РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
7 юни 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2001/42/ЕО — Член 2, буква a) — Понятие „планове и програми“ — Член 3 — Оценка на последиците на някои планове и програми върху околната среда — Периметър на градска комасация — Възможност за отклонение от градоустройствените разпоредби —– Изменение на „планове и програми“
По дело C‑160/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) с акт от 2 февруари 2015 г., постъпил в Съда на 1 март 2017 г., в рамките на производство по дело
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
срещу
Région wallonne,
в присъствието на:
Сommune d’Orp-Jauche,
Bodymat SA,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състава, A. Rosas, C. Toader (докладчик), A. Prechal и E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: V. Giacobbo-Peyronnel, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 30 ноември 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за R. Thybaut, от B. Cambier, F. Hans и J. Sambon, avocats,
– за J. De Coster и F. Romain, от B. Cambier и F. Hans, avocats,
– за Bodymat SA, от F. Evrard, M. Scholasse и F. Haumont, avocats,
– за белгийското правителство, от M. Jacobs, L. Van den Broeck и J. Van Holm, в качеството на представители, подпомагани от B. Hendrickx, avocate,
– за датското правителство, от J. Nymann-Lindegren, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от C. Hermes, F. Thiran и C. Zadra, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 25 януари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (ОВ L 197, 2001 г., стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135, наричана по-нататък „Директивата за СЕО [стратегическа екологична оценка]“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Raoul Thybaut, г‑н Johnny De Coster и г‑н Frédéric Romain, от една страна, и Région wallonne (Валонски регион, Белгия), от друга страна, във връзка с валидността на решение на правителството на този регион от 3 май 2012 г., определящо периметър на градска комасация във връзка със зона в района на Commune Orp-Jauche (Община Орп-Жош, Белгия) (Moniteur belge от 22 май 2012 г., стр. 29488, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съгласно съображение 4 от Директивата за СЕО:
„Екологичната оценка е важен инструмент за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на някои планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда в държавите членки, тъй като осигурява такива последици от изпълнението на плановете и програмите, […] да се вземат предвид в хода на подготовката и преди приемането им“.
4 Член 1 от тази директива, озаглавен „Цели“, предвижда:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
5 Член 2 от посочената директива гласи следното:
„За целите на настоящата директива:
а) „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези съфинансирани от [Европейския съюз], както и всяко тяхно изменение:
– които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
– които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби,
б) „екологична оценка“ означава изготвянето на екологичен доклад, провеждането на консултации[,] вземане[то] предвид на екологичния доклад и резултатите от консултациите при вземането на решения и предоставяне[то] на информация за решението в съответствие с членове 4—9;
[…]“.
6 Съгласно член 3 от Директива за СЕО, озаглавен „Обхват“:
„1. В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2. [Без да се засягат разпоредбите на] параграф 3[,] екологична оценка се извършва за всички планове и програми,
а) които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, [управлението на водите,] далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на] проектите, изброени в приложения I и II към Директива [2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1)] […].
3. Плановете и програмите, предвидени в параграф 2, които определят използването на малки площи на местно ниво, както и незначителните изменения на плановете и програмите, предвидени в параграф 2, изискват екологична оценка само когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.
[…]“.
7 Член 5 от Директивата за СЕО е озаглавен „Екологичен доклад“ и в параграф 3 от него се пояснява:
„Наличната релевантна информация за екологичните последици на плановете и програмите и тази, получена на други равнища на вземането на решения, или по силата на друго общностно законодателство, може да бъде използвана за предоставянето на информацията, предвидена в приложение I“.
8 Член 6 от посочената директива е озаглавен „Консултации“ и гласи:
„1. Проектопланът или [проекто]програмата и екологичният доклад, изготвен в съответствие с член 5, се предоставя[т] на органите, посочени в параграф 3 от настоящия член, както и на обществеността.
2. На органите, посочени в параграф 3 и на обществеността, посочена в параграф 4, се предоставя ранна и ефективна възможност в рамките на подходящи срокове, да изразят своето становище за проектоплана или [проекто]програмата, както и за придружаващия ги екологичен доклад преди приемането на плана или програмата, или внасянето им в законодателна процедура.
