ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
8 juillet 2015 (*)
« Fonction publique – Personnel de l’ACER – Agent contractuel – Non-renouvellement d’un contrat – Recours en annulation – Recevabilité du recours – Exception d’illégalité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE de l’ACER au regard de l’article 85, paragraphe 1, du RAA – Recours en indemnité – Préavis – Préjudice moral – Indemnisation »
Dans l’affaire F‑34/14,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE,
DP, ancien agent contractuel de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie, demeurant à Idrija (Slovénie), représentée par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), représentée par MM. P. Martinet et S. Vaona, en qualité d’agents, assistés de Mes D. Waelbroeck et A. Duron, avocats,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de M. S. Van Raepenbusch, président, Mme M. I. Rofes i Pujol et M. E. Perillo (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 mars 2015,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 11 avril 2014, DP demande, d’une part, l’annulation de la décision du 20 décembre 2013 par laquelle le directeur de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER ou ci-après l’« Agence ») a refusé de renouveler son contrat et, d’autre part, la condamnation de l’ACER à lui payer une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral prétendument subi.
Cadre juridique
2 Le cadre juridique est constitué d’abord des articles 3 bis et 85, paragraphe 1, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne, dans sa version applicable au litige (ci-après le « RAA »).
3 Ensuite, l’article 28, intitulé « Personnel », du règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, instituant [l’ACER] (JO L 211, p. 1) prévoit :
« 1. Le statut [des fonctionnaires de l’Union européenne], le [RAA] et les règles adoptées conjointement par les institutions [de l’Union européenne] aux fins de l’application [dudit] statut et [du RAA] s’appliquent au personnel de l’[A]gence, y compris son directeur.
2. Le conseil d’administration, en accord avec la Commission [européenne], arrête les modalités d’application nécessaires conformément aux dispositions prévues à l’article 110 du statut [des fonctionnaires de l’Union européenne].
[…] »
4 En outre, la décision no 2011/11 du conseil d’administration de l’ACER, du 1er juin 2011, relative à l’adoption des dispositions générales d’exécution des procédures régissant l’engagement et l’emploi d’agents contractuels à l’ACER (ci-après les « DGE ») prévoit à son article 6, intitulé « Durée des contrats » :
« 1. Les [agents contractuels au sens de l’article 3 bis, du RAA] peuvent être engagés, lorsqu’il s’agit de leur premier contrat, pour une période fixe de trois mois au minimum et de cinq ans au maximum.
2. Dans les groupes de fonctions II, III et IV, tout renouvellement du contrat s’effectue pour une [durée déterminée] de trois mois au minimum et de cinq ans au maximum. Un second renouvellement sans interruption débouchant sur un contrat à durée indéterminée ne peut être octroyé que si la durée cumulée des deux premiers contrats atteint au minimum cinq ans.
[…] »
5 Enfin, l’article 2, troisième alinéa, de la décision no 2013/11 du directeur de l’ACER, du 28 mai 2013, relative au renouvellement des contrats avant leur expiration (ci-après la « décision no 2013/11 ») prévoit que, « [d]ans le cas d’un agent ayant exercé ses fonctions en vertu d’un contrat à durée déterminée pendant une période supérieure à [un] an et n’excédant pas [trois] ans, la décision de renouveler ou non le contrat doit être prise et notifiée au plus tard [trois] mois avant la fin dudit contrat ».
Faits à l’origine du litige
6 La requérante a été recrutée par l’ACER le 1er janvier 2011 en tant qu’agent contractuel, au titre de l’article 3 bis du RAA, dans le groupe de fonctions II, au grade 5, 1er échelon. Le contrat a été conclu pour un an, jusqu’au 31 décembre 2011, puis, suite à un avenant, a été renouvelé une première fois pour une durée de deux ans, jusqu’au 31 décembre 2013.
7 Par courriel du 15 mars 2013, la requérante a fait part au service des ressources humaines de l’ACER (ci-après le « service des ressources humaines ») de son intérêt pour un second renouvellement de son contrat. Le directeur de l’ACER (ci-après le « directeur »), en sa qualité d’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement de l’ACER (ci-après l’« AHCC »), en a également été informé.
8 Après avoir reçu, le 1er octobre 2013, un courriel du service des ressources humaines l’informant que la « procédure de renouvellement de [son] contrat [était] en cours » et que le directeur « signera[it] le dossier [le lendemain] », la requérante s’est vu proposer, le 2 octobre 2013, un contrat d’agent contractuel au titre de l’article 3 bis du RAA, aux mêmes conditions de groupe de fonctions, de grade et d’échelon que le contrat venant à terme le 31 décembre 2013, pour une période déterminée de deux ans prenant effet le 1erjanvier 2014.
