MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 23. studenoga 2017. (1)
Predmet C‑572/16
INEOS Köln GmbH
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2003/87/EZ – Okoliš – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije – Članak 10.a – Odluka 2011/278/EU – Prijelazni propisi za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica – Propis države članice kojim se za zahtjev za dodjelu uvodi prekluzivni rok – Nemogućnost dopunjavanja ili ispravljanja zahtjeva nakon isteka tog roka – Nepostojanje iscrpne usklađenosti – Postupovna autonomija – Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti”
I. Uvod
1. Odlukom od 3. studenoga 2016., koju je Sud zaprimio 14. studenoga 2016., Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku u pogledu tumačenja članka 10.a Direktive 2003/87/EZ(2) i Odluke 2011/278/EU(3).
2. Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između društva INEOS Köln GmbH (u daljnjem tekstu: INEOS) i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koju zastupa Umweltbundesamt (Savezni ured za okoliš, Njemačka) jer tom društvu nije odobreno da ispravi svoj zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova za treće razdoblje trgovanja (2013. – 2020.), uz obrazloženje da je istekao prekluzivni rok koji je nacionalnim propisom utvrđen za podnošenje takvih zahtjeva.
3. Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o usklađenosti takvog prekluzivnog roka s člankom 10.a Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278.
4. Predložio bih Sudu da na to pitanje odgovori tako da te odredbe, u vezi s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se ne protivi propis države članice kojim se predviđa takav prekluzivni rok i time operateru onemogućuje da ispravi ili dopuni svoj zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica nakon isteka tog roka, pod uvjetom da to postupovno pravilo nije nepovoljnije od onih kojima su uređena slična pravna sredstva nacionalnog prava.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2003/87
5. Člankom 1. Direktive 2003/87, naslovljenim „Predmet”, propisuje se:
Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar [Unije] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.
[…]”
6. Člankom 10.a Direktive 2003/87, naslovljenim „Prijelazna pravila na razini Zajednice o usklađenoj dodjeli besplatnih emisijskih jedinica”, određuje se:
„1. Do 31. prosinca 2010. Komisija donosi potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica […]
[…]
5. Maksimalna godišnja količina emisijskih jedinica koja čini osnovu za izračunavanje emisijskih jedinica za postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. i koja nisu novi sudionici ne smije prijeći zbroj:
(a) godišnje ukupne količine na razini [Unije], kako je utvrđena u skladu s člankom 9., pomnožene s udjelom emisija iz postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. u ukupnoj prosječnoj količini verificiranih emisija u razdoblju od 2005. do 2007. godine, iz postrojenja uključenih u sustav Zajednice u razdoblju od 2008. do 2012. godine; i
(b) ukupne količine prosječnih godišnjih verificiranih emisija iz postrojenja u razdoblju od 2005. do 2007. godine, koje se u sustav Zajednice uključuju tek počevši od 2013. godine i nisu obuhvaćene stavkom 3., prilagođene uz primjenu faktora koji se spominje u članku 9.
Prema potrebi se za sve sektore primjenjuje jedinstveni korektivni faktor.
[…]”
7. Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Nacionalne provedbene mjere”, predviđa se:
„1. Svaka država članica do 30. rujna 2011. dostavlja Komisiji popis postrojenja na njezinom teritoriju na koja se odnosi ova Direktiva i emisijske jedinice koje su besplatno dodijeljene svakom postrojenju na njezinom teritoriju, izračunane u skladu s pravilima navedenima u članku 10.a stavku 1. i članku 10.c.
[…]”
2. Odluka 2011/278
8. U skladu s njezinim člankom 1., Odlukom 2011/278 utvrđuju se prijelazni propisi na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju Direktive 2003/87/EZ od 2013. nadalje.
9. Člankom 7. te odluke, naslovljenim „Prikupljanje referentnih podataka”, predviđa se:
„1. Države članice za sva postojeća postrojenja koja ispunjavaju uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive [2003/87] […] od operatera prikupljaju sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga IV. za sve godine razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, tamo gdje je to primjereno, od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. tijekom kojih je postrojenje radilo.
[…]
7. Države članice zahtijevaju da operateri dostave potpune i dosljedne podatke i da se pobrinu da ne dođe do preklapanja između potpostrojenja i dvostrukog brojanja. Države članice posebno vode računa da operateri postupaju s dužnom pažnjom i dostave što je moguće točnije podatke kako bi se postigla prihvatljiva razina sigurnosti u pogledu cjelovitosti podataka.
U tu svrhu države članice osiguravaju da svaki operater podnese i metodološko izvješće koje sadrži, posebno, opis postrojenja, primijenjenu metodologiju sastavljanja, različite izvore podataka, korake računskog postupka te, prema potrebi, polazne pretpostavke i primijenjenu metodologiju za raspoređivanje emisija po potpostrojenjima u skladu sa stavkom 6. Države članice mogu od operatera zahtijevati da dokaže točnost i potpunost dostavljenih podataka.
8. Ako podaci nedostaju, države članice mogu zahtijevati da operater dostavi odgovarajuće obrazloženje.
Države članice zahtijevaju da operateri nadomjeste sve nedostajuće podatke konzervativnim procjenama koje se temelje, posebno, na najboljim industrijskim praksama, najnovijim znanstvenim i tehničkim spoznajama prije ili najkasnije tijekom postupka verifikacije putem verifikatora.
[…]”
10. Člankom 8. navedene odluke, naslovljenim „Verifikacija”, predviđa se:
„1. Države članice u postupku prikupljanja podataka u skladu s člankom 7. prikupljaju samo one podatke koje je verificirao verifikator i ocijenio kao zadovoljavajuće. Postupak verifikacije odnosi se na metodološko izvješće i prijavljene parametre iz članka 7. i Priloga IV. Kod verifikacije se verificira pouzdanost, vjerodostojnost i točnost podataka koje je dostavio operater i ona rezultira mišljenjem verifikatora u kojemu se s prihvatljivom razinom sigurnosti navodi da podneseni podaci sadrže odnosno ne sadrže materijalno značajne greške.
[…]
4. Države članice ne dodjeljuju besplatno emisijske jedinice postrojenju čiji podaci nisu ocijenjeni kao zadovoljavajući.