3. Държавите членки определят органите, [с] които следва да бъдат [проведени] консулт[ации и] които, по силата на своите специфични екологични отговорности, е вероятно да бъдат засегнати от екологичните последици на изпълнението на плановете и програмите.
4. Държавите членки идентифицират обществеността за целите на параграф 2, включително засегнатата общественост, или която е вероятно да бъде засегната, или има интерес от вземането на решения по силата на настоящата директива, включително съответните неправителствени организации, като тези, подпомагащи защитата на околната среда[,] и други засегнати организации.
5. Подробната уредба относно информацията и консултациите на органите и обществеността се определя от държавите членки“.
9 Член 11 от Директивата за СЕО е озаглавен „Взаимоотношение с друго общностно законодателство“ и предвижда в параграф 1:
„Екологична оценка, осъществена по силата на настоящата директива, няма да накърнява изисквания по силата на Директива [85/337] или други изисквания на общностното право“.
10 Съгласно член 4, параграф 2 от Директива 2011/92 (наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“), държавите членки определят дали проектите, изброени в приложение II към тази директива, трябва да бъдат предмет на оценка в съответствие с разпоредбите на членове 5—10 от посочената директива. Сред проектите, включени в дял 10 от това приложение, озаглавен „Инфраструктурни проекти“, в буква б) фигурират „[п]роекти за обекти с обществено предназначение, включително строителство на търговски центрове и паркинги“.
Белгийското право
11 Член 1 от Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie (Валонски кодекс за териториалното планиране, градоустройството, наследството и енергетиката) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „CWATUPE“), предвижда в параграф 3:
„Териториалното планиране и градоустройството се определят със следните планове и правилници:
1° секторните планове,
2° общинските устройствени планове,
3° регионалните градуостройствени правилници,
4° общинските градуостройствени правилници.“
12 Член 127 от този кодекс пояснява:
„1. […] [градоустройственото] разрешение се издава от правителството или от упълномощения служител:
[…]
8° когато се отнася до дейности и строителство, намиращи се в периметър на градска комасация; периметърът се одобрява от правителството, по инициатива или по предложение на общинския съвет или на упълномощения служител; освен когато предлага периметъра, общинският съвет изпраща становището си в срок от четиридесет и пет дни, считано от искането на упълномощения служител; в противен случай становището се счита за положително; при отрицателно становище процедурата не продължава; периметърът включва всеки градоустройствен проект за предефиниране и развитие на градски функции, който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства; проектът на периметъра и оценката на въздействието във връзка с градоустройствения проект подлежат предварително на специални мерки за публичност и на консултиране на общинската комисия, ако такава съществува, по реда и условията, посочени в член 4; Съветът на кмета и общинските съветници изпраща становището си в срок от седемдесет дни, считано от получаването на искането на упълномощения служител; в противен случай становището се счита за положително; след изпълнението на проекта или по предложение на общинския съвет или на упълномощения служител правителството отменя или изменя периметъра; решението, с което се създава, изменя или отменя периметърът, се публикува в Moniteur belge;
[…]
3. При условие че искането подлежи предварително на специалните мерки за публичност, определени от правителството, както и на задължителното консултиране, предвидено в член 4, първа алинея, точка 3°, когато се отнася до посочените в параграф 1, първа алинея, точки 1°, 2°, 4°, 5°, 7° и 8° дейности и строителство, които запазват, структурират или реконструират основните линии на ландшафта, разрешението може да се издаде в отклонение от секторния план, от общински устройствен план, от общински градоустройствен правилник или от план за съгласуване“.
13 Член 181, първа и четвърта алинея от CWATUPE предвижда:
„Правителството може да обяви обществената полза на отчуждаването на недвижими имоти, включени:
[…]
5° в периметър на градска комасация,
[…]
В периметъра на градска комасация, независимо от липсата на общински устройствен план, може да намери приложение член 58, трета—шеста алинея“.
14 В член 58, трета—шеста алинея от този кодекс се пояснява:
„Могат да действат като орган по отчуждаването: регионът, провинциите, общините, автономните общински органи, междуобщинските сдружения, в чийто предмет на дейност се включват териториалното планиране или жилищното настаняване, и публичноправните институции и организации, оправомощени със закон или декрет да извършват отчуждаване в обществена полза.
Когато планираното отчуждаване цели благоустройството на част от територията, предназначена за разрешения за образуване на нови урегулирани поземлени имоти или разрешения за строеж с оглед изграждането на сгради с жилищна или търговска употреба, собственикът или собствениците, притежаващ(и) повече от половината площ на терените, включени в тази територия, има(т) правото да поиска(т) да му/им бъде възложено, в сроковете и при условията, определени от органа по отчуждаването, и при условие че може/могат да докаже/докажат, че притежава(т) необходимите финансови средства, изпълнението на работите, които налага това благоустройство, както и действията във връзка с разделянето и с обединението на урегулираните имоти.
Това искане трябва да бъде подадено в тримесечен преклузивен срок от публикуването в Moniteur belge на правителственото решение за одобряване на плана за отчуждаване.
Когато отчуждаването има за цел да организира благоустройството на част от територията със специфично предназначение съгласно член 49, първа алинея, точка 2°, собственикът или собствениците може/могат при условията, посочени по-горе, да поиска(т) да му/им бъде възложено изпълнението на работите по благоустройството“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
15 На 27 април 2009 г. ministre wallon du Logement, des Transports et du Développement territorial (министър на жилищното настаняване, транспорта и териториалното развитие, Белгия) взема решение за периметър на градска комасация (наричан по-нататък „ПГК“) във връзка с центъра на Oрп-льо-Пети, населено място в община Орп-Жош (Белгия). Сезиран с три жалби срещу това решение, Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) го отменя с решение от 3 юни 2010 г.
16 След тази отмяна Bodymat представя нов проект за ПГК за съответната зона от 40 000 m2. Това дружество предлага да се „преобразуват“ старите промишлени сгради, разположени в центъра на Oрп-льо-Пети, в които да се помещават магазин от типа „направи си сам“, магазин за хранителни продукти и други малки допълнителни магазини, и този търговски комплекс да бъде допълнен с „прилежащи жилища“ и с нова улична мрежа, свързана със съществуващата и с място за паркиране.
17 От обжалваното решение е видно, че проектът за ПГК е придружен от оценка на въздействието върху околната среда, извършена по модела на проучване на въздействията от бюро за проектиране и консултиране в сферата на околната среда.
18 С решение от 22 декември 2010 г. общинският съвет на Орп-Жош приема ПГК за центъра на Oрп-льо-Пети и изпраща цялата преписка в тази връзка на fonctionnaire délégué (упълномощен служител, Белгия), за да продължи процедурата по изготвяне в съответствие с член 127, параграф 1, първа алинея, точка 8 от CWATUPE.
19 Със становище от 6 юни 2011 г. упълномощеният служител предлага да се приеме ПГК.
20 На 3 май 2012 г. валонското правителство (Белгия) одобрява с обжалваното решение разглеждания ПГК.
21 Жалбоподателите в главното производство, които са частноправни субекти, живеещи в близост до засегната от този ПГК зона, сезират Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) с жалба за отмяна на обжалваното решение. Те считат, че извършеното проучване на последиците върху околната среда не отговаря на изискванията на Директивата за СЕО, тъй като е непълно, неправилно и нередовно. Те смятат, че ПГК попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на тази директива и че посочената директива е била транспонирана неправилно в белгийското право.
22 В отговор Bodymat, встъпила страна в главното производство, изтъква, че ПГК има за цел единствено да определи периметър и че той не е сред инструментите, които подлежат на оценка на последиците върху околната среда съгласно Директивата за СЕО.
23 Запитващата юрисдикция счита, че проверката на основателността на жалбата в главното производство изисква първо да се определят естеството и обхватът на даден ПГК.
24 Тази юрисдикция подчертава, че единствената функция на ПГК е да определи периметър, т.е. очертанието на географска зона, в която може да се изпълни „градоустройствен проект за предефиниране и развитие на градски функции, който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства“.
25 Споменатата юрисдикция отбелязва още, че ПГК се различава от градоустройствения проект, макар последният да представлява условие за приемането на ПГК. Така градоустройственият проект може след приемането на ПГК да бъде изменян или адаптиран, но за него ще продължи да е необходима оценка на последиците върху околната среда в съответствие с правната уредба в областта.
26 След тази информация запитващата юрисдикция излага правните последици от приемането на ПГК. На първо място, органът, който е оправомощен да издава градоустройствени разрешения, е променен. На второ място, член 127, параграф 3 от CWATUPE предвижда, че тези разрешения, издадени за така очертаната географска зона, могат да се отклоняват от секторния план, общинския устройствен план, общински градоустройствен правилник или план за съгласуване. На трето място, правителството може да вземе решение за отчуждаване в обществена полза на недвижими имоти, включени в ПГК, в съответствие с подробните правила, предвидени в CWATUPE.
27 Тази юрисдикция посочва, че вредите, от чието възникване се опасяват жалбоподателите в главното производство, биха могли да се конкретизират едва с изпълнението на градоустройствения проект. Обжалваното решение обаче не разрешава пряко този проект, тъй като той трябва да получи отделни разрешения, във връзка с които трябва да се извърши оценката на последиците. Посочената юрисдикция все пак отбелязва, че обжалваното решение е необходима предпоставка за изпълнението на посочения проект. Всъщност благодарение на приемането на ПГК разрешенията, отнасящи се до свързания с него градоустройствен проект, биха могли да бъдат издадени съгласно специално определена от CWATUPE процедура.
28 Така според посочената юрисдикция приемането на ПГК води до промяна на правния ред, щом позволява благоустройството на даден квартал съгласно специална процедура, която може да засегне лица като жалбоподателите в главното производство.
29 Запитващата юрисдикция същевременно си задава въпроси, макар и по различни причини, за съвместимостта на член 127, параграф 1, точка 8 от CWATUPE както с белгийската конституция, така и с правото на Съюза.
30 При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да спре производството и с едно и също решение да отправи до Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Белгия) и съответно до Съда въпроса дали разглежданото в главното производство законодателство нарушава белгийската конституцията и дали ПГК представлява план или програма по смисъла на Директивата за СЕО, като същевременно уточнява, че поставеният на Съда въпрос ще бъде отправен действително до последния едва след евентуалното потвърждение от Cour constitutionnelle (Конституционен съд), че няма нарушение на белгийската конституция.
31 С решение от 16 юни 2016 г. Cour constitutionnelle (Конституционен съд) постановява, че член 127, параграф 1, първа алинея, точка 8, член 127, параграф 3, член 181, първа алинея, точка 5 и член 181, четвърта алинея от CWATUPE не нарушават белгийската конституция, при условие че „разрешените от член 127, параграф 3 разпоредби за дерогация [се тълкуват] ограничително и [че] тяхното приложение [е] надлежно обосновано, макар регионалният законодател да не е предвидил в разглежданата разпоредба, що се отнася до разрешенията, издадени във връзка с ПГК, че тези дерогации могат да бъдат предоставени по изключение“.
32 След обявяването на това решение Conseil d’État (Държавен съвет) изпраща на Съда отправения до него преюдициален въпрос.
33 Преюдициалното запитване, отправено до Съда, гласи следното:
„Следва ли член 2, [буква] a) от Директивата [за СЕО] да се тълкува в смисъл, че понятието за план или програма включва периметър, предвиден от законодателна разпоредба и приет от регионален орган:
– който е с предмет единствено да определи очертанието на географска зона, в която може да се изпълни градоустройствен проект, като се има предвид, че посоченият проект, който трябва да преследва определена цел — в случая предефинирането и развитието на градски функции, и който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства — представлява основа за приемането на периметъра, което следователно означава принципното приемане на проекта, но за споменатия проект впоследствие трябва да се издадат разрешения, за които е необходима оценка на последиците, и
– чиято последица, от процесуална гледна точка, се състои в това, че заявленията за разрешения за дейности и строителство, намиращи се в този периметър, се ползват от процедура, представляваща дерогация, като се има предвид че градоустройствените разпоредби, приложими за съответните площи преди приемането на периметъра, продължават да се прилагат, но ползването на тази процедура може да улесни получаването на дерогация от тези разпоредби,
– и който се ползва от презумпция за обществена полза на отчуждаванията, които да се извършат в рамките на приложения план за отчуждаване?“.
По преюдициалния въпрос
34 Веднага следва да се отбележи, че макар преюдициалният въпрос да се отнася единствено до член 2, буква а) от Директивата за СЕО, както изтъкват няколко участници в производството пред Съда, целта на отправеното преюдициално запитване е да се установи както дали ПГК като разглеждания в главното производство попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на тази разпоредба, така и дали подобен акт попада сред актовете, които трябва да бъдат подложени на оценка на последиците върху околната среда по смисъла на член 3 от тази директива.
35 Впрочем формалното посочване от национална юрисдикция в преюдициалното запитване на някои разпоредби от правото на Съюза не е пречка Съдът да даде на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана, независимо дали ги е посочила във въпросите си. В това отношение Съдът е длъжен да извлече от цялата информация, предоставена от националния съд, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, въпросите на правото на Съюза, които изискват тълкуване, като се вземе предвид предметът на спора (решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 72 и цитираната съдебна практика).
36 В това отношение член 3, параграф 2 от Директивата за СЕО закрепва правилото, че екологична оценка трябва да се извършва за всички планове и програми, посочени в тази разпоредба, докато изключението, предвидено в член 3, параграф 3 от тази директива, поставя тази оценка под условието държавите членки да са определили за посочените там планове дали последните е вероятно да имат съществени последици върху околната среда (вж. в този смисъл решение от 18 април 2013 г., L, C‑463/11, EU:C:2013:247, т. 32).
37 Поради това преюдициалният въпрос следва да се разбира по същество като въпрос дали член 2, буква a) и член 3 от Директивата за СЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че ПГК като разглеждания в главното производство, който има за предмет единствено да определи географска област, в която ще се осъществи градоустройствен проект, насочен към предефинирането и развитието на градски функции и изискващ създаването, изменението, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства, за чието осъществяване ще бъде разрешено отклонение от определени градоустройствени разпоредби, попада в обхвата на понятието „планове и програми“, които могат да имат съществени последици върху околната среда по смисъла на тази директива, и за него трябва да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда.
38 В самото начало следва да се припомни, че както следва от съображение 4 от Директивата за СЕО, екологичната оценка е важен инструмент за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на някои планове и програми.
39 По-нататък, съгласно член 1 от нея, целта на тази директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за включването на екологични съображения при подготовката и приемането на планове и програми с оглед насърчаване на устойчиво развитие, като се предвиди, че в съответствие със същата директива за определени планове и програми, които могат да имат съществени последици върху околната среда, се извършва екологична оценка (решение от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 47).
40 Накрая, с оглед на целта на същата директива, която е да се гарантира такова високо равнище на защита на околната среда, разпоредбите, които очертават приложното ѝ поле, и по-специално разпоредбите, съдържащи определенията на предвидените от нея актове, трябва да се тълкуват разширително (решение от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др., C‑290/15, EU:C:2016:816, т. 40 и цитираната съдебна практика).
41 На преюдициалния въпрос следва да се отговори с оглед на гореизложените съображения.
42 На първо място, член 2, буква а) от Директивата за СЕО определя посочените в него „планове и програми“ като такива, които отговарят на две кумулативни условия, а именно, от една страна, да са били изготвени и/или приети от орган на национално, регионално или местно ниво или изготвени от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и от друга страна, да се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
43 Съдът е тълкувал тази разпоредба в смисъл, че планове и програми, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им, трябва да се разглеждат като планове и програми, „които се изискват“ по смисъла и за прилагането на Директивата за СЕО и за които следователно се извършва оценка на последиците им върху околната среда при определените от нея условия (решение от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles и др., C‑567/10, EU:C:2012:159, т. 31).
44 В настоящия случай от констатациите на запитващата юрисдикция следва, че обжалваното решение е прието от регионален орган на основание член 127 от CWATUPE.
45 От това следва, че условията, припомнени в точка 42 от настоящото решение, са изпълнени.
46 На второ място, следва да се отбележи, че съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО екологична оценка неизменно се извършва за плановете и програмите, които, от една страна, са изготвени за някои сектори, и от друга, определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС (вж. в този смисъл решение от 17 юни 2010 г., Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 и C‑110/09, EU:C:2010:355, т. 43).
47 Що се отнася до първото от тези условия, от текста на член 3, параграф 2, буква a) от Директивата за СЕО следва, че тази разпоредба се отнася по-специално за сектора на „градско[то] и териториално планиране или земеползване“.
48 Обстоятелството, че тази разпоредба се отнася както за „териториално[то] планиране“, така и за „земеползване[то]“, ясно показва, че обхванатият сектор не се свежда до земеползването, разбирано в тесен смисъл, а именно разпределянето на територията в зони и определянето на разрешените дейности в тези зони, а че този сектор непременно обхваща по-широка област.
49 ПГК като разглеждания в главното производство, както предвид формулировката му, така и предвид предмета му, да допуска отклонение от градоустройствените разпоредби относно строителството и териториалното планиране, спада към сектора на „градско и териториално планиране или земеползване“ по смисъла на член 3, параграф 2, буква a) от посочената директива.
50 Що се отнася до второто от условията, посочени в точка 46 от настоящото съдебно решение, за да се установи дали ПГК като разглеждания в главното производство определя рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС, следва да се разгледат съдържанието и целта на този акт, като се отчете предвиденият в посочената директива обхват на екологичната оценка на проектите (вж. в този смисъл решение от 17 юни 2010 г., Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 и C‑110/09, EU:C:2010:355, т. 45).
51 Сред изброените в дял 10 от приложение II към Директивата за ОВОС проекти се съдържат инфраструктурните проекти, които включват, в буква б) от този дял, проектите за обекти с обществено предназначение.
52 От текста на член 127 от CWATUPE следва, че ПГК като разглеждания в главното производство има за предмет да определи очертанието на географска зона, в която може да се изпълни „градоустройствен проект за предефиниране и развитие на градски функции, който изисква създаването, изменението, разширяването, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства“.
53 Така предвид неговото съдържание и целта му, такъв акт, доколкото предполага като цяло изпълнението на инфраструктурни проекти, и в частност проекти за обекти с обществено предназначение, допринася за осъществяването на проектите, изброени в посоченото приложение.
54 Що се отнася до въпроса дали акт като обжалвания определя рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти, следва да се припомни, че Съдът вече е постановил, че понятието „планове и програми“ се отнася до всеки акт, който, като определя правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда (решение от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др., C‑290/15, EU:C:2016:816, т. 49 и цитираната съдебна практика).
55 В това отношение понятието „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ трябва да се разбира с оглед на качеството, а не на количеството. Всъщност следва да се избегнат възможните стратегии за заобикаляне на посочените в Директивата за СЕО задължения, които могат да се проявят в раздробяване на мерките, като по този начин се намали полезният ефект на тази директива (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2016 г., D’Oultremont и др., C‑290/15, EU:C:2016:816, т. 48 и цитираната съдебна практика).
56 В настоящия случай от констатациите на запитващата юрисдикция следва, че макар ПГК като разглеждания в главното производство сам по себе си да не съдържа позитивноправни разпоредби, той все пак позволява отклонение от съществуващи градоустройствени разпоредби. Тази юрисдикция всъщност пояснява, че очертаването на ПГК с обжалваното решение включва принципно одобрение на бъдещия градоустройствен проект, който ще може да се осъществи чрез по-лесно предоставяне на дерогации от действащите градоустройствени разпоредби. Тя отбелязва в този контекст, че по силата на член 127, параграф 3 от CWATUPE и определените там условия градоустройствените разрешения, издадени за очертаната с ПГК географска зона, могат да се отклоняват от секторния план, общинския устройствен план и общинския градоустройствен правилник.
57 В това отношение, тъй като секторният план, общинският устройствен план и общинският градоустройствен правилник сами по себе си представляват планове или програми по смисъла на Директивата за СЕО, ПГК като разглеждания в главното производство, доколкото изменя рамката, установена с тези планове, трябва да получи същата квалификация и да подлежи на същия правен режим.
58 Оттук следва, че макар такъв акт да не съдържа и да не може да съдържа позитивноправни разпоредби, създадената от него възможност, позволяваща да се получат по-лесно дерогации от действащите градоустройствени разпоредби, променя правния ред и води до включване на разглеждания в главното производство ПГК в приложното поле на член 2, буква a) и на член 3, параграф 2, буква a) от Директивата за СЕО.
59 С оглед на тези обстоятелства — като все пак запитващата юрисдикция трябва да прецени дали те са налице и какво е значението им с оглед на съответния акт — следва да се приеме, че акт като разглеждания в главното производство попада в обхвата на понятието „планове и програми“ по смисъла на член 2, буква а), член 3, параграф 1 и член 3, параграф 2 от Директивата за СЕО, и за него трябва да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда.
60 На трето и последно място, запитващата юрисдикция уточнява, че макар очертаването на ПГК да означава приемане по принцип на градоустройствения проект, за него ще трябва да бъдат издадени разрешения, които ще налагат оценка на въздействието по смисъла на Директивата за ОВОС.
61 Необходимо е да се припомни, че основната цел на Директивата за СЕО е да наложи извършването на екологична оценка на „плановете и програмите“, които могат да имат съществени последици върху околната среда, по време на изготвянето им и преди приемането им (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 40 и цитираната съдебна практика).
62 В това отношение, както отбелязва генералният адвокат в точка 39 от заключението си, от член 6, параграф 2 от тази директива следва, че екологичната оценка следва да се извърши на възможно най-ранен етап, така че резултатите от нея да могат да окажат влияние и върху всички евентуални решения. Именно на този етап могат да се анализират различните алтернативи и да се извърши стратегически избор.
63 По-нататък, макар член 5, параграф 3 от Директивата за СЕО да предвижда възможността за използване на релевантната информация, получена на други равнища на вземане на решения или по силата на друго законодателство на Съюза, член 11, параграф 1 от тази директива пояснява, че екологична оценка, осъществена по силата на същата директива, няма да накърнява изискванията по силата на Директивата за ОВОС.
64 Освен това оценката на въздействието върху околната среда, извършена по силата на Директивата за ОВОС, не освобождава от предвиденото в Директивата за СЕО задължение за извършване на екологична оценка с цел да се отговори на свързаните с околната среда аспекти, които са специфични за нея.
65 Доколкото решение като разглежданото в главното производство включва, както е описано в точка 58 от настоящото съдебно решение, изменение в референтната правна уредба, предлагащо без ограничение възможността за отклонение от териториалноустройствените норми за всички проекти, реализирани впоследствие в съответната географска зона, такава възможност може да има съществени последици върху околната среда. Следователно, без да се засягат проверките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, изменението в оценените по-рано последици налага извършването на нова оценка на последиците върху околната среда.
66 Такова съображение запазва полезното действие на Директивата за СЕО, като гарантира, че възможните съществени последици върху околната среда подлежат на екологична оценка.
67 С оглед на изложените съображения на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че член 2, буква a), член 3, параграф 1 и член 3, параграф 2, буква a) от Директивата за СЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че решение за приемането на ПГК, който има за предмет единствено да определи географска област, в която ще се осъществи градоустройствен проект, насочен към предефинирането и развитието на градски функции и изискващ създаването, изменението, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства, за чието осъществяване ще бъде разрешено отклонение от определени градоустройствени разпоредби, попада, поради тази възможност за отклонение, в обхвата на понятието „планове и програми“, които могат да имат съществени последици върху околната среда по смисъла на тази директива, и изисква екологична оценка.
По съдебните разноски
68 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 2, буква a), член 3, параграф 1 и член 3, параграф 2, буква a) от Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда трябва да се тълкуват в смисъл, че решение за приемането на периметър на градска комасация, който има за предмет единствено да определи географска област, в която ще се осъществи градоустройствен проект, насочен към предефинирането и развитието на градски функции и изискващ създаването, изменението, премахването или повдигането на наземна улична мрежа и обществени пространства, за чието осъществяване ще бъде разрешено отклонение от определени градоустройствени разпоредби, попада, поради тази възможност за отклонение, в обхвата на понятието „планове и програми“, които могат да имат съществени последици върху околната среда по смисъла на тази директива, и изисква екологична оценка.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 7 юни 2018 година.
Секретар | | Председател на втори състав |
A. Calot Escobar | | M. Ilešič |