9 Estimant que ce nouveau contrat ne la classait pas au bon échelon et qu’il ne constituait pas un renouvellement de son contrat initial, la requérante ne l’a pas signé et en a demandé la « correction » au service des ressources humaines, le 9 octobre 2013. Après un échange de courriels entre la requérante et les services de l’ACER, le directeur a informé la requérante, le 31 octobre 2013, qu’il attendait la position du service des ressources humaines avant de prendre une décision.
10 Le 11 novembre 2013, le directeur a indiqué à la requérante que, à la suite d’une réunion avec le service des ressources humaines et le service juridique de l’ACER, ils étaient en train d’examiner la possibilité de modifier l’avenant par lequel le contrat initial avait été renouvelé pour une durée de deux ans afin de porter cette durée à quatre ans. La requérante a répondu, en substance, qu’elle s’en remettait à l’Agence pour trouver une solution qui soit conforme à la réglementation applicable et qu’elle espérait recevoir bientôt la « version corrigée du […] renouvellement de [s]on contrat ».
11 Par courriel du 25 novembre 2013, le service juridique de l’Agence a, en substance, demandé à la direction générale (DG) « Ressources humaines et sécurité » de la Commission européenne si, dans les circonstances de l’espèce, le renouvellement du contrat de la requérante était possible au regard de l’article 6 des DGE.
12 Par courriel du 27 novembre 2013, la DG « Ressources humaines et sécurité » de la Commission a transmis un avis de son unité « Relations avec les administrations publiques, les agences et les offices administratifs » au service des ressources humaines. Cet avis juridique précisait que le renouvellement envisagé ne respectait pas l’article 6, paragraphe 2, des DGE, mais que cette disposition était elle-même contraire à l’article 85, paragraphe 1, du RAA en ce qu’elle ne prévoyait aucune possibilité de dérogation. L’avis indiquait que, dans ces circonstances, il y avait lieu de suivre le raisonnement exposé dans l’arrêt Commission/Petrilli (T‑143/09 P, EU:T:2010:531) et de considérer que l’AHCC pouvait renouveler le contrat de la requérante à condition d’indiquer les motifs pour lesquels l’intérêt du service justifiait, dans les circonstances particulières de l’espèce, une dérogation à l’article 6, paragraphe 2, des DGE. L’avis indiquait également que l’article 6 des DGE pourrait être modifié par la suite afin de prévoir une possibilité de dérogation, assortie le cas échéant de garanties procédurales.
13 Le 12 décembre 2013, lors de la réunion du conseil d’administration de l’ACER, le directeur a attiré l’attention de ses membres sur une possible incompatibilité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE avec le RAA. Il ressort du procès-verbal de cette réunion que le directeur a également informé le conseil d’administration du fait que l’ACER était confrontée au cas d’un agent dont le contrat avait déjà été renouvelé une première fois sans que la durée cumulée du contrat initial et du premier renouvellement n’atteigne cinq ans et qui ne pourrait donc probablement pas être renouvelé une seconde fois.
14 Par courriel du 19 décembre 2013, la requérante a, en substance, informé le directeur qu’elle était prête à signer la proposition de modification de l’avenant à son contrat initial portant de deux à quatre ans la durée du premier renouvellement. Elle a indiqué qu’elle désapprouvait cette solution, mais qu’elle n’en avait pas d’autre si elle voulait continuer à travailler pour l’Agence.
15 Par courriel et lettre recommandée du 20 décembre 2013, dont la requérante a accusé réception, respectivement, les 20 et 23 décembre 2013, le directeur, agissant en sa qualité d’AHCC, lui a communiqué sa décision de ne pas renouveler son contrat (ci-après la « décision de non-renouvellement »). Il a souligné qu’il regrettait cette décision, tout en précisant qu’il n’avait trouvé aucune solution qui soit juridiquement satisfaisante, eu égard aux dispositions de l’article 85, paragraphe 1, du RAA et de l’article 6, paragraphe 2, des DGE. La décision de non-renouvellement ne faisait aucune référence à l’avis de l’unité « Relations avec les administrations publiques, les agences et les offices administratifs » que la DG « Ressources humaines et sécurité » de la Commission avait transmis au service des ressources humaines par courriel du 27 novembre 2013.
16 Par courriel du 22 décembre 2013, la requérante a rappelé au directeur, en les énumérant, les différentes possibilités que l’Agence avait successivement envisagées pour renouveler son contrat, en lui indiquant que, pour sa part, elle souhaitait simplement continuer à travailler pour l’ACER (ci-après le « courriel du 22 décembre 2013 »).
17 Par courriel du 23 décembre 2013, le directeur a fait part, une nouvelle fois, à la requérante de son regret de ne pas avoir trouvé de solution pour renouveler son contrat et du fait qu’aucune des possibilités envisagées n’avait été jugée « suffisamment solide pour être viable ».
