване — Регламент (ЕС) № 604/2013 — Определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава — Член 28 от Регламента — Задържане на заинтересованото лице с оглед на неговото прехвърляне към компетентната държава членка — Срок, в който трябва да се осъществи прехвърлянето — Изчисляване на срока — Национална правна уредба, която допуска заинтересованото лице да бъде задържано и срокът на задържането му да бъде удължен за период, надхвърлящ два месеца — Допустимост“
I. Въведение
1. В настоящото дело от Съда се иска да даде тълкуване на разпоредбите на член 28, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 604/2013(2) с оглед на определянето на приложимите срокове към процедурата по прехвърляне на търсещо международна закрила лице, което е задържано до неговото прехвърляне в държавата членка, компетентна за разглеждането на неговата молба.
2. За да осигури осъществяването на това прехвърляне законодателят на Съюза допуска държавите членки да задържат съответното лице, когато въз основа на индивидуална оценка стане видно, че е налице опасност лицето да се опита да избегне процедурата по прехвърлянето му, и то единствено доколкото посоченото задържане е пропорционално и при положение че не могат да се приложат други алтернативни принудителни мерки.
3. За да гарантира, че това задържане ще бъде за възможно най-кратък срок, и прилагайки принципите на необходимост и пропорционалност, законодателят определя в член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“, чието тълкуване се иска, приложимите срокове към процедурата за определяне на компетентната държава членка и към практическото провеждане на процедурата за прехвърляне.
4. С преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция иска да установи как се изчисляват тези срокове в хипотеза, която не е предвидена от законодателя на Съюза.
5. Всъщност търсещото международна закрила лице е задържано не на ранен етап от процедурата — какъвто е предвиден изрично в член 28, параграф 3 от този регламент, т.е. преди молещата държава членка да отправи искането си за поемане на отговорността или за обратно приемане на лицето от държавата членка, която счита за компетентна — а на по-късен етап от нея, когато компетентната държава е приела това искане и следователно трябва да се уредят само практическите подробности за осъществяване на прехвърлянето.
6. Дори отговорът на поставените от запитващата юрисдикция въпроси да не произтича от самия текст на член 28, параграф 3 от посочения регламент, той все пак може да бъде изведен, първо — от общата структура на този член и по-специално от принципите на пропорционалност и необходимост, на които се основават сроковете, приложими в процедурата за прехвърляне на задържано лице, търсещо международна закрила, след това — от целите, преследвани от законодателя на Съюза в този контекст, и накрая — от практиката на Съда.
7. В края на анализа си ще предложа на Съда да постанови, че в хипотеза като разглежданата съответните държави членки разполагат с шестседмичен срок, считано от задържането на търсещото международна закрила лице, за да осъществят неговото прехвърляне.
8. Ще обясня също така, че в хипотезата, в която търсещото международна закрила лице обжалва решението за прехвърляне или иска неговото преразглеждане, този срок тече отново от момента, в който обжалването или преразглеждането губи суспензивното си действие, независимо дали спирането е фактически налице или за него е взето решение от компетентните национални юрисдикции или пък е поискано от засегнатото лице по смисъла на член 27, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“.
9. Накрая ще изложа основанията, поради които считам, че с оглед на това тълкуване член 28, параграф 3 от посочения регламент не допуска национално законодателство като разглежданото, което предвижда възможност за задържане на търсещото международна закрила лице с оглед на неговото прехвърляне за срок, по-дълъг от шест седмици, и позволява този срок да бъде удължен до дванадесет месеца на основания, които не отговарят на изискванията за яснота и предвидимост, които са задължителни за приемането на ограничаващи свободата мерки.
II. Правна уредба
A. Правото на Съюза
1. Директива 2013/33/ЕС
10. В член 8, параграф 3, буква е) от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила(3) се уточнява:
„Кандидат може да бъде задържан единствено:
[…]
е) в съответствие с член 28 от Регламент [„Дъблин III“]“.
11. В член 9 от тази директива, озаглавен „Гаранции за задържаните кандидати“, и по-специално в параграф 1 от него, се посочва:
„Кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3.
Административните процедури, които се отнасят до основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, се изпълняват надлежно. Забавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането“.
2. Регламент „Дъблин III“
12. В съображение 20 от този регламент се предвижда следното:
„Задържането на кандидатите следва да бъде в съответствие с основополагащия принцип, че дадено лице не следва да бъде задържано единствено на основанието, че търси международна закрила. Задържането следва да бъде за възможно най-кратък срок и да бъде в съответствие с принципите на необходимост и пропорционалност. По-специално задържането на кандидати трябва да бъде в съответствие с член 31 от Женевската конвенция [за статута на бежанците от 28 юли 1951 г.]. Предвидените в настоящия регламент процедури по отношение на задържано лице, следва да се прилагат с приоритет и във възможно най-кратки срокове“.
13. В член 27 от посочения регламент, озаглавен „Правна защита“, е предвидено:
„1. Кандидатът […] има[…] право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.
