A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2018. június 13.(*)(i)
„Tagállami kötelezettségszegés – Vasútbiztonság – 2004/49/EK irányelv – A vizsgálótestület függetlenségének biztosításához szükséges rendelkezések elfogadásának elmulasztása”
A C‑530/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2016. október 18‑án
az Európai Bizottság (képviselik: W. Mölls és J. Hottiaux, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Lengyel Köztársaság (képviselik: B. Majczyna és K. Majcher, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: T. Warchoł ekspert)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: T. von Danwitz tanácselnök, A. Tizzano, a Bíróság elnökhelyettese, a negyedik tanács bírájaként eljárva, C. Vajda, K. Jürimäe és C. Lycourgos (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Bobek,
hivatalvezető: M. Aleksejev tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2017. október 26‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2018. január 23‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetlevelében az Európai Bizottság a következők megállapítását kéri a Bíróságtól:
– mivel nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a biztonsági hatóság a vasúttársaságoktól, az infrastruktúra működtetőitől és a beszerzőegységektől független legyen;
– mivel nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a vizsgálótestület a vasúttársaságoktól és a vasúti infrastruktúra működtetőitől független legyen,
a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (vasútbiztonsági irányelv) (HL 2004. L 164., 44. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 227. o.) 16. cikkének (1) bekezdéséből és 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2 Válaszában a Bizottság mindazonáltal elállt a 2004/49 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének megsértésén alapuló, és a biztonsági hatóság függetlenségére vonatkozó kifogástól, azon okból, hogy a Lengyel Köztársaság 2016. december 1‑jén közölte vele a 2016. november 16‑i ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (a vasúti közlekedésről szóló törvényt és egyéb más törvényeket módosító törvény; a Dz. U. 2016. 1923. száma) szövegét, amely a Bizottság szerint megfelelően ülteti át az említett rendelkezést.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 A 2004/49 irányelv (24) preambulumbekezdése kimondja:
„A biztonsági vizsgálatot külön kell választani az ugyanarra az eseményre vonatkozó igazságügyi vizsgálattól, és az utóbbi vizsgálatot végzők számára a bizonyítékokhoz és a tanúkhoz való hozzáférést kell biztosítani. E vizsgálatot egy, a vasúti ágazat szereplőitől független állandó testületnek kell végeznie. A testületnek úgy kell működnie, hogy elkerülje az érdekellentéteteket és azt, hogy bármilyen módon érintett legyen a vizsgált esemény okaiban; különösen arra kell figyelmet fordítani, hogy ne sérüljön a hatóság funkcionális függetlensége abban az esetben, ha szervezeti és jogi szempontból szoros kapcsolatban áll a vasúti ágazatért felelős nemzeti biztonsági vagy szabályozó hatósággal. A hatóságnak a lehető legnyíltabban kell e vizsgálatot elvégeznie. A vizsgálótestületnek minden eseményre vonatkozóan létre kell hoznia az adott vizsgálati munkacsoportot, amely rendelkezik a szükséges szakismerettel ahhoz, hogy megállapítsa az események közvetlen és közvetett okait.”
4 Ezen irányelv 3. cikke előírja:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
b) »az infrastruktúra működtetője«: az a testület vagy vállalkozás, amely különösen a vasúti infrastruktúra vagy annak egy része létrehozásáért és karbantartásáért felelős a 91/440/EGK irányelv 3. cikkében meghatározottak szerint, ami magában foglalhatja az infrastruktúra felügyeleti és biztonsági rendszerének az irányítását is. Az infrastruktúra működtetőjének feladatai egy hálózaton vagy a hálózat egy részén belül más testületekre vagy vállalkozásokra ruházhatók;
c) »vasúttársaság«: a 2001/14/EK irányelvben meghatározott vasúttársaság és bármely más állami vagy magánvállalkozás, amelynek fő üzleti tevékenysége vasúti áru‑ és/vagy személyszállítási szolgáltatások nyújtása, azzal a megkötéssel, hogy e vállalkozásnak kell a vontatást biztosítania; magában foglalja azokat a vállalkozásokat is, amelyek csak vontatást végeznek;
[…]”
5 A 2004/49 irányelv 19. cikkének értelmében:
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy a vasúti rendszeren előforduló súlyos baleset után a 21. cikkben említett vizsgáló testület elvégezze a vizsgálatot, amelynek célja a vasútbiztonság lehetséges javítása és a balesetek megelőzése.
(2) A súlyos baleseteken túl a 21. cikkben említett vizsgáló testület kivizsgálhatja azokat a baleseteket és váratlan eseményeket is, amelyek kissé más körülmények között súlyos balesetekhez vezethettek volna, beleértve a strukturális alrendszer vagy a nagysebességű vagy hagyományos transzeurópai vasúti rendszerek műszaki hibáit is.
[…]”
6 Az említett irányelv 21. cikke ekképp rendelkezik:
„(1) Minden tagállam gondoskodik arról, hogy a balesetek és váratlan események 19. cikkben említett vizsgálatát egy állandó testület végezze el, amelyben legalább egy olyan szakértő van, aki baleset vagy váratlan esemény esetén el tudja látni a megbízott vizsgálatvezető feladatait. A testület szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból független az összes infrastruktúraműködtetőtől és vasúttársaságtól, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületektől, a bejelentett szervezetektől, valamint az összes olyan féltől, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgáló testületre bízott feladatokkal. A testület független a biztonsági hatóságtól és a többi vasúti szabályozó szervezettől.
(2) A vizsgálótestület az (1) bekezdésben említett szervezetektől függetlenül látja el feladatait, és ehhez számára rendelkezésére kell bocsátani a megfelelő forrásokat. A vizsgálótestület tagjainak olyan jogállást kell biztosítani, amely garantálja a szükséges függetlenséget.
[…]”
7 Ugyanezen irányelv 23. cikke értelmében:
„(1) A 19. cikkben említett baleset vagy váratlan esemény vizsgálatáról a baleset vagy váratlan esemény jellegének és súlyosságának, valamint a vizsgálati megállapítások fontosságának megfelelő formában jelentést kell készíteni. A jelentésben ismertetni kell a vizsgálatnak a 19. cikk (1) bekezdése szerinti célkitűzéseit, és adott esetben a biztonsági ajánlásokat.
(2) A vizsgálótestület a lehető legrövidebb időn belül, általában legkésőbb az esemény időpontját követő 12 hónapon belül közzéteszi a zárójelentést. A jelentésnek a lehető legszigorúbban követnie kell az V. mellékletben ismertetett felépítést. A jelentést és a biztonsági ajánlásokat továbbítani kell a 22. cikk (3) bekezdésében említett feleknek és a többi tagállam érintett testületeinek és feleinek.
(3) A vizsgálótestület minden évben, legkésőbb szeptember 30‑ig éves beszámolót tesz közzé, amelyben beszámol az előző évben végzett vizsgálatokról, a kiadott biztonsági ajánlásokról és a korábban megfogalmazott ajánlásokkal összhangban végrehajtott intézkedésekről.”
8 A 2004/49 irányelvnek „A balesetek és váratlan események vizsgálati jelentésének fő tartalma” címet viselő V. melléklete „Elemzés és következtetések” című 4. pontja előírja:
„1. Zárójelentés az események láncolatáról:
– az eseménnyel kapcsolatos következtetések levonása a 3. pontban megállapított tények alapján.
2. Kiértékelés:
– a 3. pontban megállapított tények elemzése azzal a céllal, hogy következtetéseket vonhassanak le az esemény okával és a mentőszolgálat munkájával kapcsolatban.
3. Következtetések:
– az eset közvetlen okai, beleértve az érintett személyek intézkedéseivel, illetve a jármű vagy a műszaki berendezés állapotával kapcsolatos tényezőknek az eseményekhez való hozzájárulását is,
– a szakismerettel, az eljárásokkal és a karbantartással kapcsolatos közvetett okok,
– a keretszabályokra és a biztonsági rendszer alkalmazására visszavezethető alapvető okok.
4. Kiegészítő megjegyzések:
– a vizsgálat során megállapított hiányosságok és gyenge pontok, amelyeknek nincs jelentősége az okokkal kapcsolatos következtetés szempontjából.”
A nemzeti jog
9 A 2003. március 28‑i Ustawa o transporcie kolejowym (a vasúti közlekedésről szóló törvény; a Dz. U. 2003. 86. száma) 28a. cikke, amely a Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (vasúti balesetek vizsgálatára kijelölt nemzeti bizottság, a továbbiakban: PKBWK) létrehozására és működtetésére vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz, ekképp rendelkezik:
„(1) A közlekedési minisztérium felügyelete alatt, a vasúti közlekedési baleseteket vizsgáló állandó nemzeti bizottság [PKBWK] tevékenységét függetlenül végzi, vizsgálatokat folytatva a súlyos balesetekre, balesetekre és váratlan eseményekre vonatkozóan […]
(2) A [PKBWK] tevékenységét a közlekedési minisztérium nevében végzi.
(3) A [PKBWK] négy állandó tagból áll, többek között elnökből, elnökhelyettesből és titkárból.
(4) A [PKBWK‑nak] lehetnek ad hoc tagjai is, akiket a [PKBWK] elnöke a közlekedési miniszter által adott névjegyzékből választ ki az eljárásban való részvételre.
[…]
(6) A [PKBWK] elnökét a közlekedési miniszter nevezi ki és menti fel.
(7) Az elnökhelyettest és a titkárt a [PKBWK] elnöke kérésére a közlekedési miniszter nevezi ki és menti fel.
(8) A [PKBWK] tagjait a [PKBWK] elnöke javaslatára a közlekedési miniszter nevezi ki és menti fel.
(9) A közlekedési miniszter a [PKBWK] tagjai abszolút többségének kérésére felmentheti a [PKBWK] tagjait.
(10) A [PKBWK] tagja lehet bárki, aki:
1) teljes jogú lengyel állampolgár;
2) teljes körű jogképességgel rendelkezik;
3) nem ítélték el szándékos bűncselekmény elkövetése miatt;
4) megfelel a végzettségre és szakképzettségre vonatkozó követelményeknek.
(11) Valamely személy [PKBWK‑tagsága] megszűnik a tag halálával, ha a (10) bekezdésében meghatározott követelményeknek nem felel meg, vagy a közlekedési miniszterhez benyújtott lemondásának beérkezésével.
(12) A [PKBWK] a következő területek szakértőiből állhat:
1) vasúti hálózat üzemeltetése;
2) vasútvonalak, vasúti csomópontok és vasútállomások tervezése, kiépítése és karbantartása;
3) vasúti hálózatok és távközlési rendszerek biztonsági és irányítóberendezései;
4) vasúti járművek;
5) vasúti elektromos áram;
6) veszélyes anyagok vasúti szállítása.
(13) Azok a személyek, akik egy adott területen felsőfokú végzettséggel, megfelelő szakképzettséggel és legalább öt év tapasztalattal rendelkeznek, az adott terület szakértőinek minősülnek.
(14) A [PKBWK] tagjai a 281. cikk (1) bekezdés szerinti határozatokat a bizonyítékok tárgyilagos értékelése elvének betartásával hozzák, és az elfogadandó határozat tartalmára vonatkozóan semmiféle utasítás nem kötheti őket.
(15) Valamely súlyos baleset, baleset vagy váratlan esemény kivizsgálása során a [PKBWK] nem állhat olyan szervezetek által alkalmazott ad hoc tagokból, amelyek vasúti infrastruktúrája, munkavállalói vagy járművei a vizsgált eseményben érintettek voltak.
[…]”
10 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikke előírja:
„(1) A közlekedési miniszter az állami költségvetésnek a felelőssége alá tartozó részében pénzalapokat különít el a [PKBWK], valamint annak személyzete finanszírozására: tevékenységeik fedezésére, egyebek mellett a tagok, a szakértők és az üzemeltető személyzet díjazására, a műszaki eszközökkel kapcsolatos költségek, a képzési költségek, közzétételi költségek, valamint a szakértői díjak fedezésére.
(2) A [PKBWK] működését a közlekedési miniszter megfelelő hivatalának szakszolgálatai biztosítják.
[…]
(4) A közlekedési miniszter a [PKBWK] által végzett feladatok jellegét figyelembe véve rendeleti úton meghatározza a [PKBWK] tevékenységeinek és szervezeti felépítésének szabályozásáról szóló alapokmányt.”
11 A PKBWK eljárási szabályzatáról szóló, 2008. december 11‑i 59. sz. infrastrukturális fejlesztési miniszteri rendelet (a továbbiakban: a PKBWK alapokmányáról szóló 2008. december 11‑i rendelet) 1. cikke kimondja:
„Létrehozásra kerül a [PKBWK] alapokmánya, amely a jelen rendelet mellékletét alkotja.”
12 Az említett rendelet mellékletének (a továbbiakban: a PKBWK alapokmánya) 10. cikke ekképp rendelkezik:
„(1) A [PKBWK] elnöke, miután tudomást szerzett a vasúti pályán történt valamely súlyos balesetről, balesetről vagy váratlan eseményről […], minősíti ezt az eseményt annak meghatározása céljából, hogy szükséges‑e, hogy a bizottság eljárást indítson.
(2) Amennyiben a [PKBWK] elnöke az eljárás megindítása mellett dönt, vizsgálati munkacsoportot hoz létre, és – többek között – kinevezi a csoport felelősét a [PKBWK] tagjai közül, és ez utóbbi egyetértésével megállapítja a csoport összetételét.
(3) A [PKBWK] elnöke a vizsgálati csoport felelősével egyetértésben kiegészítheti a vizsgálati csoportot a miniszter által vezetett névjegyzékben szereplő ad hoc tagokkal.
(4) Amennyiben különös körülmények indokolják, a vizsgálati csoport munkájában a vizsgálati csoport felelősének kérelmére a [PKBWK] elnöke által kijelölt szakértők is részt vehetnek.”
13 A PKBWK alapokmányának 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Nem lehet a vizsgálati csoport tagja az a személy, aki:
1) alárendeltségi viszonyban áll a vizsgált eseményhez kapcsolódó lévő személyekkel vagy intézményekkel;
2) érintett az eljárásban vizsgált, a vasúti pályán történt súlyos balesetben, balesetben vagy váratlan eseményben;
3) az eljárásban vizsgált, a vasúti pályán történt súlyos balesetben, balesetben vagy váratlan eseményben érintett személy házastársa;
4) a 3. pontban említett személyek hozzátartozója, egyeneságbeli és nem egyeneságbeli rokona, a testvérek gyermekeivel bezárólag, illetve azok, akik az eljárás által érintett személyek örökbefogadói, gondnokai vagy gyámjai.”
14 A PKBWK alapokmányának 22. cikke előírja:
„(1) A határozat többséggel, kézfeltartással kerül elfogadásra. Szavazategyenlőség esetén az ülés elnökének szavazata dönt.
(2) A szavazásban kizárólag a [PKBWK] állandó tagjai vesznek részt, valamint azon ad hoc tagok, akik részt vettek a vizsgálati csoport munkájában, a 11. cikk sérelme nélkül. A szavazás nem folytatható le az alapokmány 19. cikke (1) bekezdésének 3. pontjában szereplő személyek jelenlétében.
(3) A határozatot írásba kell foglalni, és az tartalmazza a [PKBWK] valamennyi olyan tagjának aláírását, akik részt vettek elfogadásában.”
15 Az említett alapokmány 26. cikke értelmében:
„(1) A [PKBWK] állandó tagjai személyzetének igazgatását a minisztérium főigazgatójának hivatala biztosítja.
(2) A [PKBWK] pénzügyi irányítását a minisztérium pénzügyi hivatala végzi, a pénzügyi tervbe foglalt költségterv keretében. A minisztériumon belül hatályos pénzügyi ellenőrzési eljárásokat a megvalósított pénzügyi ügyletekre kell alkalmazni.
(3) A [PKBWK] szolgálati gépjárműveit a minisztériumon belül hatályos eljárások szerint kell használni.
(4) A közbeszerzések területén a minisztériumon belül hatályos közbeszerzési eljárásokat kell alkalmazni.”
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
16 2014. február 21‑én a Bizottság felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben felhívta figyelmét szabályozásának több olyan elemére, amelyeket a 2004/49 irányelvvel összeegyeztethetetlennek tartott. E kifogások között szerepel – többek között – a vasútbiztonsági hatóság függetlenségének az ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével ellentétes hiánya, valamint a vizsgálótestület függetlenségének az említett irányelv 21. cikkének (1) bekezdésével ellentétes hiánya.
17 2014. április 17‑én a Lengyel Köztársaság egyfelől vitatta a Bizottság által feltárt feltételezett szabálytalanságokat, másfelől pedig tájékoztatta a Bizottságot, hogy szándékában áll szabályozásának módosítása.
18 2015. február 27‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött, amelyben hangsúlyozta, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel nem fogadta el a 2004/49 irányelv helyes átültetését és végrehajtását biztosító megfelelő intézkedéseket, nem teljesítette az ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdéséből és 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
19 2015. április 27‑én a Lengyel Köztársaság értesítette a Bizottságot az infrastruktúráért és a fejlesztésért felelős miniszter 2015. február 17‑i két rendeletének hatálybalépéséről. 2015. október 18‑án, illetve 30‑án a Lengyel Köztársaság értesítette a Bizottságot az infrastruktúráért és a fejlesztésért felelős miniszter 2015. szeptember 26‑i rendeletéről, valamint a vasúti közlekedésről szóló törvényt módosító, 2015. szeptember 25‑i törvényről.
20 A Bizottság szerint e rendelkezések, jóllehet lehetővé teszik az indokolással ellátott véleményben foglalt egyes kötelezettségszegések megszüntetését, nem tették lehetővé a vasútbiztonsági hatóság és a vizsgálótestület függetlenségének hiányára alapított kifogások orvoslását. E körülmények között a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet.
21 Válaszában a Bizottság a jelen ítélet 2. pontjában említett okok miatt elállt a 2004/49 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogástól.
A keresetről
Az elfogadhatóságról
A felek érvei
22 A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértésén alapuló kifogás azon okból elfogadhatatlan, hogy hipotetikus jellegű, túlságosan is általános, és a Bizottság nem indokolta meg azt megfelelően.
23 E tagállam szerint a Bizottság nem vette figyelembe a lengyel hatóságok által a pert megelőző szakaszban előadott magyarázatokat és érveket. Következésképpen a Bizottság elemzése hiányos, és megakadályozta a Lengyel Köztársaságot abban, hogy felkészüljön védelmére.
24 A Bizottság ezenfelül semmilyen olyan konkrét helyzetet vagy eseményt nem jelölt meg, amely a PKBWK‑nak az infrastruktúra üzemeltetőjével szembeni függetlenségének sérelmét vonná maga után. E tagállam azt állítja, hogy a mostanáig bekövetkezett valamennyi esemény tekintetében a PKBWK függetlenül járt el, ily módon a Bizottság kifogása hipotetikus.
25 A Bizottság egyfelől arra hivatkozik, hogy keresetében megjelölte azokat az indokokat, amelyek alapján úgy ítéli meg, hogy a lengyel jog rendelkezései nem garantálják a PKBWK függetlenségét, és feltüntette azokat az indokokat is, amelyek alapján nem találja meggyőzőnek a lengyel kormány által a pert megelőző eljárás során hivatkozott, ellenkező értelmű érveket.
26 A Bizottság másfelől kijelenti, hogy amennyiben úgy ítéli meg, hogy megvalósult a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértése, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújthat be a Bírósághoz, mielőtt még vasúti katasztrófa következne be.
A Bíróság álláspontja
27 A Lengyel Köztársaság lényegében a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogást vitatja azon okból, hogy az túlságosan általános és hipotetikus jellegű, illetve az nem megfelelően indokolt.
28 Először is arra kell emlékeztetni, hogy a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell koherens és érthető módon következniük (lásd többek között: 2013. április 25‑i Bizottság kontra Finnország ítélet, C‑74/11, nem tették közzé, EU:C:2013:266, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
29 A jelen ügyben a Bizottság keresetlevele megfelel e követelménynek. A Bizottság ugyanis abban világosan kifejti azokat az indokokat, amelyek alapján úgy ítéli meg, hogy a lengyel szabályozás nem garantálja a PKBWK függetlenségét a PKP S. A. vasúttársasággal, illetve a PKP PLK S. A.‑val, a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjével szemben.
30 Arra is emlékeztetni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 258. cikk alapján előterjesztett kereset tárgyát behatárolja a pert megelőző, e rendelkezés szerinti eljárás, amelynek az a célja, hogy alkalmat biztosítson az érintett tagállam számára egyrészt az uniós jogból eredő kötelezettségei teljesítésére, másrészt pedig a Bizottság által megfogalmazott kifogások ellen védekezésül felhozott jogalapjai hatékony érvényesítésére. Következésképpen a keresetet ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint az indokolással ellátott véleményt. Ez a követelmény mindazonáltal nem jelentheti azt, hogy minden esetben tökéletesen egyeznie kell az indokolással ellátott vélemény rendelkező részének és a keresetlevélben foglalt kérelemnek, amennyiben a jogvitának az előbbiben meghatározott tárgyát nem terjesztik ki vagy nem változtatják meg (lásd ebben az értelemben: 2017. május 4‑i Bizottság kontra Luxemburg ítélet, C‑274/15, EU:C:2017:333, 37. pont; 2017. szeptember 14‑i Bizottság kontra Görögország ítélet, C‑320/15, EU:C:2017:678, 31. pont).
31 Márpedig a Lengyel Köztársaság nem bizonyította, hogy a Bizottság olyan indokokra vagy jogalapokra terjesztette ki a jelen keresetet, amelyek nem szerepelnek az indokolással ellátott véleményben. Az a körülmény, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a Lengyel Köztársaság által a pert megelőző szakaszban hivatkozott érveit, még bizonyítottnak feltételezve is, nem elegendő annak megállapításához, hogy a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogás elfogadhatatlan.
32 Másodsorban meg kell állapítani, hogy a Bizottság jogosult arra, hogy anélkül nyújtson be kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet a Bírósághoz a 2004/49 irányelv 21. cikke szerinti vizsgálótestület függetlenségét vitatva, hogy egy olyan konkrét helyzetre kellene hivatkoznia, amelyben ténylegesen sérült az említett függetlenség. A tagállamoknak ugyanis olyan szabályok összessége elfogadása által kell garantálniuk a vizsgálótestület függetlenségét, amelyek biztosítják annak lehetőségét e testület számára, hogy feladatát úgy gyakorolja, hogy felmerülne annak kockázata, hogy különösen valamely infrastruktúra‑üzemeltető vagy vasúttársaság utasításai vagy befolyása alá lenne rendelve. Az ilyen jogi háttér hiánya vagy hiányossága önmagában elegendő a 2004/49 irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségek megszegésének megállapítására (lásd analógia útján: 2016. június 2‑i Bizottság kontra Portugália ítélet, C‑205/14, EU:C:2016:393, 48. pont).
33 A fentiekből következően a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadható.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
34 A Bizottság először is arra hivatkozik, hogy a lengyel szabályozás semmiféle olyan rendelkezést nem tartalmaz, amely olyan jogállást adna a vizsgálóknak, amely biztosítaná számukra a függetlenség garanciáját, ellentétben a 2004/49 irányelv 21. cikke (2) bekezdésének előírásával.
35 A Bizottság szerint a vonatkozó konkrét és részletes rendelkezések hiányában a „független” szónak a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikke (1) bekezdésében a PKBWK minősítése céljából történő puszta használata nem biztosítja ténylegesen a 2004/49 irányelv 21. cikkének (2) bekezdésében előírt jogállást, és nem garantálja, hogy szervezetében, jogi struktúrájában és döntéseiben a PKBWK a közlekedési minisztériummal szemben valóban teljesen függetlenül láthassa el feladatait ezen irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megfelelően.
36 Másodsorban a Bizottság azt állítja, hogy a PKBWK a közlekedési minisztérium szerves részét alkotja. Bár elismeri, hogy a 2004/49 irányelv 21. cikkének (1) bekezdése nem tiltja, hogy a vizsgálótestület e minisztérium szervezeti struktúrájához kapcsolódjon, ez azonban csak azzal a feltétellel fogadható el, ha intézkedések kerülnek elfogadásra e testületeknek az említett minisztériummal szembeni függetlensége garantálása céljából. Márpedig a lengyel szabályozás esetében nem ez a helyzet.
37 Harmadsorban a Bizottság azt állítja, hogy a lengyel szabályozás nem garantálja a PKBWK függetlenségét a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjével szemben.
38 A Bizottság e tekintetben hangsúlyozza, hogy a közlekedési miniszter által képviselt államkincstár a részvények 85,09%‑ának birtokolásával többségi tulajdonosa a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjének, a PKP PLK S.A.‑nak, a többi részvény pedig a PKP S. A. vasúttársaság tulajdonában van, amelynek egyedüli részvényese az e miniszter által képviselt államkincstár, és amely a PKP PLK S. A. részvényeit kizárólag az államkincstárra ruházhatja át. Az államkincstár a szavazatok 61,7%‑ával rendelkezik az infrastruktúra‑üzemeltető közgyűlésében, a többi szavazattal a PKP S. A. rendelkezik. Ezenfelül az említett miniszter hagyja jóvá az infrastruktúra‑üzemeltető alapokmányait és azok módosításait, és a közgyűlés jelöli ki az infrastruktúra felügyelőbizottságának tagjait az ugyanezen miniszter által javasolt jelöltek közül. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy ez utóbbi ellenőrzést gyakorol az infrastruktúra‑üzemeltető felett.
39 A Bizottság úgy ítéli meg, hogy – mivel a vizsgálótestület a közlekedési minisztérium struktúrájának részét alkotja, és e minisztérium ellenőrzést gyakorol az infrastruktúra‑üzemeltető felett – e testület szervezetét, jogi struktúráját és döntéseit tekintve nem független a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjétől.
40 Negyedsorban a Bizottság azt állítja, hogy a PKBWK nem a saját nevében cselekszik, hanem feladatait a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikke (2) bekezdésének megfelelően a közlekedési miniszter nevében látja el. Az általa elfogadott valamennyi intézkedést jóvá kell hagynia és alá kell írnia a miniszternek, ily módon a PKBWK nem tesz mást, mint előkészíti a határozatot, mivel e miniszter rendelkezik annak lehetőségével, hogy módosítsa vagy elutasítsa az így előterjesztett határozatot. Ezenfelül a PKBWK alapokmányáról szóló, 2008. december 11‑i végzés 1. cikkéből az következik, hogy e szervezet a közlekedési minisztérium kötelékében végzi tevékenységét, ami bizonyítja, hogy nem cselekszik sem e minisztériumtól függetlenül, sem pedig attól elkülönülten.
41 Ötödsorban a Bizottság hangsúlyozza, hogy a közlekedési miniszter nevezi ki és menti fel a PKBWK elnökét és annak helyettesét, valamint a PKBWK titkárát. A Bizottság kiemeli, hogy a lengyel szabályozás nem határozza meg konkrétan, hogy e miniszter milyen kritériumok szerint és milyen elvek alapján választja ki e felelősöket. E szabályozás egyetlen rendelkezése sem írja elő többek között azt, hogy az e három feladatkört ellátó személyek olyan jogállással rendelkezzenek, amely biztosítja függetlenségüket, amint azt a 2004/49 irányelv 21. cikkének (2) bekezdése megköveteli.
42 Hatodsorban a Bizottság azt állítja, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (8) bekezdése értelmében a közlekedési miniszter nevezi ki és menti fel a PKBWK állandó tagjait a PKBWK elnökének kötőerővel nem rendelkező javaslatára. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a PKBWK nem határozhatja meg teljesen függetlenül saját vizsgálati munkacsoportjának összetételét, ami hatással lehet a vizsgálat minőségére, pártatlanságára és átláthatóságára.
43 A Bizottság e tekintetben kiemeli, hogy a kritériumoknak a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikke (10) bekezdésében szereplő felsorolása nem tartalmazza a függetlenségnek a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdése által előírt követelményeit, és a lengyel szabályozás nem írja elő konkrétan, hogy a közlekedési miniszternek milyen szempontok szerint és milyen elvek alapján választania. A Bizottság ezenfelül hangsúlyozza, hogy a lengyel szabályozás nem tiltja, hogy az e felsorolásban szereplő kritériumoknak megfelelő személyek vasúttársaságok vagy infrastruktúra‑üzemeltetők képviselői legyenek, ami ellentétes a PKBWK szervezeti függetlenségének elvével.
44 Hetedsorban a Bizottság arra hivatkozik, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (4) bekezdése, valamint a PKBWK alapokmányának 10. cikke értelmében a közlekedési miniszter összeállít egy névjegyzéket, amelyről a PKBWK elnöke kiválaszthatja az ad hoc tagokat a vizsgálatokban való részvétel céljából. A PKBWK elnöke tehát nem határozhatja meg maga saját munkacsoportjának összetételét, hanem köteles arra, hogy az előzetesen az e miniszter által kiválasztott személyeket nevezze ki.
45 A Bizottság ezenfelül hangsúlyozza, hogy a lengyel szabályozás nem határozza meg azokat a szabályokat vagy szempontokat, amelyek alapján a közlekedési miniszter összeállítja a PKBWK ad hoc tagjainak névjegyzékét, sem pedig azt, hogy e tagok számára miként biztosítható olyan jogállás, amely a szükséges függetlenséget garantálja számukra. Végül a Bizottság arra hivatkozik, hogy a lengyel szabályozás nem tiltja meg, hogy az e névjegyzékben szereplő személyek vasúttársaságok vagy vasúti infrastruktúra üzemeltetőinek képviselői legyenek.
46 Nyolcadsorban a Bizottság azt a tényt kifogásolja, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikkének (2) bekezdése értelmében a PKBWK működését a közlekedési minisztérium szervezetének szakszolgálatai biztosítják. Közelebbről, a vizsgálótestület azon kötelezettsége, hogy rendszeresen kérelmezze a működéséhez szükséges eszközök rendelkezésére bocsátását, jelentősen korlátozza szervezeti függetlenségét.
47 A Bizottság egyébiránt azt is kiemeli, hogy a 2004/49 irányelv egyik rendelkezése sem hatalmazza fel a tagállamokat, hogy költségvetési okokra hivatkozzanak annak érdekében, hogy kivonják magukat az ezen irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségek teljesítése alól. Ezenfelül e cikk (2) bekezdése előírja, hogy a vizsgálótestület megfelelő forrásokkal kell, hogy rendelkezzen feladatai ellátásához és célkitűzései megvalósításához. Mivel a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikke (1) bekezdésének értelmében a közlekedési miniszternek kell biztosítania a PKBWK tevékenységeihez és működéséhez szükséges eszközöket, ez utóbbi nem rendelkezik saját költségvetéssel, és e miniszter szabadon értékelheti, hogy kell‑e forrásokat biztosítani a PKBWK számára, az infrastruktúrát üzemeltető társaság kereskedelmi érdekeire tekintettel.
48 A Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy a PKBWK függetlenségét nem csak a vasúti közlekedésről szóló törvénynek az e szervezet független jellegét kifejezetten kiemelő rendelkezései biztosítják, hanem konkrét, szervezeti, jogi és döntéshozatali függetlenségét biztosító pontosan meghatározott garanciák is. E tagállam hangsúlyozza, hogy a 2004/49 irányelv egyetlen rendelkezése sem tartalmaz utalást a vizsgálótestület tagjainak kiválasztása vonatkozásában. Az uniós jog egyedül azt követeli meg, hogy független szervezetről legyen szó.
49 A PKBWK szervezeti függetlensége azon lehetőségében tükröződik vissza, hogy dönthet belső szervezetéről, valamint saját szervekkel és forrásokkal rendelkezhet. A PKBWK elnökhelyettesét és titkárát a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (7) bekezdése értelmében e szervezet elnökének kérelmére nevezik ki, és mentik fel. Ezen elnök véleményezheti is a többi állandó tag kinevezését és felmentését. Egyébiránt az említett szervezetnek a közlekedési miniszter által összeállított névjegyzékből választott tagjai e törvény 28a. cikkének (15) bekezdése értelmében nem lehetnek olyan szervezet tagjai, amelynek vasúti infrastruktúrája, alkalmazottai vagy vasúti járművei szerepet játszottak a vizsgálat tárgyát képező balesetben, súlyos balesetben vagy váratlan eseményben.
50 Ezenfelül a PKBWK alapokmányának 10. cikke értelmében a vasúti pályán történt súlyos balesetekhez, balesetekhez vagy váratlan eseményekhez kapcsolódó eljárásokat a PKBWK elnöke által kinevezett ad hoc munkacsoportok folytatják le, mivel az ilyen munkacsoport tagjai ezen alapokmány 12. cikke értelmében nem állhatnak alá‑ és fölérendeltségi viszonyban a vizsgálat tárgyát képező eseménnyel bármely kapcsolatban lévő személyekkel vagy intézményekkel. Az ilyen vizsgálat keretében lefolytatott eljárásra vonatkozó jelentést egyébként szavazással kell jóváhagyni, amelyen kizárólag e munkacsoport tagjai vesznek részt.
51 Ezen összefüggésben a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy annak lehetősége, hogy a PKBWK ad hoc tagjait a közlekedési miniszter által összeállított névjegyzékből állítsák össze, nem sérti e szervezet függetlenségét. Ezenfelül a gyakorlatban valamennyi olyan személy, aki megfelel a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (10) bekezdésében rögzített követelményeknek, kérheti felvételét az ad hoc tagok névjegyzékébe. A PKBWK elnöke önállóan dönt e kérelemről.
52 A Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy jelenleg száz személy szerepel a PKBWK ad hoc tagjainak névjegyzékében, akik valamennyien vasúti szakértők, ami elegendő szabadságot biztosít e szervezet elnöke számára egy meghatározott vizsgálatban részt vevő ad hoc tagok kiválasztása vonatkozásában, tekintve, hogy főszabály szerint a vizsgálati munkacsoportnak csak egy ad hoc tagja lehet.
53 Egyébiránt, a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (10) bekezdése többek között a minősítésekre vonatkozóan olyan, az e törvény 28a. cikkének (12) és (13) bekezdésében részletezett feltételeket ír elő, amelyeknek a PKBWK tagjainak meg kell felelniük. E törvény 28a. cikkének (11) bekezdése azt a listát is tartalmazza, amely az e szervezetben való tagság megszűnésének eseteit sorolja fel. E garanciák lehetővé teszik, hogy a minimálisra csökkenjen a közlekedési miniszternek az említett szervezet tagjainak kinevezésével és felmentésével kapcsolatos mérlegelési mozgástere.
54 A Lengyel Köztársaság kiemeli, hogy a költségvetési kiadások racionalizálása céljából a nemzeti jogalkotó a PKBWK működtetését a közlekedési minisztérium szakszolgálataira bízta, az e szervezet tevékenységéhez szükséges pénzügyi eszközök biztosítása mellett.
55 A PKBWK szükségleteire szolgáló eszközöket az állami költségvetés egyik részében különítették el, a közlekedés fejezetén belül, és ezek a kormányzati adminisztráció irodái és központi szervei működése költségeinek fedezésére szolgáló egyik külön tételben szerepelnek. Bár a PKBWK működésére szolgáló kvótáról a közlekedési miniszter dönt, ez utóbbi a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikkének (1) bekezdése értelmében az állami költségvetésből rendelkezésre álló részkvótából köteles az e szervezet tevékenységéhez és működéséhez szükséges eszközöket biztosítani. E törvény tartalmazza azon kiadások jegyzékét, amelyeknek finanszírozását a közlekedési miniszter biztosítja. A Lengyel Köztársaság egyébiránt hangsúlyozza, hogy az utóbbi évek során emelkedett a PKBWK költségvetése.
56 Az adminisztratív szolgálatoknak a közlekedési miniszter általi irányítása nem sérti a PKBWK szervezeti függetlenségét. Az e minisztérium igazgatásán belül ugyanis különböző osztályokat hoztak létre, amelyeket kizárólag adminisztratív feladatokkal bíztak meg, és amelyeket a főigazgató irányít. Az említett minisztérium adminisztratív szolgálatait, különösen a személyzeti szolgálatot és a pénzügyi szolgálatot tehát a főigazgató alá rendelték, és azok a közlekedési miniszter részvétele nélkül működnek, aki az operatív egységeket irányítja. A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (1) bekezdése értelmében a PKBWK az e miniszter mellett tevékenykedő szervezetnek minősül, ami külön jogállását és függetlenségét tanúsítja. A PKBWK nincs alárendeltségi viszonyban az említett miniszterrel.
57 A PKBWK jogi függetlenségét illetően a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az a tény, hogy a vizsgálati testületet egy minisztérium struktúrájába integrálták, számos tagállamban általános gyakorlatnak minősül, még akkor is, ha az infrastruktúrát üzemeltető társaság egy közjogi társaság.
58 Az a tény, hogy a PKBWK jogi függetlensége nem kérdőjelezhető meg, a Lengyel Köztársaság szerint abból a körülményből ered, hogy e szervezetnek az infrastruktúra üzemeltetőktől és a vasúttársaságoktól való elválasztása vitathatatlanul garantált.
59 A PKBWK döntéshozatali függetlenségét illetően a Lengyel Köztársaság kiemeli, hogy e szervezet tagjai semmiféle utasítást nem kapnak határozataik tartalmát illetően, a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikke (14) bekezdésének megfelelően. Az említett szervezet működését érintő beavatkozási kísérletek az e törvénnyel ellentétes intézkedéseknek minősülnek, és sértik a lengyel alkotmány 7. cikkében rögzített törvényesség elvét.
60 Az a körülmény, hogy a PKBWK feladatait a közlekedési miniszter nevében végzi, nem sérti a függetlenségét, hanem – épp ellenkezőleg – lehetővé teszi számára, hogy feladatait a közhatalom tekintélyére támaszkodva, hatékonyan lássa el. A Lengyel Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a Bizottság téved, amikor úgy ítéli meg, hogy a PKBWK semmiféle döntést nem hozhat önállóan. E szervezet döntéseit határozatok formájában hozza meg, amelyeket szavazattöbbséggel fogadnak el, szavazategyenlőség esetén az ülést levezető elnök szavazata dönt. A szavazásban kizárólag az említett szervezet állandó tagjai, valamint azok az ad hoc tagok vehetnek részt, akik a balesetet kivizsgáló csoport munkájában is részt vettek. A közlekedési miniszter egyáltalán nem vesz részt e határozatok elfogadásában, a PKBWK határozatait nem kell aláírnia, és aláírása nem is szerepel azokon.
61 A Lengyel Köztársaság végül arra hivatkozik, hogy a PKBWK köteles az érdekelt szervezeteket tájékoztatni az eljárás lefolytatásáról és annak állapotáról, ily módon biztosítva munkájának átláthatóságát és az általa lefolytatott eljárások eredményének közellenőrzését. E szervezet egyébiránt köteles a munkájára vonatkozó éves jelentés közzétételére.
A Bíróság álláspontja
– Előzetes észrevételek
62 Először is meg kell állapítani, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (1) bekezdése értelmében a PKBWK Lengyelországban a 2004/49 irányelv 21. cikke szerinti vizsgálótestületnek minősül. A PKBWK‑t e rendelkezés alapján hozták létre a közlekedési miniszter felelőssége alatt, és feladatait ez utóbbi nevében gyakorolja. Nem rendelkezik jogi személyiséggel, amint azt a Lengyel Köztársaság is megerősítette a tárgyaláson a Bíróság előtt, mint ahogyan saját költségvetési résszel sem, amint az a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikkének (1) bekezdéséből következik. E törvény 28d. cikkének (2) bekezdése értelmében működését e minisztérium igazgatásának szakszolgálatai biztosítják.
63 A 2004/49 irányelv 19. cikke értelmében a 21. cikkben említett vizsgáló testület feladata a vasúti rendszeren előforduló súlyos balesetet követő vizsgálat elvégzése, amelynek célja a vasútbiztonság lehetséges javítása és a balesetek megelőzése. Úgy is dönthet, hogy kivizsgálja azokat a baleseteket és váratlan eseményeket is, amelyek kissé más körülmények között súlyos balesetekhez vezethettek volna.
64 Az említett irányelv 23. cikke előírja, hogy a vizsgálótestület zárójelentést készít minden egyes vizsgálatról, amelyet valamely baleset vagy váratlan esemény tekintetében folytatott le, amely jelentés – adott esetben – biztonsági ajánlásokat tartalmaz, és amelynek a lehető legszigorúbban követnie kell az ugyanezen irányelv V. mellékletében ismertetett felépítést. E mellékletből az következik, hogy a zárójelentés következtetéseinek az esemény közvetlen és közvetett okaira kell vonatkoznia, az eseményhez hozzájáruló azon tényezőket is beleértve, amelyek kapcsolatban vannak az érintett személyek intézkedéseivel, valamint a gördülőállomány és a műszaki berendezések állapotára, a szakismerettel, az eljárásokkal és a karbantartással kapcsolatos közvetett okokra, továbbá a keretszabályokra és a biztonsági rendszer alkalmazására visszavezethető alapvető okokra. E jelentést közölni kell az érintett felekkel, különösen a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjével és a vasúttársaságokkal.
65 A vizsgálótestületnek éves beszámolót kell közzétennie, amely számot ad az előző évben lefolytatott vizsgálatokról, a megfogalmazott biztonsági ajánlásokról, valamint a korábban megfogalmazott ajánlások alapján elfogadott intézkedésekről.
66 Másodsorban, a 2004/49 irányelv 21. cikkének (1) bekezdése megköveteli, hogy a vizsgálótestület testület szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból független legyen a vasúti ágazat valamennyi, kifejezetten felsorolt szereplőjétől, köztük a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjétől és a vasúttársaságoktól. Ezen irányelv (24) preambulumbekezdése értelmében a vizsgálótestületnek úgy kell működnie, hogy elkerülje az érdekellentéteteket és azt, hogy bármilyen módon érintett legyen a vizsgált esemény okaiban.
67 A „függetlenség” fogalmát illetően meg kell állapítani, hogy a 2004/49 irányelv nem határozza meg azt. Ennek szokásos jelentését kell tehát figyelembe venni. Ily módon a közjogi szervezeteket illetően a függetlenség szokásosan olyan jogállást jelent, amely azt biztosítja az érintett szervezet számára, hogy teljesen szabadon cselekedhessen azon szervezetekkel szemben, amelyek tekintetében függetlenségét biztosítani kell, minden utasítással és minden nyomásgyakorlással szemben.
68 Harmadsorban, amint az a Bizottság kereseti kérelméből kitűnik, és amint az a tárgyaláson is megerősítésre került, a Bizottság kizárólag a PKP PLK S.A. vasúti infrastruktúra‑üzemeltető, illetve a PKP S. A. vasúttársaság, és nem a közlekedési miniszter tekintetében rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy nem biztosította a PKBWK függetlenségét. A Bíróságnak tehát e határon belül kell megvizsgálnia a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet.
69 E tekintetben a Lengyel Köztársaság nem vitatta a Bizottság azon megállapítását, miszerint a közlekedési miniszter által képviselt állam ellenőrzi ezen infrastruktúra‑üzemeltetőt és e vasúttársaságot is.
70 Azt kell tehát megvizsgálni, hogy a PKBWK, amely a közlekedési minisztériumon belül jött létre, jogi struktúráját, szervezetét és döntéseit illetően független‑e a PKP PLK S.A. vasúti infrastruktúra‑üzemeltetőtől, illetve a PKP S. A. vasúttársasától egy olyan helyzetben, amelyben a közlekedési miniszter ellenőrzi ezen infrastruktúra‑üzemeltetőt és e vasúttársaságot.
71 E tekintetben – amint arra a Lengyel Köztársaság is hivatkozik – figyelembe kell venni a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (1) bekezdését, amelynek értelmében a PKBWK‑t állandó és független jelleggel hozták létre, az e rendelkezésben foglalt elvi megállapítás mindazonáltal nem választható el azon jogi keret többi elemétől, amelyben e szervezet működik. A releváns nemzeti rendelkezések összességének fényében kell tehát megvizsgálni azt, hogy a Lengyel Köztársaság megszegte‑e azon kötelezettségét, hogy garantálja a vizsgáló testület valamennyi infrastruktúra üzemeltetővel és valamennyi vasúttársasággal szembeni függetlenségét.
72 Negyedsorban meg kell állapítani, hogy a Bizottság azon érvei, amelyek egyfelől azt kifogásolják, hogy a vizsgálóknak nincs jogállása a lengyel jogban, másfelől pedig azt, hogy nem elegendőek a PKBWK rendelkezésére bocsátott források, a 2004/49 irányelv 21. cikkének (2) bekezdésére vonatkoznak.
73 Márpedig a 2004/49 irányelv 21. cikkének (2) bekezdése nem szerepel a Bizottság keresetlevelében. E két érvet tehát nem kell megvizsgálni a jelen kereset keretében.
– A PKBWK függetlenségéről jogi struktúráját illetően
74 A Bizottság azt rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy anélkül integrálta a PKBWK‑t a közlekedési minisztérium szolgálatai közé, hogy a függetlenség tekintetében elégséges biztosítékot írt volna elő.
75 E tekintetben meg kell állapítani, hogy bár a PKBWK a közlekedési minisztérium részét alkotja, és nem rendelkezik saját jogi személyiséggel, ez a helyzet önmagában nem bizonyítja, hogy e szervezet jogi struktúráját illetően nem független a PKP PLK S. A. vasúti infrastruktúra‑üzemeltetővel és a PKP S. A. vasúttársasággal szemben, amelyek e minisztériumtól elkülönülő saját jogi személyiséggel rendelkeznek. Márpedig, amint az a jelen ítélet 68. pontjából is következik, a Bizottság kizárólag azt kifogásolja, hogy a Lengyel Köztársaság a PKBWK függetlenségét ezen üzemeltetővel és e társasággal szemben, nem pedig magával a közlekedési minisztériummal szemben nem biztosította.
76 Meg kell állapítani továbbá, hogy a 2004/49 irányelv mint olyan, nem tiltja a vizsgálótestületnek a közlekedési minisztériumba történő integrálását.
77 A fentiekből az következik, hogy a Bizottság nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy a PKBWK jogi struktúráját tekintve nem független a közlekedési miniszter által ellenőrzött infrastruktúra‑üzemeltetőtől, illetve vasúttársaságtól.
– A PKBWK szervezeti függetlenségéről
78 A Bizottság először is azt kifogásolja, hogy a Lengyel Köztársaság a közlekedési miniszterre ruházta egyrészt a PKBWK elnökének, elnökhelyettese, titkára, valamint e szervezet állandó tagjai kinevezésének és felmentésének jogát, másrészt pedig azon névjegyzék összeállítását, amelynek alapján ki lehet jelölni az ad hoc tagokat.
79 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (6) bekezdése értelmében a PKBWK elnökét a közlekedési miniszter nevezi ki. Az elnök helyettesét és e szervezet titkárát e törvény 28a. cikkének (7) bekezdése értelmében az említett szervezet elnökének kérelmére e miniszter nevezi ki. A PKBWK többi tagját az említett törvény 28a. cikkének (8) bekezdése értelmében az említett miniszter nevezi ki az e szervezet elnökével folytatott konzultációt követően.
80 Ebből az következik, hogy még akkor is, ha – amint azt a Lengyel Köztársaság hangsúlyozza – a PKBWK elnökével konzultálnak e szervezet bizonyos tagjai kinevezésének tekintetében, a közlekedési miniszter mérlegelési hatáskörrel rendelkezik az említett szervezet összes állandó tagjának kinevezésére.
81 Egyébiránt a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (6)–(8) bekezdéséből az következik, hogy a közlekedési miniszter felmentheti a PKBWK elnökét, és ez utóbbi kérésére az elnökhelyettest, valamint e szervezet titkárát is. Ezenfelül e miniszter az elnökkel folytatott konzultációt követően az említett szervezet más tagjait is felmentheti.
82 Az említett törvény 28a. cikkének (9) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az említett miniszter a PKBWK tagjai abszolút többségének kérelmére felmentheti e szervezet valamely tagját. Ugyanezen törvény 28a. cikkének (11) bekezdése előírja, hogy az említett szervezetben való tagság megszűnik a tag halálával, az ugyanezen cikk (10) bekezdésében foglalt követelmények megsértésével, illetve a közlekedési miniszterhez benyújtott lemondás elfogadásával.
83 Mindazonáltal, amint azt a főtanácsnok is kiemelte indítványának 81. pontjában, figyelemmel a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikk (6)–(9) bekezdésének megfogalmazására, nem állapítható meg bizonyossággal, hogy kizárólag az e cikk (11) bekezdésében foglalt három tényállás bekövetkeztekor kerülhet sor a PKBWK valamely tagjának felmentésére.
84 Ezenfelül azt sem lehet állítani, hogy a közlekedési miniszter csak e szervezet tagjainak abszolút többségének kérésére mentheti fel a PKBWK valamely tagját. Ugyanis, bár a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (9) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e miniszter a PKBWK tagjai abszolút többségének kérésére felmentheti e szervezet egyik tagját, e cikk (7) és (8) bekezdése azt írja elő, hogy az említett miniszter e szervezet elnökének kérésére menti fel a PKBWK elnökhelyettesét és titkárát, valamint az említett szervezet tagjait, az elnökével folytatott konzultációt követően. E tekintetben meg kell állapítani, hogy – amint az a jelen ítélet 81. pontjában is kiemelésre került – a közlekedési miniszter oly módon rendelkezik hatáskörrel a PKBWK elnökének felmentésére, hogy az említett cikk (6) bekezdése ezt a hatáskört bármely eljárási feltétel alá rendelné.
85 Ebből következik, hogy a releváns nemzeti szabályozás széles mérlegelési mozgásteret biztosít a közlekedési miniszter számára a PKBWK tagjainak felmentését illetően.
86 Márpedig, bár a 2004/49 irányelv egyik rendelkezése sem tiltja, hogy a közlekedési miniszter nevezhesse ki és menthesse fel a PKBWK valamennyi tagját, ezen irányelv 21. cikkének (1) bekezdésével – mivel megköveteli, hogy e szervezet szervezetileg független legyen, elsősorban minden infrastruktúra‑üzemeltetőtől és minden vasúttársaságtól – ellentétes az, ha egy infrastruktúra‑üzemeltetőt és egy vasúttársaságot ellenőrző hatóság nevezheti ki és mentheti fel a vizsgálótestület minden tagját, amennyiben e hatáskört a törvény nem szabályozza szigorúan, oly módon, hogy e hatóság köteles legyen döntéseit objektív, egyértelműen és kimerítően felsorolt, ellenőrizhető kritériumok alapján meghozni.
87 Konkrétan, e körülmények között a kinevezésnek és a felmentésnek a közlekedési miniszter tekintetében elismert széles körű szabadsága önmagában olyan jellegű, hogy sértheti a PKBWK tagjainak függetlenségét, amennyiben az e miniszter által ellenőrzött vasúti infrastruktúra üzemeltetőjének és vasúttársaságnak az érdekeiről van szó.
88 Az a körülmény, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (10), (12) és (13) bekezdése előír néhány azzal kapcsolatos kritériumot, hogy miként lehet valaki a PKBWK tagja, nem alkalmas e következtetés megváltoztatására. Amint ugyanis azt a Bizottság is kiemeli, e kritériumok közül egyik sem alkalmas arra, hogy biztosítsa e szervezet állandó tagjainak a vasúti infrastruktúra üzemeltetőjével, illetve a vasúttársasággal szembeni függetlenségét.
89 Egyébiránt, bár a PKBWK alapokmányának 12. cikke előírja, hogy nem lehet tagja a vizsgálati munkacsoportnak az a személy, aki a vizsgált eseménnyel kapcsolatban lévő személyekkel vagy szervezetekkel alárendeltségi viszonyban áll, valamint az sem, aki részese ennek az eseménynek, illetve az a személy sem, aki az említett esemény által érintett személy házastársa vagy rokona, ez a biztosíték nem elegendő a PKBWK szervezeti függetlenségének garantálására.
90 Ez a rendelkezés ugyanis nem e szervezet összes tagjára vonatkozik általános és állandó jelleggel, hanem e tagok közül kizárólag azokra, akik egy baleset vagy váratlan esemény vizsgálatával megbízott vizsgálati munkacsoport részét alkotják, és kizárólag e vizsgálat időtartamára. Ezenfelül az említett rendelkezés nem fedi le az összes olyan tényállást, amelyben a vizsgálati munkacsoport valamely tagjának személyét illetően ütközhetnek a PKBWK által folytatott vizsgálatok és az infrastruktúra‑üzemeltető vagy a vasúttársaság érdekei. Végül, a PKBWK jogállásáról szóló 2008. december 11‑i rendeletet a közlekedési miniszter fogadta el, és azt bármikor módosíthatja. Ez utóbbi tény vonatkozásában nem meghatározó az a puszta körülmény, hogy a miniszter – amint arra a Lengyel Köztársaság hivatkozik – köteles tiszteltben tartani a vasúti közlekedésről szóló törvény rendelkezéseit. E rendelkezések ugyanis, amint az a jelen ítélet 79–88. pontjában megállapításra került, nem olyan jellegűek, hogy önmagukban garantálhatnák, hogy a PKBWK tagjait bármely vasúti infrastruktúra‑üzemeltetőtől vagy vasúttársaságtól szemben függetlenül nevezzék ki vagy mentsék fel.
91 A Bizottság azt a tényt is kifogásolja, hogy a PKBWK elnöke csak a közlekedési miniszter által létrehozott névjegyzékből választhatja ki e szervezet ad hoc tagjait.
92 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikke (4) bekezdésének értelmében a PKBWK ad hoc tagokat hívhat a vizsgálatokban való részvétel céljából. E tagokat e szervezet elnöke választja ki a közlekedési miniszter által összeállított névjegyzékből.
93 Ebből következik, hogy a közlekedési miniszter széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik azon személyek kijelölése tekintetében, akik alkalmasak arra, hogy a PKBWK ad hoc tagjaiként részt vegyenek a vasúti balesetekre és váratlan eseményekre vonatkozó vizsgálatokban, illetve más személyek részvételének megakadályozása tekintetében. Mivel a miniszter ellenőrzést gyakorol egy vasúttársaság és egy infrastruktúra‑üzemeltető felett, a vizsgálati munkacsoport összetételére vonatkozó e kötöttség ellentétes a vizsgálótestület szervezeti függetlenségének követelményével.
94 Ez annál is inkább így van, mivel a Lengyel Köztársaság semmiféle észszerű igazolásra nem hivatkozott a tekintetben, hogy a PKBWK elnöke nem jelölheti ki szabadon e szervezet ad hoc tagjait, hanem köteles a közlekedési miniszter által már előre kiválasztott személyek közül választani.
95 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (15) bekezdésében előírt azon biztosíték, miszerint a PKBWK ad hoc tagjai nem vehetnek részt vizsgálatban, ha egy olyan szervezet alkalmazásában állnak, amelynek vasúti infrastruktúrája, alkalmazottai vagy vasúti járművei részesei voltak a vizsgálat tárgyát képező eseménynek, bár az e tagok döntéshozatali függetlenségének biztosításához szükséges intézkedésnek minősül, nem alkalmas arra, hogy kizárja az érdekek összeütközésének minden kockázatát, amikor a közlekedési miniszter összeállítja azon tagok névjegyzékét, akik alkalmasak arra, hogy a PKBWK ad hoc tagjainak jelöljék őket.
96 Egyébiránt a Lengyel Köztársaság azon állítását illetően, miszerint a gyakorlatban minden olyan személy, aki megfelel a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (10) bekezdésében előírt feltételeknek, kérelmezheti a PKBWK elnökétől, hogy vegyék fel e szervezet ad hoc tagjainak névjegyzékébe, mivel az említett szervezet elnöke autonóm módon dönt e kérelemről, meg kell állapítani, hogy az olyan közigazgatási gyakorlat, amely jellegénél fogva bármikor módosítható, nem minősíthető úgy, hogy kellőképpen garantálja a 2004/49 irányelv 21. cikkének (1) bekezdésében megkövetelt függetlenséget.
97 A Bizottság másodsorban azt a tényt kifogásolja, hogy a PKBWK személyi és pénzügyi szükségleteit illetően a közlekedési minisztertől függ.
98 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikke (1) és (2) bekezdésének értelmében a közlekedési miniszter az állami költségvetésből rendelkezésre álló részkvóta által biztosítja a PKBWK tevékenységeihez és működéséhez szükséges eszközöket, amely utóbbit igazgatásának szakszolgálatai biztosítanak. A PKBWK alapokmányának 26. cikke egyébiránt – többek között – azt írja elő, hogy a PKBWK állandó tagjainak irányítását a közlekedési minisztérium főigazgatójának hivatala biztosítja, és a PKBWK pénzügyi irányítását e minisztérium pénzügyi hivatala végzi.
99 Először is meg kell állapítani, hogy a szervezeti függetlenségnek a vizsgálótestülettel szemben fennálló követelménye nem terjed el addig, hogy ki kellene zárni, hogy a közlekedési minisztérium szolgálatait és személyzetét a PKBWK rendelkezésére bocsássák. Az mindazonáltal nélkülözhetetlen, hogy az ezekhez a forrásokhoz való hozzáférést olyan egyértelmű szabályok alapján biztosítsák, amelyeket nem módosíthat egyedül a közlekedési miniszter. Márpedig a vasúti közlekedésről szóló törvénynek az előző pontban említett rendelkezései nem alkalmasak arra, hogy ilyen garantált hozzáférést biztosítsanak az említett forrásokhoz a PKBWK számára.
100 Másodsorban azt kell megállapítani, hogy a vizsgálótestületet illetően megkövetelt szervezeti függetlenség főszabály szerint nem követeli meg, hogy e szervezet önálló költségvetési résszel rendelkezzen. A tagállamok ennek megfelelően előírhatják, hogy költségvetési szempontból e szervezet egy meghatározott minisztériumi osztályhoz tartozzon, feltéve, hogy az említett szervezet számára biztosítják a független hozzáférést azokhoz a pénzügyi forrásokhoz, amelyeket e szervezet feladatai ellátása céljából biztosítani kell.
101 Mindazonáltal azon tényre tekintettel, hogy a jelen ügyben a PKBWK nem rendelkezik jogi személyiséggel, és hogy strukturálisan a közlekedési minisztériumba integrálták, ugyanakkor a közlekedési miniszter minősül azon hatóságnak, amely egy infrastruktúra‑üzemeltetőt és egy vasúttársaságot ellenőriz, az azon pénzügyi forrásokhoz való hozzáférés függetlensége, amelyeket e szervezet tekintetében biztosítani kell feladatai megfelelő ellátásához, csak úgy garantálható, hogy e szervezethez saját költségvetési részt rendelnek.
102 Ugyanis, bár a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikke arra kötelezi a közlekedési minisztert, hogy biztosítsa a PKBWK működéséhez szükséges pénzügyi eszközöket, e kötelezettség túlságosan általános módon került megfogalmazásra ahhoz, hogy olyan körülmények között, amikor is e miniszter ellenőrzi az infrastruktúra‑üzemeltetőt és a vasúttársaságot, ne álljon fenn annak kockázata, hogy a PKBWK akadályoztatva legyen abban, hogy függetlenül lássa el feladatait. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság viszonválaszában hangsúlyozta, hogy az e szervezet működésére vonatkozó részt a kormány adminisztrációjának központi irodáinak és szerveinek működését fedező költségvetési tételben maga a közlekedési miniszter rögzítette.
103 A fenti megfontolásokból az következik, hogy a Lengyel Köztársaság nem fogadott el minden ahhoz szükséges intézkedést, hogy biztosítani lehessen a PKBWK‑nak a közlekedési miniszter által ellenőrzött infrastruktúra‑üzemeltetővel és vasúttársasággal szembeni függetlenségét.
– A PKBWK döntéshozatali függetlenségéről
104 A Bizottság lényegében azt rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy a PKBWK arra szorítkozik, hogy elkészítse döntéstervezeteit, amelyeket jóváhagyás céljából a közlekedési miniszter elé terjeszt.
105 A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (14) bekezdése értelmében a PKBWK tagjait a határozatok elfogadása tekintetében azok tartalmát illetően semmiféle utasítás nem köti. Egyébiránt, a PKBWK alapokmányának 22. cikke értelmében kizárólag e tagok írják alá a balesetről, súlyos balesetről vagy váratlan eseményről szóló jelentéseket tartalmazó határozatokat.
106 Mindazonáltal a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (14) bekezdését e törvény 28a. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely kimondja, hogy a PKBWK tevékenységeit a közlekedési miniszter nevében végzi. Ezenfelül, amint az a jelen ítélet 90. pontjában is kiemelésre került, a PKBWK alapokmányáról szóló, 2008. december 11‑i rendeletet e miniszter fogadta el, és bármikor módosíthatja azt.
107 E körülményekre figyelemmel nem lehet bizonyossággal állítani, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény valódi önállóságot biztosít a PKBWK számára jelentései megszerkesztését illetően. E bizonytalanság annál is inkább problémát jelent, mivel – amint az a jelen ítélet 78–103. pontjában megállapításra került – a PKBWK szervezeti függetlensége sem teljes, amely már önmagában fenyegetést jelent e szervezet döntéshozatali függetlenségére azon kockázat által, amely a közlekedési miniszter által ellenőrzött infrastruktúra‑üzemeltető és vasúttársaság érdekeinek való alávetettségből ered.
108 Egyébiránt, amint azt a Lengyel Köztársaság is megerősítette a tárgyaláson, a PKBWK határozatainak a közlekedési minisztérium hivatalos lapjában történő bármely közzétételét jóvá kell hagynia a közlekedési miniszternek.
109 Márpedig, amint arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 89. pontjában, az ilyen közzététel a vasúti balesetekkel és váratlan eseményekkel kapcsolatban lefolytatott vizsgálati eljárások egyik alapvető célkitűzése. Következésképpen nem egyeztethető össze a vizsgálati szerv tekintetében megkövetelt, az infrastruktúra‑üzemeltetővel és a vasúttársasággal szembeni döntéshozatali függetlenséggel az, hogy az e két szervezetet ellenőrző hatóság meg tudja akadályozni azon jelentések hivatalos közzétételét, amelyek adott esetben az említett szervezeteknek az érintett vasúti balesetben vagy váratlan eseményben fennálló felelősségét vetik fel.
110 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság nem biztosította a PKBWK‑nak a közlekedési miniszter által ellenőrzött infrastruktúra‑üzemeltetővel és vasúttársasággal szembeni függetlenségét.
111 A fentiekből az következik, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel nem fogadta el az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy garantálja a vizsgálótestületnek a közlekedési miniszter által ellenőrzött vasúttársasággal és infrastruktúra üzemeltetővel szembeni szervezeti és döntéshozatali függetlenségét, nem teljesítette a 2004/49 irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
112 A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
113 A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett a 2004/49 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértésén alapuló kifogás tekintetében, a Bizottság kérelmének megfelelően e mértékben kötelezni kell a költségek viselésére.
114 Ugyanezen szabályzat 141. cikke (1) bekezdésének értelmében a Bíróság a keresetétől vagy a kérelmétől elálló felet kötelezi a költségek viselésére, ha a másik fél ezt az elállásra vonatkozó észrevételeiben kéri. E cikk (2) bekezdése alapján a keresetétől vagy a kérelmétől elálló fél kérelmére a másik fél köteles a költségek viselésére, ha ez a másik fél magatartása alapján indokoltnak látszik.
115 Tekintettel arra, hogy ‑ amint az jelen ítélet 2. pontjából is következik – a Lengyel Köztársaság csak a jelen kereset benyújtása után közölte a Bizottsággal a szabályozását érintő módosításokat, ily módon ezen intézmény csak a Bíróság előtti eljárás során tudott elállni a 2004/49 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésére alapított kifogástól, és mivel a Bizottság azt kérte, hogy a Bíróság kötelezze a Lengyel Köztársaságot a költségek viselésére, e tagállamot az említett költségek viselésére kell kötelezni.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1) A Lengyel Köztársaság – mivel nem fogadta el az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy garantálja a vizsgálótestületnek a közlekedési miniszter által ellenőrzött vasúttársasággal és infrastruktúra‑üzemeltetővel szembeni szervezeti és döntéshozatali függetlenségét – nem teljesítette a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (vasútbiztonsági irányelv) 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
i A jelen szöveg 86. pontjában az első elektronikus közzétételt követően nyelvi módosítás történt.