18 Par courriel du 30 décembre 2013, la requérante a demandé au directeur de suspendre les effets de la décision de non-renouvellement, en faisant valoir qu’elle allait introduire une réclamation présentant les arguments de son avocat au soutien du renouvellement de son contrat. Elle a également souligné le caractère inattendu de la décision de non-renouvellement et indiqué qu’elle pensait avoir droit à un préavis.
19 Par courriel du 31 décembre 2013, le directeur a rappelé à la requérante qu’il n’y avait aucune possibilité « juridiquement viable » pour renouveler son contrat, en lui assurant néanmoins que le service des ressources humaines et le service juridique de l’Agence réexamineraient la situation et qu’elle serait informée d’une éventuelle conclusion favorable.
20 Par courriel du 3 janvier 2014, la requérante a indiqué au directeur que, lors du réexamen de sa situation, il y aurait lieu de prendre en considération le principe de bonne administration, la possibilité reconnue aux agences par le nouveau statut des fonctionnaires de l’Union européenne, applicable à partir du 1er janvier 2014, de déroger aux dispositions générales d’exécution adoptées par la Commission, le principe de la hiérarchie des normes, la clarté du libellé de l’article 85, paragraphe 1, du RAA et, enfin, la contrariété entre l’article 6 des DGE et l’article 85 du RAA (ci-après le « courriel du 3 janvier 2014 »). Elle a également souligné que, malgré le fait qu’elle avait manifesté son intérêt pour un renouvellement de son contrat neuf mois avant l’expiration de celui-ci, elle n’avait bénéficié que de deux jours ouvrables de préavis après la notification de la décision de non-renouvellement.
21 Le même 3 janvier 2014, le directeur a informé la requérante du fait que son courriel de ce jour avait été transmis au service des ressources humaines et au service juridique de l’Agence et qu’il la recontacterait dès qu’il aurait reçu leurs réponses.
22 Par courriel du 13 janvier 2014, le directeur a informé la requérante qu’il avait procédé, avec l’aide du service des ressources humaines et du service juridique de l’Agence, au réexamen de sa situation au vu des arguments figurant dans le courriel du 3 janvier 2014, mais que ces arguments supplémentaires ne lui fournissaient pas de base juridique lui permettant de renouveler le contrat (ci-après la « décision du 13 janvier 2014 »). Il a précisé que l’article 85 du RAA et l’article 6 des DGE n’étaient pas incompatibles, que les DGE avaient été soumises, avant d’être adoptées, au service juridique de la Commission, lequel n’avait soulevé aucune objection ni fait aucun commentaire à cet égard, et que l’application combinée de l’article 85 du RAA et de l’article 6 des DGE ne lui laissait guère de choix en l’espèce.
Conclusions des parties
23 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision de non-renouvellement ;
– condamner l’ACER à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi ;
– condamner l’ACER aux dépens.
24 L’ACER conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
Arguments des parties
25 L’ACER estime que le recours n’a pas été formé dans le délai prévu par l’article 91, paragraphe 3, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le [RAA] (ci-après le « statut »). Le courriel du 22 décembre 2013, voire le courriel de la requérante du 19 décembre 2013, devrait être considéré comme une réclamation contre la décision de non-renouvellement au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut. Dès le lendemain, 23 décembre 2013, l’Agence aurait répondu par courriel à cette réclamation. Les courriels ultérieurs de la requérante, celui en date du 30 décembre 2013 et celui du 3 janvier 2014, ne constitueraient qu’une répétition de la réclamation initiale. Les deux décisions y répondant seraient donc purement confirmatives de la décision figurant dans le courriel du 23 décembre 2013.
26 Le délai de recours ayant commencé à courir, selon l’ACER, le 23 décembre 2013, le recours introduit le 11 avril 2014 serait tardif.
27 La requérante considère que le recours est recevable. Son conseil a demandé, au cours de l’audience, de pouvoir déposer une nouvelle pièce tendant à étayer la recevabilité du recours.
Appréciation du Tribunal
28 Il convient de rappeler que la qualification juridique exacte des écrits adressés par la requérante à l’AHCC préalablement à l’introduction du recours relève de la seule appréciation du Tribunal (voir, en ce sens, arrêt Politi/Fondation européenne pour la formation, C‑154/99 P, EU:C:2000:354, point 16).
29 Constitue une réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, la lettre par laquelle un fonctionnaire, sans demander expressément le retrait de la décision en cause, manifeste clairement sa volonté de contester la décision qui lui fait grief. À cet égard, le contenu de l’acte l’emporte sur la forme (arrêt Mendes/Commission, F‑125/11, EU:F:2013:35, point 34, et la jurisprudence citée).