[…]
3. За целите на обжалването или преразглеждането на решението за прехвърляне, държавите членки предвиждат в националното си право, че:
а) жалбата или искането за преразглеждане предоставя на засегнатото лице правото да остане във въпросната държава членка до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане; или
б) прехвърлянето спира автоматично, като това спиране изтича след определен разумен срок, през който съд или правораздавателен орган след задълбочено и изчерпателно разглеждане на молбата за спиране е взел решение дали да постанови суспензивно[то] действие на дадена жалба или искане за преразглеждане; или
в) на засегнатото лице се предоставя възможност да подаде молба в разумен срок до съд или правораздавателен орган за спиране на изпълнението на решение за прехвърляне до произнасянето по неговата жалба или искане за преразглеждане. Държавите членки гарантират, че съществува ефективна правна защита, като спират прехвърлянето до вземането на решение по първата молба за спиране. Всяко решение за спиране на изпълнението на решението за прехвърляне се взема в разумен срок, който същевременно позволява задълбочено и изчерпателно разглеждане на молбата за спиране. В решението да не се спира изпълнението на решение за прехвърляне се посоч[в]ат мотивите за вземането му.
4. Държавите членки могат да предвидят, че компетентните органи могат да решат служебно да спрат изпълнението на решение за прехвърляне до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане“.
14. Член 28 от Регламент „Дъблин III“, който се съдържа в раздел V от Регламента, озаглавен „Задържане с цел прехвърляне“, има следното съдържание:
„1. Държавите членки не могат да задържат дадено лице единствено поради това, че спрямо него се провежда процедурата, установена с настоящия регламент.
2. Когато е налице значителен риск от укриване[(4)] държавите членки могат да задържат съответните лица, за да осигурят изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с настоящия регламент, на основата на индивидуална оценка и само доколкото задържането е пропорционално и при условие че не е възможно ефективно прилагане на други алтернативни принудителни мерки.
3. Задържането е за възможно най-кратък срок и не надвишава времето, което с основание може да се смята за необходимо за надлежното извършване на необходимите административни процедури до осъществяването на прехвърлянето съгласно настоящия регламент.
Когато дадено лице е задържано съгласно настоящия член, срокът за подаване на искане за поемане на отговорност или за обратно приемане не надвишава един месец от подаването на молбата. Държавата членка, провеждаща процедурата в съответствие с настоящия регламент, в такива случаи изисква спешен отговор. Този отговор се дава в срок от две седмици от получаване на искането. Липсата на отговор в рамките на срока от две седмици се счита за приемане на искането и поражда задължението за поемане на отговорност за лицето или за обратното му приемане, включително задължението за подходяща организация на пристигането му.
Когато дадено лице е задържано съгласно настоящия член, прехвърлянето му от молещата държава членка към компетентната държава членка се осъществява веднага щом това е възможно на практика и най-късно в срок от шест седмици от мълчаливото или изричното приемане на искането за поемане на отговорност или обратно приемане от друга държава членка на въпросното лице или от момента, в който обжалването или преразглеждането губи суспензивното си действие в съответствие с член 27, параграф 3.
Ако молещата държава членка не спази сроковете за подаване на искането за поемане на отговорност или за обратно приемане, или ако прехвърлянето не се извърши в рамките на посочения в трета алинея шестседмичен срок, задържането на лицето не може да продължава. Членове 21, 23, 24 и 29 продължават да се прилагат съответно.
4. По отношение на условията на задържане на лицата и гаранциите, приложими към задържаните лица, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в компетентната държава членка, се прилагат членове [9—11] от Директива [2013/33]“.
15. Член 29, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, който се съдържа в раздел VI, озаглавен „Прехвърляния“, гласи:
„Предаването на кандидата […] от молещата държавата членка на компетентната държава членка се осъществява в съответствие с националното право на молещата държава членка след съгласуване между заинтересованите държави членки, веднага щом това бъде практически възможно и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността или да приеме обратно въпросното лице или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3.
[…]“.
Б. Шведското право
16. В глава 1, член 8 от Utlänningslagen (Закон за чужденците) от 29 септември 2005 г.(5) е посочено, че във всеки конкретен случай законът следва да се прилага така, че свободата на заинтересованото лице да не се ограничава повече, отколкото е необходимо.
17. В глава 1, член 9 от този закон се уточнява, че разпоредбите относно задължението за доброволно напускане на страната и относно извеждането се прилагат mutatis mutandis и към решенията за прехвърляне, приети по силата на Регламент „Дъблин III“.
18. Разпоредбите, които уреждат задържането и наблюдението на чужденците, се съдържат в глава 10 от този закон.
19. Член 1, втора алинея, точка 3 от тази глава допуска задържането на чужденци, навършили 18 години или повече, с цел да се подготви или осъществи изпълнението на решение за принудително отвеждане.
20. Съгласно глава 10, член 1, трета алинея от посочения закон решение за задържане може да се вземе само когато има опасност заинтересованото лице да извърши престъпление в Швеция, да се укрие, да избегне или по друг начин да възпрепятства изпълнението на решението за прехвърляне.
21. В съответствие с глава 10, член 4, втора алинея от Закона за чужденците чужденец не може да бъде задържан за повече от два месеца за целите на прехвърлянето, ако няма сериозни основания за по-дълъг срок на задържане. Дори при наличието на такива основания чужденец не може да бъде задържан за повече от три месеца. Когато е вероятно изпълнението на решението за прехвърляне да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на чужденеца или е нужно време за получаване на необходимите документи, максималната продължителност на задържането е дванадесет месеца.
22. В глава 12, член 13 от този закон се уточнява, че Migrationsverket (Миграционна служба, Швеция) може да спре изпълнението на решенията за принудително отвеждане, ако има конкретни основания за това.
III. Обстоятелствата по делото и преюдициалните въпроси
23. На 19 декември 2014 г.‑н Mohammad Khir Amayry подава молба за международна закрила в Швеция. При проверка в системата Eurodac обаче се установява, че няколко дни по-рано, а именно на 6 декември 2014 г., заинтересованото лице е влязло на територията на Италия и на 17 декември 2014 г. вече е поискало закрила от датските органи. Поради това на 15 януари 2015 г. на основание на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ Миграционната служба отправя искане до италианските власти да приемат обратно заинтересованото лице.
24. На 18 март 2015 г. италианските власти дават положителен отговор на искането.
25. В резултат от това на 2 април 2015 г. Миграционната служба отхвърля молбата на заинтересованото лице за издаване на разрешение за пребиваване, включително неговата молба за международна закрила, и решава да го прехвърли в Италия. Освен това посочената служба решава да задържи заинтересованото лице, тъй като счита, че е налице значителен риск то да се укрие.
26. Заинтересованото лице обжалва посочените решения пред Förvaltningsrätten i Stockholm (Административен съд Стокхолм, Швеция). В резултат от подаването на тази жалба Миграционната служба решава да спре изпълнението на решението за прехвърляне на основание глава 12, член 13 от Закона за чужденците и на член 27, параграф 3, буква в) от Регламент „Дъблин III“. На 29 април 2015 г. Förvaltningsrätten i Stockholm (Административен съд Стокхолм) отхвърля жалбата, като приема по-специално, че ако г‑н Khir Amayry бъде освободен от задържане, съществува риск той да се укрие, да се опита да избегне или да попречи по друг начин на изпълнението на решението за прехвърляне. Г‑н Khir Amayry обжалва това съдебно решение пред запитващата юрисдикция.
27. Решението за прехвърляне е изпълнено на 8 май 2015 г. Впоследствие заинтересованото лице се връща в Швеция, където на 1 юни 2015 г. подава нова молба за международна закрила.
28. На 30 юли запитващата юрисдикция обявява за недопустима жалбата срещу решението в частта му относно прехвърлянето, но в замяна на това я обявява за допустима, що се отнася до задържането.
29. При тези условия Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Апелативен административен съд по имиграционните въпроси Стокхолм, Швеция) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) В случай, че търсещо [международна закрила] лице не е задържано към момента, в който компетентната държава членка се съгласява да поеме отговорността за него, но бъде задържано в по-късен момент — тъй като едва тогава се преценява, че е налице значителен риск лицето да се укрие — може ли шестседмичният срок по член 28, параграф 3 от Регламент [„Дъблин III“] да се изчислява от деня, в който лицето е задържано, или следва да се изчислява от друг момент и ако последното е вярното — откога?
2) Когато търсещо [международна закрила] лице не е задържано към момента, в който компетентната държава членка се съгласява да поеме отговорността за него, допуска ли член 28 от Регламент [„Дъблин III“] прилагането на национална правна уредба, която предвижда в Швеция, че чужденец не може да бъде задържан преди извършването на [прехвърляне] за повече от два месеца, ако няма сериозни основания за по-продължителното му задържане, а ако са налице такива сериозни основания, чужденецът може да бъде задържан за не повече от три месеца или, ако е вероятно [прехвърлянето] да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на чужденеца или е нужно време за получаване на необходимите документи — за не повече от дванадесет месеца?
3) Ако процедурата за прехвърляне е възобновена след отпадане на суспензивното действие на жалба или искане за преразглеждане (вж. член 27, параграф 3 от Регламент [„Дъблин III“]), започва ли да тече нов шестседмичен срок за изпълнение на прехвърлянето, или следва да се приспадне броят на дните, през които лицето е било задържано, след като компетентната държава членка се е съгласила да поеме отговорността за него или да го приеме обратно?
4) От значение ли е дали самото търсещо [международна закрила] лице, което обжалва решението за прехвърляне, не е поискало спиране на изпълнението на решението за прехвърляне до произнасянето по жалбата (вж. член 27, параграф 3, буква в) и параграф 4 от Регламент [„Дъблин III“])?“.
IV. Моят анализ
30. Ще анализирам последователно първия, третия и четвъртия преюдициален въпрос, всеки от които се отнася до тълкуване на разпоредбите на член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“. На последно място ще разгледам втория въпрос, като анализирам обхвата на това тълкуване от гледна точка на разпоредбите на разглежданото национално законодателство.
A. По първия преюдициален въпрос
31. С първия си поставен на Съда въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали в хипотеза като настоящата, в която молещата държава членка е задържала търсещото международна закрила лице, след като компетентната държава членка е уважила искането за поемане на отговорността или за обратно приемане на това лице, член 28, параграф 3 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че предоставеният на тези държави шестседмичен срок за осъществяване на прехвърлянето тече от момента на задържането на лицето. Ако това не е така, запитващата юрисдикция моли Съда да уточни от кой момент започва да тече този срок.
32. С други думи, запитващата юрисдикция моли Съда да изясни кой е приложимият по отношение на заинтересованото лице правен режим и по-специално, да уточни сроковете, приложими към процедурата за прехвърляне, която трябва да се проведе по отношение на това лице.
33. Отговорът на този въпрос не произтича от текста на член 28, параграф 3 от посочения регламент, тъй като законодателят не е предвидил изрично подобна хипотеза.
34. Този отговор обаче може да бъде изведен, от една страна —от общата структура на тази разпоредба и по-специално от установения от законодателя принцип в първа алинея от нея, както и от прилагането на същия принцип в трета алинея от посочената разпоредба, а от друга страна — от целите, които преследва Регламент „Дъблин III“.
35. В член 28, параграф 3, първа алинея от този регламент законодателят установява принципа, съгласно който задържането трябва за бъде „за възможно най-кратък срок и не [трябва да] надвишава времето, което с основание може да се смята за необходимоза надлежното извършване на необходимите административни процедури до осъществяването на прехвърлянето“(6).
36. По този начин законодателят транспонира принципа, посочен в съображение 20 от този регламент, съгласно който срокът на задържане на търсещото международна закрила лице трябва да бъде в съответствие с принципите на необходимост и пропорционалност.
37. Спазването на тези принципи трябва да гарантира, че ограниченията на упражняването на правото на свобода на търсещото международна закрила лице са в границите на строго необходимото, като същевременно се следи на органите на съответните държави членки да се предоставят материалните условия, позволяващи им да извършат надлежно прехвърлянето.
38. Именно в приложение на двата горепосочени принципа законодателят уточнява в член 28, параграф 3, втора и трета алинея от Регламент „Дъблин III“ сроковете, които според него е разумно да се дадат на държавите членки за извършване на всички действия, насочени, първо — към определяне на компетентната държава членка, а впоследствие — към прехвърлянето на търсещото международна закрила лице, когато то е вече задържано.
39. Член 28, параграф 3, втора алинея от този регламент урежда производството преди замолената държава членка да се съгласи да поеме отговорност за съответното лице. Така законодателят определя времето, с което разполага молещата държава членка, за да отправи искането си до държавата членка, която счита за компетентна за поемане на отговорността или за обратно приемане, както и времето, с което последната разполага, за да даде отговора си.
40. По силата на тази алинея молещата държава членка разполага с максимален срок от един месец от подаването на молбата на търсещото международна закрила лице, за да отправи искане за поемане на отговорност или за обратно приемане до държавата членка, която счита за компетентна, като последната разполага със срок от две седмици, за да отговори на искането. Изтичането на този срок предполага прехвърляне на отговорността към замолената държава членка.
41. От своя страна член 28, параграф 3, трета алинея от посочения регламент урежда производството, след като замолената държава членка уважи искането за поемане на отговорност или за обратно приемане на търсещото международна закрила лице и след като е прието решението за прехвърляне. Всъщност законодателят има предвид конкретно срокът, приложим към прехвърлянето на търсещото международна закрила лице от молещата държава членка към „компетентната държава членка“, което предполага, че последната действително е била определена и е приела изрично или мълчаливо да поеме отговорност за търсещото международна закрила лице или да го приеме обратно. Освен това законодателят уточнява, че прехвърлянето трябва да се осъществи „веднага щом това е възможно на практика“(7), което предполага да е налице прието по-рано решение, в което по принцип е установено прехвърлянето на търсещото международна закрила лице от молещата държава членка към компетентната държава членка.
42. Така с посочената разпоредба законодателят определя времето, с което разполага молещата държава членка, за да организира и осъществи на практика прехвърлянето, с оглед на което е било взето решение за задържането на търсещото международна закрила лице.
43. Така законодателят приема, че срокът, който с основание може да се смята за необходим за това прехвърляне, е най-много шест седмици от мълчаливото или изричното приемане на искането за поемане на отговорност или за обратно приемане или от момента, в който обжалването или преразглеждането губи суспензивното си действие. Така законодателят предвижда, че срокът тече от момента, в който бъдещото прехвърляне на лицето е уговорено и гарантирано и следователно трябва да бъдат уредени само практическите подробности по неговото изпълнение.
44. Накрая, в член 28, параграф 3, четвърта алинея от Регламент „Дъблин III“ са установени последиците от неспазването на горепосочените срокове. Последните установяват строги граници за провеждането на процедурата за прехвърляне, с оглед на което е било взето решението за задържане, тъй като молещата държава членка е длъжна да преустанови задържането, ако в определените срокове не успее да отправи искането си или да прехвърли търсещото международна закрила лице, и то независимо какви са причините за това.
45. Какви изводи могат да се направят от общата структура на този текст?
46. Приемам, че предвидените в член 28, параграф 3, втора и трета алинея от този регламент срокове са част от процедура, в която търсещо международна закрила лице е задържано на много ранен етап от нея, т.е. преди отправянето от молещата държава членка на искане за поемане на отговорност или за обратно приемане на лицето.
47. Това се установява не само от съдържанието на втора алинея от тази разпоредба, тъй като законодателят определя срока за отправяне на искането, но и от текста на трета алинея от нея, тъй като законодателят предвижда, че посоченият шестседмичен срок тече от приемането на искането. Така определеният от законодателя срок в член 28, параграф 3, трета алинея от посочения регламент е част от логическата последователност на предвидените в предходната алинея разпоредби и се основава на обстоятелството, че търсещото международна закрила лице вече е задържано към момента, в който молещата държава членка отправя искане за поемане на отговорността или за обратно приемане.
48. Следователно сроковете, предвидени в член 28, параграф 3, втора и трета алинея от Регламент „Дъблин III“, не са приложими в рамките на процедура като разглежданата, в която търсещото международна закрила лице е задържано, след като замолената държава членка се е съгласила да поеме отговорност за него или да го приеме обратно, но преди неговото прехвърляне да е било организирано на практика.
49. Следователно не съществуват конкретни разпоредби, включващи хипотезата, при която поради обстоятелството, че е задържано, търсещото международна закрила лице преминава от приложното поле на член 29, параграф 1 от този регламент, предвиждащ общ режим и шестмесечен максимален срок за изпълнение на прехвърлянето на незадържано търсещо закрила лице, към приложното поле на член 28 от посочения регламент, установяващ специални разпоредби и конкретен ред и условия за процедурата за прехвърляне на задържани лица.
50. Не считам обаче, че е налице празнота в правото.
51. Всъщност, както посочих по-горе(8), поставеният от запитващата юрисдикция въпрос намира отговор, първо, в общия принцип, установен от законодателя на Съюза в член 28, параграф 3, първа алинея от Регламент „Дъблин III“. Така задържането трябва да е за възможно най-кратък срок и съгласно принципите на необходимост и пропорционалност не следва да надвишава времето, което с основание може да се смята за необходимо за извършването на необходимите действия за осъществяване на прехвърлянето.
52. Накрая, трябва да се посочи как законодателят на Съюза конкретно е приложил този принцип в член 28, параграф 3, трета алинея от Регламента.
53. Всъщност правното положение на заинтересованото лице може лесно да бъде съпоставено с визираното в тази разпоредба, тъй като в двата случая лицето е задържано в момент, в който прехвърлянето е било уговорено между съответните държави членки и следователно е могло да започне на практика.
54. Следователно в хипотеза като настоящата не виждам каквато и да е причина за отклонение от този шестседмичен срок, определен от законодателя в посочената разпоредба, доколкото, както вече посочих(9), това е срокът, който според законодателя с основание може да се смята за необходим на съответните държави членки, за да организират прехвърлянето на практика, считано от момента, в който бъдещото му осъществяване е уговорено и гарантирано (или поради приемането на искането, или тъй като обжалването или преразглеждането са загубили суспензивното си действие) и следователно остава да се уредят само практическите подробности по неговото изпълнение. В настоящата хипотеза обаче замолената държава членка, а именно Италия, действително се е съгласила да приеме обратно кандидата.
55. Така този срок трябва да позволи на двете заинтересувани държави членки да съгласуват помежду си осъществяването на прехвърлянето, и по-специално да позволи на молещата държава членка да уреди техническите подробности по неговото осъществяване, което се извършва в съответствие с националното законодателство на последната посочена държава. Става дума за срок, който и двете държави следва да използват максимално, за да уредят техническите подробности по осъществяване на прехвърлянето(10).
56. Ограничавайки до шест седмици срока за извършване на прехвърлянето, считано от момента, в който бъдещото му осъществяване е принципно уговорено и гарантирано, законодателят на Съюза е съпоставил, от една страна, изискванията относно провеждането на подобна процедура, в рамките на която могат да възникнат трудности от практически и организационен характер, и от друга страна, сериозността на намесата, каквато съставлява мярката задържане, в правото на свобода на търсещото закрила лице, което право е установено в член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
57. Що се отнася до момента, от който започва да тече този срок, това може да бъде единствено датата, на която търсещото международна закрила лице действително е било задържано. Всъщност е очевидно, че в хипотеза като настоящата установеният в член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент „Дъблин III“ шестседмичен срок не може да започне да тече от приемането на искането за поемане на отговорност или за обратно приемане. В подобна хипотеза е възможно търсещото международна закрила лице да бъде задържано няколко седмици или дори няколко месеца след това приемане и това време очевидно не може да бъде приспаднато от шестседмичния срок, предоставен на съответните държави членки да осъществят прехвърлянето. Съществува риск този срок да бъде сведен до нула и във всички случаи да бъде намален дотолкова, че не само молещата държава членка да не успее да осъществи това прехвърляне, но и да бъде задължена да прекрати задържането, лишавайки по този начин установената в тази разпоредба процедура от всякакво полезно действие.
58. Затова с оглед на всички тези съображения считам, че член 28, параграф 3, първа алинея от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че в хипотеза като разглежданата, в която молещата държава членка е задържала търсещото международна закрила лице, след като замолената държава членка се е съгласила да го приеме обратно, тези държави членки разполагат със срок от шест седмици от задържането на този кандидат, за да осъществят неговото прехвърляне.
Б. По третия и четвъртия преюдициален въпрос
59. С третия и четвъртия въпрос, които следва да се разгледат заедно, от Съда се иска да уточни по какъв начин следва да се изчислява шестседмичният срок, предоставен на държавите членки за изпълнение на прехвърлянето на задържаното лице, търсещо международна закрила, когато то обжалва решението за прехвърляне или иска преразглеждането му.
60. По-специално запитващата юрисдикция иска да установи дали член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки разполагат с нов шестседмичен срок за изпълнение на прехвърлянето на търсещото убежище лице от момента, в който обжалването или преразглеждането губи суспензивното си действие, или следва да се приспадне броят на дните, в които то е било задържано, след като компетентната държава членка е приела искането за поемане на отговорността или за обратно приемане на това лице.
61. Освен това запитващата юрисдикция иска да установи дали при тази преценка следва да се вземе предвид обстоятелството, че заинтересованото лице не е поискало от компетентната национална юрисдикция да спре изпълнението на решението за прехвърляне.
62. На първо място считам, че така поисканото тълкуване на член 28, параграф 3 от този регламент произтича от практиката на Съда и по-специално на съображенията, изложени в решение от 29 януари 2009 г., Petrosian(11).
63. В това дело от Съда се иска да даде тълкуване на разпоредбите на член 20, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕО) № 343/2003(12), който е предвиждал, че прехвърлянето на търсещо убежище лице към компетентната държава членка трябва да се осъществи веднага щом това бъде възможно в практически план и най-късно в шестмесечен срок, считано от приемане на искането за поемане на отговорността или за обратно приемане или от решението по жалбата или преразглеждането, ако е налице суспензивен ефект.
64. До Съда е бил отправен въпрос дали срокът за изпълнение на прехвърлянето, посочен в тази разпоредба, е започнал да тече, считано още от неокончателното съдебно решение за спиране на изпълнението на процедурата по прехвърляне или считано едва от съдебното решение по основателността на процедурата.
65. За да отговори на този въпрос, Съдът се е основал най-вече на телеологическото тълкуване на разглежданата разпоредба, наблягайки на целта, която се преследва с определянето на срок за държавите членки да осъществят прехвърлянето.
66. Така Съдът е посочил, че с оглед на практическата сложност и организационните трудности, свързани с осъществяване на прехвърлянето, посоченият в член 20, параграф 1, буква г) от Регламент № 343/2003 шестмесечен срок има за цел да позволи на двете заинтересувани държави членки да съгласуват помежду си осъществяването на прехвърлянето, и по-специално да позволи на молещата държава членка да уреди подробностите по това осъществяване(13). С оглед на посочената цел Съдът приема, че началният момент на срока за осъществяване на прехвърлянето трябва да се установи така, че държавите членки да разполагат със срок от шест месеца, за да уредят техническите подробности по осъществяване на прехвърлянето. При тези условия разглежданият срок може да започне да тече едва когато бъдещото осъществяване на прехвърлянето по принцип е осигурено и остава да се уредят единствено подробностите, което предполага, че той тече от постановяването на съдебното решение по основателността на процедурата.
67. Струва ми се, че този анализ може да бъде транспониран по аналогия в настоящото дело.
68. Дори член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ да определя срока за осъществяване на прехвърлянето на задържано лице, целта на законодателя в този контекст е идентична с тази, която се преследва в рамките на член 20, параграф 1, буква г) от Регламент № 343/2003. Както вече видяхме, този предоставен на държавите членки шестседмичен срок, считано от приемането на искането за поемане на отговорността или за обратно приемане или от момента, в който жалбата срещу решението за прехвърляне или преразглеждането губи суспензивното си действие, трябва да им позволи да организират на практика прехвърлянето на задържаното лице.
69. Следователно не става въпрос този и без друго кратък срок да се приспада от срока, през който търсещото международна закрила лице е задържано.
70. От една страна, следва да се има предвид, че задържането на търсещото международна закрила лице с оглед на осъществяване на прехвърлянето му трябва да се разграничава от наказанието лишаване от свобода. Тук не се следва приложимата относно наказанията логика, съгласно която следва да се приспадне броят на дните, през които лицето е било задържано. Тук става дума за административна мярка за задържане, чиято продължителност, която е възможно най-кратка, трябва да позволи на органите да осигурят прехвърлянето на заинтересованото лице.
71. От друга страна, става дума за това да се осигури полезното действие на разпоредбите, предвидени в член 28, параграф 3 от този регламент. Следователно срокът за осъществяване на прехвърлянето не може да се приспада от броя дни, през които търсещото закрила лице е било задържано, след като компетентната държава членка се е съгласила да поеме отговорността за него или да го приеме обратно. Всъщност, ако това беше така, щеше да съществува риск да се стигне до положение, при което срокът, с който разполагат държавите членки за изпълнение на прехвърлянето на търсещото международна закрила лице, би бил приспаднат от времето, необходимо на националните юрисдикции да се произнесат по основателността на решението за прехвърляне. В подобна хипотеза обаче е възможно този срок да бъде намален до такава степен, че да възникне опасност съответните държави членки да не успеят да организират прехвърлянето на търсещото международна закрила лице в рамките на този изключително кратък период и съгласно член 28, параграф 3, четвърта алинея от посочения регламент да са длъжни да преустановят задържането на заинтересованото лице.
72. Следователно моментът, от който започва да тече този срок, трябва да се определи така, че държавите членки действително да разполагат с шестседмичен срок да уредят практическите подробности по изпълнението на това прехвърляне, като според мен този срок трябва да започне да тече от момента, в който жалбата срещу решението за прехвърляне или преразглеждането на това решение загубят суспензивното си действие, както е предвидено в член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент „Дъблин III“.
73. На второ място, считам, че това тълкуване на правната норма не трябва да се променя в зависимост от обстоятелството, че спирането на решението за прехвърляне е фактически налице или че за него е взето решение от компетентните национални юрисдикции или пък че е поискано от съответното лице.
74. Напомням, че съгласно член 27, параграф 3 от този регламент и с оглед на това да се осигури право на ефективна правна защита на търсещото международна закрила лице срещу решението за прехвърляне, държавите членки са длъжни да предвидят в националното си право, че жалбата или искането за преразглеждане предоставят на засегнатото лице правото да остане в молещата държава членка до произнасянето по жалбата или искането за преразглеждане (буква а) от тази разпоредба) „или“ че прехвърлянето спира автоматично, като тогава съд или правораздавателен орган преценява в разумен срок дали да постанови суспензивно действие на тази жалба или на това искане за преразглеждане (буква б) от посочената разпоредба), „или“ че на засегнатото лице се предоставя възможност да подаде молба за спиране на изпълнението на решението за прехвърляне до произнасянето по жалбата или по искането за преразглеждане (буква в) от същата разпоредба).
75. От използвания от законодателя на Съюза текст в член 27, параграф 3 от посочения регламент и по-специално от употребения в букви а) и б) от тази разпоредба съчинителен съюз „или“ се установява, че действително става въпрос за алтернативни мерки.
76. Първо, ще посоча, че в член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент „Дъблин III“ законодателят предвижда, че шестседмичният срок започва да тече от момента, в който обжалването или преразглеждането губи суспензивното си действие „в съответствие с член 27, параграф 3“ от този регламент. Следователно законодателят изчислява този срок по един и същи начин, независимо дали спирането на действието на решението за прехвърляне е фактически налице по смисъла на член 27, параграф 3, буква a) от посочения регламент, или за него е взето решение от компетентния национален съд в рамките на член 27, параграф 3, буква б) от Регламент „Дъблин III“ или пък е поискано от засегнатото лице в съответствие с предоставената му с член 27, параграф 3, буква в) от този регламент възможност за това.
77. Второ, считам, че с оглед на свободата на преценка, с която държавите членки разполагат по силата на член 27, параграф 3 от посочения регламент, що се отнася до формата и реда и условията за спирането на решението за прехвърляне, посоченият в член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ шестседмичен срок може да бъде единствено обективен срок, който тече от момента на отпадане на суспензивното действие на жалбата срещу решението за прехвърляне или на преразглеждането, независимо от законодателния избор на държавите членки.
78. В конкретния случай от фактите, изложени от запитващата юрисдикция в нейното запитване, се установява, че Миграционната служба е поискала подобно спиране съгласно глава 12, член 13 от Закона за чужденците.
79. С оглед на тези съображения предлагам на Съда да се произнесе, че член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че в хипотезата, в която търсещото международна закрила лице обжалва решението за прехвърляне или иска неговото преразглеждане, съответните държави членки разполагат със срок от шест седмици за осъществяване на неговото прехвърляне, след като жалбата срещу решението за прехвърляне или преразглеждането на това решение загубят суспензивното си действие, независимо дали спирането е фактически налице по смисъла на член 27, параграф 3, буква а) от този регламент, или за него е взето решение от компетентните национални юрисдикции в рамките на член 27, параграф 3, буква б) от посочения регламент или пък то е поискано от засегнатото лице по силата на член 27, параграф 3, буква в) от същия регламент.
В. По втория преюдициален въпрос
80. С втория си въпрос до Съда запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали член 28 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото, което предвижда възможността за целите на прехвърлянето на търсещо международна закрила лице от молещата държава членка към компетентната държава членка то да бъде задържано за не повече от два месеца — ако няма сериозни основания за по-продължителното му задържане, за не повече от три месеца — ако са налице такива сериозни основания, и накрая, за не повече от дванадесет месеца — когато е вероятно за осъществяването на това прехвърляне да е необходимо допълнително време поради липса на съдействие от страна на търсещото международна закрила лице или на документи, необходими за провеждането на процедурата.
81. Отговорът на този въпрос произтича, на първо място, от тълкуването на текста на член 28, параграф 3 от този регламент, което е възприето в рамките на разглеждането на първия преюдициален въпрос.
82. Поради изложените по-горе съображения считам, че в хипотеза като разглежданата член 28, параграф 3 от посочения регламент трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки разполагат с максимален срок от шест седмици от задържането на кандидата, за да осъществят неговото прехвърляне към компетентната държава членка.
83. Струва ми се обаче, че национално законодателство като разглежданото, което допуска задържането на търсещо международна закрила лице за период, надхвърлящ шест седмици, и допуска удължаването на този период до най-много дванадесет месеца, противоречи изцяло на тълкуването, което следва да се възприеме на текста на задължителна и пряко приложима разпоредба, каквато е член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“, както и на задължителната сила на регламентите на Съюза.
84. На второ място, допускайки срокът на това задържане да бъде удължаван въз основа на неясни мотиви, и то за максимум дванадесет месеца, „[к]огато е вероятно изпълнението на решение за прехвърляне да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на чужденеца или е нужно време за получаване на необходимите документи“(14), ми се струва, че разпоредбите на това национално законодателство не само противоречат на принципите на необходимост и пропорционалност, на които следва да се основава задържането на търсещото международна закрила лице, но не отговарят и на изискванията за ясното и предвидимост, които трябва задължително да бъдат изпълнени при приемане на ограничаващи свободата мерки.
85. Напомням, че с член 28 от този регламент законодателят на Съюза цели да гарантира, че ограниченията при упражняване на правото на свобода на търсещото международна закрила лице са в границите на строго необходимото, за да позволят на съответните държави членки да осъществят неговото прехвърляне.
86. От една страна, по силата на член 28, параграф 2 от посочения регламент задържането на търсещо международна закрила лице се допуска на едно-единствено основание, изведено от неговото поведение, като органите трябва да докажат, че е налице значителен риск то да се укрие.
87. От друга страна, това задържане не може да се удължава след изтичане на сроковете, изрично определени в член 28, параграф 3, втора и трета алинея от Регламент „Дъблин III“. Тези срокове поставят ясни граници за провеждане на процедурата. Законодателят на Съюза не предвижда каквото и да е основание, което да оправдава удължаването на тези срокове и в крайна сметка молещата държава членка няма друг избор, освен да преустанови задържането на търсещото международна закрила лице, ако в определените срокове не успее да отправи искане за поемане на отговорност или за обратно приемане или да прехвърли съответното лице.
88. Националното законодателство обаче явно се отклонява от тези принципи.
89. Първо, това законодателство допуска удължаване на срока на задържане.
90. Второ, съгласно посоченото законодателство удължаването на срока на тази мярка за лишаване от свобода се основава на наличието на риск или вероятност („[к]огато е вероятно“(15)), което явно противоречи на изискването за предвидимост и не гарантира на задържаното лице необходимата правна сигурност.
91. Трето, това законодателство допуска удължаване на срока на задържане на търсещото международна закрила лице поради „сериозни основания“, които не се уточнени, или на други основания, което според мен не са убедителни.
92. Всъщност, предвиждайки възможност за удължаване на срока на това задържане до дванадесет месеца, тъй като е „вероятно изпълнението на решение за прехвърляне да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на чужденеца или е нужно време за получаване на необходимите документи“(16), това законодателство изпада в противоречие с основанията, на които може да бъде постановено подобно задържане съгласно член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
93. Напомням, че задържането на търсещо международна закрила лице има за цел да улесни административните и фактическите действия, насочени към неговото прехвърляне, гарантирайки по-специално, че то ще бъде на разположение на компетентните органи и че няма да застраши провеждането на процедурата по прехвърляне. Вследствие на това според мен би било трудно от момента на задържането на лицето с цел гарантиране на надлежното изпълнение на това прехвърляне удължаването на срока на тази мярка да се обосновава с липсата на сътрудничество от негова страна, при положение че то не е на свобода.
94. Освен това, що се отнася до основанието, свързано с липсата на документи, необходими за прехвърлянето, следва да се припомни, че в член 9, параграф 1 от Директива 2013/33 законодателят на Съюза изрично е посочил, че „[з]абавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането“.
95. С оглед на тези съображения предлагам на Съда да се произнесе, че член 28, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото, което, с оглед на прехвърлянето на търсещо международна закрила лице от молещата държава членка към компетентната държава членка, предвижда възможност то да бъде задържано за не повече от два месеца — ако няма сериозни основания за по-продължителното му задържане, за не повече от три месеца — ако са налице такива сериозни основания, и накрая, за не повече от дванадесет месеца — ако е вероятно осъществяването на прехвърлянето да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на това лице или липса на необходимите документи за провеждане на процедурата.
V. Заключение
96. В светлината на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Апелативен административен съд по имиграционните въпроси Стокхолм), по следния начин:
„1) Член 28, параграф 3, първа алинея от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, трябва да се тълкува в смисъл, че в хипотеза като разглежданата, в която молещата държава членка е задържала търсещото международна закрила лице, след като замолената държава членка се е съгласила да го приеме обратно, тези държави членки разполагат със срок от шест седмици от задържането на лицето, за да осъществят неговото прехвърляне.
2) Член 28, параграф 3, трета алинея от Регламент № 604/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че в хипотезата, в която търсещото международна закрила лице обжалва решението за прехвърляне или иска неговото преразглеждане, съответните държави членки разполагат със срок от шест седмици за осъществяване на неговото прехвърляне, след като жалбата срещу решението за прехвърляне или преразглеждането на това решение загубят суспензивното си действие, независимо дали спирането е фактически налице по смисъла на член 27, параграф 3, буква а) от този регламент, или за него е взето решение от компетентните национални юрисдикции в рамките на член 27, параграф 3, буква б) от посочения регламент или пък е поискано от засегнатото лице по силата на член 27, параграф 3, буква в) от същия регламент.
3) Член 28, параграф 3 от Регламент № 604/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото, което, с оглед на прехвърлянето на търсещо международна закрила лице от молещата държава членка към компетентната държава членка, предвижда възможност то да бъде задържано за не повече от два месеца — ако няма сериозни основания за по-продължителното му задържане, за не повече от три месеца — ако са налице такива сериозни основания, и накрая, за не повече от дванадесет месеца — ако е вероятно осъществяването на прехвърлянето да отнеме повече време поради липса на съдействие от страна на това лице или липса на необходимите документи за провеждане на процедурата“.