[…]”
11. Člankom 10. Odluke 2011/278, naslovljenim „Dodjela na razini postrojenja”, određuje se:
„1. Države članice na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7. za svaku godinu izračunavaju broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom postojećem postrojenju na njihovom teritoriju od 2013. nadalje u skladu sa stavkom od 2. do 8.
2. Države članice za potrebe ovog izračuna prvo određuju preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom pojedinom dijelu postrojenja […]
[…]
4. U svrhu provedbe članka 10.a stavka 11. Direktive [2003/87], na preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koji se dodjeljuje besplatno za svako potpostrojenje određen na temelju stavka 2. ovog članka za godinu u pitanju primjenjuju se faktori iz Priloga VI. ako su procesi u tim potpostrojenjima u službi sektora ili podsektora koji se ne smatraju izloženima značajnom riziku istjecanja ugljika u skladu s Odlukom 2010/2/[EU].
[…]
9. Konačna ukupna godišnja količina emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom postojećem postrojenju, osim postrojenja obuhvaćenih člankom 10.a stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ, dobiva se množenjem preliminarne ukupne godišnje količine besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica u skladu sa stavkom 7. međusektorskim faktorom korekcije određenim u skladu sa člankom 15. stavkom 3.
[…]”
12. U skladu s člankom 15. te odluke, naslovljenim „Nacionalne provedbene mjere”:
„1. U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive [2003/87], države članice Komisiji dostavljaju popis postrojenja na njihovom teritoriju koja su obuhvaćena Direktivom [2003/87] do 30. rujna 2011., uključujući postrojenja utvrđena na temelju članka 5., koristeći elektronički obrazac koji osigurava Komisija.
[…]
3. Komisija po primitku popisa iz stavka 1. ovog članka ocjenjuje svako uvrštenje postrojenja u popis i preliminarne ukupne godišnje količine emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene besplatno.
Nakon što sve države članice prijave preliminarne ukupne godišnje količine emisijskih jedinica besplatno dodijeljenih u razdoblju od 2013. do 2020., Komisija određuje jedinstveni međusektorski faktor korekcije iz članka 10.a stavka 5. Direktive [2003/87]. […]
4. Ako Komisija ne odbije upis postrojenja u ovaj popis i pripadajuće preliminarne ukupne godišnje količine besplatnih emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene, država članica u pitanju pristupa određivanju konačne godišnje količine emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju za svaku godinu razdoblja od 2013. do 2020. u skladu s člankom 10. stavkom 9. ove Odluke.
[…]”
B. Njemačko pravo
13. Članak 9. stavci 1. do 4. Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas Emissionshandelsgesetz – TEHG) (Zakon o trgovanju emisijama stakleničkih plinova) od 21. srpnja 2011. (BGBl. I str. 1475., u daljnjem tekstu: TEHG), glasi kako slijedi:
„1. Operaterima postrojenja besplatno se dodjeljuju emisije u skladu s načelima iz članka 10.a […] Direktive 2003/87 […] u verziji koja je na snazi te s načelima iz Odluke 2011/278 […]
2. Dodjela se uvjetuje podnošenjem zahtjeva nadležnom tijelu. Zahtjev za besplatnu dodjelu emisija treba podnijeti u roku koji nadležno tijelo objavi u Bundesanzeigeru najmanje tri mjeseca prije njegova isteka. Rok se objavljuje najranije nakon stupanja na snagu propisa o pravilima za dodjelu iz članka 10. U slučaju nepravodobnog zahtjeva ne postoji pravo na besplatnu dodjelu emisija. Dokumenti potrebni za ispitivanje prava na dodjelu prilažu se zahtjevu. Osim ako je propisom iz članka 10. drukčije određeno, podatke stvarno navedene u zahtjevu za dodjelu treba provjeriti regulatorno tijelo iz članka 21.
3. Nadležno tijelo izračunava preliminarne količine za dodjelu, objavljuje u Bundesanzeigeru popis svih postrojenja koja su obuhvaćena područjem primjene ovog zakona i preliminarne količine za dodjelu te prosljeđuje popis Europskoj komisiji. Pri izračunu preliminarnih količina za dodjelu uzimaju se u obzir samo dovoljno pouzdani podaci koje je dao operater. […]
4. Prije početka razdoblja trgovanja nadležno tijelo odlučuje o besplatnoj dodjeli emisija za postrojenje operateru postrojenja koji je podnio zahtjev u roku objavljenom u skladu s drugom rečenicom stavka 2. Usto, odredbe Zakona o upravnom postupku primjenjuju se na postupak dodjele.”
14. Objavom u njemačkom elektroničkom glasniku obveznih zakonskih oglasa (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20. listopada 2011.), Deutsche Emissionshandelsstelle (Njemačka služba za prodaju emisija, u daljnjem tekstu: DEHSt) utvrdio je da je rok predviđen člankom 9. stavkom 2. TEHG‑a istekao 23. siječnja 2012.
15. Člankom 5. Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (njemački propis o dodjeli emisijskih jedinica za stakleničke plinove za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020.) od 26. rujna 2011. (BGBl. I. 2011., str. 1921.), naslovljenim „Prikupljanje referentnih podataka”, predviđa se, u skladu s njegovim stavkom 1., da je operater postrojenja zajedno sa zahtjevom za besplatnu dodjelu za postojeća postrojenja dužan podnijeti, među ostalim, opće podatke o postrojenju, dodatne podatke o postrojenju, opće podatke o svakom elementu dodjele i dodatne podatke o elementima dodjele u posebnim slučajevima.
III. Glavni postupak i prethodno pitanje
16. INEOS upravlja postrojenjem za krekiranje u svrhu proizvodnje kemijskih proizvoda parnim krekiranjem benzina na visokim temperaturama. To postrojenje od 1. siječnja 2008. podliježe obvezi trgovanja emisijskim jedinicama.