30 En l’espèce, il convient d’abord de relever que ce n’est que dans le courriel du 3 janvier 2014 que la requérante a manifesté clairement sa volonté de contester la décision de non-renouvellement, dont elle a demandé le « réexamen », en faisant valoir plusieurs moyens détaillés (voir point 20 du présent arrêt). Le courriel du 3 janvier 2014 doit donc être qualifié de réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut.
31 Ensuite, il y a également lieu de constater que, dans le courriel du 3 janvier 2014, la requérante a soulevé des griefs qui ne figuraient nullement dans le courriel du 19 décembre 2013 ni dans le courriel du 22 décembre 2013, notamment la contrariété entre l’article 6, paragraphe 2, des DGE et l’article 85 du RAA et la méconnaissance du principe de la hiérarchie des normes. Or, ce n’est que dans sa décision du 13 janvier 2014 que le directeur, en sa qualité d’AHCC, a répondu à ces griefs pour la première fois. C’est donc en toute hypothèse à la date de la notification de cette décision prise en réponse au courriel du 3 janvier 2014 valant réclamation, soit le 13 janvier 2014, que le délai de recours a commencé à courir (sur la recevabilité de réclamations successives, voir arrêts Ghignone e.a./Conseil, T‑44/97, EU:T:2000:258, point 39 ; Collotte/Commission, F‑58/07, EU:F:2008:170, point 32, et la jurisprudence citée, et D’Agostino/Commission, F‑93/12, EU:F:2013:155, point 30, faisant l’objet d’un pourvoi devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑670/13 P). Le recours introduit le 11 avril 2014 n’est donc pas tardif.
32 Il s’ensuit que la fin de non-recevoir soulevée par l’ACER et tirée de la tardiveté du recours n’est pas fondée et doit être rejetée, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la demande de la requérante de déposer une nouvelle offre de preuve.
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de non-renouvellement
33 À l’appui de ses conclusions en annulation, la requérante a soulevé, dans sa requête, un moyen principal, tiré de l’illégalité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE au regard de l’article 85, paragraphe 1, du RAA, et un moyen subsidiaire, tiré d’une justification erronée de la décision de non-renouvellement.
34 Toutefois, au cours de l’audience, le conseil de la requérante a indiqué qu’il renonçait au moyen subsidiaire.
35 Il y a donc lieu de se prononcer sur le moyen unique, tiré de l’illégalité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE au regard de l’article 85, paragraphe 1, du RAA.
Arguments des parties
36 La requérante soutient que l’article 6, paragraphe 2, des DGE, sur lequel se fonde la décision de non-renouvellement, serait contraire à l’article 85, paragraphe 1, du RAA.
37 En premier lieu, selon la requérante, l’article 6, paragraphe 2, des DGE, qui ne permet à l’AHCC d’octroyer un second renouvellement qu’à la condition que les deux premiers contrats couvrent une période d’au moins cinq ans, introduirait une exception à la possibilité de bénéficier d’un second renouvellement du contrat d’agent contractuel prévue par l’article 85, paragraphe 1, du RAA. L’effet de l’article 6, paragraphe 2, des DGE serait de restreindre le champ d’application de l’article 85, paragraphe 1, du RAA, en introduisant, pour l’octroi d’un second renouvellement, une condition qui n’est pas prévue par le RAA, à savoir celle que l’intéressé ait travaillé au sein de l’Agence pendant au moins cinq ans.
38 Une telle dérogation serait illégale, compte tenu de la hiérarchie des normes et du fait que les dispositions de l’article 85, paragraphe 1, du RAA seraient claires, exhaustives et précises et ne laisseraient aucune marge d’appréciation à l’administration pour considérer que certains contrats ne pourraient pas bénéficier d’un second renouvellement. L’article 6, paragraphe 2, des DGE aurait pour effet de permettre à l’Agence de faire obstacle à un renouvellement du contrat pour une durée indéterminée en proposant à l’agent, de manière arbitraire, un contrat initial et un premier renouvellement ayant une durée cumulée inférieure à la durée exigée de cinq ans.
39 En second lieu, toujours selon la requérante, pour autant que l’article 6, paragraphe 2, des DGE doive être interprété comme introduisant une exception non pas à la possibilité de bénéficier d’un second renouvellement, mais à la règle selon laquelle le second renouvellement ne peut être accordé que pour une durée indéterminée, il conviendrait également de le considérer comme contraire à l’article 85, paragraphe 1, du RAA.
40 À cet égard, la requérante soutient, en invoquant l’arrêt Scheefer/Parlement (F‑105/09, EU:F:2011:41, points 51 et 53 à 55), que la règle concernant la durée indéterminée du second renouvellement aurait été instaurée en vue de protéger la stabilité de l’emploi, laquelle serait un objectif fondamental de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO L 175, p. 43) et de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999, qui y est annexé. L’article 85, paragraphe 1, du RAA devrait donc faire l’objet d’une interprétation lui assurant une large portée, son objectif étant d’empêcher l’administration d’abuser de son pouvoir en recourant à des contrats successifs à durée déterminée.
