SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 15. Juni 2017(1)
Rechtssache C‑181/16
Sadikou Gnandi
gegen
État belge
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Belgien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2008/115/EG – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen – Ausstellung dieser Anweisung gleich nach der Ablehnung des Asylantrags und vor Ausschöpfung der Rechtsbehelfe“
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) sowie von Art. 5 und Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger(2).
2. Mit seiner Vorlagefrage möchte der Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) im Wesentlichen vom Gerichtshof wissen, ob der Grundsatz der Nichtzurückweisung und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dem entgegenstehen, dass eine Rückkehrentscheidung im Sinne der Richtlinie 2008/115 gegen einen Asylbewerber gleich nach der Ablehnung seines Antrags auf internationalen Schutz durch die erste Prüfungsinstanz erlassen wird und damit vor Ausschöpfung der ihm gegen eine solche Ablehnung zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2005/85/EG
3. Art. 7 der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft(3) bestimmt:
„(1) [Asylbewerber] dürfen ausschließlich zum Zwecke des Verfahrens so lange im Mitgliedstaat verbleiben, bis die Asylbehörde nach den in Kapitel III genannten erstinstanzlichen Verfahren über den Asylantrag entschieden hat. Aus dieser Bleibeberechtigung ergibt sich kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel[(4)].
…“
4. Art. 39 Abs. 1 dieser Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, den Asylbewerbern das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf zu gewährleisten. Abs. 3 dieses Artikels lautet:
„Die Mitgliedstaaten legen im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen gegebenenfalls Vorschriften fest im Zusammenhang mit
a) der Frage, ob der Rechtsbehelf nach Absatz 1 zur Folge hat, dass Antragsteller sich bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf im betreffenden Mitgliedstaat aufhalten dürfen,
b) der Möglichkeit eines Rechtsmittels oder von Sicherungsmaßnahmen, wenn der Rechtsbehelf nach Absatz 1 nicht zur Folge hat, dass sich Antragsteller bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf im betreffenden Mitgliedstaat aufhalten dürfen. …
…“
5. Die Richtlinie 2005/85 wurde durch die Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes(5) aufgehoben und ersetzt. Gemäß Art. 46 Abs. 5 der letztgenannten Richtlinie „gestatten die Mitgliedstaaten den Antragstellern den Verbleib im Hoheitsgebiet bis zum Ablauf der Frist für die Ausübung des Rechts der Antragsteller auf einen wirksamen Rechtsbehelf und, wenn ein solches Recht fristgemäß ausgeübt wurde, bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf“. Diese Bestimmung ist jedoch auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zeitlich nicht anwendbar(6).
Richtlinie 2008/115
6. Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 findet diese Richtlinie auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung.
7. Art. 3 Nrn. 2, 4 und 5 dieser Richtlinie sieht vor:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke
…
2. ‚illegaler Aufenthalt‘: die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats;
…
4. ‚Rückkehrentscheidung‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme[,] mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird;
5. ‚Abschiebung‘: die Vollstreckung der Rückkehrverpflichtung, d. h. die tatsächliche Verbringung aus dem [Mitgliedstaat]“.
8. Gemäß Art. 5 der Richtlinie 2008/115 haben die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Richtlinie den Grundsatz der Nichtzurückweisung einzuhalten.
9. Art. 6 („Rückkehrentscheidung“) dieser Richtlinie bestimmt in seinen Abs. 1 und 6:
„(1) Unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 bis 5 erlassen die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.
…
(6) Durch diese Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, entsprechend ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften und unbeschadet der nach Kapitel III und nach anderen einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und des einzelstaatlichen Rechts verfügbaren Verfahrensgarantien mit einer einzigen behördlichen oder richterlichen Entscheidung eine Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung … zu erlassen.“
10. Art. 8 („Abschiebung“) dieser Richtlinie sieht in seinem Abs. 3 vor:
„Die Mitgliedstaaten können eine getrennte behördliche oder gerichtliche Entscheidung oder Maßnahme erlassen, mit der die Abschiebung angeordnet wird.“
11. Art. 9 („Aufschub der Abschiebung“) dieser Richtlinie bestimmt in seinem Abs. 1:
„Die Mitgliedstaaten schieben die Abschiebung auf,
a) wenn diese gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstoßen würde oder
b) solange nach Artikel 13 Absatz 2 aufschiebende Wirkung besteht.“
12. Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 bestimmt:
„Rückkehrentscheidungen … ergehen schriftlich und enthalten eine sachliche und rechtliche Begründung sowie Informationen über mögliche Rechtsbehelfe.
…“
13. Art. 13 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie lautet:
„(1) Die betreffenden Drittstaatsangehörigen haben das Recht, bei einer zuständigen Justiz- oder Verwaltungsbehörde oder einem zuständigen Gremium, dessen Mitglieder unparteiisch sind und deren Unabhängigkeit garantiert wird, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr nach Artikel 12 Absatz 1 einzulegen oder die Überprüfung solcher Entscheidungen zu beantragen.
(2) Die in Absatz 1 genannte Behörde oder dieses Gremium ist befugt, Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr nach Artikel 12 Absatz 1 zu überprüfen, und hat auch die Möglichkeit, ihre Vollstreckung einstweilig auszusetzen, sofern eine einstweilige Aussetzung nicht bereits im Rahmen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften anwendbar ist.“
Belgisches Recht
14. Art. 39/70 Abs. 1 der Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Gesetz vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern, im Folgenden: Gesetz vom 15. Dezember 1980) sieht vor:
„Vorbehaltlich der Zustimmung des Betreffenden kann während der Frist für die Einreichung einer Beschwerde und während der Prüfung dieser Beschwerde gegenüber dem Ausländer keine Maßnahme zur Entfernung oder Abweisung aus dem Staatsgebiet unter Zwang ausgeführt werden.“
15. Art. 52/3 § 1 Abs. 1 und 2 dieses Gesetzes lautet:
„Wenn der Generalkommissar für Flüchtlinge und Staatenlose [Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, im Folgenden: CGRA] den Asylantrag nicht berücksichtigt oder es ablehnt, dem Ausländer die Rechtsstellung als Flüchtling oder den subsidiären Schutzstatus zuzuerkennen, und der Ausländer sich unrechtmäßig im Königreich aufhält, muss der Minister oder sein Beauftragter unverzüglich eine Anweisung[,] das Staatsgebiet zu verlassen[,] ausstellen, die mit einem der in Artikel 7 Absatz 1 Nrn. 1 bis 12 vorgesehenen Gründe versehen wird. …
Wenn der Rat für Ausländerstreitsachen [Conseil du contentieux des étrangers, im Folgenden: CCE] die Beschwerde des Ausländers gegen einen vom [CGRA] gefassten Beschluss in Anwendung von Artikel 39/2 § 1 Nr. 1 abweist und der Ausländer sich unrechtmäßig im Königreich aufhält, beschließt der Minister oder sein Beauftragter unverzüglich, die in Absatz 1 vorgesehene Anweisung[,] das Staatsgebiet zu verlassen[,] zu verlängern. …“
16. Art. 75 § 2 des Arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Königlicher Erlass vom 8. Oktober 1981 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern, im Folgenden: Königlicher Erlass vom 8. Oktober 1981) bestimmt:
„Wenn der [CGRA] es ablehnt, Ausländern die Rechtsstellung als Flüchtling anzuerkennen oder den subsidiären Schutzstatus zuzuerkennen oder wenn er den Asylantrag nicht berücksichtigt, weist der Minister oder sein Beauftragter die Betreffenden gemäß Artikel 52/3 § 1 des Gesetzes [vom 15. Dezember 1980] an[,] das Staatsgebiet zu verlassen.“
17. Art. 111 dieses Königlichen Erlasses sieht vor:
„Wird beim [CCE] eine Beschwerde im Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung gemäß dem gewöhnlichen Verfahren … eingereicht, stellt die Gemeindeverwaltung dem betreffenden Ausländer auf Anweisung des Ministers oder seines Beauftragten ein Dokument aus, das dem Muster in Anlage 35 entspricht, sofern diese Beschwerde … gegen einen Beschluss gerichtet ist, der die Entfernung aus dem Königreich mit sich bringt.