17. INEOS je 23. siječnja 2012. za to postrojenje od DEHSt‑a zatražio besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 9. stavka 1. TEHG‑a za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. na temelju referentnog razdoblja od 2005. do 2008. Rok za podnošenje tog zahtjeva bio je utvrđen na isti datum, u skladu sa stavkom 2. navedenog članka. Regulatorno tijelo provjerilo je navedeni zahtjev. U njemu je, među ostalim, bila navedena preliminarna godišnja količina od 547 635 emisijskih jedinica za dodjelu.
18. Odlukom od 17. veljače 2014., DEHSt je INEOS‑u dodijelio 3 867 032 emisijskih jedinica na temelju tog razdoblja trgovanja što se tiče emisija za predmetno postrojenje, pri čemu je naveo da se dodjela temeljila na podacima koje je INEOS dostavio u svojem zahtjevu za dodjelu.
19. INEOS je 11. ožujka 2014. DEHSt‑u podnio upravno pravno sredstvo protiv te odluke, pri čemu je tvrdio, među ostalim, da je potonja služba bila dužna uzeti u obzir određene dodatne podatke u pogledu izračuna izravnih emisija za 2006. i 2007. godinu.
20. DEHSt je 3. rujna 2015. odbio to pravno sredstvo osobito zbog toga što se novi podaci nisu mogli uzeti u obzir pri donošenju odluke o dodjeli jer ih je INEOS podnio tek u travnju 2015. u okviru upravnog pravnog sredstva, to jest tri godine nakon datuma isteka roka za podnošenje zahtjeva, odnosno 23. siječnja 2012. Naveo je da, ne samo da je člankom 9. stavkom 2. TEHG‑a predviđen zakonski prekluzivni rok, nego je i zbog uske povezanosti nacionalnog i europskog postupka za dodjelu nemoguća svaka izmjena podataka iz zahtjeva.
21. INEOS je 29. rujna 2015. podnio tužbu protiv te odluke pred Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) , pri čemu je, među ostalim, tvrdio da pogreškom nije proslijedio određene podatke o izravnim emisijama za 2006. i 2007. godinu jer je pogrešno pretpostavio da je DEHSt već raspolagao tim podacima iako je predmetno postrojenje bilo obuhvaćeno sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova tek od 1. siječnja 2008. Prema mišljenju društva INEOS, DEHSt ga je trebao tražiti da dopuni ili ispravi podatke navedene u zahtjevu za dodjelu.
22. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da pravo Unije ne sadržava izričito odredbu o pravnim učincima koje valja pridati podacima koje operater dostavi nakon isteka roka predviđenog nacionalnim pravom za podnošenje zahtjeva za dodjelu, valja pojasniti pitanje je li članak 9. stavak 2. TEHG‑a, na temelju kojeg u slučaju nepravodobnog zahtjeva ne postoji pravo na besplatnu dodjelu emisija, u skladu s odredbama Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278.
23. U tim je uvjetima Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 10.a Direktive [2003/87] kao i odredbama Odluke [2011/278] zakonodavstvo države članice kojim se za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. predviđa materijalni prekluzivni rok za nepravodobno podnesene zahtjeve za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za postojeća postrojenja i tako onemogućuju ispravci pogrešaka ili dopune (nepotpunih) podataka u zahtjevu za dodjelu, koji se utvrđuju tek po isteku roka koji je utvrđen pravom države članice?”
IV. Postupak pred Sudom
24. Zahtjev za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 14. studenoga 2016.
25. Pisana očitovanja podnijeli su INEOS, njemačka vlada i Komisija.
26. INEOS, Savezni ured za okoliš, njemačka vlada i Komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 14. rujna 2017. tijekom koje su saslušana njihova očitovanja.
V. Analiza
27. Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 10.a Direktive 2003/87 i Odluku 2011/278 tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. predviđa prekluzivni rok za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica i time operateru onemogućuje da ispravi ili dopuni taj zahtjev nakon isteka tog roka.
28. Uvodno, ističem da je to pitanje postavljeno u okolnostima koje su obilježene, s jedne strane, postojanjem pogreške koju je operater počinio pri podnošenju svojeg zahtjeva za besplatnu dodjelu i, s druge strane, željom operatera da ispravi svoju pogrešku kako bi besplatno dobio veći broj emisijskih jedinica(4).
29. Ostatak mojeg izlaganja odnosit će se samo na taj slučaj. Prema tome, neću razmatrati pretpostavku da je nadležno tijelo počinilo pogrešku ni pretpostavku da se ispravkom želio smanjiti broj emisijskih jedinica koje su dodijeljene besplatno. Neovisno o njihovu interesu, ti su drugi slučajevi izvan okvira glavnog postupka.
30. U nastavku svojeg izlaganja, ispitat ću protivi li se prekluzivni rok iz glavnog postupka načelu djelotvornosti prava dodijeljenih na temelju članka 10.a Direktive 2003/87(5). U svrhu ispitivanja tog pitanja, smatram da je korisno najprije opisati bitna obilježja sustava uspostavljenog Direktivom 2003/87.
A. Sustav uspostavljen Direktivom 2003/87
31. Sustav uspostavljen Direktivom 2003/87 može se opisati kroz njegove ciljeve, tri glavne obveze uvedene operaterima i tri načina stjecanja emisijskih jedinica.
1. Ciljevi Direktive 2003/87
32. Ne smatram potrebnim zadržavati se na ciljevima Direktive 2003/87, unatoč njihovoj temeljnoj važnosti, jer ti ciljevi jasno proizlaze iz zakonodavstva i sudske prakse Unije.
33. Iz njezinih uvodnih izjava 3. do 5. proizlazi da je cilj Direktive 2003/87 uspostaviti sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova u svrhu doprinosa ispunjavanju obveza Unije u kontekstu Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime(6), čiji je cilj smanjenje tih emisija u atmosferu do razine koja sprečava opasno antropogeno miješanje s klimatskim sustavom(7).
34. Taj cilj smanjenja antropogenih emisija stakleničkih plinova dio je borbe protiv klimatskih promjena, koja je izričito navedena u članku 191. stavku 1. UFEU‑a kao jedan od ciljeva politike Unije u području okoliša.
35. Kao što to proizlazi, među ostalim, iz uvodnih izjava 3. i 5. Direktive 2009/29(8), Direktiva 2003/87 trebala bi do 2020. pridonijeti smanjenju ukupnih emisija stakleničkih plinova u Uniji za najmanje 20 % u usporedbi s razinom iz 1990., „na gospodarski učinkovit način”(9).
36. Naime, gospodarska učinkovitost drugi je cilj Direktive 2003/87 kao što je to potvrđeno njezinim člankom 1. To je razlog postojanja sustava „cap and trade” koji je uspostavljen tom direktivom. Naime, mogućnošću prodaje emisijskih jedinica („trade”), za koje je svim operaterima koji podliježu tom sustavu određena gornja granica („cap”), trebala bi se promicati smanjenja emisija u postrojenjima u kojima se ta smanjenja mogu obaviti o manjem trošku(10).
37. Stoga se ekonomska logika sustava trgovanja jedinicama sastoji od osiguravanja da se smanjenje emisija stakleničkih plinova, potrebno za ostvarenje unaprijed određenog rezultata povezanog s okolišem, provede na troškovno najučinkovitiji način. Osobito dopuštanjem prodaje emisijskih jedinica koje su bile dodijeljene, sustav nastoji potaknuti sudionika u sustavu da emitira manju količinu stakleničkih plinova nego što mu je prvotno dodijeljeno emisijskih jedinica, kako bi višak prodao drugom sudioniku koji je emitirao više nego što mu je dopušteno(11).
2. Tri glavne obveze koje su operaterima uvedene Direktivom 2003/87
38. Za dobro razumijevanje kako sustav uspostavljen Direktivom 2003/87 funkcionira u praksi, korisno je opisati tri glavne obveze koje su uvedene operaterima koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2003/87, kao što je utvrđeno u njezinu članku 2. stavku 1.
39. Kao prvo, operateri stacionarnih postrojenja dužni su, na temelju članka 4. Direktive 2003/87, imati dozvolu za emisije stakleničkih plinova, koja treba biti izdana u skladu s pravilima predviđenima u člancima 5. do 8. te direktive(12).
40. Kao drugo, operateri imaju obvezu praćenja svojih emisija i izvješćivanja o njima u skladu s člankom 14. Direktive 2003/87(13). U tom pogledu, ističem da zahtjev za izdavanje dozvole mora obuhvaćati opis planiranih mjera za praćenje i izvješćivanje o njihovim emisijama(14) te da nadležno tijelo može izdati dozvolu samo ako smatra da operater može pratiti svoje emisije i izvješćivati o njima(15).
41. Na temelju članka 15. te direktive, izvješća operatera, osim toga, mora verificirati neovisni verifikator(16).
42. Kao treće, na temelju članka 12. stavka 2.a i 3. Direktive 2003/87, operateri su dužni najkasnije do 30. travnja svake godine „preda[ti]” broj emisijskih jedinica jednak ukupnim emisijama u prethodnoj kalendarskoj godini, verificiranih u skladu s člankom 15. te direktive. Zatim države članice poništavaju te emisijske jedinice.
43. Ta obveza predstavlja stup na kojem počiva sustav uspostavljen Direktivom 2003/87(17). Predaja emisijskih jedinica od strane operatera s pravom je opisana kao „plaćanje naknade za okoliš”(18), odnosno plaćanje naknade za okoliš koju operator snosi za prethodnu kalendarsku godinu. Radi više preciznosti, operater je dužan predati emisijsku jedinicu za svaku tonu ekvivalenta ugljikovog dioksida ispuštenog tijekom tog razdoblja(19).
44. Sada moram objasniti kako operater u praksi može steći emisijske jedinice koje su mu potrebne kako bi ispunio svoju godišnju obvezu predaje.
3. Tri načina stjecanja emisijskih jedinica radi ispunjavanja godišnje obveze predaje
45. Budući da gore opisana godišnja obveza predaje stvara potražnju za emisijskim jedinicama kod operatera koji su obuhvaćeni sustavom uspostavljenim Direktivom 2003/87(20), ponuda jedinica može se razložiti na tri različita izvora. Naime, postoje tri načina stjecanja emisijskih jedinica, pri čemu su prva dva načina dostupna svim operaterima, a treći samo nekima od njih.
46. Prvi način stjecanja odnosi se na stjecanje emisijskih jedinica od svih drugih osoba koje posjeduju takve jedinice(21). Takve se transakcije, u teoriji, mogu odnositi samo na jedinice koje su prethodno izdale države članice. U tom smislu, te transakcije tvore „sekundarno tržište” emisijskim jedinicama.
47. Suprotno tome, druga dva načina stjecanja povezana su s dvjema metodama kojima države članice dodjeljuju emisijske jedinice u skladu s Direktivom 2003/87, odnosno dodjela dražbovnom prodajom (koja se može smatrati „primarnim tržištem”) i besplatna dodjela. Te su dvije metode dodjele detaljno i vrlo tehnički uređene u toj direktivi i aktima donesenima za njezinu provedbu, a čija se glavna obilježja mogu sažeti na sljedeći način.
48. Kao prvo, za broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju svake godine utvrđuje se gornja granica koja se izračunava za cijelu Uniju(22). To je jedan od ključnih aspekata sustava „cap and trade” koji je uspostavljen Direktivom 2003/87. U praksi, poticaj za smanjenje emisija stakleničkih plinova, za svakog operatera koji je obuhvaćen tim sustavom, ovisit će o visini te gornje granice(23).
49. U skladu s člankom 9. Direktive 2003/87, gornja granica za emisije stacionarnih postrojenja utvrđena je na malo više od dvije milijarde emisijskih jedinica za 2013.(24). Ta se gornja granica svake godine smanjuje za linearni faktor od 1,74 %, koji je izračunan na način da se poštuje obveza koju je Unija preuzela u pogledu smanjenja svojih ukupnih emisija za najmanje 20 % do 2020. u usporedbi s razinom zabilježene 2005.(25).
50. Kao drugo, broj emisijskih jedinica za koje je tako utvrđena gornja granica i koje treba godišnje izdati potrebno je podijeliti na jedinice koje se prodaju na dražbi i jedinice koje se besplatno dodjeljuju. U skladu s člankom 10. stavkom 1. Direktive 2003/87, od 2013. nadalje države članice prodaju na dražbi sve emisijske jedinice koje nisu besplatno raspodijeljene. Stoga broj emisijskih jedinica koje se prodaju na dražbi ovisi o broju jedinica koje se besplatno dodjeljuju(26).
51. Kao treće, preostaje mi opisati „opći” sustav(27) besplatne dodjele emisijskih jedinica predviđen u članku 10.a Direktive 2003/87, što je vjerojatno najsloženiji aspekt sustava uspostavljenog tom direktivom. Naime, tumačenje tog članka moglo bi zgroziti i najiskusnije pravnike.
52. Sud je istaknuo da se besplatnom raspodjelom emisijskih jedinica nije željelo dodijeliti subvencije predmetnim proizvođačima, nego ublažiti gospodarski učinak činjenice da je Unija trenutačno i jednostrano uvela tržište emisijskih jedinica, sprečavanjem gubitka konkurentnosti određenih sektora proizvodnje obuhvaćenih tom direktivom(28).
53. Nadalje, besplatnom dodjelom emisijskih jedinica ne uklanja se u potpunosti poticaj za smanjenje emisija kod njihovih korisnika. Sud je u tom pogledu istaknuo da poticaj za smanjenje emisija u svakom postrojenju proizlazi iz dobiti koja se može ostvariti smanjenjem potreba tog postrojenja za emisijskim jedinicama čija se gospodarska vrijednost može ostvariti njihovom prodajom, neovisno o tome jesu li dodijeljene besplatno(29).
54. To ne mijenja činjenicu da se besplatnim dodjelama umanjuje intenzitet poticaja za primjenu praksi za smanjenje emisija jer operateri koji ih dobivaju ne moraju kupiti sve ili dio emisijskih jedinica koje su godišnje dužni predati. Prema tome, kao što je to pojasnila nezavisna odvjetnica J. Kokott, smanjenjem količine besplatno raspodijeljenih emisijskih jedinica jača se poticaj za smanjenje emisija te se stoga pridonosi zaštiti okoliša i borbi protiv klimatskih promjena u skladu s člankom 191. UFEU‑a(30).
55. Člankom 10.a stavkom 11. Direktive 2003/87 predviđa se ukidanje besplatne dodjele emisijskih jedinica 2027., pri čemu sve emisijske jedinice namijenjene stacionarnim postrojenjima treba prodati na dražbi. Ipak, moram istaknuti da se čini da je Komisija odustala od tog pohvalnog cilja uvedenog Direktivom 2009/29 jer se Prijedlogom direktive kojim se mijenja četvrto razdoblje (2021. – 2030.) određuje udio emisijskih jedinica od 57 % koji na općoj razini treba staviti na dražbu(31).
56. Nadalje, neovisno o mogućem konačnom ukidanju besplatnih dodjela , člankom 10.a stavkom 3. Direktive 2003/87 u svakom se slučaju određenim stacionarnim postrojenjima onemogućuje pristup tim dodjelama, osobito proizvođačima električne energije. Stoga ta postrojenja moraju na primarnom ili sekundarnom tržištu kupiti sve emisijske jedinice koje su im potrebne da bi ispunili svoju godišnju obvezu predaje(32).
57. Što se tiče postrojenja koja na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 imaju pravo na besplatnu dodjelu, postupak kojim je moguće odrediti iznos tih dodjela može se razložiti na tri faze koje pojedinačno dovode do osnovne dodjele, privremene dodjele i konačne dodjele(33).
58. Osnovna dodjela, kao prvo, ne ovisi o stvarnim emisijama korisnika (kao ni obveza predaje(34)), nego o teorijskim „referentnim vrijednostima” koje Komisija izračunava na temelju emisija 10 % najučinkovitijih postrojenja, u skladu s člankom 10.a stavkom 2. Direktive 2003/87(35). Stoga, za svako postrojenje ili potpostrojenje, osnovna dodjela rezultat je množenja primjenjive referentne vrijednosti i povijesne razine djelatnosti, pri čemu se potonja razina određuje na temelju referentnih podataka koje operateri dostavljaju u skladu s člancima 7. i 9. Odluke 2011/278. Taj izračun države članice provode na temelju članka 10. stavaka 1. i 2. te odluke(36).
59. Privremena dodjela, kao drugo, izračunava se primjenom koeficijenta smanjenja na osnovnu dodjelu u skladu s člankom 10.a stavkom 11. Direktive 2003/87. Taj koeficijent smanjenja, koji za 2013. iznosi 0,8 (smanjenje od 20 %), svake se godine smanjuje za jednaki iznos kako bi 2020. dosegao 0,3 (smanjenje od 70 %)(37).
60. Međutim, moram istaknuti da se to smanjenje ne odnosi na sva postrojenja koja imaju pravo na besplatnu dodjelu. Naime, na temelju članka 10.a stavka 12. Direktive 2003/87, smanjenje se ne primjenjuje na besplatne dodjele u sektorima s velikim rizikom od premještanja u treće zemlje zbog obveza u pogledu okoliša koje se uvode tom direktivom. Drugim riječima, u tim su sektorima umanjene obveze u pogledu okoliša zbog postojanja rizika od premještanja za što se upotrebljava eufemizam „velik rizik od istjecanja ugljika”. U skladu s člankom 10.a stavcima 13. do 18. te direktive, Komisija je sastavila dug popis sektora i podsektora djelatnosti u kojima postoji takav rizik od premještanja(38).
61. Člankom 11. stavkom 1. Direktive 2003/87 i člankom 15. stavcima 1. i 2. Odluke 2011/278 svaku se državu članicu obvezuje da objavi i dostavi Komisiji popis postrojenja i potpostrojenja na njezinu državnom području koja su obuhvaćena tom direktivom, pri čemu se za svako postrojenje navodi iznos osnovne dodjele i iznos privremene dodjele(39), i to za cijelo treće razdoblje (2013. – 2020.).
62. Treća i posljednja faza izračuna sastoji se od eventualne primjene drugog mehanizma smanjenja koji je predviđen člankom 10.a stavkom 5. Direktive 2003/87. Stoga je konačna dodjela jednaka privremenoj dodjeli (ako taj mehanizam ne treba primijeniti) ili smanjenoj privremenoj dodjeli (u suprotnom slučaju).
63. Naime, na temelju popisa koje dostave države članice, Komisija je dužna osigurati da ukupan iznos osnovnih dodjela, a ne privremenih dodjela(40), izračunan za postrojenja na području Unije ne premašuje gornju granicu utvrđenu u članku 10.a stavku 5. Direktive 2003/87(41), koje odgovara dijelu ukupnog okvira utvrđenog u članku 9. navedene direktive(42).
64. Ako se ta gornja granica stvarno prekorači, Komisija je dužna provesti proporcionalno smanjenje primjenom „međusektorskog korektivnog faktora” na dodjele koje su predvidjele države članice, koji odgovara omjeru između navedene gornje granice i iznosa osnovnih dodjela(43).
65. Ističem da je Komisija stvarno trebala odrediti međusektorski korektivni faktor za treće razdoblje (2013. – 2020.)(44). Nakon te odluke, države članice mogle su dobiti konačne dodjele primjenom tog korektivnog faktora ili, radi više preciznosti, faktora smanjenja, na privremene dodjele koje Komisija nije odbila(45).
B. Pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev
66. Uvodno, ističem da se pitanje postavljeno Sudu(46) ne odnosi na obvezu izvješćivanja o godišnjim emisijama koju operateri imaju na temelju članka 14. Direktive 2003/87(47), nego na prikupljanje referentnih podataka od operatera koje države članice provode u skladu s člankom 7. Odluke 2011/278 radi određivanja povijesne razine djelatnosti iz članka 9. te odluke, koja će poslužiti za izračun osnovne dodjele(48).
67. Stoga, poteškoća na koju je INEOS naišao u okviru glavnog postupka proizlazi iz toga što nije dostavio potpune referentne podatke za 2006. i 2007. godinu, zbog čega je smanjen iznos osnovne dodjele koju je izračunalo nadležno tijelo te, stoga, broja emisijskih jedinica besplatno izdanih društvu INEOS(49).
68. Kako bih odgovorio na postavljeno pitanje, kao prvo, istaknut ću da Direktivom 2003/87 i Odlukom 2011/278 nisu iscrpno usklađena postupovna pravila koja se odnose na zahtjeve za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica. Kao drugo, iznijet ću razloge zbog kojih smatram da se prekluzivni rok i nemogućnost unošenja ispravaka nakon isteka tog roka, o čemu je riječ u ovom predmetu, ne protive načelu djelotvornosti kako je protumačeno u ustaljenoj sudskoj praksi Suda.
1. Nepostojanje iscrpne usklađenosti postupovnih pravila u pogledu zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica
69. INEOS je tvrdio da je zakonodavstvom Unije provedeno iscrpno usklađivanje u svim aspektima, uključujući postupovnim, kada je riječ o zahtjevima za besplatnu dodjelu jedinica, tako da države članice u tom pogledu ne raspolažu nikakvom marginom prosudbe. Njemačka vlada i Komisija osporavale su to stajalište.
70. Slažem se s mišljenjem njemačke vlade i Komisije. Točno je da, u skladu s člankom 10.a stavkom 1. Direktive 2003/87, Komisija donosi „potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica iz stavaka 4., 5., 7. i 12.” (moje isticanje). Na temelju toga Komisija je donijela Odluku 2011/278 i, prema mojem mišljenju, nije nimalo dvojbeno da su tom odlukom, u vezi s člankom 10.a te direktive, iscrpno usklađeni materijalni aspekti besplatne dodjele emisijskih jedinica(50), čija sam glavna obilježja opisao u ovom mišljenju(51).
71. Suprotno tome, ti instrumenti ne sadržavaju nijednu odredbu kojom se izričito uređuju postupovni aspekti te dodjele, među ostalim, rok u kojem treba podnijeti zahtjev za besplatnu dodjelu ili pak mogućnost unošenja ispravaka u taj zahtjev nakon isteka takvog roka.
72. Osobito, članak 7. Odluke 2011/278, koji se odnosi na prikupljanje referentnih podataka koje provode države članice, ne sadržava nijedno pojašnjenje u tom pogledu. Člankom 7. stavkom 8. te odluke pojašnjuje se da operater mora dostaviti „obrazloženje” i „djelomično raspoložive podatke” zamijeniti konzervativnim procjenama, pri čemu, međutim, nije određen postupak kojim bi se omogućio ispravak ili dopuna prikupljenih podataka. Usto, člankom 8. te odluke državama članicama zabranjeno je prikupljanje podataka koje verifikator nije ocijenio kao zadovoljavajuće, pri čemu, ipak, nije određen rok ili postupak ispravka za nezadovoljavajuće podatke.
73. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u nedostatku iscrpne usklađenosti, primjenjiva postupovna pravila uređena su nacionalnim pravnim poretkom svake države članice, na temelju načela njihove procesne autonomije, pod uvjetom da nisu nepovoljnija od onih kojima se uređuju slične nacionalne situacije (načelo ekvivalentnosti) te da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano ne otežavaju ostvarivanje pravâ koja su dodijeljena pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(52).
74. Što se tiče načela ekvivalentnosti, ne proizlazi ni iz jednog elementa iz spisa koji je podnesen Sudu te pred Sudom nitko nije tvrdio da se prekluzivni rok iz glavnog postupka protivi tom načelu. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da odluči u tom pogledu, kao što je to pravilno istaknula Komisija(53).
75. Prema tome, moja će se analiza u nastavku usredotočiti na usklađenost prekluzivnog roka iz glavnog postupka s načelom djelotvornosti.
76. U tom pogledu, želim pojasniti da mi se ne čini mogućim primijeniti pristup koji predlaže INEOS, a koji se odnosi na „izravnu” ocjenu usklađenosti prekluzivnog roka iz glavnog postupka s određenim odredbama Direktive 2003/87 ili Odluke 2011/278.
77. Naime, iz gore navedene sudske prakse proizlazi da usklađenost procesnopravnih odredbi koje su donijele države članice s pravom Unije treba ocijeniti s obzirom na načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Prema tome, sadržaj odredbi Direktive 2003/87 ili Odluke 2011/278 treba uzeti u obzir u okviru ispitivanja usklađenosti prekluzivnog roka iz glavnog postupka s načelom djelotvornosti(54).
2. Usklađenost prekluzivnog roka iz glavnog postupka
78. Uvodno, pojašnjavam da je Komisija predložila da se zasebno ispitaju, s jedne strane, mogućnost država članica da odrede prekluzivni rok za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 i, s druge strane, nemogućnosti operatera da isprave svoj zahtjev nakon isteka tog roka.
79. Prema mojem mišljenju, ta su dva aspekta, međutim, neodvojiva, kao što je vidljivo iz teksta postavljenog pitanja(55). Naime, nemogućnost društva INEOS, u okviru glavnog postupka, da dopuni ili ispravi svoj zahtjev za besplatnu dodjelu proizlazi iz toga što je nacionalnim propisom određen prekluzivni rok za podnošenje takvih zahtjeva, umjesto indikativni rok. Prema tome, u nastavku svojeg izlaganja ta ću dva aspekta ispitati zajedno.
80. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, podsjećam na to da svaki slučaj u kojem se postavi pitanje onemogućuje li neka nacionalna procesnopravna odredba ili pretjerano otežava primjenu prava Unije treba ispitati uzimajući u obzir položaj te odredbe u cjelokupnom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim tijelima. U tu svrhu valja osobito uzeti u obzir, ako je potrebno, zaštitu prava obrane, načelo pravne sigurnosti i dobro odvijanje postupka(56).
81. Konkretnije, što se tiče činjenice da država članica uvodi prekluzivni rok, Sud je odavno presudio da se načelu djelotvornosti ne protive takvi rokovi kada su „razumni”(57).
82. Što se tiče razumnosti prekluzivnih rokova, Sud je također naveo da je na državama članicama da utvrde, za nacionalne propise koji ulaze u područje primjene prava Unije, rokove posebno s obzirom na važnost odluka koje treba donijeti za dotične osobe, na složenost postupaka i primjenjivog zakonodavstva, na broj osoba na koje se propisi mogu odnositi i na ostale javne i privatne interese koje je potrebno uzeti u obzir(58).
83. U skladu s tim načelima, u praksi Sud obično provodi relativno kratko ispitivanje relativno dugih rokova(59) i relativno dugo ispitivanje relativno kratkih rokova(60). U načelu, samo se potonjim rokovima može onemogućiti ili pretjerano otežavati ostvarivanje pravâ koja su dodijeljena pravnim poretkom Unije u smislu sudske prakse iz točke 73. ovog mišljenja, čime je opravdano detaljno ispitivanje njihove razumnosti.
84. Iz elemenata koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je krajnji rok za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu, o kojem je riječ u glavnom postupku, bio 23. siječnja 2012. i da je taj datum službeno objavljen 20. listopada 2011.(61). Nadalje, iz očitovanja njemačke vlade proizlazi da je taj datum bio najavljen i u poruci elektroničke pošte upućenoj operaterima postrojenja kao i u priopćenju za medije, koji su oboje bili proslijeđeni 20. listopada 2011. Iz prethodno navedenog proizlazi da je rok koji je operaterima uveden da podnesu svoje zahtjeve za besplatnu dodjelu bio malo dulji od tri mjeseca.
85. Rok od tri mjeseca relativno je kratak rok u smislu gore navedene sudske prakse(62), čiju razumnost stoga treba detaljnije ispitati.
86. Kao prvo, pravo dodijeljeno pravnim poretkom Unije o kojem je riječ u glavnom postupku jest pravo na besplatnu dodjelu na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278. Stoga valja ispitati može li se prekluzivnim rokom od tri mjeseca, kao što je onaj u tom postupku, onemogućiti ili pretjerano otežavati ostvarivanje tog prava.
87. Međutim, spis podnesen Sudu ne sadržava nikakav element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je takvim rokom, osobito zato što je kratak, onemogućeno ili pretjerano otežano ostvarivanje prava na besplatnu dodjelu. Podsjećam na to da se za podnošenje takvog zahtjeva nalaže da operater, kao što je INEOS, dostavi referentne podatke iz članka 7. Odluke 2011/278, pri čemu ti podaci moraju biti verificirani u skladu s člankom 8. te odluke(63).
88. Kao što je to pravilno istaknula njemačka vlada, INEOS nije čak niti tvrdio da je rok bio prekratak kako bi podnio zahtjev. Naime, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da potonje društvo pogreškom nije proslijedilo određene podatke za 2006. i 2007. godinu jer je pogrešno pretpostavilo da je DEHSt već raspolagao tim podacima(64). Stoga INEOS ne kritizira trajanje roka iz predmetnog postupka, nego nemogućnost da nakon isteka tog roka ispravi referentne podatke dostavljene u prvom zahtjevu.
89. U tom pogledu, Sud je više puta pojasnio da je prekluzivni rok, u načelu, u skladu s načelom djelotvornosti, neovisno o činjenici da je moguće da se istekom takvog roka, po njegovoj naravi, dotične osobe spriječi da djelomično ili u cijelosti ostvare svoja prava(65). U okolnostima glavnog postupka, dodajem da bi operateri, kada bi mogli ispravljati ili mijenjati svoj zahtjev nakon isteka predmetnog prekluzivnog roka, također mogli zaobići prekluzivni učinak tog roka.
90. Kao drugo, INEOS je argument temeljio na obvezi koju imaju države članice da upotrijebe što je moguće preciznije i potpunije referentne podatke, u skladu s Direktivom 2003/87 i Odlukom 2011/278. Prema mišljenju društva INEOS, iz te obveze proizlazi da su nadležna tijela dužna izuzeti iz primjene sva postupovna pravila kojima se sprječava ispravak netočnih podataka ili dopuna nedostajućih podataka, kao što je prekluzivni rok iz glavnog postupka, i to kako bi se zajamčila djelotvorna primjena prava Unije.
91. U tom pogledu, točno je da su člankom 7. stavkom 7. Odluke 2011/278 države članice obvezane na prikupljanje „potpun[ih] i dosljedn[ih] podat[aka]” koji su „što je moguće točnij[i]”. Nadalje, u članku 7. stavku 8. kao i u članku 8. stavcima 1. i 4. te odluke utvrđuje se više obveza kojima se jača zahtjev za točnost podataka koji se upotrebljavaju pri izračunu besplatnih dodjela.
92. Međutim, podsjećam na to da se ocjena usklađenosti s načelom djelotvornosti, u smislu sudske prakse navedene u točki 73. ovog mišljenja, sastoji od utvrđivanja je li prekluzivnim rokom iz glavnog postupka onemogućeno ili pretjerano otežano ostvarivanje prava dodijeljenog operateru kao što je INEOS.
93. Međutim, ne proizlazi iz svih obveza koje se pravom Unije uvode državama članicama da se pojedincima dodjeljuju prava(66). Prema mojem mišljenju, takav nije slučaj s obvezom koju imaju države članice da prikupe što je moguće točnije podatke. Naprotiv, smatram da iz teksta gore navedenih odredbi Odluke 2011/278 proizlazi da je zahtjev za točnost referentnih podataka obuhvaćen zajedničkom odgovornosti država članica i operatera.
94. Prema tome, operater kao što je INEOS ne može se protiv nacionalnih nadležnih tijela utemeljeno pozvati na navodno pravo na točnost referentnih podataka kako bi spriječio istek prekluzivnog roka. Budući da ne postoji takvo pravo, valja odbiti argumentaciju društva INEOS prema kojem nemogućnost ispravljanja prvog zahtjeva nakon isteka prekluzivnog roka nije u skladu s načelom djelotvornosti.
95. Kao treće, smatram da bi se omogućivanjem operaterima da dopune ili isprave referentne podatke kako bi im se besplatno dodijelile dodatne emisijske jedinice zapravo pretjerano otežalo ostvarivanje prava na takve dodjele zbog pravne nesigurnosti koju bi ta mogućnost podrazumijevala.
96. Kao što sam objasnio u ovom mišljenju(67), za prijelaz s privremene na konačnu dodjelu Komisija treba provesti verifikaciju kako bi se osiguralo da broj besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica ne premašuje gornju granicu utvrđenu u članku 10.a stavku 5. Direktive 2003/87. Ako je ta gornja granica premašena, Komisija je dužna utvrditi međusektorski korektivni faktor kojim će se omogućiti proporcionalno smanjenje svih privremenih dodjela koje su predvidjele države članice, a time i utvrđivanje iznosa konačnih dodjela za svako postrojenje korisnika unutar Unije.
97. Međutim, ako se Sud složi sa stajalištem društva INEOS, za svaku dodatnu dodjelu provedenu nakon što operater ispravi svoje referentne podatke Komisija bi trebala provesti novu verifikaciju kao i, ovisno o slučaju, izmjenu korektivnog faktora(68). Osim što takva izmjena nije predviđena relevantnim odredbama Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278, ona bi dovela do smanjenja iznosa konačne dodjele za svakog korisnika. Drugim riječima, korisnik besplatne dodjele ne bi nikad mogao smatrati konačnim broj emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene.
98. Kao što su to pravilno istaknule njemačka vlada i Komisija, takva bi situacija teško mogla biti u skladu s načelom pravne sigurnosti. Stoga bi u takvoj situaciji ostvarivanje prava na besplatnu dodjelu bilo pretjerano otežano. U takvim je okolnostima učinak prekluzivnog roka, kao što je onaj u glavnom postupku, upravo očuvati pravnu sigurnost u korist svih dotičnih osoba. Kao što je to Sud više puta pojasnio, određivanje prekluzivnih rokova načelno zadovoljava zahtjev djelotvornosti jer je ono primjena temeljnog načela pravne sigurnosti kojim se istodobno štite zainteresirana stranka i dotična uprava(69).
99. Kao četvrto, ne čini mi se da je omogućivanje operaterima da izmijene svoj zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica u skladu s postupkom iz članka 10.a Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278 za utvrđivanje postojanja i dosega prava na takvu dodjelu.
100. Kao što sam objasnio u ovom mišljenju(70), takav se postupak odvija postupno jer je svaku fazu izračuna potrebno završiti prije prelaska na sljedeću fazu. Međutim, kada bi se primijenio pristup koji predlaže INEOS, a kojim bi se operaterima omogućilo da isprave ili dopune svoje referentne podatke bez ikakvog obzira na rok, zapravo bi beskonačno dugo ostala otvorena prva faza izračuna, odnosno utvrđivanje osnovne dodjele na temelju povijesne razine djelatnosti i primjenjive referentne vrijednosti(71). Stoga bi se tijekom svakog ispravka referentnih podataka trebale ponovno izračunati privremena dodjela (druga faza) i konačna dodjela (treća faza).
101. Prema mojem mišljenju, takav pristup ne bi bio u skladu s dobrim odvijanjem tog postupka jer bi države članice i Komisija snosile neproporcionalan upravni teret(72).
102. Kao peto, po potrebi ističem da je tumačenje koje predlažem u skladu s glavnim ciljem sustava uspostavljenog Direktivom 2003/87, odnosno zaštitom okoliša smanjenjem emisija stakleničkih plinova.
103. Naime, to tumačenje obuhvaća onemogućivanje operaterima da isprave ili dopune svoje referentne podatke kako bi im se besplatno dodijelile dodatne emisijske jedinice. U praksi će to tumačenje dovesti do situacija „dodjele nedovoljnih emisijskih jedinica” u odnosu na operatere kojima bi se besplatno moglo dodijeliti više emisijskih jedinica da je njihov zahtjev bio točno sastavljen. Prema tome, ti će operateri morati kupiti više emisijskih jedinica kako bi ispunili svoju obvezu predaje, što će povećati njihov poticaj za smanjenje svojih emisija(73).
VI. Zaključak
104. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. i Odluku Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87, kako je izmijenjena Odlukom Komisije 2012/498/EU od 17. kolovoza 2012., u vezi s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, treba tumačiti na način im se ne protivi propis države članice kojim se za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. predviđa prekluzivni rok za podnošenje zahtjeva za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica i tako operateru onemogućuje da ispravi ili dopuni taj zahtjev nakon isteka tog roka, pod uvjetom da to postupovno pravilo nije nepovoljnije od onih kojima su uređena slična pravna sredstva nacionalnog prava.