41 Enfin, au cours de l’audience, le conseil de la requérante a fait valoir que les DGE auraient été adoptées sans consultation du comité du personnel de l’Agence et qu’elles n’auraient pas fait l’objet d’une publication adéquate.
42 Pour sa part, l’ACER conclut au rejet du moyen, en soutenant que l’article 6, paragraphe 2, des DGE ne contredit pas l’article 85, paragraphe 1, du RAA et que, dès lors, la décision de non-renouvellement n’est pas entachée d’erreur de droit.
43 En premier lieu, l’ACER fait valoir que, conformément à l’arrêt Commission/Macchia (T‑368/12 P, EU:T:2014:266, point 60), qui, en l’espèce, serait pertinent par analogie, l’article 85, paragraphe 1, du RAA ne pourrait pas être interprété comme ayant pour objectif de garantir la continuité de l’emploi des agents contractuels.
44 En deuxième lieu, l’ACER fait valoir que, selon la jurisprudence, un agent contractuel titulaire d’un contrat à durée déterminée n’a, en principe, aucun droit au renouvellement de son contrat, renouvellement qui n’est qu’une simple possibilité, subordonnée à la condition qu’il soit conforme à l’intérêt du service. L’administration aurait un large pouvoir d’appréciation en matière de renouvellement de contrats. La durée de la relation de travail entre une institution et un agent contractuel serait régie par le contrat conclu entre les parties.
45 Par conséquent, à moins que cela ne conduise à une utilisation abusive des contrats à durée déterminée, le renouvellement des contrats pourrait être soumis à condition. L’ACER aurait soumis ce renouvellement à condition par le biais des DGE, lesquelles précisent de manière transparente les critères sur lesquels reposent les décisions de renouvellement. Les DGE seraient « complémentaires et cohérentes » avec l’article 85, paragraphe 1, du RAA.
46 En troisième lieu, l’article 6, paragraphe 2, des DGE suivrait le modèle que la Commission avait suggéré en 2011 afin, d’une part, d’harmoniser la réglementation des agences et, d’autre part, d’assurer une « symétrie dans le traitement des agents contractuels et des agents temporaires » en afin d’éviter que les agents contractuels ne puissent obtenir un contrat à durée indéterminée dans un délai plus court que les agents temporaires au sein de la même agence. La Commission aurait par ailleurs « avalisé » le règlement d’exécution de l’ACER.
47 En outre, l’ACER indique qu’elle n’a pas été en mesure d’observer pleinement la procédure exposée dans la décision no 2013/11, le « critère préalable fondamental[,] à savoir d’être éligible au renouvellement », n’étant pas rempli en l’espèce.
48 Enfin, l’ACER a fait valoir, au cours de l’audience, que les griefs soulevés par le conseil de la requérante au cours de ladite audience et tirés de l’absence de consultation du comité du personnel de l’Agence avant l’adoption des DGE et de l’absence de publication des DGE seraient nouveaux et donc irrecevables.
Appréciation du Tribunal
49 À l’appui des conclusions en annulation de la décision de non-renouvellement, la requérante soulève une exception d’illégalité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE au regard de l’article 85, paragraphe 1, du RAA.
50 Aux termes de l’article 85, paragraphe 1, du RAA, « [l]e contrat des agents contractuels visés à l’article 3 bis [du RAA] peut être conclu pour une durée déterminée de trois mois au minimum et de cinq ans au maximum. Il peut être renouvelé, une fois au maximum, pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans. La durée cumulée du contrat initial et du premier renouvellement ne peut être inférieure à six mois pour le groupe de fonctions I et à neuf mois pour les autres groupes de fonctions. Tout renouvellement ultérieur ne peut être que pour une durée indéterminée. […] »
51 Ainsi que l’ACER l’a fait valoir à bon droit, il y a lieu de rappeler que, si l’article 85, paragraphe 1, du RAA prévoit la possibilité d’un second renouvellement, il ne s’agit pas d’un droit conféré à l’intéressé ni d’une garantie d’une certaine continuité d’emploi, mais d’une possibilité laissée à l’appréciation de l’AHCC. En effet, selon la jurisprudence, les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans l’organisation de leurs services en fonction des missions qui leur sont confiées et dans l’affectation, en vue de celles-ci, du personnel qui se trouve à leur disposition, à la condition cependant que cette affectation se fasse dans l’intérêt du service (voir, en ce sens, arrêts Commission/Petrilli, EU:T:2010:531, point 34, et la jurisprudence citée, et Commission/Macchia, EU:T:2014:266, points 49 et 60).
