PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. június 15.(1)
C‑181/16. sz. ügy
Sadikou Gnandi
kontra
État belge
(a Conseil d’État [államtanács, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 2008/115/EK irányelv – Harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – Kiutasítási határozat – Határozathozatal a menedékjog iránti kérelem elutasítását követően és a bírósági jogorvoslati lehetőségek kimerítését megelőzően”
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkének, valamint a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikkének és 13. cikke (1) bekezdésének az értelmezésére irányul.(2)
2. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a Conseil d’État (államtanács, Belgium) lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy ellentétes‑e a visszaküldés tilalmának elvével és a hatékony jogorvoslathoz való joggal, hogy egy menedékkérővel szemben azt követően hozzanak a 2008/115 irányelv értelmében vett kiutasítási határozatot, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmét az első vizsgálati szakaszban elutasították, tehát azt megelőzően, hogy az ilyen elutasítással szemben rendelkezésére álló bírósági jogorvoslati lehetőségeket kimerítette volna.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2005/85/EK irányelv
3. A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelv(3) 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A [menedékjogot] kérelmezők részére engedélyezni kell, hogy kizárólag az eljárás lefolytatása céljából a tagállamban maradhassanak mindaddig, amíg az eljáró hatóság a III. fejezet rendelkezései szerinti elsőfokú határozatot meg nem hozta. A tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít.(4)
[…]”
4. Ezen irányelv 39. cikkének (1) bekezdése a tagállamokat arra kötelezi, hogy a menedékkérők részére biztosítsák a hatékony jogorvoslathoz való jogot. E rendelkezés (3) bekezdésének szövege az alábbi:
„A tagállamok adott esetben nemzetközi kötelezettségeiknek megfelelően jogszabályokat alkotnak, amelyek tárgya:
a) az a kérdés, hogy az (1) bekezdés szerinti jogorvoslat azt eredményezi‑e a menedékkérő számára, hogy a tagállamban maradhat, amíg ügye folyamatban van; és
b) a lehetséges jogorvoslat vagy védintézkedések abban az esetben, ha az (1) bekezdés szerinti jogorvoslat nem azt eredményezte a menedékkérő számára, hogy az érintett tagállamban maradhat, amíg ügye folyamatban van. […]
[…]”
5. A 2005/85 irányelvet a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(5) hatályon kívül helyezte és annak helyébe lépett. Ez utóbbi irányelv 46. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy „a tagállamok lehetővé teszik a kérelmező számára, hogy a területén maradjon mindaddig, amíg le nem jár a kérelmező hatékony jogorvoslathoz való jogának gyakorlására adott határidő, és amennyiben a kérelmező a határidőn belül élt ezen jogával, a jogorvoslati kérelem elbírálásáig”. Ez a rendelkezés mindazonáltal időbeli hatályára tekintettel nem alkalmazható az alapügy tényállására.(6)
A 2008/115 irányelv
6. A 2008/115 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése rögzíti, hogy ez az irányelv a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó.
7. Ezen irányelv 3. cikkének 2., 4. és 5. pontja értelmében:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározások érvényesek:
[…]
2. »illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás«: olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg;
[…]
4. »kiutasítási határozat«: közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki;
5. »kitoloncolás«: a visszatérési kötelezettség kikényszerítése, azaz a tagállamból történő fizikai kiszállítás;”
8. A 2008/115 irányelv 5. cikke előírja a tagállamok számára, hogy az irányelv végrehajtása során tartsák tiszteletben a visszaküldés tilalmának elvét.
9. Ezen irányelv „Kiutasítási határozat” című 6. cikkének (1) és (6) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.
[…]
(6) Ez az irányelv nem gátolja a tagállamokat abban, hogy – a nemzeti jogszabályaiknak megfelelően, a III. fejezet alapján meglévő eljárási biztosítékoknak és a közösségi és nemzeti jog más vonatkozó rendelkezéseinek a sérelme nélkül – egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot […].”
10. A hivatkozott irányelv „Kitoloncolás” címet viselő 8. cikke a (3) bekezdésében az alábbiak szerint rendelkezik:
„A tagállamok a kitoloncolás végrehajtására külön közigazgatási vagy bírósági határozatot vagy intézkedést rendelhetnek el.”
11. Ugyanezen irányelv „A kitoloncolás elhalasztása” című 9. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„A tagállamok elhalasztják a kitoloncolást
a) ha az megsértené a visszaküldés tilalmának elvét, vagy
b) mindaddig, amíg a 13. cikk (2) bekezdésének megfelelően felfüggesztették a kitoloncolást.”
12. A 2008/115 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A kiutasítási határozatok […] meghozatalára írásban, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással, valamint a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek feltüntetésével kerül sor.
[…]”
13. Ezen irányelv 13. cikke (1) és (2) bekezdésének értelmében:
„(1) Az érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy illetékes bíróság vagy közigazgatósági hatóság, vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szerv előtt fellebbezéssel élhessen a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatok ellen, vagy kérhesse azok felülvizsgálatát.
(2) Az (1) bekezdésben említett hatóságnak vagy szervnek hatáskörében áll felülvizsgálni a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatokat, beleértve a határozatok végrehajtásának ideiglenes felfüggesztését, kivéve, ha a nemzeti jog értelmében az ideiglenes felfüggesztés már érvényben van.”
A belga jog
14. A loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15‑i törvény, a továbbiakban: 1980. december 15‑i törvény) 39/70. cikkének első bekezdése a következőket írja elő:
„Az érdekelt beleegyezésének esetét kivéve semmilyen kiutasítási vagy visszaküldési intézkedés sem hajtható végre a külföldi állampolgárral szemben a kereset benyújtására nyitva álló határidő, illetve annak vizsgálata alatt.”
15. E törvény 52/3. cikke 1. §‑ának első és második bekezdése rögzíti:
„Amennyiben a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [a menekültekkel és hontalanokkal foglalkozó általános biztos, a továbbiakban: CGRA] hivatalból elutasítja a menedékjog iránti kérelmet vagy megtagadja a menekült jogállás elismerését, illetve a kiegészítő védelmi jogállás biztosítását a külföldi állampolgár számára, és utóbbi jogellenesen tartózkodik a Királyság területén, a miniszter vagy meghatalmazottja köteles haladéktalanul a 7. cikk (1) bekezdésének 1–12. pontjában szereplő valamelyik okkal indokolt kiutasítási határozatot hozni. […]
Amennyiben a Conseil du contentieux des étrangers [külföldiekkel kapcsolatos jogi ügyekben eljáró bíróság, a továbbiakban: CCE] elutasítja a [CGRA] által a 39/2. cikk 1. §‑ának 1º. pontja alapján hozott határozattal szemben a külföldi állampolgár által indított keresetet, és utóbbi jogellenesen tartózkodik a Királyság területén, a miniszter vagy meghatalmazottja köteles haladéktalanul meghosszabbítani az (1) bekezdésben előírt kiutasítási határozat érvényességét. […]”
16. Az arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1981. október 8‑i királyi rendelet, a továbbiakban: 1981. október 8‑i királyi rendelet) 75. cikkének 2. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„Ha a [CGRA] megtagadja a menekült jogállás, illetve a kiegészítő védelmi jogállás elismerését a külföldi állampolgár számára, vagy hivatalból elutasítja menedékjog iránti kérelmet, a miniszter vagy meghatalmazottja [az 1980. december 15‑i] törvény 52/3. cikke 1. §‑ának megfelelően kiutasítási határozatot hoz az érintettel szemben.”
17. E királyi rendelet 111. cikke előírja, hogy:
„Ha a [CCE] előtt a rendes eljárás szabályainak megfelelően korlátlan bírósági felülvizsgálatra irányuló kérelmet nyújtanak be, […] a települési önkormányzat a miniszter vagy meghatalmazottja utasítására a 35. mellékletben található mintának megfelelő okmányt állít ki az érdekelt számára, amennyiben ez a jogorvoslat iránti kérelem a Királyságból való kiutasítást elrendelő határozat ellen irányul.
Ez az okmány a kiállításától számított három hónapig érvényes, ezt követően pedig havonta meghosszabbítandó az előző bekezdésben említett jogorvoslat iránti kérelem elbírálásáig.”
18. Az említett királyi rendelet „Különleges tartózkodási okmány” címet viselő 35. melléklete pontosítja, hogy azon személynek, akinek részére ezt az okmányt kiadták, „tartózkodása nem megengedett vagy engedélyezett, azonban a [CCE] döntéséig a Királyság területén tartózkodhat”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
19. 2011. április 14‑én Sadikou Gnandi togói állampolgár és az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél menedékjog iránti kérelmet nyújtott be.
20. A CGRA 2014. május 23‑án elutasította ezt a kérelmet.
21. 2014. június 3‑án az État belge (belga állam), ellenérdekű fél az alapeljárásban az ország területének elhagyására utasította az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező felet.
22. 2014. június 23‑án az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél keresetet indított a CCE előtt a CGRA menedékjog iránti kérelmét elutasító, 2014. május 23‑i határozatával szemben. Ezzel egyidejűleg az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél ugyanezen bíróságtól kérte a 2014. június 3‑i kiutasítási határozat megsemmisítését, illetve végrehajtásának felfüggesztését.
23. 2014. október 31‑i ítéletével a CCE elutasította a CGRA 2014. május 23‑i határozatával szemben benyújtott keresetet. 2014. november 19‑én az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél ezen ítélettel szemben jogorvoslati kérelmet nyújtott be a Conseil d’État‑hoz (államtanács). 2015. november 10‑én a Conseil d’État (államtanács) hatályon kívül helyezte az említett ítéletet, és az ügyet visszautalta a CCE elé.
24. 2015. május 19‑i ítéletével a CCE ismét elutasította a 2014. június 3‑i kiutasítási határozattal szemben benyújtott keresetet az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél eljáráshoz fűződő érdekének megszűnésére tekintettel. E bíróság többek között úgy vélte, hogy 2014. október 31‑i ítélete lezárta az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél által benyújtott menedékjog iránti kérelemmel kapcsolatos eljárást, és hogy az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező félnek ennélfogva többé már nem fűződik érdeke ahhoz, hogy egy olyan menedékjog iránti kérelemmel kapcsolatos eljárásból származó előnyre hivatkozzon, amelyet már lezártak. Ezenkívül az említett bíróság úgy vélte, hogy mivel az említett kiutasítási határozatot nem hajtották végre, az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező félnek azt követően, hogy menedékjog iránti kérelmét a CGRA elutasította, volt lehetősége arra, hogy érveit a CCE előtt előadja, és ennélfogva többé nem hivatkozhat alappal a Rómában, 1950. november 4‑én aláírt emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv., a továbbiakban: EJEE) 13. cikkének megsértésére.
25. 2015. június 2‑án az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező fél a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadta a CCE 2015. május 19‑i ítéletét. E fellebbezés keretében ezen bíróság elutasította az első elfogadhatatlansági kifogást, mivel úgy ítélte meg, hogy a megtámadott kiutasítási határozat sérelmet okozott az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező félnek. Az említett bíróság szerint ez a határozat – még ha ideiglenesen nem is hajtható végre – az államterület elhagyására kötelezi az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező felet. Ezenkívül az e határozat végrehajtására vonatkozó tilalom csak ideiglenes, és az végrehajthatóvá válik, amint a CCE ismételten elutasítaná a CGRA 2014. május 23‑i határozatával szemben benyújtott keresetet.
26. Ugyanezen fellebbezés keretében a belga állam egy második elfogadhatatlansági kifogást is emelt, amelyet szintén az eljáráshoz fűződő érdek hiányára alapított, és előadta többek között, hogy a kiutasítási határozat megsemmisítése esetén sem lenne más választása, minthogy újra meghozza ugyanezen határozatot. Az alapeljárásban szóban forgó szabályozás ugyanis arra kötelezné, hogy a menedékjog iránti kérelem CGRA általi elutasítását követően rögtön kiutasítási határozatot hozzon, függetlenül attól, hogy ez az elutasítás jogerős‑e, vagy sem. S. Gnandi válaszában kifejtette, hogy az államterület menedékjog iránti kérelem elutasítását követő és ennélfogva az ezen elutasítással szemben rendelkezésre álló bírósági jogorvoslati lehetőségek kimerítését megelőző elhagyására vonatkozó kötelezettség előírása sérti az uniós jogot, nevezetesen a hatékony jogorvoslathoz való jogot, valamint a visszaküldés tilalmának elvét. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy ha az uniós joggal ellentétes a kiutasítási határozatnak a menedékjog iránti kérelem jogerős elbírálását megelőző meghozatala, úgy az alapeljárásban jogorvoslatot kérelmező félnek fennáll a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezéséhez megkívánt érdeke.
27. E körülmények között a Conseil d’État (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A [2008/115] irányelv 5. cikkét, amely azt írja elő a tagállamok számára, hogy ezen irányelv végrehajtása során tartsák tiszteletben a visszaküldés tilalmának elvét, továbbá az ugyanezen irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében és a [Charta] 47. cikkében előírt hatékony jogorvoslathoz való jogot, úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes a [2008/115] irányelv 6. cikkében, valamint a[z] […] 1980. december 15‑i törvény 52/3. cikkének 1. §‑ában és az […] 1981. október 8‑i királyi rendelet 75. cikkének 2. §‑ában előírt kiutasítási határozat meghozatala, mihelyt a [CGRA] elutasította a menedékjog iránti kérelmet, tehát azt megelőzően, hogy az ezen elutasító határozattal szembeni bírósági jogorvoslati lehetőségeket ki lehetne meríteni, és a menekültügyi eljárást jogerősen be lehetne fejezni?”
28. A kérdést előterjesztő bíróság ezen előzetes döntéshozatal iránti kérdés Bíróság elé történő előterjesztésére vonatkozó határozatát követően a CCE 2016. március 11‑i ítéletével megsemmisítette a CGRA 2014. május 23‑i, a menedékjog iránti kérelmet elutasító határozatát, és az ügyet visszautalta a CGRA elé. Ez utóbbi 2016. június 30‑án új, a menedékjog iránti kérelmet elutasító határozatot hozott, amelyet S. Gnandi ismét megtámadott a CCE előtt.
29. Ezenkívül, menedékjog iránti kérelmétől függetlenül egy 2016. február 8‑i határozattal engedélyezték S. Gnandi számára, hogy 2017. március 1‑jéig ideiglenesen a belga területen tartózkodjon.
A Bíróság előtti eljárás
30. A Bíróság eljárási szabályzatának 101. cikke alapján a Bíróság felvilágosítást kért a kérdést előterjesztő bíróságtól, amelyet utóbbi 2017. február 14‑i levelében megválaszolt.
31. S. Gnandi, a belga és a cseh kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket az Európai Unió Bírósága alapokmánya 23. cikkének második bekezdése alapján. A Cseh Köztársaság kivételével mindezen érdekeltek előadták szóbeli észrevételeiket a 2017. március 1‑jei tárgyaláson.
32. Az eljárási szabályzat 62. cikkének (1) bekezdése alapján a belga kormányt 2017. március 2‑án bizonyos iratok benyújtására hívták fel. A belga kormány e kérésnek 2017. március 9‑én eleget tett.
Elemzés
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolásának az alapügy elbírálása szempontjából való hasznosságáról
33. A belga kormány írásbeli észrevételeiben elsődlegesen kijelenti, hogy már nem kell az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről dönteni. Előadja egyrészt, hogy az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatot a CCE 2016. március 11‑i ítélete – amellyel e bíróság megsemmisítette a CGRA kiutasítás alapját képező 2014. május 23‑i határozatát – megsemmisítette, másrészt pedig, hogy S. Gnandi számára engedélyezték, hogy 2017. március 1‑jéig ideiglenesen Belgiumban tartózkodjon. E körülmények között az alapeljárás okafogyottá vált, vagy legalábbis S. Gnandinak már nem fűződik érdeke jogorvoslati kérelméhez.
34. A Bíróság azon felhívására, hogy a belga kormány által előterjesztett körülményekre figyelemmel jelölje meg azon okokat, amelyek miatt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolását továbbra is szükségesnek véli, a kérdést előterjesztő bíróság pontosította, hogy az S. Gnandi menedékjog iránti kérelmét elutasító határozatnak a CCE 2016. március 11‑i ítéletével történt megsemmisítése önmagában semmilyen jogi hatással nincs a 2014. június 3‑i kiutasítási határozatra.
35. A megsemmisítés viszont a kérdést előterjesztő bíróság szerint azzal a következménnyel járt, hogy a CGRA előtt újraindul S. Gnandi menedékjog iránti eljárása, amely arra vezethette a belga hatóságokat, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelméről való újbóli határozathozatalig ideiglenes tartózkodási engedélyt állítsanak ki részére.
36. A kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy korábban már megállapította, hogy az olyan ideiglenes tartózkodási engedély, amelyet S. Gnandinak is kiállítottak, a korábban meghozott kiutasítási határozattal ellentétes aktusnak minősül, és magában foglalja annak hallgatólagos visszavonását. Ugyanakkor rámutat arra, hogy a 2016. február 15‑i N. ítéletben (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 75. pont), a Bíróság kimondta, hogy a 2008/115 irányelv hatékony érvényesülése megkövetelheti, hogy egy, az ezen irányelv alapján megindított kiutasítási eljárást folytatni lehessen abban a szakaszban, ahol azt a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása miatt felfüggesztették, amennyiben ezt a kérelmet első fokon elutasították. Erre a 2008/115 irányelv hatékony érvényesülésére vonatkozó követelményre figyelemmel a kérdést előterjesztő bíróság szerint nem állapítható meg, hogy a 2014. június 3‑i kiutasítási határozat hatálytalanná vált. Ez az aktus S. Gnandi menedékjog iránti kérelmének második, 2016. június 30‑án bekövetkezett elutasításától fogva ismét joghatást vált ki, annak érdekében, hogy a kiutasítási eljárást abban a szakaszban folytathassák, amelyben azt felfüggesztették.
37. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 267. cikkel bevezetett eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze, amelynek révén a Bíróság az uniós jog értelmezéséhez támpontokat nyújt a nemzeti bíróságnak, amelyek szükségesek az utóbbi által eldöntendő jogvita megoldásához.(7) Ezen együttműködés keretében az ügyben eljáró nemzeti bíróság a legalkalmasabb arra, hogy adott ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje az előzetes döntéshozatalnak az ítéletének meghozatala szempontjából való szükségességét, illetve a Bíróság elé terjesztett kérdések jelentőségét.(8)
38. Mindazonáltal, adott esetben a Bíróság – saját hatáskörének vizsgálatához – köteles azokat a körülményeket vizsgálni, amelyek között a nemzeti bíróság hozzá fordult, és különösképpen köteles megállapítani, hogy az uniós jog kért értelmezése kapcsolatban áll‑e az alapjogvita tényállásával vagy tárgyával, annak érdekében, hogy a Bíróság ne legyen kénytelen általános vagy hipotetikus kérdésekkel kapcsolatos tanácsadó véleményeket adni.(9) Amennyiben kiderül, hogy a feltett kérdés az alapügy eldöntéséhez nyilvánvalóan nem bír jelentőséggel, a Bíróságnak meg kell állapítania a kérelem okafogyottságát.(10)
39. A Bíróság megállapította többek között, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nem kell elbírálni, amennyiben az az aktus, amellyel szemben az alapeljárásban a keresetet benyújtották, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtását követően felmerült körülmények következtében hatályát vesztette, és emiatt az alapeljárás okafogyottá vált.(11)
40. A jelen ügyben, először ami a CCE S. Gnandi menedékjog iránti kérelmének elutasítását megsemmisítő 2016. március 11‑i ítéletének a 2014. június 3‑i kiutasítási határozatra gyakorolt hatásait illeti, a kérdést előterjesztő bíróság álláspontjának indokolása nélkül annak tagadására szorítkozik, hogy ezen ítélet bármilyen joghatást gyakorolt volna a hivatkozott határozatra. A maga részéről a belga kormány állítását, amely szerint az említett ítélet kihirdetése a fent hivatkozott határozatot hatálytalanná teszi, egyedül arra a megállapításra alapítja, hogy ez utóbbi alapjául a CGRA 2014. május 23‑i elutasító határozata szolgált.
41. E tekintetben rámutatok, hogy bár a 2014. június 3‑i kiutasítási határozat a „Határozat indokolása” cím alatt kifejti, hogy „a [CGRA] 2014. [május] 26‑án a menekült jogállást megtagadó határozatot hozott”,(12) ugyanezen cím alatt arra is utal, hogy a kiutasító határozatot „az […] 1980. december 15‑i törvény 7. cikke első bekezdésének végrehajtásával” és az e rendelkezés 1. pontjában szereplő indokokra, vagyis arra tekintettel hozták, hogy „az érdekelt az [1980. december 15‑i törvény] 2. cikkében előírt okmányok nélkül tartózkodik a Királyság területén, az érdekelt ugyanis nem rendelkezik érvényes vízummal ellátott érvényes útlevéllel”. Ennélfogva a 2014. június 3‑i kiutasítási határozatból az következik, hogy a belga kormány által sugallt értelmezéssel ellentétben nem a CGRA határozata indokolta annak elfogadását, hanem S. Gnandi belga területen való tartózkodásának jogellenes jellege. Nem vitatott, hogy a belga jog releváns rendelkezéseivel összhangban ezt a határozatot az alapügy körülményei között csak azt követően lehetett meghozni, hogy S. Gnandi menedékjog iránti kérelmét a CGRA elutasította.(13) Ez az elutasítás tehát a hivatkozott határozat elfogadásának szükséges előfeltétele volt. Ugyanakkor, amint az e határozat tartalmából kitűnik, annak alapját S. Gnandi jogellenes tartózkodása, nem pedig az elutasítás képezte.
42. Egyébiránt az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatot az 1981. október 8‑i királyi rendelet 75. cikkének 2. §‑ával összhangban fogadták el, amely rendelkezés visszautal az 1980. december 15‑i törvény 52/3. cikkének 1. §‑ára. Márpedig, rámutatok arra, hogy e rendelkezések közül egyik sem írja elő, hogy a CGRA menekült jogállást megtagadó határozatának az ügy CGRA‑hoz való visszautalásával történő esetleges megsemmisítése minden jogi hatásától megfosztaná az említett rendelkezések végrehajtásával hozott kiutasítási határozatot. A belga jog rendelkezik olyan egyéb helyzetekről, amelyekben a kiutasítási határozat, a nemzetközi védelem iránti kérelem és a menekült jogállás elismerésére irányuló megkezdett eljárás együttesen létezik.(14) Végül rámutatok, hogy az említett két cikken kívül a belga kormány a nemzeti jog semmilyen más rendelkezésére vagy semmilyen bírósági határozatra nem hivatkozik állításainak alátámasztására.
43. A fentiekre tekintettel számomra nem tűnik nyilvánvalónak, hogy az alapeljárás okafogyottá vált a CGRA 2014. május 23‑i határozatának megsemmisítését követően. E körülmények között a belga kormány véleményének annak ellenére történő elfogadása, hogy az a nemzeti bíróság – jóllehet nem indokolt – álláspontjával ellentétes, a nemzeti bíróság és a Bíróság EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás keretében rögzített szerepének a megkérdőjelezésével járna. Kétségtelen, hogy a Bíróság döntött már úgy, hogy az előzetes döntéshozatalra irányuló kérelemről nem szükséges határoznia, annak ellenére, hogy ez irányú kérelmét a kérdést előterjesztő bíróság fenn kívánta tartani.(15) Ez azonban kizárólag olyan esetekben fordult elő, amelyben az alapügy vagy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem okafogyottsága minden kétséget kizáróan fennállt, ily módon e kérelem fenntartása nyilvánvalóan arra vezette volna a Bíróságot, hogy hipotetikus vagy az alapügy kimenetele szempontjából nem releváns kérdésekre adjon választ. Márpedig a fent kifejtett indokokra tekintettel, a jelen ügyben véleményem szerint nem ez a helyzet.
44. Másodszor, ami az S. Gnandi részére kiállított ideiglenes tartózkodási engedélynek a 2014. június 3‑i kiutasítási határozatra gyakorolt hatását illeti, a felvilágosítás‑kérésre adott válasz elolvasása alapján úgy tűnik, hogy a Conseil d’État (államtanács) szerint a 2008/115 irányelvnek a Bíróság által a 2016. február 15‑i N. ítéletben (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) elfogadott értelmezése megakadályozza, hogy az ilyen engedélyt a hivatkozott kiutasítási határozat hallgatólagos visszavonásának lehessen tekinteni.
45. E tekintetben egyrészt rámutatok, hogy a Conseil d’État (államtanács) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elemzése többek között annak vizsgálatát kívánja meg, hogy a Bíróság által a 2016. február 15‑i N. ítéletben (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) kialakított megoldás az alapeljárásban alkalmazható‑e oly módon, és ha igen, milyen feltételekkel, hogy a Bíróság e kérdésre adandó válasza a kérdést előterjesztő bíróság alapeljárásban hozandó határozata szempontjából – akár csak ezen pont vonatkozásában – hasznos maradjon. Másrészről megjegyzem, hogy a felvilágosítás‑kérésre adott válaszból nem tűnik ki, hogy a nemzeti jogszabályok kizárólagos alkalmazása a Conseil d’État‑t (államtanácsot) szükségszerűen az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozat azon ok alapján történő hatálytalanságának megállapítására vezetné, hogy S. Gnandi részére ideiglenes tartózkodási engedélyt állítottak ki, mivel e bíróság nem rendelkezik állandó ítélkezési gyakorlattal e tekintetben. Ennélfogva nem nyilvánvaló, hogy az alapeljárás egy ilyen engedély kiállítását követően okafogyottá vált volna.
46. A fent kifejtett megfontolások összességére tekintettel nem állítható, amint azt a belga kormány kijelenti, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés Bíróság általi megválaszolása többé nem lenne hasznos az alapügy elbírálása szempontjából.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
47. Előzetesen ki kell emelni, hogy mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind valamennyi, a Bíróság előtt szóbeli észrevételt előterjesztő érdekelt egyetért abban, hogy a 2014. június 3‑i kiutasítási határozat a 2008/115 irányelv értelmében vett „kiutasítási határozatnak” minősül.
48. Magam is ezen a véleményen vagyok. Az említett határozat megfelel az ezen irányelv 3. cikkének 4. pontjában foglalt fogalommeghatározásnak: olyan közigazgatási aktusról van szó, amely jogellenesnek nyilvánítja S. Gnandi belga területen való tartózkodását, és az ország területének a megjelölt határidőn belül történő elhagyására kötelezi őt.(16) Az a körülmény, hogy az 1980. december 15‑i törvény 39/70. cikkének megfelelően az említett határozat ideiglenesen nem hajtható végre, nincs befolyással e minősítésre.
49. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az ilyen kiutasítási határozat elfogadásához szükséges feltételek fennállnak‑e az alapügy körülményei között, valamint azt, hogy a határozat elfogadása nem sértette‑e a visszaküldés tilalma, valamint a hatékony bírói jogvédelem elvét.
50. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a 2008/115 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének megfelelően, ezen irányelv a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó. A 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében, amelynek szövegét a jelen indítvány 0. pontja idézi, ahhoz, hogy egy kiutasítási határozatot egy harmadik országbeli állampolgárral szemben meg lehessen hozni, az szükséges, hogy e személy „jogellenesen tartózkod[jon]” az adott tagállam területén.
51. Ennélfogva meg kell vizsgálni azt, hogy az alapügy körülményei között S. Gnandi tekinthette‑e úgy, hogy a 2008/115 irányelv alapján jogellenesen tartózkodik a belga területen, és hogy a belga hatóságok vele szemben hozhattak‑e – sőt kellett‑e hozniuk – kiutasítási határozatot.
52. Az „jogellenes tartózkodás” fogalmát a 2008/115 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése határozza meg, amelyet a jelen indítvány 0. pontja idéz.(17) E fogalommeghatározásból az következik, hogy bármely harmadik országbeli állampolgár, aki valamely tagállam területén – az ott érvényes beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek való megfelelés nélkül – jelen van, jogellenesen tartózkodik ott.(18)
53. Ezen irányelv (9) preambulumbekezdése, amely e tekintetben visszautal a 2005/85 irányelvre, kimondja, hogy a valamely tagállamban menedékjogot kérő, harmadik országbeli állampolgár „a kérelmét elutasító határozat vagy a menedékkérői minőségben való tartózkodásának jogát megszüntető határozat hatálybalépéséig nem tekintendő úgy, hogy illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodik az adott tagállam területén”.
54. Az alapügy tényállásának idején alkalmazandó 2005/85 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése ugyanis elismerte a menedékkérő azon jogát, hogy az érintett tagállam területén maradjon, legalábbis addig, amíg kérelmét első fokon el nem utasítják. 2013. május 30‑i Arslan ítéletében (C‑534/11, EU:C:2013:343) a Bíróság pontosította, hogy ezen jog alapján kizárt, hogy az ilyen menedékkérőt a 2008/115 irányelv értelmében „illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodónak” lehessen tekinteni. A Bíróság szerint ez attól a körülménytől függetlenül fennáll, hogy az érintett tagállam állított‑e ki, vagy sem tartózkodási engedélyt a menedékkérő számára, mivel a 2005/85 irányelv 7. cikke az ilyen engedély kiállítását az adott tagállam mérlegelésére bízza.
55. Márpedig véleményem szerint a Bíróság által a 2013. május 30‑i Arslan ítélet (C‑534/11, EU:C:2013:343) 44–49. pontjában kifejtett indokolásából, valamint általánosabban a 2008/115 irányelv és a 2005/85 irányelv – jelenleg a 2013/32 irányelv – kapcsolódásából világosan kitűnik, hogy egy harmadik ország állampolgárságával rendelkező menedékkérő tartózkodása nem tekinthető jogellenesnek azon tagállam területén, ahol a nemzetközi védelem iránti kérelmét benyújtotta, egészen addig, amíg az ezen a területen maradásához fűződő jogát – a kérelmének elbírálására vonatkozó eljárás lezárultáig – akár az uniós, akár a nemzeti jog elismeri.
56. Ezt a következtetést egyébként hallgatólagosan megerősíti a 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése, amely előírja, hogy amennyiben egy tagállam úgy dönt, hogy a területén jogszerűtlenül tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt ad ki, kiutasítási határozat elrendelésére nem kerül sor vele szemben. Nem vitatott, hogy a személy azon joga, hogy kérelmének elbírálásáig azon tagállam területén maradjon, ahol menedékjog iránti kérelmét benyújtotta, tartózkodási engedélyre nem jogosít, ahogyan azt a 2005/85 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének utolsó mondata pontosítja. Ugyanakkor, ahogyan azt a Bizottság a tárgyaláson kiemelte, illetve amint azt az ezen intézmény által elfogadott visszatérésre vonatkozó kézikönyv(19) pontosítja, minden harmadik országbeli állampolgár, aki fizikailag jelen van egy tagállam területén, a 2008/115 irányelv értelmében vagy jogszerűen vagy jogellenesen tartózkodik ott. Nincs harmadik opció.(20)
57. Mivel tartózkodása nem tekinthető jogellenesnek, az a menedékkérő, akinek a tagállam területén maradását kérelmének elbírálásáig engedélyezték, nem tartozik a 2008/115 irányelv(21) hatálya alá, legalábbis azon időszakban, ameddig ilyen engedély jogosultja. Ennélfogva ő nem lehet ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján meghozott kiutasítási határozat címzettje.
58. Ahogyan arra már emlékeztettem a jelen indítványban, az alapügy tényállásának idején a 2005/85 irányelv a menedékkérőnek az érintett tagállam területén maradáshoz való jogát csupán kérelmének elsőfokú elutasításáig ismerte el. S. Gnandi esetében ez a jog tehát 2014. május 23‑án, amely időpontban a CGRA meghozta a kérelmét elutasító határozatot, megszűnt.
59. Az említett 2005/85 irányelv 39. cikke (3) bekezdésének a) pontja a tagállamokra bízta, hogy nemzetközi kötelezettségeiknek megfelelően jogszabályokat alkossanak a menedékkérők azon jogával kapcsolatban, hogy addig abban a tagállamban maradjanak, ahol menedékjog iránti kérelmüket benyújtották, amíg az e kérelem első fokon történő elutasításával szemben az ezen irányelv 39. cikkének (1) bekezdése szerint benyújtott bírósági jogorvoslatot elbírálják.
60. Márpedig az iratokból kitűnik, hogy 2014. július 11‑én a belga hatóságok az 1981. október 8‑i királyi rendelet 111. cikke alapján az e rendelet 35. mellékletében szereplő különleges tartózkodási okmányt állítottak ki S. Gnandi részére azon oknál fogva, hogy S. Gnandi korlátlan bírósági felülvizsgálat iránti keresetet nyújtott be a CCE‑hez. Ez az okmány, amely eredetileg 2014. október 10‑ig volt érvényes, majd egymást követően 2014. december 10‑ig meghosszabbították, megemlíti, hogy „[a]z érdekelt tartózkodása nem megengedett vagy engedélyezett, azonban a [CCE] határozatáig a Királyság területén maradhat”.
61. Anélkül, hogy állást kellene foglalni abban kérdésben, hogy a Belga Királyság alkalmazta‑e, vagy sem a 2005/85 irányelv 39. cikke (3) bekezdésének a) pontját, meg kell állapítani, hogy a fent említett okmány keresetének elbírálásáig biztosította S. Gnandi számára a belga területen maradáshoz való jogot. Kiállításának időpontjától kezdődően ez az okmány tehát akadályát képezte annak, hogy S. Gnandival szemben a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján kiutasítási határozatot fogadjanak el, mivel belga területen való tartózkodása nem minősülhetett „jogellenesnek”.
62. Ugyanakkor rámutatok, hogy az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatot 2014. június 3‑án fogadták el, vagyis még azt megelőzően, hogy S. Gnandi keresetét 2014. június 23‑án benyújtotta volna a CCE‑hez. Következésképpen, a kiutasítási határozat elfogadásának időpontjában a belga jog nem ismerte még el S. Gnandi belga területen maradáshoz való jogát, mivel ez a jog csak akkor keletkezett, amikor az említett keresetet benyújtották.(22)
63. Úgy kell‑e tekinteni, hogy a menedékjog iránti kérelmének CGRA általi elutasítása és keresetének a CCE‑hez való benyújtása közötti időszakban S. Gnandi tartózkodása – mivel nem rendelkezett érvényes útlevéllel és vízummal, továbbá sem a 2005/85 irányelv, sem pedig a belga jogi szabályozás alapján nem illette meg őt a menedékkérőként belga területen maradáshoz való jog – jogellenes volt, amelynek következtében a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján vele szemben kiutasítási határozatot lehet elfogadni?
64. Az alább kifejtendő indokok alapján meggyőződésem, hogy e kérdésre nemleges választ kell adni.
65. A 2005/85 irányelv 39. cikke (1) bekezdésének a) pontja arra kötelezte a tagállamokat, hogy a menedékjog iránti kérelmüket érintő valamennyi határozattal szemben ismerjék el a menedékkérők részére a bíróság előtti „hatékony jogorvoslathoz való jogot”. Amint azt a Bíróság 2015. december 17‑i Tall ítéletében (C‑239/14, EU:C:2015:824, 51–53. pont) elismerte, e jogorvoslat jellemzőit a Chartának a hatékony bírói jogvédelem elvének megerősítését jelentő 47. cikkével és a Charta 19. cikkének (2) bekezdésében szabályozott visszaküldés tilalmának elvével összhangban kell meghatározni.(23)
66. Márpedig emlékeztetnék arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatából – amelyet a Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján a Charta 19. cikke (2) bekezdésének és 47. cikkének értelmezése során figyelembe kell venni – kitűnik, hogy amint egy állam úgy határoz, hogy a külföldi állampolgárt olyan országba küldi, ahol alapos okkal feltételezhető, hogy az EJEE 3. cikkét sértő bánásmód tényleges veszélyének lesz kitéve, az EJEE 13. cikkében meghatározott jogorvoslat hatékonyságához az szükséges, hogy ez a külföldi állampolgár felfüggesztő hatályú jogorvoslattal élhessen a kiutasítását elrendelő intézkedés végrehajtásával szemben,(24) Ugyanezeket az elveket a Bíróság is megerősítette többek között a 2014. december 18‑i Abdida ítéletben (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 52. és 53. pont), és a 2015. december 17‑i Tall ítéletben (C‑239/14, EU:C:2015:824, 58. pont).
67. Nem vitatott, hogy a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat kizárólag az azon intézkedésekkel szembeni jogorvoslatokra vonatkozik, amelyek végrehajtása azzal a veszéllyel jár, hogy az érdekeltet az EJEE 3. cikkébe, valamint a Charta 19. cikkének (2) bekezdésébe ütköző bánásmódnak teszik ki. Márpedig egy nemzetközi védelem iránti kérelem elutasításáról szóló határozat, amely önmagában nem tartalmaz kiutasításra vonatkozó intézkedéseket, főszabály szerint nem minősül ilyen intézkedésnek. A Bíróság emiatt állapította meg, hogy az ilyen típusú határozattal szembeni jogorvoslat felfüggesztő hatályának hiánya főszabály szerint összhangban áll a Charta 19. cikkének (2) bekezdésével, valamint 47. cikkével. Ugyanis, jóllehet egy ilyen határozat értelmében valamely harmadik országbeli állampolgár számára nem biztosított a nemzetközi védelem, e határozat végrehajtása önmagában nem vezethet az adott állampolgár kiutasításához.(25)
68. Ugyanakkor az ilyen határozattal szembeni bírósági jogorvoslat hatékonyságát és a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását az is sértené, ha az ilyen jogorvoslat benyújtására nyitva álló határidőn belül – illetve benyújtását követően annak elbírálásáig – a menedékkérővel szemben kiutasítási intézkedéseket hajtanának végre.
69. Egyébként pedig az általunk vizsgált ügyre visszatérve, a belga szabályozás az 1980. december 15‑i törvény 39/70. cikkében kifejezetten előírja, hogy semmilyen kiutasítási intézkedés nem hajtható végre a külföldi állampolgárral szemben a CGRA határozatainak korlátlan bírósági felülvizsgálata iránti kérelem benyújtására nyitva álló határidő alatt.
70. Márpedig ha semmilyen kiutasítási intézkedés nem hajtható végre egy harmadik országbeli állampolgárral szemben a nemzetközi védelem iránti kérelmét elutasító határozattal szembeni jogorvoslat benyújtására nyitva álló határidő alatt, annak terhe mellett, hogy ezt a jogorvoslatot megfosztják hatékonyságától, és megsértik a visszaküldés tilalmának elvét, ez azt jelenti, hogy az ilyen állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az adott időszakban azon tagállam területén maradjon, ahol ezt a kérelmet benyújtotta.
71. A 2013. május 30‑i Arslan‑ítélet (C‑534/11, EU:C:2013:343) értelmezésében e jog kizárja, hogy az ilyen menedékkérő tartózkodását a 2008/115 irányelv alapján jogellenesnek lehessen tekinteni,(26) és ennélfogva vele szemben az irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében vett kiutasítási határozatot lehessen hozni.
72. Véleményem szerint e következtetéssel nem ellentétes a belga kormány által hivatkozott 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).
73. Ebben az ítéletben a Bíróság kizárta, hogy a menedékjog iránti kérelemnek a 2008/115 irányelv alapján, kiutasítási eljárás hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgár általi benyújtása azzal a hatással járna, hogy minden olyan kiutasítási határozatot automatikusan hatálytalanná tesz, amelyet ezen eljárás keretében fogadtak el.(27) Az a körülmény, hogy menedékkérőként egy ilyen állampolgárnak kérelmének elbírálásáig joga van az érintett tagállam területén maradni, ennélfogva tartózkodása a 2008/115 irányelv 3. cikkének 2. pontja értelmében nem tekinthető jogellenesnek, a Bíróság szerint nem akadálya annak, hogy a vele szemben megindított, bár felfüggesztett kiutasítási eljárás nyitott maradjon, és menedékjogi kérelmének elutasítása esetén folytatódjon.
74. Ez az álláspont, amely már a 2013. május 30‑i Arslan ítélet 60. pontjában is megjelent (C‑534/11, EU:C:2013:343), a Bíróság szerint azzal a követelménnyel igazolható, hogy nem veszélyeztethető a 2008/115 irányelv által kitűzött cél megvalósítása, vagyis a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony visszatérési és hazatelepülési politikájának megvalósítása.(28) Ugyanis a tagállamok számára az ezen irányelv 8. cikkében előírt azon kötelezettséget, hogy az e cikk (1) bekezdésében érintett esetekben kiutasítást foganatosítsanak, amelyet rövid időn belül teljesíteni kell,(29) nem tartanák tiszteletben akkor, ha a kiutasításra amiatt kerülne sor később, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem első fokon történő elutasítását követően a kiutasítási eljárást nem abban a szakaszban kellene folytatni, amelyben az felfüggesztésre került, hanem azt újra kellene kezdeni.(30)
75. A belga kormány szerint, mivel a 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) értelmében a kiutasítási eljárás a menedékjog iránti kérelem első fokon történt elutasítását követően folytatódhat, az meg is indítható egy ilyen elutasítást követően.
76. Nem osztom ezt az álláspontot. Az alapügy ténybeli és jogi körülményei határozottan különböznek a 2016. február 15‑i N. ítélet alapjául szolgáló körülményektől (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), ily módon az utóbbi ügyben elfogadott megoldás nem ültethető át automatikusan az előbbi ügy megoldására.
77. Az N‑nel szemben kezdeményezett kiutasítási eljárást a nemzetközi védelem iránti kérelmének benyújtása előtt indították.(31) Ennélfogva, mivel ez az eljárás folyamatban volt N‑nel szemben, ő nem minősült menedékkérőnek,(32) és nem illette meg a jog sem, hogy ezen a címen holland területen maradjon. A 2008/115 irányelv 3. cikkének 2. pontja értelmében tartózkodása jogellenes volt. Ezenkívül, amikor menedékjog iránti kérelmét benyújtotta, a vele szemben hozott kiutasítási határozat, valamint a vele szemben elrendelt tízéves beutazási tilalom már jogerőre emelkedett.(33)
78. Ezzel szemben, amikor az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatot S. Gnandival közölték, a menekültügyi eljárás folyamatban volt, a CGRA a kérelmet elutasító határozatot hozott, és az e határozattal szembeni jogorvoslat határideje még nyitva állt. Mivel e határidő letelte előtt, valamint a jogorvoslati kérelem benyújtásától annak elbírálásáig S. Gnandit – ahogyan azt fentebb láttuk – nem lehetett kiutasítani, megillette őt a belga területen maradás joga. A kiutasítási eljárás megindításának pillanatában tehát nem lehetett úgy tekinteni, hogy S. Gnandi tartózkodása a 2008/115 irányelv 3. cikkének 2. pontja értelmében jogellenes volt.
79. Ebből következik, hogy a 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) jelen ügyre analógia útján történő alkalmazása nem csak értelmezési szempontból nem engedhető meg a jelen ügy alapját képező és a hivatkozott ítélet alapjául szolgáló jogviták között fennálló különbségekre tekintettel, hanem amiatt sem, mert lényegében arra az elfogadhatatlan eredményre vezetne, hogy elismerné a tagállamok azon lehetőségét, hogy a 2008/115 irányelv alapján kiutasítási eljárást kezdeményezzenek, holott az ezen irányelv által megkövetelt feltételek nem teljesülnek.
80. Egyébiránt a hatékonyság és gyorsaság követelménye, amelyeken a Bíróság ezen ítéletben elfogadott döntése alapul, csak akkor alkalmazandó, ha a kiutasítási eljárást már megindították. Ebben az esetben e követelmények igazolhatják, hogy ezen eljárást ne megszüntessék, hanem felfüggesszék. Ebben az értelemben a 2016. február 15‑i N. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) összhangban áll a 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével, amely előírja, hogy amennyiben egy tagállam úgy dönt, hogy tartózkodási engedélyt ad egy harmadik országbeli állampolgár számára, és a kiutasítási határozatot már meghozták, azt az engedély érvényességi idejére egyszerűen fel lehet függeszteni, valamint összhangban van ugyanezen irányelv 9. cikkével is, amely alapján a kiutasítást „elhalasztják”, amennyiben az sértené a visszaküldés tilalmának elvét.
81. Másként kifejezve, a szabályosan megindított kiutasítási eljárás – akár úgy, hogy felfüggesztve marad – fenntartható azon harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki ezen eljárás ideje alatt jogot szerez arra, hogy az érintett tagállam területén tartózkodjon vagy maradjon.
82. Ezzel szemben, egy ilyen eljárás nem indítható meg egy ilyen állampolgárral szemben, amíg e joga fennáll.
83. A jelen indítvány 0. pontjában megállapított következtetéssel szemben felhozott érvek nem alapíthatók sem a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdésére, sem pedig a belga kormány által szintén hivatkozott visszatérési kézikönyvre.
84. A 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdése, amelynek szövegét a jelen indítvány 0. pontja idézi, úgy rendelkezik, hogy kiutasítási határozatot az érdekelt jogszerű tartózkodásának megszűnésével, illetve a megszűnés megállapításával egyidejűleg és azzal összefüggésben is lehet hozni.
85. E rendelkezés csupán elismer a tagállamok számára egy eljárási lehetőséget,(34) amelynek célja, hogy az említett irányelv által előírt kétlépcsős eljárást egyszerűsítse,(35) és amellyel a tagállamok az irányelv alkalmazási feltételeinek tiszteletben tartása esetén élhetnek. Márpedig e feltételek között szerepel az érintett harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogellenes jellegére vonatkozó feltétel. Az a lehetőség, hogy két különböző aktus helyett egyetlen határozatot hozzanak egyrészt az ilyen állampolgár jogszerű tartózkodásának megszüntetése érdekében, másrészt pedig azért, hogy kiutasítási és/vagy kitoloncolási határozatot hozzanak, nem hatalmazhatja fel a tagállamokat arra, hogy egy ilyen feltételt figyelmen kívül hagyjanak, és egy olyan személlyel szemben indítsanak kiutasítási eljárást, akit megillet a területen maradás joga.
86. Ez a megállapítás egyébiránt világosan következik magának a 2008/115 irányelv 6. cikke (6) bekezdésének szövegéből, amely lehetővé teszi, hogy a kiutasítási és/vagy kitoloncolási határozat meghozatalára a „jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló”, vagyis olyan határozat elfogadásával egyidejűleg kerüljön sor, amely a jogszerű tartózkodásának véget vetve az érdekelt jogellenes tartózkodásának kezdetét jelzi. Márpedig, ahogyan azt fent kifejtettem, nem ez a helyzet áll fenn egy menedékjog iránti kérelem elutasítása esetén, ha az az uniós jog vagy a nemzeti jog alapján nem jogerős, és a kérelmezőt megilleti a jog, hogy menedékjog iránti kérelmének elbírálásáig az érintett tagállam területén maradjon.
87. Egyébiránt megjegyzem, ahogyan azt a Bizottság is tette szóbeli meghallgatása során, hogy a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdése „[az uniós] és nemzeti jog […] vonatkozó rendelkezéseinek a sérelme nélkül” alkalmazandó. Márpedig e rendelkezések közé tartoznak az uniós jog fent hivatkozott elvei, és azok a nemzeti jogszabályok is, amelyek a menedékkérő számára biztosítják azt a jogot, hogy a menekültügyi eljárás ideje alatt az érintett tagállam területén maradjon.
88. A visszatérési kézikönyv a maga részéről kimondja, hogy a menedékjog iránti kérelem elutasítása és a kiutasítási határozat a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdésével összhangban egyazon aktusban is elfogadható.(36) Ezt a kézikönyvet, amely semmilyen kötelező erővel nem bír,(37) a 2005/85 irányelv helyébe lépő 2013/32 irányelv hatálybalépését követően fogadták el, és amint azt a Bizottság a tárgyalás során hangsúlyozta, azt az irányelv rendelkezéseivel összefüggésben kell értelmezni. Márpedig, ahogyan arra fent már emlékeztettem, a 2013/32 irányelv 46. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy a tagállamok lehetővé teszik a kérelmező számára, hogy a területükön maradjon mindaddig, amíg le nem jár a kérelmező a kérelmét elutasító határozattal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jogának gyakorlására adott határidő, és amennyiben a kérelmező a határidőn belül élt ezen jogával, a jogorvoslati kérelem elbírálásáig. Ennélfogva világos, hogy amikor az említett kézikönyv megállapítja, hogy egy menedékjog iránti kérelemre vonatkozó elutasító határozat egyben visszatérési kötelezettséget is keletkeztet, az nem egy olyan határozatra utal, amellyel szemben a 2013/32 irányelv 46. cikkének (1) bekezdése alapján jogorvoslatnak van helye, mivel ez az értelmezés az Arslan ítéletben(38) lefektetett elvekbe ütközne. Ennélfogva úgy kell tekinteni, hogy ez a megállapítás inkább a már jogerőre emelkedett elutasító határozatra vonatkozik, vagy – amint azt a Bizottság a tárgyaláson előadta – olyan határozatra, amelyet az említett irányelv 46. cikkének (6) bekezdésében felsorolt valamely olyan esetben hoztak, amikor az érintett tagállam joga vagy egy bírósági határozat nem biztosítja a menedékkérő számára azt a lehetőséget, hogy jogorvoslati kérelmének elbírálásáig e tagállam területén maradjon.
89. A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy S. Gnandival szemben semmilyen, a 2008/115 irányelv szerinti kiutasítási határozatot nem lehet hozni a menedékjog iránti kérelmét elutasító határozattal szembeni jogorvoslatra nyitva álló határidő alatt, valamint ha a jogorvoslati kérelmet már benyújtotta, e kérelem elbírálásának teljes időtartama alatt, valamint az 1981. október 8‑i királyi rendelet 35. mellékletében szereplő különleges okmány lejártáig.
90. Ami a CCE 2014. október 31‑i ítéletét és az ezen ítélettel szemben benyújtott közigazgatási felülvizsgálati kérelem benyújtását követő időszakot illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a 2011. július 28‑i Samba Diouf ítéletben (C‑69/10, EU:C:2011:524) a Bíróság pontosította, hogy a 2005/85 irányelv nem követeli meg a kétfokú bírósági eljárást, valamint, hogy a hatékony bírói jogvédelem elve a bírósághoz való fordulás jogát, nem pedig a többfokú bírósági eljárást biztosítja a magánszemélynek.(39)
91. Az eddig kifejtett megfontolásokból ugyanakkor az következik, hogy amennyiben az adott tagállam joga ilyen kétfokú bírósági eljárásról rendelkezik, és a menedékkérő számára engedélyezi, hogy fellebbezésének vagy felülvizsgálati kérelmének elbírálásáig e tagállam területén maradjon, a 2008/115 irányelv alapján nem lehet kiutasítási eljárást kezdeményezni e kérelmezővel szemben. Márpedig az iratokból kiderül, hogy 2016. február 8‑án a belga hatóságok 2017. március 1‑jéig érvényes ideiglenes tartózkodási engedélyt állítottak ki S. Gnandi részére az 1980. december 15‑i törvény 9bis. cikke alapján, amely előírja ilyen okmány többek között azon menedékkérők részére történő kiállításának lehetőségét, akik elfogadhatónak nyilvánított közigazgatási felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be.
92. A végkövetkeztetések megállapítása előtt még röviden érinteni szeretnék két kérdést, amelyeket ugyan közvetlenül nem érintett az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés, mindazonáltal a felek ezeket észrevételeikben és a tárgyalás során is vitatták.
93. Az első az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatnak a 2008/115 irányelv eljárási garanciáinak való megfelelésére vonatkozik.
94. E tekintetben rámutatok, hogy a kiutasítási határozatról való értesítés megemlíti az 1980. december 15‑i törvény 39/2. cikke 2. §‑a szerinti megsemmisítés iránti kereset, valamint az e törvény 39/82. cikke szerinti felfüggesztési kérelem benyújtásának lehetőségét, és rögzíti, hogy „ugyanezen törvény 39/79. cikkének alkalmazására figyelemmel” sem az ilyen kereset, sem az ilyen kérelem benyújtása nem jár a közölt határozat végrehajtásának felfüggesztésével. Az említett értesítés viszont semmilyen említést nem tett arról, hogy az 1980. december 15‑i törvény 39/70. cikke tiltja az említett határozat végrehajtását a menekültként való elismerést megtagadó határozattal szembeni jogorvoslatra nyitva álló határidő, valamint az e határozattal szemben esetlegesen benyújtott jogorvoslat elbírálásának ideje alatt. Épp ellenkezőleg, azok az információk, amelyeket az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozattal közöltek S. Gnandival, azt a meggyőződést válthatták ki benne, hogy az említett határozat az önkéntes távozásra tűzött határidő lejártát követően végrehajthatóvá válik. Az értesítés ugyanis arra utalt, hogy amennyiben S. Gnandi nem tesz eleget e határozatnak, annak a veszélynek teszi ki magát, hogy a határhoz kísérik, és e célból őrizetbe veszik. S. Gnandi állítása szerint, amelyet a belga kormány sem vitatott, ugyanezek az információk szerepelnek abban a nyomtatványban, amit az említett értesítéssel együtt kézbesítettek neki.
95. E körülmények között úgy tűnik számomra, hogy nem lehet úgy tekinteni, hogy az S. Gnandival közölt kiutasítási határozat megfelel a 2008/115 irányelv által előírt eljárási garanciáknak, többek között pedig az irányelv 12. cikkének (1) bekezdésébeb foglalt azon rendelkezésnek, amely szerint e határozatok feltüntetik „a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek[et]”, valamint 14. cikkének (2) bekezdésében foglalt azon rendelkezésnek, amely szerint a tagállamok az e cikk (1) bekezdésében említett személyek(40) számára írásbeli igazolást adnak arról, hogy a kiutasítási határozat végrehajtását ideiglenesen felfüggesztették. Általánosságban, az alapeljárás körülményeire figyelemmel ezen információk hiányos és ellentmondásos jellege(41) véleményem szerint nem felel meg a tisztességes és átlátható eljárás ezen irányelv (6) preambulumbekezdésében említett követelményeinek.
96. A második kérdés, amelyet érdemes röviden érinteni, az alapeljárásban vitatott kiutasítási határozatnak S. Gnandi belga területen való tartózkodásának körülményeire – nevezetesen szociális és gazdasági jogaira – gyakorolt hatásaira vonatkozik.
97. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság csak nagyon kevés információval szolgál. Lényegében annak közlésére szorítkozik, hogy az említett határozat kötelező volt S. Gnandi számára, amelynek önkéntesen eleget kellett volna tennie, jóllehet semmilyen kiutasítási intézkedést nem lehet vele szemben végrehajtani. Az iratokból ugyanakkor kitűnik, hogy a felek között nem vitatott, hogy egy 2013. augusztus 30‑i körlevél(42) alkalmazásával az említett határozat elfogadásának következtében a jogorvoslatot kérelmező fél nevét törölték a népesség‑nyilvántartásból, ami úgy tűnik, magában foglalja azt is, hogy a szociális segítségnyújtás semmilyen kölcsönös vagy más formájára többé nincs joga.
98. E tekintetben emlékeztetek arra egyrészt, hogy a 2003/09 irányelv,(43) valamint a 2015. július 20‑i hatállyal helyébe lépett 2013/33 irányelv(44) egyaránt rögzíti azokat a befogadásra vonatkozó minimumfeltételeket, amelyeket a tagállamoknak biztosítaniuk kell azon harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek részére, akik nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be, mindaddig, amíg menedékkérőként engedélyezik tartózkodásukat a területükön.(45) Az ezen irányelvek által előírt, többek között a befogadás anyagi feltételeire és az egészségügyi ellátásokra vonatkozó intézkedések magukba foglalják a menedékkérő helyzetéről való gondoskodást,(46) amely semmilyen módon nem hasonlítható a kiutasításra várók számára a 2008/115 irányelv 14. cikkének (1) bekezdésében előírt garanciákhoz.(47)
99. Másrészt, ahogyan azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben tette, emlékeztetek arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága egy 2015‑ös ítéletében(48) pontosította, hogy egy menedékkérőt de facto arra kényszeríteni, hogy visszatérjen abba az országba, ahonnan elmenekült, anélkül hogy félelmeinek megalapozottságát bírósági vizsgálat alá lehetne vetni, magában foglalja a jogorvoslat elérhetősége és hozzáférhetősége garanciáinak sérelmét, amelyeket a gyakorlatban az EJEE 3. és 13. cikkének együttes alkalmazása követel meg.(49) Márpedig igaz, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának Nagykamarája, amelyhez az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyet visszautalták, a kérelem nyilvántartásból történő törlését rendelte el, ennélfogva az említett ítélet már semmilyen joghatás kiváltására nem alkalmas.(50) Mindazonáltal úgy vélem, hogy a hatékony bírói jogvédelem elvének ezen ítélet által adott értelmezését érdemes figyelembe venni a Charta 19. cikkének (2) bekezdésével együtt értelmezett 47. cikkével kapcsolatban. E rendelkezésekkel ellentétes, hogy egy menedékkérőt jogorvoslati kérelmének elbírálását megelőzően de facto azon állam területének elhagyására kényszerítsenek – mivel így alapvető szükségleteiről nem tud gondoskodni –, ahol a menedékjog iránti kérelmének elutasításával szemben jogorvoslat iránti kérelmet nyújtott be.
Végkövetkeztetés
100. A fenti megfontolások fényében azt javasolom, hogy a Bíróság a Conseil d’État (Belgium) részére a következő választ adja:
A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel, különösen annak 2. cikke (1) bekezdésével és 5. cikkével, továbbá a visszaküldés tilalmának és a hatékony bírói jogvédelemnek az Európai Unió Alapjogi Chartája 19. cikkének (2) bekezdésében, illetve 47. cikkének első bekezdésében foglalt elvével ellentétes ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján kiutasítási határozatot hozni olyan harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelv szerinti nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, és aki számára az uniós és/vagy a nemzeti jogszabályok alapján engedélyezték, hogy a kérelmének elutasításával szemben a 2005/85 irányelv 39. cikkének (1) bekezdésében előírt jogorvoslat benyújtására nyitva álló határidő alatt, és ha a jogorvoslat iránti kérelmet benyújtották, annak elbírálásáig, azon tagállam területén maradjon, ahol a nemzetközi védelem iránti kérelmét benyújtotta. Ezzel szemben, a 2008/115 irányelvvel, valamint a visszaküldés tilalmának és a hatékony bírói jogvédelem elvével nem ellentétes, hogy egy ilyen kiutasítási határozatot fogadjanak el egy ilyen állampolgárral szemben az említett jogorvoslati kérelmének elutasítását követően, legalábbis ha a nemzeti jog alapján ezen állampolgár számára engedélyezték, hogy a menekültügyi eljárás jogerős lezárásáig az érintett tagállamban maradjon.