Dieses Dokument ist drei Monate ab Ausstellungsdatum gültig und kann anschließend von Monat zu Monat verlängert werden, bis über die im vorhergehenden Absatz erwähnte Beschwerde … befunden worden ist.“
18. Anlage 35 („Besonderes Aufenthaltsdokument“) des Königlichen Erlasses stellt klar, dass der Person, der dieses Dokument ausgestellt wurde, „der Aufenthalt weder gestattet noch erlaubt [ist], [sie] aber im Königreich verbleiben [darf], bis der [CCE] einen Beschluss gefasst hat“.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
19. Am 14. April 2011 stellte Herr Sadikou Gnandi – togolesischer Staatsangehöriger und Kläger des Ausgangsverfahrens – einen Asylantrag.
20. Am 23. Mai 2014 lehnte der CGRA diesen Antrag ab.
21. Am 3. Juni 2014 wies der Belgische Staat – Beklagter des Ausgangsverfahrens – den Kläger des Ausgangsverfahrens an, das Staatsgebiet zu verlassen.
22. Am 23. Juni 2014 reichte der Kläger des Ausgangsverfahrens gegen den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014, seinen Asylantrag abzulehnen, beim CCE Beschwerde ein. Zugleich beantragte er bei demselben Gericht, die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, aufzuheben und ihre Vollstreckung auszusetzen.
23. Mit Urteil vom 31. Oktober 2014 wies der CCE die Beschwerde gegen den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014 ab. Am 19. November 2014 legte der Kläger des Ausgangsverfahrens gegen dieses Urteil beim Conseil d’État (Staatsrat) Beschwerde ein. Am 10. November 2015 hob der Conseil d’État (Staatsrat) das Urteil auf und verwies die Rechtssache an den CCE zurück.
24. Mit Urteil vom 19. Mai 2015 wies der CCE auch die Beschwerde gegen die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, ab, da das Rechtsschutzinteresse des Klägers des Ausgangsverfahrens entfallen sei. Das Gericht war insbesondere der Auffassung, es habe mit seinem Urteil vom 31. Oktober 2014 über den vom Kläger des Ausgangsverfahrens gestellten Asylantrag entschieden, und der Kläger habe daher kein Interesse an der Fortsetzung eines Verfahrens über einen Asylantrag, über den entschieden worden sei. Das Gericht war außerdem der Ansicht, der Kläger habe, da die Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, nicht unter Zwang ausgeführt worden sei, die Möglichkeit gehabt, seine Argumente vor dem CCE vorzutragen, nachdem der CGRA den Asylantrag abgelehnt habe, und er habe daher nicht nachweisen können, dass er ein Interesse daran habe, sich auf einen Verstoß gegen Art. 13 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) zu berufen.
25. Am 2. Juni 2015 focht der Kläger des Ausgangsverfahrens das Urteil des CCE vom 19. Mai 2015 vor dem vorlegenden Gericht an. Im Rahmen dieses Rechtsmittels wies dieses Gericht eine erste Unzulässigkeitseinrede zurück und vertrat die Ansicht, die Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, stelle für den Kläger eine Beschwer dar. Diese Anweisung könne zwar vorübergehend nicht unter Zwang ausgeführt werden, sie verpflichte jedoch den Kläger, das Staatsgebiet zu verlassen. Außerdem gelte das Verbot, die Anweisung unter Zwang auszuführen, nur vorübergehend, und diese könne ausgeführt werden, sobald der CCE die Beschwerde gegen den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014 erneut abgewiesen habe.
26. Im Rahmen desselben Rechtsmittels erhob der Belgische Staat eine weitere, ebenfalls auf ein fehlendes Rechtsschutzinteresse gestützte Unzulässigkeitseinrede, mit der er namentlich geltend machte, er habe im Fall einer Aufhebung der Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, keine andere Möglichkeit, als erneut die dieselbe Entscheidung zu treffen. Aufgrund der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften müsse er nämlich gleich nach der Ablehnung eines Asylantrags durch den CGRA eine Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, erlassen, unabhängig von der Frage, ob diese Ablehnung endgültig sei oder nicht. Herr Gnandi entgegnete, die Auferlegung der Verpflichtung, das Staatsgebiet zu verlassen, gleich nach der Ablehnung des Asylantrags und damit vor der Ausschöpfung der Rechtsbehelfe gegen diese Ablehnung verstoße gegen das Unionsrecht und insbesondere gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf sowie gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, der Kläger habe, wenn das Unionsrecht dem Erlass einer Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, vor dem endgültigen Abschluss des Asylantragsverfahrens entgegenstehe, das für die Aufhebung des angefochtenen Urteils erforderliche Interesse.
27. Unter diesen Voraussetzungen beschloss der Conseil d’État (Staatsrat), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind Art. 5 der Richtlinie 2008/115, der die Mitgliedstaaten bei der Durchführung dieser Richtlinie zur Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung verpflichtet, sowie das in Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie und in Art. 47 der Charta vorgesehene Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf in dem Sinne auszulegen, dass sie dem Erlass einer Rückkehrentscheidung nach Art. 6 der Richtlinie 2008/115 sowie Art. 52/3 § 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 und Art. 75 § 2 des Königlichen Erlasses vom 8. Oktober 1981 entgegenstehen, der gleich nach der Ablehnung des Asylantrags durch den CGRA erfolgt und somit bevor die Rechtsbehelfe gegen diese ablehnende Entscheidung ausgeschöpft worden sein können und bevor das Asylverfahren endgültig abgeschlossen worden sein kann?
28. Nach dem Beschluss des vorlegenden Gerichts, dem Gerichtshof diese Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, hob der CCE mit Urteil vom 11. März 2016 den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014, den Asylantrag abzulehnen, auf und verwies die Rechtssache an den CGRA zurück. Dieser lehnte den Asylantrag mit Beschluss vom 30. Juni 2016 erneut ab, gegen den Herr Gnandi wiederum vor dem CCE Beschwerde einlegte.
29. Unabhängig von seinem Asylantrag wurde Herrn Gnandi im Übrigen mit Beschluss vom 8. Februar 2016 erlaubt, sich bis zum 1. März 2017 zeitweilig im belgischen Staatsgebiet aufzuhalten.
Verfahren vor dem Gerichtshof
30. Gemäß Art. 101 seiner Verfahrensordnung hat der Gerichtshof das vorlegende Gericht um Klarstellungen ersucht. Dieses hat hierauf mit Schreiben vom 14. Februar 2017 geantwortet.
31. Herr Gnandi, die belgische und die tschechische Regierung sowie die Europäische Kommission haben gemäß Art. 23 Abs. 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union schriftliche Erklärungen abgegeben. Mit Ausnahme der Tschechischen Republik haben diese Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 1. März 2017 mündlich verhandelt.
32. Am 2. März 2017 wurde die belgische Regierung gemäß Art. 62 Abs. 1 der Verfahrensordnung aufgefordert, eine Reihe von Unterlagen vorzulegen. Sie ist dieser Aufforderung am 9. März 2017 nachgekommen.
Würdigung
Zur Sachdienlichkeit einer Antwort auf die Vorlagefrage für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits
33. In ihren schriftlichen Erklärungen vertritt die belgische Regierung in erster Linie die Auffassung, dass über die Vorlagefrage nicht mehr entschieden werden müsse. Zum einen sei die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, durch das Urteil des CCE vom 11. März 2016, mit dem dieses Gericht den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014, der die Grundlage für diese Anweisung gewesen sei, aufgehoben habe, hinfällig geworden, und zum anderen sei es Herrn Gnandi erlaubt worden, sich bis zum 1. März 2017 zeitweilig in Belgien aufzuhalten. Unter diesen Umständen sei der Ausgangsrechtsstreit gegenstandslos geworden, zumindest sei das Rechtsschutzinteresse von Herrn Gnandi entfallen.
34. Auf die Aufforderung des Gerichtshofs, die Gründe mitzuteilen, aus denen das vorlegende Gericht eine Beantwortung der Vorlagefrage angesichts der von der belgischen Regierung vorgetragenen Punkte weiterhin für notwendig erachtet, hat dieses ausgeführt, die durch das Urteil des CCE vom 11. März 2016 erfolgte Aufhebung des Beschlusses, den Asylantrag von Herrn Gnandi abzulehnen, habe selbst keine rechtlichen Auswirkungen auf die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen.
35. Diese Aufhebung habe dagegen zur Folge gehabt, dass das Asylverfahren betreffend Herrn Gnandi vor dem CGRA wiedereröffnet worden sei, was die belgischen Behörden dazu veranlasst habe, ihm bis zu einer erneuten Entscheidung über seinen Antrag auf internationalen Schutz eine zeitweilige Aufenthaltserlaubnis zu erteilen.
36. Das vorlegende Gericht räumt ein, es habe bereits die Ansicht vertreten, dass eine zeitweilige Aufenthaltserlaubnis, wie sie Herrn Gnandi erteilt worden sei, ein Rechtsakt sei, der einer zuvor erteilten Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, entgegenstehe und zu einer stillschweigenden Rücknahme dieser Anweisung führe. Der Gerichtshof habe jedoch in dem Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 75), präzisiert, dass die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2008/115 verlangen könne, dass ein nach dieser Richtlinie eingeleitetes Rückführungsverfahren in dem Stadium, in dem es wegen der Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz unterbrochen worden sei, wiederaufgenommen werden könne, gleich nachdem dieser Antrag erstinstanzlich abgelehnt worden sei. Angesichts des Erfordernisses, die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2008/115 sicherzustellen, könne, so das vorlegende Gericht, die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, nicht als hinfällig angesehen werden. Dieser Rechtsakt entfalte seit der am 30. Juni 2016 erfolgten zweiten Ablehnung des Asylantrags von Herrn Gnandi erneut Wirkungen, um die Wiederaufnahme des Rückführungsverfahrens in dem Stadium, in dem es unterbrochen worden sei, zu gewährleisten.
37. Nach ständiger Rechtsprechung ist das mit Art. 267 AEUV eingerichtete Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen(7). Im Rahmen dieser Zusammenarbeit ist das mit dem Rechtsstreit befasste nationale Gericht am besten in der Lage, im Hinblick auf den Einzelfall sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen, die es dem Gerichtshof vorlegt, zu beurteilen(8).
38. Gleichwohl obliegt es dem Gerichtshof gegebenenfalls, zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er vom nationalen Gericht angerufen wird, und insbesondere festzustellen, ob die erbetene Auslegung des Unionsrechts einen Bezug zu den tatsächlichen Gegebenheiten und dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits aufweist, um nicht Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abgeben zu müssen(9). Stellt sich heraus, dass die vorgelegte Frage für die in diesem Rechtsstreit zu treffende Entscheidung offensichtlich nicht erheblich ist, so muss der Gerichtshof feststellen, dass er keine Entscheidung treffen kann(10).
39. Der Gerichtshof hat insbesondere erklärt, dass über ein Vorabentscheidungsersuchen nicht zu entscheiden ist, wenn der mit der Klage im Ausgangsverfahren angefochtene Rechtsakt aufgrund von Ereignissen, die nach Erhebung dieser Klage eingetreten sind, hinfällig geworden ist, so dass das Ausgangsverfahren gegenstandslos geworden ist(11).
40. Was im vorliegenden Fall als Erstes die Wirkungen des Urteils des CCE vom 11. März 2016, mit dem die Ablehnung des Asylantrags von Herrn Gnandi aufgehoben wurde, auf die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, anbelangt, verneint das vorlegende Gericht lediglich, dass dieses Urteil rechtliche Auswirkungen gehabt habe, ohne jedoch seinen Standpunkt zu begründen. Die belgische Regierung wiederum stützt ihre Auffassung, dass die Verkündung dieses Urteils die vorgenannte Anweisung habe hinfällig werden lassen, allein auf die Feststellung, dass diese Anweisung auf der ablehnenden Entscheidung des CGRA vom 23. Mai 2014 beruht habe.
41. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass in der Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, zwar unter der Überschrift „Begründung der Entscheidung“ ausgeführt wird, dass „der [CGRA] am 26. [Mai] 2014 beschlossen hat, die Rechtsstellung als Flüchtling zu verweigern“(12), unter derselben Überschrift jedoch angegeben wird, dass die Ausreiseanordnung „in Durchführung von Art. 7 Abs. 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980“ ergangen sei und aus den in Nr. 1 dieser Vorschrift genannten Gründen, d. h. dass „der/die Betroffene im Königreich verbleibt, ohne Inhaber der aufgrund von Art. 2 des [Gesetzes vom 15. Dezember 1980] erforderlichen Dokumente zu sein, nämlich dass der/die Betroffene nicht im Besitz eines gültigen Passes mit einem gültigen Visum ist“. Aus der Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, folgt daher, dass, anders als die belgische Regierung zu verstehen gibt, nicht die Entscheidung des CGRA zu deren Erlass geführt hat, sondern der Umstand, dass sich Herr Gnandi unrechtmäßig im belgischen Staatsgebiet aufhielt. Nach den einschlägigen Bestimmungen des belgischen Rechts konnte diese Anweisung unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zwar erst erlassen werden, nachdem der Asylantrag des Herrn Gnandi vom CGRA abgelehnt worden war(13). Die Ablehnung war daher eine notwendige Voraussetzung für den Erlass dieser Anweisung. Sie war jedoch nicht deren Grundlage; diese war, wie aus dem Wortlaut der Anweisung hervorgeht, der illegale Aufenthalt von Herrn Gnandi.
42. Im Übrigen wurde die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, gemäß Art. 75 § 2 des Königlichen Erlasses vom 8. Oktober 1981 erlassen, der auf Art. 52/3 § 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 verweist. Ich möchte anmerken, dass keine dieser Bestimmungen vorsieht, dass die mögliche Aufhebung eines vom CGRA erlassenen Beschlusses, die Rechtsstellung als Flüchtling zu verweigern, mit Zurückverweisung der Sache an den CGRA der in Durchführung dieser Bestimmungen erlassenen Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, jegliche rechtliche Wirkung nimmt. Das belgische Recht sieht im Übrigen andere Situationen vor, in denen eine Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, sowie ein Antrag auf internationalen Schutz und ein eingeleitetes Verfahren auf Zuerkennung der Rechtsstellung als Flüchtling nebeneinander bestehen(14). Ich weise sodann darauf hin, dass die belgische Regierung außer den beiden genannten Artikeln keine andere Bestimmung des nationalen Rechts oder gerichtliche Entscheidung zur Stützung ihres Standpunkts anführt.
43. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen ist es meines Erachtens nicht offensichtlich, dass das Ausgangsverfahren durch die Aufhebung des Beschlusses des CGRA vom 23. Mai 2014 gegenstandslos geworden wäre. Folgte man unter diesen Umständen der Ansicht der belgischen Regierung, trotz des gegenteiligen, wenn auch nicht mit Gründen versehenen Standpunkts des vorlegenden Gerichts, führte dies dazu, dass die jeweilige Rolle des nationalen Gerichts und des Gerichtshofs im Rahmen des Verfahrens nach Art. 267 AEUV in Frage gestellt würden. Der Gerichtshof hatte zwar bereits Gelegenheit, eine Vorabentscheidung abzulehnen, obwohl das vorlegende Gericht sein Vorabentscheidungsersuchen aufrechterhalten wollte(15). Dies geschah jedoch nur in Fällen, in denen der Wegfall des Gegenstands des Ausgangsverfahrens oder des Vorabentscheidungsersuchens außer Zweifel stand, so dass die Aufrechterhaltung des Ersuchens offensichtlich dazu geführt hätte, dass sich der Gerichtshof zu hypothetischen Fragen geäußert hätte oder zu Fragen, die für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht erheblich gewesen wären. Aus den oben genannten Gründen ist dies meiner Ansicht nach vorliegend jedoch nicht der Fall.
44. Was als Zweites die Auswirkungen der Herrn Gnandi erteilten zeitweiligen Aufenthaltserlaubnis auf die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, anbelangt, geht aus der Antwort auf das Klarstellungsersuchen hervor, dass dem Conseil d’État (Staatsrat) zufolge die vom Gerichtshof im Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), vertretene Auslegung der Richtlinie 2008/115 dem entgegensteht, dass eine solche Erlaubnis zu einer stillschweigenden Rücknahme dieser Anweisung führt.
45. In diesem Zusammenhang weise ich zum einen darauf hin, dass die Untersuchung der vom Conseil d’État (Staatsrat) gestellten Vorlagefrage u. a. erfordert, dass geprüft wird, ob und unter welchen Bedingungen die vom Gerichtshof im Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), entwickelte Lösung auf das Ausgangsverfahren angewandt werden kann, so dass die Antwort des Gerichtshofs auf diese Frage – und sei es nur in Bezug auf diesen Punkt – für die Entscheidung, die das vorlegende Gericht im Ausgangsverfahren zu treffen hat, sachdienlich bleibt. Zum anderen möchte ich anmerken, dass aus der Antwort auf das Klarstellungsersuchen nicht hervorgeht, dass der Conseil d’État (Staatsrat) bei ausschließlicher Anwendung des nationalen Rechts notwendigerweise zu dem Schluss käme, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, wegen der Herrn Gnandi erteilten zeitweiligen Aufenthaltserlaubnis hinfällig geworden wäre, da es in dieser Hinsicht keine ständige Rechtsprechung dieses Gerichts gibt. Daher ist nicht offensichtlich, dass das Ausgangsverfahren wegen der Erteilung dieser Erlaubnis gegenstandslos geworden wäre.
46. Nach alledem lässt sich nicht, wie die belgische Regierung dies tut, annehmen, dass die Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht mehr von Nutzen wäre.
Zur Vorlagefrage
47. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sowohl das vorlegende Gericht als auch alle Beteiligten, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sich darin einig sind, dass die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, als „Rückkehrentscheidung“ im Sinne der Richtlinie 2008/115 anzusehen ist.
48. Ich bin ebenfalls dieser Auffassung. Die Anweisung erfüllt nämlich die in Art. 3 Nr. 4 dieser Richtlinie enthaltene Definition: Es handelt sich um eine behördliche Maßnahme, mit der festgestellt wird, dass der Aufenthalt von Herrn Gnandi im belgischen Staatsgebiet illegal sei, und dieser angewiesen wird, das Staatsgebiet innerhalb der angegebenen Frist zu verlassen(16). Der Umstand, dass diese Anweisung gemäß Art. 39/70 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 vorübergehend nicht unter Zwang ausgeführt werden kann, wirkt sich nicht auf diese Einstufung aus.
49. Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Rückkehrentscheidung unter den Umständen des Ausgangsverfahrens erfüllt waren und ob mit deren Erlass nicht gegen die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes verstoßen wurde.
50. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass die Richtlinie 2008/115 gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung findet. Nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115, dessen Wortlaut in Nr. 9 der vorliegenden Schlussanträge wiedergegeben ist, muss sich ein Drittstaatsangehöriger, damit gegen ihn eine Rückkehrentscheidung ergehen kann, im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats „illegal aufhalten“.
51. Daher ist zu prüfen, ob unter den Umständen des Ausgangsverfahrens Herr Gnandi als illegal im belgischen Hoheitsgebiet aufhältig im Sinne der Richtlinie 2008/115 anzusehen ist und ob die belgischen Behörden gegen ihn eine Rückkehrentscheidung erlassen konnten oder sogar mussten.
52. Der Begriff „illegaler Aufenthalt“ wird in Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115 definiert, der in Nr. 7 der vorliegenden Schlussanträge wiedergegeben ist(17). Aus dieser Definition geht hervor, dass jeder Drittstaatsangehörige, der sich, ohne die Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt zu erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats befindet, dort illegal aufhältig ist(18).
53. Im neunten Erwägungsgrund dieser Richtlinie, in dem insoweit auf die Richtlinie 2005/85 verwiesen wird, heißt es, dass ein Drittstaatsangehöriger, der in einem Mitgliedstaat Asyl beantragt hat, so lange nicht als illegal im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufhältige Person gelten sollte, „bis eine abschlägige Entscheidung über den Antrag oder eine Entscheidung, mit der sein Aufenthaltsrecht als Asylbewerber beendet wird, bestandskräftig geworden ist“.
54. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85, der zum im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt anwendbar war, gestand einem Asylbewerber nämlich das Recht zu, sich bis zur Ablehnung seines Antrags in erster Instanz im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzuhalten. In Rn. 48 seines Urteils vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), hat der Gerichtshof präzisiert, dass dieses Recht ausschließt, dass ein solcher Asylbewerber als „illegal aufhältig“ im Sinne der Richtlinie 2008/115 angesehen werden kann. Dem Gerichtshof zufolge gilt dies unabhängig davon, ob der betreffende Mitgliedstaat dem Asylbewerber einen Aufenthaltstitel ausgestellt hat oder nicht, da Art. 7 der Richtlinie 2005/85 es dem Mitgliedstaat anheimstellt, ob er einen solchen Titel ausstellt.
55. Meines Erachtens geht aus den Erwägungen des Gerichtshofs in den Rn. 44 bis 49 der Begründung des Urteils vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), sowie ganz allgemein aus dem Verhältnis zwischen der Richtlinie 2008/115 und der Richtlinie 2005/85 – jetzt Richtlinie 2013/32 – klar hervor, dass ein Drittstaatsangehöriger, der Asyl beantragt hat, nicht als im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, in dem er seinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, illegal aufhältig gelten kann, solange er aufgrund des Unionsrechts oder des nationalen Rechts berechtigt ist, sich – bis zum Ausgang des Verfahrens über diesen Antrag – in diesem Hoheitsgebiet aufzuhalten.
56. Dieses Ergebnis wird im Übrigen implizit durch Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 bestätigt, der vorsieht, dass wenn ein Mitgliedstaat beschließt, einem illegal in seinem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen wegen Vorliegens eines Härtefalls oder aus humanitären oder sonstigen Gründen einen eigenen Aufenthaltstitel oder eine sonstige Aufenthaltsberechtigung zu erteilen, gegen diesen keine Rückkehrentscheidung erlassen wird. Aus der Berechtigung einer Person, sich während der Prüfung ihres Asylantrags im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten zu dürfen, in dem sie diesen Antrag gestellt hat, ergibt sich zwar kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel, wie Art. 7 Abs. 1 letzter Satz der Richtlinie 2005/85 klarstellt. Dennoch befindet sich, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung betont hat und in dem von ihr herausgegebenen Rückkehr-Handbuch(19) ausgeführt wird, jeder Drittstaatsangehörige, der sich physisch im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, im Hinblick auf die Richtlinie 2008/115 dort entweder legal oder illegal. Eine dritte Möglichkeit gibt es nicht(20).
57. Da er nicht als illegal aufhältig gelten kann, fällt ein Asylbewerber, der sich während der Prüfung seines Antrags im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten darf, nicht unter die Richtlinie 2008/115(21), zumindest solange diese Berechtigung gilt. Gegen ihn kann daher keine Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie ergehen.
58. Wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen bereits ausgeführt habe, sah die Richtlinie 2005/85 zum im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt das Recht des Asylbewerbers, sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzuhalten, nur bis zur Ablehnung seines Antrags in erster Instanz vor. Im Fall von Herrn Gnandi endete dieses Recht daher am 23. Mai 2014, als der CGRA beschloss, seinen Antrag abzulehnen
59. Art. 39 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2005/85 überließ es den Mitgliedstaaten, im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen Vorschriften festzulegen im Zusammenhang mit dem Recht der Asylbewerber, sich bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf gemäß Art. 39 Abs. 1 dieser Richtlinie gegen die Ablehnung ihres Antrags in erster Instanz in dem Mitgliedstaat aufzuhalten, in dem sie den Antrag gestellt haben.
60. Aus den Akten ergibt sich, dass die belgischen Behörden Herrn Gnandi am 11. Juli 2014 gemäß Art. 111 des Königlichen Erlasses vom 8. Oktober 1981 das in Anlage 35 dieses Erlasses enthaltene „Besondere Aufenthaltsdokument“ ausgestellt haben, da er beim CCE eine Beschwerde im Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung eingereicht hatte. In diesem Dokument, das ursprünglich bis zum 10. Oktober 2014 gültig war und bis zum 10. Dezember 2014 mehrfach verlängert wurde, heißt es, dass „dem Betreffenden … der Aufenthalt weder gestattet noch erlaubt [ist], [er] aber im Königreich verbleiben [darf], bis der [CCE] einen Beschluss gefasst hat“.
61. Ohne dass zu der Frage Stellung zu nehmen wäre, ob das Königreich Belgien von Art. 39 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2005/85 Gebrauch gemacht hat oder nicht, ist festzustellen, dass das oben genannte Dokument Herrn Gnandi das Recht gewährt hat, bis zur Entscheidung über seinen Rechtsbehelf im belgischen Hoheitsgebiet zu verbleiben. Ab seiner Ausstellung stand dieses Dokument daher dem Erlass einer Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 gegen Herrn Gnandi entgegen, da sein Aufenthalt im belgischen Staatsgebiet nicht als „illegal“ anzusehen war.
62. Ich weise jedoch darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, am 3. Juni 2014 erlassen wurde, d. h. bevor Herr Gnandi am 23. Juni 2014 beim CCE Beschwerde einreichte. Daher gewährte das belgische Recht Herrn Gnandi zu dem Zeitpunkt, zu dem die Anweisung erlassen wurde, noch kein Recht auf Verbleib im belgischen Hoheitsgebiet, da dieses Recht erst mit Einreichung dieser Beschwerde entstand(22).
63. Ist davon auszugehen, dass Herr Gnandi in dem Zeitraum zwischen der Ablehnung seines Asylantrags durch den CGRA und der Einreichung seiner Beschwerde beim CCE – da er nicht im Besitz eines gültigen Passes und eines gültigen Visums war und weder aus der Richtlinie 2005/85 noch aus dem belgischen Recht ein Recht ableiten konnte, sich als Asylbewerber im belgischen Hoheitsgebiet aufzuhalten – illegal aufhältig war, mit der Folge, dass gegen ihn eine Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 ergehen konnte?
64. Aus den nachfolgend dargelegten Gründen bin ich der Überzeugung, dass diese Frage zu verneinen ist.
65. Art. 39 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2005/85 erlegte den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, sicherzustellen, dass die Asylbewerber vor einem Gericht oder Tribunal gegen jede Entscheidung über ihren Asylantrag ein „Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf“ haben. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 17. Dezember 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, Rn. 51 bis 53), entschieden hat, sind die Merkmale dieses Rechtsbehelfs im Einklang mit Art. 47 der Charta, der den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes bekräftigt, und im Licht des in Art. 19 Abs. 2 der Charta niedergelegten Grundsatzes der Nichtzurückweisung(23) auszulegen.
66. Ich erinnere daran, dass aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta für die Auslegung von Art. 19 Abs. 2 und Art. 47 der Charta zu berücksichtigen ist, hervorgeht, dass wenn ein Staat entscheidet, einen Ausländer in ein Land abzuschieben, bei dem ernsthafte Gründe befürchten lassen, dass tatsächlich die Gefahr einer Art. 3 EMRK widersprechenden Behandlung dieses Ausländers besteht, die Wirksamkeit des Rechtsbehelfs nach Art. 13 EMRK es erfordert, dass dieser Ausländer über einen Rechtsbehelf mit kraft Gesetzes aufschiebender Wirkung gegen die Vollstreckung der Maßnahme verfügt, die seine Abschiebung ermöglicht(24). Dieselben Grundsätze wurden vom Gerichtshof bestätigt, insbesondere in den Urteilen vom 18. Dezember 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, Rn. 52 und 53), und vom 17. Dezember 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, Rn. 58).
67. Die oben angeführte Rechtsprechung betrifft zwar nur Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen, bei deren Vollstreckung die Gefahr einer Art. 3 EMRK und Art. 19 Abs. 2 der Charta widersprechenden Behandlung des Betroffenen besteht. Ein Beschluss, mit dem ein Antrag auf internationalen Schutz abgelehnt wird und der selbst keine Rückführungsmaßnahmen beinhaltet, stellt im Prinzip jedoch keine solche Maßnahme dar. Deshalb war der Gerichtshof der Ansicht, dass das Fehlen einer aufschiebenden Wirkung eines gegen einen solchen Beschluss eingelegten Rechtsbehelfs grundsätzlich mit Art. 19 Abs. 2 und Art. 47 der Charta vereinbar ist. Auch wenn es eine solche Entscheidung einem Drittstaatsangehörigen nicht ermöglicht, internationalen Schutz zu erhalten, kann ihre Vollstreckung an sich nämlich nicht zur Abschiebung dieses Drittstaatsangehörigen führen(25).
68. Die Wirksamkeit eines Rechtsbehelfs gegen einen solchen Beschluss und der Grundsatz der Nichtzurückweisung würden jedoch auch verletzt, wenn während der Frist für die Einreichung eines solchen Rechtsbehelfs – und nach seiner Einreichung bis zur Entscheidung über diesen Rechtsbehelf – der Asylbewerber der Vollstreckung von Rückführungsmaßnahmen ausgesetzt wäre.
69. Im Übrigen sieht, um auf die vorliegende Rechtssache zurückzukommen, die belgische Regelung in Art. 39/70 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 ausdrücklich vor, dass während der Frist für die Einreichung einer Beschwerde im Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung gegen die Beschlüsse des CGRA gegenüber dem Ausländer keine Maßnahme zur Entfernung unter Zwang ausgeführt werden kann.
70. Wenn gegen einen Drittstaatsangehörigen während der Frist für die Einreichung einer Beschwerde gegen den Beschluss, seinen Antrag auf internationalen Schutz abzulehnen, keine Rückführungsmaßnahme ausgeführt werden kann, da sonst diesem Rechtsmittel die Wirksamkeit genommen und der Grundsatz der Nichtzurückweisung verletzt würde, bedeutet dies, dass ein solcher Drittstaatsangehöriger das Recht hat, in diesem Zeitraum im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu verbleiben, in dem er die Beschwerde eingereicht hat.
71. Ein solches Recht schließt aus, dass er als illegal aufhältig im Sinne der Richtlinie 2008/115 angesehen werden kann(26), wie diese im Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), ausgelegt wurde, und damit, dass gegen ihn eine Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie ergehen kann.
72. Diesem Ergebnis steht meines Erachtens das von der belgischen Regierung angeführte Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), nicht entgegen.
73. In diesem Urteil hat der Gerichtshof ausgeschlossen, dass die Stellung eines Asylantrags durch einen Drittstaatsangehörigen, der Gegenstand eines Rückführungsverfahrens nach der Richtlinie 2008/115 ist, zur Folge hat, dass eine im Rahmen dieses Verfahrens ergangene Rückkehrentscheidung kraftlos wird(27). Der Umstand, dass ein solcher Drittstaatsangehöriger als Asylbewerber berechtigt ist, bis zur Entscheidung über seinen Antrag im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu verbleiben, und daher nicht als illegal aufhältig im Sinne von Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115 gelten kann, steht dem Gerichtshof zufolge dem nicht entgegen, dass ein gegen ihn bereits eingeleitetes Rückführungsverfahren, obwohl es unterbrochen wurde, eröffnet bleibt und im Fall der Ablehnung des Asylantrags fortgesetzt werden kann.
74. Dieser Standpunkt, der bereits in Rn. 60 des Urteils vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), eingenommen wurde, ist dem Gerichtshof zufolge durch das Erfordernis gerechtfertigt, dass die Erreichung des mit der Richtlinie 2008/115 verfolgten Ziels, das darin besteht, eine wirksame Rückkehr- und Rückübernahmepolitik für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige zu schaffen, nicht beeinträchtigt wird(28). Der den Mitgliedstaaten durch Art. 8 dieser Richtlinie auferlegten Pflicht, in den in Abs. 1 dieser Vorschrift genannten Fällen die Abschiebung vorzunehmen – eine Pflicht, die innerhalb kürzester Frist zu erfüllen ist(29) –, würde nämlich nicht nachgekommen, wenn die Abschiebung aufgrund des Umstands verzögert würde, dass, nachdem der Antrag auf internationalen Schutz erstinstanzlich abgelehnt wurde, ein Rückführungsverfahren nicht in dem Stadium fortgesetzt würde, in dem es unterbrochen wurde, sondern von Neuem beginnen müsste(30).
75. Nach Ansicht der belgischen Regierung muss ein Rückführungsverfahren, da es gemäß dem Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), nach der Ablehnung des Asylantrags in erster Instanz fortgesetzt werden kann, auch gleich nach einer solchen Ablehnung eingeleitet werden können.
76. Ich teile diese Auffassung nicht. Die tatsächlichen und rechtlichen Umstände des Ausgangsverfahrens in der vorliegenden Rechtssache unterscheiden sich deutlich von denen, die der Rechtssache zugrunde lagen, in der das Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), ergangen ist, so dass die in der letztgenannten Rechtssache gefundene Lösung nicht automatisch auf die erstgenannte Rechtssache übertragen werden kann.
77. Das gegen Herrn N. gerichtete Rückführungsverfahren war eingeleitet worden, bevor er seinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hatte(31). Als dieses Verfahren eingeleitet wurde, war Herr N. mithin kein Asylbewerber(32) und daher nicht berechtigt, im niederländischen Hoheitsgebiet zu verbleiben. Er war illegal aufhältig im Sinne von Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115. Außerdem waren, als er seinen Asylantrag stellte, die gegen ihn ergangene Rückkehrentscheidung und das gegen ihn verhängte Einreiseverbot für die Dauer von zehn Jahren rechtskräftig geworden(33).
78. Dagegen war, als die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, Herrn Gnandi bekannt gemacht wurde, das Asylverfahren anhängig, hatte der CGRA beschlossen, den Antrag abzulehnen, und hatte die Frist für einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung angefangen zu laufen. Da Herr Gnandi nicht ausgewiesen werden konnte, solange diese Frist lief – und nach der Einreichung der Beschwerde bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf –, war er, wie wir oben gesehen haben, berechtigt, sich im belgischen Hoheitsgebiet aufzuhalten. Als das Rückführungsverfahren eingeleitet wurde, konnte Herr Gnandi daher nicht als illegal aufhältig im Sinne von Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115 gelten.
79. Daraus folgt, dass eine analoge Anwendung des Urteils vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), auf das vorliegende Verfahren – angesichts der Unterschiede zwischen den Ausgangsrechtsstreitigkeiten in der vorliegenden Rechtssache und derjenigen, in der jenes Urteil ergangen ist – nicht nur aus Gesichtspunkten der Auslegung nicht gestattet wäre, sondern im Wesentlichen zu dem nicht hinnehmbaren Ergebnis führte, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gewährt würde, auf der Grundlage der Richtlinie 2008/115 ein Rückführungsverfahren einzuleiten, obwohl die von dieser Richtlinie geforderten Voraussetzungen nicht erfüllt wären.
80. Im Übrigen finden die Erfordernisse der Wirksamkeit und der zügigen Bearbeitung, die der vom Gerichtshof in diesem Urteil herangezogenen Lösung zugrunde liegen, nur Anwendung, wenn bereits ein Rückführungsverfahren eingeleitet wurde. In einem solchen Fall können diese Erfordernisse es rechtfertigen, dass ein solches Verfahren ausgesetzt statt aufgehoben wird. In diesem Sinne steht das Urteil vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), im Einklang mit Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115, dem zufolge, wenn ein Mitgliedstaat beschließt, einem Drittstaatsangehörigen eine Aufenthaltsberechtigung zu erteilen, und eine Rückkehrentscheidung ergangen ist, diese für die Dauer dieser Berechtigung einfach ausgesetzt werden kann, und auch mit Art. 9 dieser Richtlinie, dem zufolge die Abschiebung „aufgeschoben“ wird, wenn sie gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstoßen würde.
81. Mit anderen Worten: Ein rechtmäßig eingeleitetes Rückführungsverfahren kann, auch wenn es ausgesetzt wird, gegenüber einem Drittstaatsangehörigen, der im Laufe dieses Verfahrens das Recht erhält, sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzuhalten oder dort zu verbleiben, aufrechterhalten bleiben.
82. Dagegen kann ein solches Verfahren gegen einen solchen Staatsangehörigen nicht eingeleitet werden, solange ein solches Recht besteht.
83. Argumente gegen die in Nr. 71 der vorliegenden Schlussanträge gefundene Feststellung lassen sich auch weder aus Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 noch aus dem von der belgischen Regierung ebenfalls angeführten Rückkehr-Handbuch herleiten.
84. Gemäß Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115, dessen Wortlaut oben in Nr. 9 wiedergegeben ist, kann eine Rückkehrentscheidung gleichzeitig und zusammen mit der Beendigung des legalen Aufenthalts des Betroffenen und der Erklärung dieser Beendigung erlassen werden.
85. Diese Vorschrift bietet den Mitgliedstaaten nur eine verfahrenstechnische Möglichkeit(34), um das in dieser Richtlinie vorgesehene zweistufige Verfahren(35) zu vereinfachen, von der sie unter Beachtung der Voraussetzungen für ihre Anwendung Gebrauch machen können. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass der Aufenthalt des betreffenden Drittstaatsangehörigen illegal ist. Die Möglichkeit, eine einheitliche Maßnahme anstelle von zwei verschiedenen Maßnahmen zu erlassen, um zum einen den legalen Aufenthalt eines solchen Staatsangehörigen zu beenden und zum anderen eine Rückkehrentscheidung und/oder eine Entscheidung über eine Abschiebung zu erlassen, kann aber nicht dazu führen, dass die Mitgliedstaaten berechtigt wären, von einer solchen Voraussetzung abzusehen und gegen eine Person, die über ein Aufenthaltsrecht in deren Hoheitsgebiet verfügt, ein Rückkehrverfahren einzuleiten.
86. Diese Schlussfolgerung geht im Übrigen eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 selbst hervor, dem zufolge die Rückkehrentscheidung und/oder Entscheidung über eine Abschiebung zusammen mit einer „Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts“ ergehen kann, d. h. einer Entscheidung, die, da sie den legalen Aufenthalt beendet, den Beginn des illegalen Aufenthalts des Betroffenen markiert. Wie ich oben dargelegt habe, ist dies bei der Ablehnung eines Asylantrags nicht der Fall, wenn diese Ablehnung nach dem Unionsrecht oder nationalen Recht nicht endgültig ist und der Antragsteller das Recht hat, bis zur Entscheidung über das Asylverfahren im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu verbleiben.
87. Im Übrigen weise ich – den mündlichen Ausführungen der Kommission folgend – darauf hin, dass Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 „unbeschadet der … einschlägigen Bestimmungen des [Unionsrechts] und des einzelstaatlichen Rechts“ gilt. Zu diesen Bestimmungen gehören auch die oben angeführten Grundsätze des Unionsrechts und die nationalen Regelungen, die dem Asylbewerber das Recht gewähren, sich während des Asylverfahrens im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzuhalten.
88. Im Rückkehr-Handbuch wird wiederum näher ausgeführt, dass die Ablehnung eines Asylantrags und eine Rückkehrentscheidung gemäß Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 mit einer einzigen Entscheidung erlassen werden können(36). Dieses Handbuch, das nicht verbindlich ist(37), wurde nach dem Inkrafttreten der Richtlinie 2013/32, die die Richtlinie 2005/85 ersetzt hat, erstellt und ist, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung betont hat, im Licht der Bestimmungen jener Richtlinie zu lesen. Wie ich oben ausgeführt habe, gestatten gemäß Art. 46 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32 die Mitgliedstaaten den Asylbewerbern den Verbleib im Hoheitsgebiet bis zum Ablauf der Frist für die Ausübung ihres Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, ihren Antrag abzuweisen, und, wenn ein solches Recht fristgemäß ausgeübt wurde, bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf. Es ist deshalb klar, dass das Handbuch, wenn darin ausgeführt wird, dass eine Entscheidung über die Ablehnung eines Asylantrags mit einer Rückkehrverpflichtung verbunden werden kann, nicht auf eine Entscheidung Bezug nimmt, gegen die ein Rechtsbehelf gemäß Art. 46 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 gegeben ist, da eine solche Lesart gegen die im Urteil Arslan(38) aufgestellten Grundsätze verstieße. Daher ist davon auszugehen, dass sich eine solche Feststellung eher auf eine ablehnende Entscheidung bezieht, die bestandskräftig geworden ist, oder, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, auf eine Entscheidung, die in einem der in Art. 46 Abs. 6 dieser Richtlinie genannten Fälle ergangen ist, wenn das Recht des betreffenden Mitgliedstaats oder eine gerichtliche Entscheidung dem Asylbewerber nicht die Möglichkeit gewährt, bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf im Hoheitsgebiet dieses Staates zu verbleiben.
89. Aus der Gesamtheit der vorstehenden Erwägungen folgt, dass gegen Herrn Gnandi während der Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs gegen den Beschluss, seinen Asylantrag abzulehnen, sowie, sobald dieser Rechtsbehelf eingelegt ist, während der gesamten Zeit seiner Prüfung und bis zum Ablauf des besonderen Aufenthaltsdokuments nach Anlage 35 des Königlichen Erlasses vom 8. Oktober 1981 keine Rückkehrentscheidung gemäß der Richtlinie 2008/115 erlassen werden konnte.
90. Was den Zeitraum nach dem Urteil des CCE vom 31. Oktober 2014 und nach der Einlegung der Kassationsbeschwerde gegen dieses Urteil anbelangt, ist anzumerken, dass der Gerichtshof im Urteil vom 28. Juli 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524), präzisiert hat, dass die Richtlinie 2005/85 nicht vorschreibt, dass es zwei Gerichtsinstanzen geben muss, und dass der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dem Einzelnen den Zugang zu einem Gericht und nicht zu mehreren Gerichtsinstanzen eröffnet(39).
91. Aus den bisher angestellten Erwägungen folgt jedoch, dass wenn die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zwei Gerichtsinstanzen vorsehen und dem Asylbewerber erlauben, bis zur Entscheidung über die Beschwerde oder Kassation im Hoheitsgebiet dieses Staates zu verbleiben, gegen diesen Asylbewerber kein Rückführungsverfahren nach der Richtlinie 2008/115 eingeleitet werden kann. Aus den Akten ergibt sich, dass die belgischen Behörden Herrn Gnandi am 8. Februar 2016 eine bis zum 1. März 2017 gültige zeitweilige Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage von Art. 9bis des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 erteilt haben, der vorsieht, dass eine solche Erlaubnis u. a. Asylbewerbern erteilt werden kann, die eine für annehmbar erklärte Kassationsbeschwerde eingelegt haben.
92. Bevor ich zum Schluss komme, möchte ich noch kurz auf zwei Fragen eingehen, die, obwohl sie nicht unmittelbar Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens sind, von den Parteien in ihren Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung erörtert wurden.
93. Die erste Frage betrifft die Übereinstimmung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, mit den Verfahrensgarantien der Richtlinie 2008/115.
94. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass in der Zustellungsurkunde dieser Anweisung die Möglichkeit genannt wurde, eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 39/2 § 2 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 zu erheben sowie einen Aussetzungsantrag gemäß Art. 39/82 dieses Gesetzes zu stellen, und klargestellt wurde, dass „vorbehaltlich der Anwendung von Art. 39/79 dieses Gesetzes“ weder eine solche Klage noch die Stellung eines solchen Antrags in Bezug auf die Vollstreckung der zugestellten Anweisung aufschiebende Wirkung hätten. In der Zustellungsurkunde wurde dagegen nicht mitgeteilt, dass Art. 39/70 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 es verbietet, diese Anweisung während der Frist für die Einreichung einer Klage gegen den Beschluss, die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft abzulehnen, sowie während der Prüfung einer möglichen Klage gegen diesen Beschluss unter Zwang auszuführen. Die Informationen, die Herrn Gnandi mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, übersandt wurden, konnten bei ihm stattdessen die Überzeugung hervorrufen, dass die Anweisung mit Ablauf der Frist für eine freiwillige Ausreise unter Zwang ausgeführt würde. In der Zustellungsurkunde war nämlich angegeben, dass Herr Gnandi, sollte er dieser Anweisung nicht Folge leisten, an die Grenze verbracht und zu diesem Zweck inhaftiert werden könne. Nach den – von der belgischen Regierung nicht bestrittenen – Behauptungen von Herrn Gnandi waren dieselben Informationen in einem Schriftstück enthalten, das ihm zusammen mit der Zustellungsurkunde ausgehändigt wurde.
95. Unter diesen Umständen entsprach meiner Ansicht nach die Herrn Gnandi zugestellte Rückkehrentscheidung nicht den Verfahrensgarantien, die in der Richtlinie 2008/115 vorgeschrieben sind, nämlich insbesondere in ihrem Art. 12 Abs. 1, der bestimmt, dass diese Entscheidungen „Informationen über mögliche Rechtsbehelfe“ enthalten, und in ihrem Art. 14 Abs. 2, der festlegt, dass die Mitgliedstaaten den in Abs. 1 dieser Vorschrift(40) genannten Personen eine schriftliche Bestätigung zur Verfügung stellen, der zufolge die Rückkehrentscheidung vorläufig nicht vollstreckt wird. Allgemein gesehen entspricht die Lückenhaftigkeit und Widersprüchlichkeit(41) dieser Informationen unter den Umständen des Ausgangsverfahrens meines Erachtens nicht den im sechsten Erwägungsgrund dieser Richtlinie genannten Anforderungen eines fairen und transparenten Verfahrens.
96. Die zweite Frage, auf die kurz eingegangen werden soll, betrifft die Auswirkungen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, auf die Bedingungen für den Aufenthalt von Herrn Gnandi im belgischen Hoheitsgebiet, insbesondere, was seine sozialen und wirtschaftlichen Rechte anbelangt.
97. Das vorlegende Gericht legt hierzu nur sehr wenige Informationen vor. Es gibt im Wesentlichen nur an, dass die besagte Anweisung für Herrn Gnandi – der gehalten gewesen sei, ihr freiwillig Folge zu leisten – verbindlich gewesen sei, obwohl ihm gegenüber keine Maßnahme zur Entfernung unter Zwang habe ausgeführt werden können. Aus den Akten geht jedoch hervor, und zwischen den Parteien ist unstreitig, dass der Name des Klägers aufgrund eines Rundschreibens vom 30. August 2013(42) im Anschluss an den Erlass dieser Anweisung aus dem Melderegister gestrichen wurde, so dass er offenbar keinen Anspruch mehr auf eine Krankenversicherung oder eine sonstige soziale Absicherung hatte.
98. Hierzu weise ich zum einen darauf hin, dass die Richtlinie 2003/9(43) sowie die Richtlinie 2013/33(44), die die erstgenannte Richtlinie ab dem 20. Juli 2015 ersetzt hat, Mindestbedingungen für die Aufnahme festlegen, die die Mitgliedstaaten zugunsten der Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben, garantieren müssen, solange diese als Asylbewerber in deren Hoheitsgebiet verbleiben dürfen(45). Die in diesen Richtlinien vorgesehenen Maßnahmen, die insbesondere die im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen und die medizinische Versorgung betreffen, implizieren, dass die Kosten für den Lebensunterhalt des Asylbewerbers übernommen werden(46), was sich nicht mit den in Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschriebenen Garantien bis zur Rückkehr(47) vergleichen lässt.
99. Zum anderen weise ich – den Ausführungen der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen folgend – darauf hin, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem Urteil aus dem Jahr 2015(48) festgestellt hat, dass ein Verstoß gegen die in Art. 3 in Verbindung mit Art. 13 der EMRK geforderten Erfordernisse bezüglich der Verfügbarkeit und der Zugänglichkeit der Rechtsmittel sowohl in rechtlicher Hinsicht als auch in der Praxis vorliege, wenn ein Asylbewerber gezwungen werde, in das Land zurückzukehren, aus dem er geflohen sei, ohne dass die Begründetheit seiner Befürchtungen von einem Gericht untersucht worden wäre(49). Die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, an die die Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen ist, verwiesen worden war, hat die Rechtssache zwar aus dem Register gestrichen, so dass das Urteil keine rechtlichen Auswirkungen mehr hat(50). Ich bin jedoch der Auffassung, dass die in diesem Urteil vorgenommene Auslegung des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes bei der Auslegung von Art. 47 der Charta in Verbindung mit deren Art. 19 Abs. 2 berücksichtigt werden sollte. Diese Bestimmungen stehen dem entgegen, dass ein Asylbewerber de facto gezwungen ist, das Hoheitsgebiet des Staates, in dem er einen Rechtsbehelf gegen die Ablehnung seines Asylantrags eingelegt hat, vor einer Entscheidung über diesen Rechtsbehelf zu verlassen, weil er seine grundlegenden Bedürfnisse nicht befriedigen kann.
Ergebnis
100. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) wie folgt zu antworten:
Die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, insbesondere ihr Art. 2 Abs. 1 und ihr Art. 5, sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, die in Art. 19 Abs. 2 bzw. Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt sind, stehen dem Erlass einer Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie gegen einen Drittstaatsangehörigen entgegen, der einen Antrag auf internationalen Schutz im Sinne der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft gestellt hat und nach dem Unionsrecht und/oder nationalen Recht berechtigt ist, während der Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs nach Art. 39 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85 gegen die Ablehnung dieses Antrags und, sofern dieser Rechtsbehelf fristgemäß eingelegt wurde, während dessen Prüfung in dem Mitgliedstaat zu verbleiben, in dem er seinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat. Die Richtlinie 2008/115 sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes stehen jedoch dem nicht entgegen, dass eine solche Rückkehrentscheidung gegen einen solchen Staatsangehörigen nach der Abweisung dieses Rechtsbehelfs erlassen wird, es sei denn, dieser Staatsangehörige ist nach dem nationalen Recht berechtigt, bis zum endgültigen Abschluss des Asylverfahrens in dem betreffenden Mitgliedstaat zu verbleiben.