52 Toutefois, l’article 6, paragraphe 2, des DGE fait dépendre la possibilité d’octroyer un second renouvellement du contrat pour une durée indéterminée de la condition, sine qua non, que la durée cumulée du contrat initial et de son premier renouvellement atteigne au minimum cinq ans. Faute de satisfaire à cette condition, toute possibilité de renouvellement, sur demande ou même d’office, est obligatoirement exclue.
53 Or, lorsqu’une institution ou une agence est habilitée à édicter des dispositions générales d’exécution visant à compléter ou à mettre en œuvre les dispositions hiérarchiquement supérieures et contraignantes du statut ou du RAA, l’autorité compétente ne saurait ni aller contra legem, notamment en adoptant des dispositions dont l’application serait contraire aux finalités des dispositions statutaires ou les viderait de tout effet utile, ni s’affranchir du respect des principes généraux de droit, tels que le principe de bonne administration, le principe d’égalité de traitement et celui de la protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt Commission/Petrilli, EU:T:2010:531, point 35, et la jurisprudence citée).
54 En effet, selon la jurisprudence, les dispositions générales d’exécution adoptées dans le cadre de l’article 110, premier alinéa, du statut peuvent fixer des critères aptes à guider l’administration dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire ou à préciser la portée des dispositions statutaires manquant de clarté. En revanche, ces dispositions générales d’exécution ne sauraient légalement, par le biais de la précision d’un terme statutaire clair, rétrécir le champ d’application du statut ou du RAA ni prévoir des règles qui dérogeraient aux dispositions hiérarchiquement supérieures, telles que les dispositions du statut et du RAA ou les principes généraux de droit (arrêts Brems/Conseil, T‑75/89, EU:T:1990:88, point 29, et la jurisprudence citée, et Ianniello/Commission, T‑308/04, EU:T:2007:347, point 38, et la jurisprudence citée).
55 Ainsi, dans l’arrêt Brems/Conseil (EU:T:1990:88, point 30), le Tribunal de première instance des Communautés européennes a déclaré illégaux les articles 3 et 7 de la décision du Conseil du 15 mars 1976 portant adoption des dispositions générales d’exécution de l’article 2, paragraphe 4, de l’annexe VII du statut, au motif qu’en s’efforçant de préciser les termes « toute personne », figurant à l’article 2, paragraphe 4, de l’annexe VII du statut, lesdits articles 3 et 7 avaient imposé des limites d’âge minimale et maximale applicables à des personnes assimilables à un enfant à charge et avaient, de cette manière, exclu d’office du champ d’application de l’article 2, paragraphe 4, de l’annexe VII du statut toutes les personnes se trouvant entre les limites d’âge imposées, privant ainsi l’autorité investie du pouvoir de nomination de la possibilité d’exercer son pouvoir d’appréciation dans chaque cas concret.
56 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que l’article 6, paragraphe 2, des DGE restreint la portée de l’article 85, paragraphe 1, du RAA, en ce qu’il introduit une condition supplémentaire pour le renouvellement d’un contrat d’agent contractuel au sens de l’article 3 bis du RAA qui n’est pas prévue par le RAA et qui fait obstacle à l’exercice du pouvoir d’appréciation conféré à l’administration, sans qu’une pareille limitation puisse être objectivement justifiée par l’intérêt du service. Or, sauf habilitation expresse prévue à cet effet, une décision interne de l’ACER de portée générale, telle que les DGE, ne saurait légalement restreindre la portée d’une règle explicite prévue par le statut ou le RAA (voir, en ce sens, arrêt Commission/Petrilli, EU:T:2010:531, points 31 et 36, et la jurisprudence citée).
57 Par ailleurs, les arguments avancés par l’ACER concernant les objectifs poursuivis par l’adoption des DGE ne sauraient être retenus.
58 En premier lieu, ni la nécessité d’harmoniser la pratique des agences et de la Commission en matière d’engagement et d’emploi des agents contractuels ni la nécessité d’assurer une « symétrie » de traitement entre les agents temporaires et les agents contractuels quant à la durée de service requise pour être éligible à un contrat à durée indéterminée, à supposer lesdites nécessités établies, ne sont de nature à justifier le non-respect du principe de la hiérarchie des normes.
59 En deuxième lieu, le fait que les dispositions de l’article 6, paragraphe 2, des DGE soient identiques à celles de l’article 6 de la décision C(2004) 1313 de la Commission, du 7 avril 2004, fixant les dispositions générales d’exécution relatives aux procédures régissant l’engagement et l’emploi des agents contractuels à la Commission n’est pas davantage de nature à justifier que l’AHCC se prive automatiquement de son pouvoir d’appréciation dans le cadre du renouvellement du contrat d’un agent contractuel. En outre, il convient d’observer que l’article 6 de la décision C(2011) 1264 de la Commission, du 2 mars 2011, relative aux dispositions générales d’exécution de l’article 79, paragraphe 2, du RAA, régissant les conditions d’emploi des agents contractuels engagés par la Commission en vertu des articles 3 bis et 3 ter du RAA, et qui a été adoptée avant les DGE, ne prévoit plus de condition de durée minimale du contrat initial et de son premier renouvellement pour obtenir un second renouvellement.
60 Enfin, dans le mémoire en défense, l’ACER fait encore valoir que « l’Agence a envisagé, en interne, la possibilité de recourir à une forme de traitement exceptionnel », mais que, en l’espèce, « [les] évaluations [de la requérante] pour les années 2011 et 2012 n’ont pas fourni suffisamment d’éléments de preuve de performances exceptionnelles permettant de justifier toute dérogation au règlement applicable ».
61 Or, un tel argument n’est pas de nature à répondre à l’exception d’illégalité soulevée, dans la mesure où l’article 6, paragraphe 2, des DGE ne prévoit aucune exception à la condition exigeant une durée cumulée de cinq ans du contrat initial et de son premier renouvellement.
62 En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier et notamment de la décision de non-renouvellement que l’ACER a refusé de renouveler le contrat de la requérante uniquement au motif que, en l’espèce, la condition imposée par l’article 6, paragraphe 2, des DGE d’avoir bénéficié d’un contrat initial et d’un premier renouvellement d’une durée cumulée d’au moins cinq ans n’était pas satisfaite.
63 Or, selon une jurisprudence constante, si, dans le système des voies de recours prévu aux articles 90 et 91 du statut, l’administration peut être conduite à modifier, lorsqu’elle rejette expressément la réclamation, les motifs sur le fondement desquels elle avait adopté l’acte contesté, une telle modification ne saurait intervenir après l’introduction devant le Tribunal du recours dirigé contre l’acte contesté. Par ailleurs, l’administration n’est pas autorisée, en cours d’instance, à substituer une motivation entièrement nouvelle à une motivation initiale erronée (arrêt Allen/Commission, F‑23/10, EU:F:2011:162, point 98).
64 La justification de la décision de non-renouvellement tirée des performances de la requérante, apportée pour la première fois en cours d’instance, ne saurait donc être prise en considération par le Tribunal dans le cadre de son contrôle de la légalité de la décision de non-renouvellement.
65 À titre surabondant, le Tribunal observe que cette justification est manifestement en contradiction avec les pièces du dossier, dont il ressort que l’Agence a, à maintes reprises, manifesté son souhait de maintenir la relation d’emploi qui la liait à la requérante.
66 Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède et à la lumière, en particulier, de la jurisprudence citée aux points 53 à 56 du présent arrêt, il y a lieu d’accueillir l’exception d’illégalité de l’article 6, paragraphe 2, des DGE et d’annuler la décision de non-renouvellement, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur les deux nouveaux griefs présentés à l’audience par le conseil de la requérante.
Sur les conclusions indemnitaires
Arguments des parties
67 La requérante estime avoir subi un préjudice moral important, qui ne serait pas réparé par l’annulation de la décision de non-renouvellement, du fait du retard de l’ACER dans l’adoption et la notification de la décision de non-renouvellement, en violation de l’article 2 de la décision no 2013/11 qui prévoit à cette fin un délai de trois mois avant l’échéance du contrat en cours.
68 La requérante fait valoir que la décision de non-renouvellement ne lui a été notifiée que le 20 décembre 2013, soit quelques jours avant l’expiration de son contrat le 31 décembre 2013, alors que, depuis le mois d’octobre, elle avait été constamment rassurée sur le fait qu’une solution serait trouvée et que son contrat serait renouvelé. L’insécurité et la pression psychologique découlant de ce retard seraient devenues telles que la requérante aurait été disposée à accepter l’offre du 19 décembre 2013, qu’elle savait pourtant illégale et contraire à ses intérêts à long terme. Le retard pris dans le renouvellement de son contrat aurait donc multiplié les effets négatifs de la décision de non-renouvellement. À la suite de la notification de cette décision, la requérante aurait d’ailleurs développé une réaction de stress aigu, diagnostiquée le 23 décembre 2013.
69 La requérante demande au Tribunal de fixer ex æquo et bono le montant de l’indemnisation du préjudice moral qu’elle a subi. Selon la requérante, une somme de 10 000 euros serait appropriée.
70 L’ACER admet que la décision no 2013/11 n’a pas été respectée en l’espèce, mais conclut au rejet des conclusions indemnitaires. En premier lieu, la requérante n’apporterait aucun élément de preuve à l’appui de l’allégation relative à son état de santé et, en tout état de cause, le lien de causalité entre le retard dans l’adoption de la décision de non-renouvellement et la détérioration de l’état de santé de la requérante ne serait pas établi.
71 En deuxième lieu, l’ACER fait valoir que le renouvellement du contrat n’est pas de droit et que la requérante savait depuis la conclusion du premier avenant en 2011 que son contrat ne pourrait pas être renouvelé une seconde fois, faute de satisfaire à la condition imposée par l’article 6, paragraphe 2, des DGE. L’Agence aurait attiré son attention sur les difficultés juridiques liées au renouvellement de son contrat.
72 En troisième lieu, en cherchant, au cours de la période allant d’octobre à décembre 2013, une solution juridiquement acceptable pour conserver l’emploi de la requérante, l’ACER aurait respecté son devoir de diligence, en faisant preuve d’attention et de compréhension à son égard.
73 À titre subsidiaire, l’ACER considère que l’indemnisation devrait être réduite compte tenu du fait que la requérante n’a été au chômage que trois mois avant de rejoindre les services du Conseil de l’Union européenne dans une position au moins équivalente à celle qu’elle avait au sein de l’ACER. En outre, ayant reçu plusieurs offres d’autres institutions européennes au cours de ses derniers mois d’activité au sein de l’Agence, la requérante aurait eu la possibilité de réduire, voire d’éliminer, les conséquences négatives de la fin de sa relation contractuelle avec l’ACER.
Appréciation du Tribunal
74 Aux termes de l’article 2, troisième alinéa, de la décision no 2013/11, dans le cas d’un agent ayant exercé ses fonctions en vertu d’un contrat à durée déterminée pendant une période supérieure à un an et n’excédant pas trois ans, la décision de renouveler ou non le contrat doit être prise et notifiée au plus tard trois mois avant la fin dudit contrat.
75 Or, il est constant, en l’espèce, que la décision de non-renouvellement a été notifiée à la requérante le 20 décembre 2013, soit seulement onze jours avant l’expiration de son contrat, prévue le 31 décembre 2013, et donc en violation flagrante de l’article 2, troisième alinéa, de la décision no 2013/11.
76 En outre, s’il est vrai que la décision no 2013/11 a été adoptée le 28 mai 2013, il n’en reste pas moins que l’article 6, paragraphe 2, des DGE, sur lequel l’AHCC s’est fondée pour justifier la décision de non-renouvellement, était en vigueur depuis le 1er juin 2011. L’ACER, que la requérante avait alertée plus de neuf mois avant l’expiration de son contrat, disposait donc du temps nécessaire pour chercher une solution pour prolonger le contrat de la requérante, sans être obligée de dépasser le délai imparti pour prendre sa décision.
77 Il y a donc lieu de constater que l’ACER a commis une faute susceptible d’ouvrir droit à réparation.
78 En outre, contrairement à ce que soutient l’ACER, la requérante a établi à suffisance de droit l’existence d’un dommage moral tenant à l’incertitude qui a caractérisé sa vie professionnelle pendant les derniers mois d’exécution de son contrat, en raison de l’absence de décision sur la suite de sa relation de travail avec l’ACER, ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre le retard dans l’adoption de la décision de non-renouvellement et ledit dommage moral.
79 Par ailleurs, les recherches d’emploi entamées par la requérante et le fait qu’elle ait reçu et décliné plusieurs offres d’emploi au cours de ses derniers mois d’activité au sein de l’Agence tendent à corroborer le fait que ses prestations professionnelles étaient d’un bon niveau et, tout au plus, à illustrer ainsi davantage la situation d’incertitude dans laquelle l’ACER l’a placée.
80 Enfin, la requérante a démontré que l’annulation de la décision de non-renouvellement n’était pas suffisante pour réparer le préjudice moral subi, compte tenu notamment du non-respect par l’ACER de l’article 2, troisième alinéa, de la décision no 2013/11.
81 Dès lors, sans préjudice des mesures que l’ACER sera tenue de prendre à la suite de l’annulation de la décision de non-renouvellement, il y a lieu d’accueillir les conclusions indemnitaires et de condamner l’ACER à verser à la requérante des dommages et intérêts d’un montant, évalué ex æquo et bono, de 7 000 euros.
Sur les dépens
82 Aux termes de l’article 101 du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe supporte ses propres dépens et est condamnée aux dépens exposés par l’autre partie, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 102, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte ses propres dépens, mais n’est condamnée que partiellement aux dépens exposés par l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
83 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que l’ACER est la partie qui succombe. En outre, la requérante a, dans ses conclusions, expressément demandé que l’ACER soit condamnée aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, l’ACER doit supporter ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du 20 décembre 2013 par laquelle le directeur de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie a refusé de renouveler le contrat de DP est annulée.
2) L’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie est condamnée à payer à DP la somme de 7 000 euros.
3) L’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par DP.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 juillet 2015.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |