ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
20 januari 2016 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Mededingingsbeleid – Artikel 101 VWEU – Verordening (EG) nr. 1/2003 – Sector van de internationale verzending van goederen – Nationale mededingingsautoriteiten – Juridische waarde van de instrumenten van het ‚European Competition Network’ – Modelclementieregeling van dit netwerk – Bij de Commissie ingediend immuniteitsverzoek – Bij de nationale mededingingsautoriteiten ingediend beknopt immuniteitsverzoek – Verhouding tussen deze twee verzoeken”
In zaak C‑428/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (raad van state, Italië) bij beslissing van 1 april 2014, ingekomen bij het Hof op 18 september 2014, in de procedure
DHL Express (Italy) Srl,
DHL Global Forwarding (Italy) SpA
tegen
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
in tegenwoordigheid van:
Schenker Italiana SpA,
Agility Logistics Srl,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, president van de Eerste kamer, waarnemend voor de president van de Tweede kamer, J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), A. Arabadjiev, C. Lycourgos en J.‑C. Bonichot, rechters,
advocaat-generaal: M. Wathelet,
griffier: V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 juli 2015,
gelet op de opmerkingen van:
– DHL Express (Italy) Srl en DHL Global Forwarding (Italy) SpA, vertegenwoordigd door M. Siragusa en G. Rizza, avvocati,
– Schenker Italiana SpA, vertegenwoordigd door G. L. Zampa, G. Barone en A. Di Giò, avvocati,
– Agility Logistics Srl, vertegenwoordigd door A. Lirosi, M. Padellaro en A. Pera, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino en P. Gentili, avvocati dello Stato,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en A. Lippstreu als gemachtigden,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door D. Colas en J. Bousin als gemachtigden,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door V. Kaye als gemachtigde, bijgestaan door D. Beard, QC, en V. Wakefield, barrister,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L Malferrari, G. Meeßen en T. Vecchi als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 september 2015,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 101 VWEU, artikel 4, lid 3, VEU en artikel 11 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds DHL Express (Italy) Srl en DHL Global Forwarding (Italy) SpA (hierna samen: „DHL”) en anderzijds de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (autoriteit ter verzekering van de mededinging en de marktwerking; hierna: „AGCM”), betreffende het besluit waarbij deze laatste autoriteit aan DHL geldboeten heeft opgelegd omdat zij heeft deelgenomen aan een kartel in de sector van het internationale goederenvervoer over de weg vanuit en naar Italië, en derhalve artikel 101 VWEU heeft geschonden (hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Overweging 15 van verordening nr. 1/2003 luidt:
„De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten moeten tezamen een netwerk van overheidsinstanties vormen, die de communautaire mededingingsregels in nauwe samenwerking toepassen. Daartoe moeten kennisgevings- en raadplegingsmechanismen in het leven worden geroepen. Verdere modaliteiten voor samenwerking binnen het netwerk worden vastgesteld en herzien door de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaten.”
4 Artikel 11 van verordening nr. 1/2003, „Samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten”, bepaalt:
„1. De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten passen de communautaire mededingingsregels in nauwe samenwerking toe.
2. De Commissie zendt de mededingingsautoriteiten van de lidstaten een afschrift van de belangrijkste documenten toe die zij met het oog op de toepassing van de artikelen 7, 8, 9, 10 en 29, lid 1, heeft verzameld. Op verzoek van de mededingingsautoriteit van een lidstaat stelt de Commissie afschriften van andere documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn, ter beschikking van die autoriteit.
3. De mededingingsautoriteiten van de lidstaten stellen, wanneer zij op grond van artikel [101 VWEU] of artikel [102 VWEU] optreden, de Commissie hiervan vóór of onverwijld na het begin van de eerste formele onderzoeksmaatregel schriftelijk in kennis. Deze inlichtingen kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten.
4. Uiterlijk 30 dagen vóór het aannemen van een beslissing tot beëindiging van een inbreuk, een beslissing tot aanvaarding van toezeggingen of een beslissing tot intrekking van een groepsvrijstelling stellen de mededingingsautoriteiten van de lidstaten de Commissie daarvan in kennis. Daartoe stellen zij de Commissie een samenvatting van de zaak, de beoogde beslissing of, bij ontstentenis daarvan, elk ander document waarin het voorgestelde optreden wordt aangegeven ter beschikking. Deze inlichtingen kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten. Op verzoek van de Commissie stelt de handelende mededingingsautoriteit andere documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn, ter beschikking van de Commissie. De aan de Commissie verstrekte inlichtingen kunnen ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten. De nationale mededingingsautoriteiten kunnen ook onderling inlichtingen uitwisselen die nodig zijn voor de beoordeling van een zaak die zij behandelen op grond van artikel [101 VWEU] of artikel [102 VWEU].
5. De mededingingsautoriteiten van de lidstaten kunnen de Commissie over elk geval van toepassing van het gemeenschapsrecht raadplegen.
6. Wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III moet leiden, ontneemt dit de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid tot toepassing van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU]. Indien een mededingingsautoriteit van een lidstaat een zaak reeds in behandeling heeft genomen, begint de Commissie alleen een procedure na overleg met deze autoriteit.”
5 Artikel 35, lid 1, van verordening nr. 1/2003 luidt als volgt:
„De lidstaten wijzen de mededingingsautoriteit of -autoriteiten die bevoegd is (zijn) de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] toe te passen, zodanig aan dat op afdoende wijze voldaan wordt aan de bepalingen van deze verordening. [...] De aangewezen autoriteiten kunnen rechterlijke instanties zijn.”
6 Punt 1 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PB 2004, C 101, blz. 43; hierna: „mededeling inzake samenwerking”) luidt:
„Bij verordening [...] nr. 1/2003 [...] wordt een stelsel van parallelle bevoegdheden ingevoerd in het kader waarvan de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten [...] de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] kunnen toepassen. De [nationale mededingingsautoriteiten] en de Commissie vormen tezamen een netwerk van openbare autoriteiten: zij handelen in het algemeen belang en werken nauw samen om de mededinging te vrijwaren. Het netwerk is een forum voor discussie en samenwerking met het oog op de toepassing en handhaving van het communautaire mededingingsbeleid. Het biedt een kader voor de samenwerking tussen de Europese mededingingsautoriteiten in zaken waarin de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] worden toegepast en vormt de grondslag voor de totstandbrenging en handhaving van een gemeenschappelijke mededingingscultuur in Europa. Dit netwerk wordt het ‚European Competition Network’ (ECN) genoemd.”
7 Gelet op dit stelsel van parallelle bevoegdheden, in het kader waarvan alle mededingingsautoriteiten bevoegd zijn om artikel 101 VWEU toe te passen, bevatten de punten 8 tot en met 15 van de mededeling inzake samenwerking de criteria om te bepalen welke autoriteiten „geschikt zijn” om een zaak te behandelen. Zo heet het in punt 14 van deze mededeling dat „[d]e Commissie [...] bij uitstek geschikt [is] om een zaak te behandelen wanneer een of meer overeenkomsten of gedragingen [...] in meer dan drie lidstaten gevolgen hebben voor de mededinging [...]”.
8 Punt 38 van deze mededeling luidt:
„Bij gebrek aan een voor de hele Europese Unie geldend systeem van volledig geharmoniseerde clementieregelingen, mag een verzoek aan een bepaalde autoriteit om toepassing van de clementieregeling niet worden beschouwd als een clementieverzoek aan enige andere autoriteit. Het is derhalve in het belang van de aanvrager om een clementieverzoek in te dienen bij alle mededingingsautoriteiten die bevoegd zijn om artikel [101 VWEU] toe te passen op het grondgebied waar de inbreuk van invloed is, en die geschikt kunnen worden bevonden om op te treden tegen de onderhavige inbreuk [...]. Aangezien het tijdstip van het beroep op de regeling van groot belang is bij de meeste bestaande clementieregelingen, dienen de aanvragers ook te overwegen of het dienstig is om aanvragen voor toepassing van de clementieregeling bij alle betrokken autoriteiten gelijktijdig in te dienen. Het is aan de aanvrager om de stappen te nemen die hij nodig acht om zijn positie te beschermen met het oog op mogelijke procedures van deze autoriteiten.”
9 In het kader van het ECN is in 2006 een modelclementieregeling vastgesteld (hierna: „ECN-modelclementieregeling”). Deze regeling, die niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, kan enkel worden geraadpleegd op de website van de Commissie. De tekst is herzien in november 2012, te weten na de feiten van het hoofdgeding en dus ook na het besluit van de AGCM dat het voorwerp uitmaakt van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding.
10 Punt 3 van de ECN-modelclementieregeling luidt als volgt:
„De [ECN-modelclementieregeling] stelt een kader vast op grond waarvan de ondernemingen die hebben deelgenomen aan onder de werkingssfeer ervan vallende overeenkomsten en gedragingen, kunnen worden beloond voor hun medewerking. De leden van het ECN stellen binnen de grenzen van hun bevoegdheden al het mogelijke in het werk om hun regelingen af te stemmen op de [ECN-modelclementieregeling]. Deze laatste regeling belet een mededingingsautoriteit niet om een aanpak te kiezen die gunstiger is voor de ondernemingen die in het kader van haar regeling om clementie verzoeken. De [ECN‑modelclementieregeling] kan op zichzelf bij deze ondernemingen geen gewettigd vertrouwen van welke aard dan ook wekken.”
11 Punt 5 van deze regeling, dat de boete-immuniteit van het „[t]ype 1 A” betreft, luidt:
„De mededingingsautoriteit zal een onderneming immuniteit verlenen tegen een geldboete die haar anders zou zijn opgelegd, indien:
a) deze onderneming als eerste bewijsmateriaal verstrekt dat de mededingingsautoriteit, naar de mening van deze autoriteit op het ogenblik waarop zij dit verzoek onderzoekt, in staat stelt om gerichte inspecties uit te voeren in verband met een vermoedelijk kartel;
b) de mededingingsautoriteit ten tijde van de indiening van het verzoek niet over voldoende bewijs beschikte om een inspectie te bevelen of een rechterlijk inspectiemandaat te verkrijgen, of zij in verband met het vermoedelijke kartel nog geen inspectie had uitgevoerd, en
c) voldaan is aan de voorwaarden voor clementie.”
12 Punt 22 van het ECN-modelclementieregeling bepaalt dat „[i]n gevallen waarin de Commissie ‚bij uitstek geschikt’ is om een zaak te behandelen in de zin van punt 14 van de mededeling [inzake samenwerking], de onderneming die een immuniteitsverzoek bij de Commissie heeft ingediend of voornemens is dit weldra te doen, een beknopt verzoek kan richten tot elke nationale mededingingsautoriteit die deze onderneming ‚geschikt’ acht om in het kader van de mededeling inzake samenwerking op te treden. De beknopte verzoeken moeten een korte omschrijving van de navolgende gegevens bevatten:
[...]
– de aard van het vermeende kartel;
– [...], en
– de inlichtingen met betrekking tot elk reeds ingediend of nog in te dienen verzoek om clementie ter zake van het vermeende kartel.”
13 Punt 24 van de ECN-modelclementieregeling luidt als volgt:
„Wanneer een nationale mededingingsautoriteit waarbij een beknopt verzoek is ingediend, verzoekt om bepaalde aanvullende inlichtingen, dient de onderneming deze onverwijld te verstrekken. Indien een mededingingsautoriteit besluit om in deze zaak op treden, dan stelt zij de termijn vast waarbinnen de onderneming alle ter voldoening aan de bewijsstandaard benodigde inlichtingen en bewijzen moet verstrekken. Zo de onderneming de gestelde termijn in acht neemt, dan worden de verschafte inlichtingen geacht te zijn verstrekt op het tijdstip waarop het beknopte verzoek is ingediend.”
14 In punt 7 van de toelichting op de ECN-modelclementieregeling heet het:
„De [ECN-modelclementieregeling] strekt ertoe een oplossing te vinden voor het probleem dat parallel verschillende verzoeken worden ingediend en stelt de ondernemingen in staat om het resultaat van een eventueel verzoek beter in te schatten. [...] Zij definieert de kenmerken van een uniform type bondige formulieren, de zogenaamde ‚beknopte verzoeken’, die zijn ontwikkeld teneinde de last te verlichten die de indiening en de verwerking van verschillende verzoeken in grote grensoverschrijdende kartelzaken met zich brengt voor de ondernemingen, respectievelijk de mededingingsautoriteiten.”
Italiaans recht
15 Op 15 februari 2007 heeft de AGCM de mededeling betreffende de niet‑oplegging en de vermindering van geldboeten krachtens artikel 15 van wet nr. 287 van 10 oktober 1990 (communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287) vastgesteld, die de Italiaanse clementieregeling bevat (hierna: „nationale clementieregeling”).
16 Artikel 16 van de nationale clementieregeling, „Beknopt verzoek”, luidt als volgt:
„Wanneer de Commissie beter geschikt is om de zaak te behandelen en een onderzoek te verrichten, kan de onderneming die een immuniteitsverzoek bij de Commissie heeft ingediend of op het punt staat dit te doen, een soortgelijk maar ‚beknopt’ verzoek richten tot de autoriteit, indien zij meent dat deze eveneens in de zaak zou kunnen optreden. Krachtens [punt 14] van de [mededeling inzake samenwerking] is de Commissie het meest geschikt om een zaak te behandelen wanneer een of meer overeenkomsten of gedragingen, netwerken van soortgelijke overeenkomsten of gedragingen inbegrepen, in meer dan drie lidstaten gevolgen hebben voor de mededinging.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17 Op 5 juni 2007 heeft DHL de Commissie verzocht om immuniteit tegen de geldboeten die haar mogelijkerwijs zouden worden opgelegd wegens diverse schendingen van het mededingingsrecht van de Unie in de sector van het internationale goederenvervoer. Op 24 september 2007 heeft de Commissie DHL voorwaardelijke immuniteit verleend voor de volledige sector van de internationale verzending van goederen, dus voor het zee‑, lucht‑ en wegvervoer. Voorts heeft DHL de Commissie op 20 december 2007 bepaalde gegevens verstrekt met betrekking tot de in Italië vastgestelde gedragingen van ondernemingen op het gebied van de internationale verzending van goederen over de weg. In juni 2008 heeft de Commissie besloten om enkel het onderdeel van het kartel dat betrekking had op het internationale luchtvervoer te vervolgen, en aan de nationale mededingingsautoriteiten de mogelijkheid te laten de schendingen op het gebied van het zee- en wegvervoer te vervolgen.
18 Tegelijk had DHL op 12 juli 2007 bij de AGCM een beknopt verzoek om immuniteit ingediend op grond van de nationale clementieregeling. In dat verzoek had zij informatie over onrechtmatige gedragingen op de markt van de internationale verzending en het internationale vervoer van goederen verstrekt. Volgens de AGCM betrof deze verklaring enkel de sector van het internationale zee‑ en luchtvervoer van goederen, maar niet die van het wegvervoer. Volgens DHL betrof het beknopte verzoek evenwel onrechtmatige gedragingen op de gehele markt voor de internationale verzending en het internationale vervoer van goederen. DHL heeft gepreciseerd dat haar verzoek van 12 juli 2007 weliswaar geen concrete en specifieke voorbeelden van gedragingen op het gebied van de verzending van goederen over de weg bevatte, maar dat dit kwam doordat dergelijke gedragingen nog niet waren ontdekt.
19 Op 23 juni 2008 heeft DHL bij de AGCM een additioneel beknopt verzoek om immuniteit ingediend, dat een aanvulling vormde op haar verzoek van 12 juli 2007 en dat ertoe strekte laatstbedoeld verzoek expliciet te verruimen tot de sector van de internationale verzending van goederen over de weg. In dit nieuwe verzoek heeft DHL verklaard dat „het onderhavige verzoek, voor zover nodig en voor alle doeleinden, het verzoek van 12 juli 2007 gewoon vervolledigt, aangezien de hierin bedoelde aanvullende gedragingen geen afzonderlijke inbreuk vormen die niet door de aanvankelijke verklaring wordt gedekt, maar enkel een nieuwe verschijningsvorm van de reeds gemelde inbreuken zijn en de Commissie hier als zodanig rekening mee heeft gehouden bij de toekenning van clementie aan de onderneming”.
20 Ondertussen had Deutsche Bahn AG de Commissie op 5 november 2007 om immuniteit verzocht, ook namens haar dochterondernemingen, waaronder Schenker Italiana SpA (hierna: „Schenker”). Dit verzoek betrof eerst enkel de verzending van goederen over de zee, en werd later – op 19 november 2007 – verruimd zodat het ook de verzending over de weg betrof. Bovendien heeft Schenker bij de AGCM op 12 december 2007 een beknopt clementieverzoek ingediend, in het kader waarvan zij informatie heeft verstrekt in verband met de verzending van goederen over de weg in Italië.
21 Op 20 november 2007 heeft Agility Logistics Srl (hierna: „Agility”) de Commissie verzocht om vermindering van de geldboete die haar mogelijkerwijs zou worden opgelegd wegens inbreuken op de markt van de internationale verzending en het internationale vervoer van goederen. Op 12 mei 2008 heeft Agility Logistics International bij de AGCM een beknopt clementieverzoek ingediend, tevens namens haar dochteronderneming Agility, dat betrekking had op het Italiaans kartel inzake verzending van goederen over de weg.
22 Op 18 november 2009 heeft de AGCM een procedure ingeleid met het oog op de vaststelling of in de sector van het internationale goederenvervoer inbreuken op artikel 101 VWEU waren gepleegd.
23 Bij het bestreden besluit, dat dateert van 15 juni 2011, heeft de AGCM vastgesteld dat verschillende ondernemingen – waaronder DHL, Schenker en Agility – hebben deelgenomen aan een met artikel 101 VWEU strijdig kartel in de sector van het internationale goederenvervoer over de weg vanuit en naar Italië.
24 In dat besluit heeft de AGCM aangegeven dat Schenker de eerste onderneming was die in Italië had verzocht om immuniteit tegen de geldboeten die mogelijkerwijs zouden worden opgelegd wegens schendingen op het gebied van de verzending van goederen via de weg. Overeenkomstig de nationale clementieregeling is geen boete opgelegd aan deze onderneming. Aan DHL en Agility zijn daarentegen wél geldboeten opgelegd, die vervolgens zijn herleid tot respectievelijk 49 % en 50 % van hun oorspronkelijke bedrag. De AGCM heeft er ook op gewezen dat DHL in haar verzoek van 12 juli 2007 enkel boete-immuniteit had gevraagd wat de verzending van goederen via de lucht en over zee betrof, en dat zij haar verzoek inzake de sector van de verzending via de weg slechts op 23 juni 2008 had ingediend.
25 DHL heeft daarop beroep ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionale bestuursrechtbank te Lazio), waarmee zij verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit. Tot staving van dit beroep betoogde zij met name dat haar bij dat besluit ten onrechte niet de eerste plaats was toegekend in de rangschikking van de nationale clementieregeling en dat haar derhalve ten onrechte geen boete-immuniteit was verleend. Volgens DHL is een nationale instantie die een beknopt clementieverzoek ontvangt, krachtens de beginselen van het Unierecht verplicht om dit verzoek te beoordelen in het licht van het hoofdverzoek om immuniteit dat door diezelfde onderneming bij de Commissie is ingediend. Voorts heeft DHL aangevoerd dat de beknopte verzoeken die Schenker en Agility bij de AGCM hadden ingediend, niet-ontvankelijk waren.
26 Het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio heeft het beroep van DHL verworpen op grond van het beginsel dat de verschillende clementieregelingen, en de in het kader daarvan ingediende verzoeken, onderling autonoom en onafhankelijk zijn.
27 DHL heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen deze beslissing in eerste aanleg. Zij stelt dat het bestreden besluit in strijd is met de beginselen van met name de mededeling inzake samenwerking en de ECN-modelclementieregeling. Volgens DHL zijn de regels en de instrumenten van het ECN dwingend voor de AGCM, aangezien deze laatste een nationale mededingingsautoriteit is die deel uitmaakt van dat netwerk.
28 Daarop heeft de Consiglio di Stato (raad van state) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„Dienen artikel 101 VWEU, artikel 4, lid 3, VEU en artikel 11 van verordening nr. 1/2003 aldus te worden uitgelegd dat:
1) de nationale mededingingsautoriteiten, in een geval als dat van het hoofdgeding, in hun beslissingspraktijk niet kunnen afwijken van de voorschriften die zijn vastgesteld en goedgekeurd door het ECN, inzonderheid de ECN-modelclementieregeling, zonder dat zij daarmee ingaan tegen hetgeen het Hof in de punten 21 en 22 van het arrest Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389) heeft verklaard;
2) er tussen het hoofdverzoek om immuniteit dat een onderneming heeft ingediend of voornemens is weldra in te dienen bij de Commissie en het beknopte immuniteitsverzoek dat die onderneming met betrekking tot hetzelfde kartel heeft ingediend bij een nationale mededingingsautoriteit, een dermate nauwe juridische band bestaat dat de nationale mededingingsautoriteit – ondanks het bepaalde in punt 38 van de mededeling inzake samenwerking – ingevolge punt 22 van de ECN‑modelclementieregeling (thans punt 24 van de ECN-modelclementieregeling, volgens de nieuwe nummering van 2012) en punt 45 van de toelichting hierop (thans punt 49 van de toelichting op de ECN‑modelclementieregeling, volgens de nieuwe nummering van 2012) verplicht is:
– het beknopt immuniteitsverzoek met inaanmerkingneming van het hoofdverzoek om immuniteit te beoordelen, op voorwaarde dat de inhoud van het hoofdverzoek getrouw wordt weerspiegeld in dit beknopte verzoek;
– subsidiair – voor het geval dat zij van oordeel is dat het bij haar ingediende beknopte verzoek een beperkter materieel voorwerp heeft dan het door diezelfde onderneming bij de Commissie ingediende hoofdverzoek waarvoor deze laatste instelling haar voorwaardelijke immuniteit heeft verleend – inlichtingen in te winnen bij de Commissie dan wel bij de betrokken onderneming zelf teneinde te verifiëren of deze onderneming ingevolge de door haar na de indiening van het beknopt verzoek verrichte interne opsporingen concrete en specifieke voorbeelden van gedragingen heeft gevonden in de sector waarop beweerdelijk wel het hoofdverzoek om immuniteit maar niet het beknopte verzoek om immuniteit betrekking heeft;
3) gelet op de punten 3 en 22 tot en met 24 van de ECN‑modelclementieregeling en de punten 8, 41, 45 en 46 van de toelichting hierop, en rekening houdend met de wijzigingen die bij de punten 24 tot en met 26 van de ECN‑modelclementieregeling van 2012 en de punten 44 en 49 van de toelichting hierop zijn ingevoerd, een nationale mededingingsautoriteit die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding een clementieregeling toepaste als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, met betrekking tot een bepaald heimelijk kartel waarvoor een eerste onderneming een hoofdverzoek bij de Commissie had ingediend of op het punt stond dit te doen, rechtmatig kennis kon nemen van:
– enkel een beknopt verzoek om immuniteit dat door die onderneming is ingediend, dan wel
– ook van beknopte verzoeken om immuniteit die nadien zijn ingediend door verschillende andere ondernemingen die bij de Commissie ten principale een ‚onaanvaardbaar’ [niet-ontvankelijk] verzoek om immuniteit of om vermindering van de geldboete hadden ingediend, inzonderheid wanneer deze laatste ondernemingen hun hoofdverzoeken hadden ingediend nadat aan de eerste onderneming reeds voorwaardelijke immuniteit was verleend?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
29 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat de in het kader van het ECN aangenomen rechtsinstrumenten, en in het bijzonder de ECN-modelclementieregeling, bindend zijn voor de nationale mededingingsautoriteiten.
30 Volgens vaste rechtspraak beoogt het mechanisme voor samenwerking tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten, dat is ingesteld bij hoofdstuk IV van verordening nr. 1/2003, te garanderen dat de mededingingsregels in de lidstaten coherent worden toegepast (zie in die zin arresten X, C‑429/07, EU:C:2009:359, punt 20, en Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, punt 26).
31 Overeenkomstig overweging 15 van verordening nr. 1/2003 vormen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten tezamen een netwerk van overheidsinstanties, die de mededingingsregels van de Unie in nauwe samenwerking toepassen. In dit verband is in punt 1 van de mededeling inzake samenwerking gepreciseerd dat dit netwerk een forum is voor discussie en samenwerking met het oog op de toepassing en handhaving van het mededingingsbeleid van de Unie.
32 Hieruit volgt dat het ECN, dat de discussie en de samenwerking bij de tenuitvoerlegging van het mededingingsbeleid beoogt te bevorderen, niet bevoegd is om juridisch bindende regels vast te stellen.
33 In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat noch de mededeling inzake samenwerking, noch de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2006, C 298, blz. 17; hierna: „clementieregeling van de Commissie”) bindend is voor de lidstaten (zie arrest Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 21).
34 Bovendien dient te worden opgemerkt dat de mededeling inzake samenwerking en de clementieregeling van de Commissie, die beide in het kader van het ECN zijn vastgesteld, respectievelijk in 2004 en 2006 zijn bekendgemaakt in de C-reeks van het Publicatieblad van de Europese Unie, die – anders dan de L-reeks – niet strekt tot de bekendmaking van juridisch bindende handelingen, maar enkel tot de publicatie van mededelingen, aanbevelingen en adviezen betreffende de Unie (arresten Polska Telefonia Cyfrowa, C‑410/09, EU:C:2011:294, punt 35, en Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, punt 30).
35 Hieruit volgt dat deze mededeling en deze clementieregeling geen verplichtingen tot stand kunnen brengen voor de lidstaten.
36 Wat meer in het bijzonder het clementiestelsel betreft waarvan de ondernemingen die met de Commissie of met de nationale mededingingsautoriteiten samenwerken teneinde onrechtmatige kartels te onthullen, binnen de Unie gebruik kunnen maken, moet worden vastgesteld dat noch het VWEU noch verordening nr. 1/2003 gemeenschappelijke clementieregels bevat (arrest Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 20). Aangezien er op het niveau van de Unie geen gecentraliseerd systeem inzake de ontvangst en beoordeling van clementieverzoeken in verband met inbreuken op artikel 101 VWEU bestaat, bepaalt elke nationale mededingingsautoriteit dus overeenkomstig het recht van de lidstaat waartoe zij behoort, op welke manier een tot haar gericht verzoek moet worden behandeld.
37 In dit verband moet er nog op worden gewezen dat de clementieregeling van de Commissie enkel betrekking heeft op de clementieprogramma’s van de Commissie zelf (arrest Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 21).
38 Ook dient in herinnering te worden geroepen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de ECN-modelclementieregeling niet bindend is voor de rechterlijke instanties van de lidstaten (arrest Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 22).
39 DHL heeft evenwel betoogd dat deze rechtspraak uitsluitend betrekking heeft op de nationale rechterlijke instanties en niet op de nationale mededingingsautoriteiten. Volgens DHL werd de conclusie waartoe het Hof in zijn arrest Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389) is gekomen, enkel gerechtvaardigd door het feit dat de betrokken voorschriften geen rechtstreekse werking hadden en dat de nationale rechterlijke instanties ze derhalve niet konden toepassen in burgerlijke of bestuursrechtelijke zaken.
40 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
41 Ten eerste zou dit ertoe kunnen leiden dat wordt afgedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht in de lidstaten, gelet op het feit dat de lidstaten overeenkomstig artikel 35, lid 1, van verordening nr. 1/2003 nationale rechterlijke instanties kunnen aanwijzen als nationale mededingingsautoriteiten. Het antwoord op de vraag of de ECN-modelclementieregeling bindend is, zou dan immers afhangen van de aard (rechterlijk dan wel bestuursrechtelijk) van de nationale mededingingsautoriteiten van de verschillende lidstaten.
42 Ten tweede heeft het Hof reeds geoordeeld dat het clementieprogramma dat de Commissie met haar clementieregeling op poten heeft gezet, de lidstaten niet bindt (arrest Kone e.a., C‑557/12, EU:C:2014:1317, punt 36). Die vaststelling geldt tevens voor de ECN-modelclementieregeling.
43 Voorts verandert het door DHL aangehaalde feit dat de nationale mededingingsautoriteiten zich er formeel toe verbonden hebben om de beginselen van de mededeling inzake samenwerking in acht te nemen, niets aan de juridische waarde die deze mededeling en de ECN-modelclementieregeling krachtens het Unierecht hebben.
44 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat de binnen het kader van het ECN aangenomen rechtsinstrumenten, en inzonderheid de ECN-modelclementieregeling, niet bindend zijn voor de nationale mededingingsautoriteiten.
Tweede vraag
45 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats te vernemen of de bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat er tussen enerzijds het immuniteitsverzoek dat een onderneming bij de Commissie heeft ingediend of voornemens is weldra in te dienen en anderzijds het beknopte verzoek dat met betrekking tot hetzelfde kartel bij een nationale mededingingsautoriteit is ingediend, een juridische band bestaat die de laatstbedoelde autoriteit ertoe verplicht om het beknopte verzoek te beoordelen in het licht van het verzoek om immuniteit, ingeval het beknopte verzoek een getrouwe afspiegeling vormt van de inhoud van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek. In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen of de nationale mededingingsautoriteit, ingeval het beknopte verzoek een beperkter materieel voorwerp heeft dan het immuniteitsverzoek, contact dient op te nemen met de Commissie of met de onderneming zelf, teneinde vast te stellen of deze onderneming concrete voorbeelden heeft gevonden van onrechtmatige gedragingen in de sector waarop beweerdelijk wel het immuniteitsverzoek maar niet het beknopte verzoek betrekking heeft.
Ontvankelijkheid
46 Agility en de Franse regering hebben opgeworpen dat het eerste onderdeel van de tweede vraag niet-ontvankelijk is, respectievelijk op grond dat het irrelevant is en hypothetisch is.
47 Volgens deze onderneming en deze regering is in het hoofdgeding de vraag aan de orde of een beknopt verzoek moet worden uitgelegd in het licht van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek ingeval deze verzoeken niet hetzelfde materiële voorwerp hebben. Met het primaire onderdeel van deze vraag wenst de verwijzende rechter echter te vernemen of het beknopte verzoek moet worden uitgelegd in het licht van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek indien het beknopte verzoek een getrouwe afspiegeling vormt van de inhoud van het bij de Commissie ingediende verzoek.
48 Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het in het kader van de in artikel 267 VWEU bedoelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om – gelet op de bijzonderheden van het geval – zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen de uitlegging van het Unierecht betreffen, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punt 40, en Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, punt 34).
49 Bijgevolg kan het Hof een verzoek van een nationale rechter slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie met name arresten Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punt 42, en Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, punt 36).
50 Dit is in casu niet het geval.
51 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat DHL op 5 juni 2007 bij de Commissie een immuniteitsverzoek heeft ingediend met betrekking tot verschillende schendingen van het mededingingsrecht van de Unie in de sector van het internationale goederenvervoer. Voorts heeft DHL op 12 juli 2007 bij de AGCM een beknopt immuniteitsverzoek ingediend met betrekking tot onrechtmatige gedragingen op de markt van de internationale verzending van goederen vanuit en naar Italië.
52 Gelet op het feit dat de AGCM en DHL het oneens zijn over de materiële inhoud van het beknopte verzoek en dus over eventuele gelijkenissen of verschillen betreffende het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verzoeken, blijkt niet duidelijk dat het antwoord op het eerste onderdeel van de tweede vraag niet zinvol is voor de verwijzende rechter.
53 Derhalve is het eerste onderdeel van de tweede prejudiciële vraag ontvankelijk.
Ten gronde
54 Het clementiestelsel is gebaseerd op het beginsel dat ondernemingen die opbiechten dat zij hebben deelgenomen aan een kartel en als eerste informatie aanreiken die het met name mogelijk maakt een inbreuk op artikel 101 VWEU aan te tonen, door de mededingingsautoriteiten worden vrijgesteld van de betaling van een geldboete.
55 Overeenkomstig punt 38 van de mededeling inzake samenwerking mag een aan een bepaalde autoriteit gericht clementieverzoek, bij gebrek aan een volledig geharmoniseerd clementiestelsel dat in de gehele Unie geldt, niet worden beschouwd als een clementieverzoek aan enige andere mededingingsautoriteit. Zoals in punt 36 van het onderhavige arrest is vastgesteld, moeten clementieverzoeken overeenkomstig het recht van de lidstaat worden behandeld.
56 In dit verband wordt in punt 1 van de ECN-modelclementieregeling opgemerkt dat de ondernemingen er belang bij hebben om een clementieverzoek in te dienen bij alle mededingingsautoriteiten die bevoegd zijn om artikel 101 VWEU toe te passen op het grondgebied waar de betrokken inbreuk van invloed is en die geschikt kunnen worden bevonden om op te treden tegen deze inbreuk.
57 Tevens moet worden gepreciseerd dat het de nationale mededingingsautoriteiten vrijstaat om clementieregelingen aan te nemen en dat elk van deze regelingen autonoom is ten opzichte van andere nationale regelingen en van het clementieprogramma van de Unie.
58 De co-existentie en de autonomie die aldus de relaties tussen het clementieprogramma van de Unie en de clementieregelingen van de lidstaten kenmerken, vormen de uitdrukking van het bij verordening nr. 1/2003 ingevoerde stelsel, waarbij de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten parallelle bevoegdheden bezitten.
59 Bij kartels waarvan de mededingingsverstorende gevolgen zich in verschillende lidstaten kunnen voordoen en die dus kunnen leiden tot het optreden van verschillende nationale mededingingsautoriteiten en van de Commissie, hebben ondernemingen die in verband met hun deelname aan dit kartel om toepassing van het clementiestelsel verzoeken, er derhalve belang bij om niet enkel bij de Commissie, maar ook bij de nationale mededingingsautoriteiten die mogelijk bevoegd zijn om artikel 101 VWEU toe te passen, immuniteitsverzoeken in te dienen.
60 De autonomie van clementieregelingen moet noodzakelijkerwijs ook slaan op de verschillende immuniteitsverzoeken die bij de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten worden ingediend, aangezien zij integraal deel uitmaken van deze regelingen. In dit verband moet worden opgemerkt dat de autonomie van deze verzoeken rechtstreeks voortvloeit uit het feit dat er op het niveau van de Unie niet één enkele regeling bestaat op grond waarvan ondernemingen die aan een met artikel 101 VWEU strijdig kartel hebben deelgenomen, zichzelf kunnen aangeven. Aan deze autonomie wordt overigens niet afgedaan door het feit dat de verschillende verzoeken een en dezelfde inbreuk op het mededingingsrecht betreffen.
61 Indien zou worden aanvaard dat tussen het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek en het bij de nationale mededingingsautoriteiten ingediende beknopte verzoek een juridische band bestaat die deze autoriteiten ertoe verplicht om het laatstbedoelde verzoek te beoordelen in het licht van het immuniteitsverzoek, zou worden afgedaan aan de autonomie van de verschillende verzoeken en derhalve aan de ratio van het stelsel van de beknopte verzoeken. Dit stelsel is immers gesteund op het beginsel dat er op het niveau van de Unie niet één enkel verzoek om clementie bestaat, noch een „hoofdverzoek” dat samen met „accessoire verzoeken” wordt ingediend, maar dat immuniteitsverzoeken worden ingediend bij de Commissie en beknopte verzoeken bij de nationale mededingingsautoriteiten en dat de beoordeling van deze verzoeken enkel toekomt aan de autoriteit waarbij zij zijn ingediend.
62 Hoe dan ook verplicht geen enkele bepaling van Unierecht op het gebied van kartels de nationale mededingingsautoriteiten ertoe om een beknopt verzoek uit te leggen in het licht van een bij de Commissie ingediend immuniteitsverzoek, ongeacht of dit beknopte verzoek een getrouwe afspiegeling vormt van de inhoud van het bij de Commissie ingediende verzoek.
63 Wat voorts de vraag betreft of de nationale mededingingsautoriteit verplicht is om contact op te nemen met de Commissie of met de onderneming die een beknopt verzoek bij haar heeft ingediend, wanneer dit verzoek een beperkter materieel voorwerp heeft dan het verzoek om immuniteit, moet worden opgemerkt – zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft gedaan – dat een dergelijke verplichting het gevaar zou inhouden dat de plicht van clementieverzoekers tot medewerking, die een pijler van elke clementieregeling vormt, wordt afgezwakt.
64 Een onderneming die de nationale mededingingsautoriteiten verzoekt om toepassing van de clementieregeling, moet zich er derhalve van vergewissen dat geen onzekerheid kan bestaan over de reikwijdte van de door haar ingediende verzoeken, temeer daar de nationale mededingingsautoriteiten – zoals in punt 62 van het onderhavige arrest is vermeld – niet verplicht zijn om het beknopte verzoek te beoordelen in het licht van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek.
65 Enkel op grond van deze uitlegging – die gebaseerd is op de plicht voor de onderneming om de nationale mededingingsautoriteiten in te lichten wanneer blijkt dat het kartel in werkelijkheid een andere draagwijdte heeft dan zij ten aanzien van die autoriteiten had aangegeven of dan zij aan de Commissie had meegedeeld – kan de autonomie van de verschillende clementieregelingen worden gewaarborgd.
66 Indien de aan de nationale mededingingsautoriteiten ter beschikking staande mogelijkheid om zich tot ondernemingen die beknopte verzoeken bij hen hebben ingediend te wenden teneinde aanvullende inlichtingen van hen te verkrijgen, werd vervangen door een verplichting om met deze ondernemingen of met de Commissie contact op te nemen wanneer deze verzoeken een beperkter materieel voorwerp hebben dan de bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoeken, dan zou immers een hiërarchie van de betrokken verzoeken ontstaan, wat in strijd zou zijn met het bij verordening nr. 1/2003 ingestelde gedecentraliseerde systeem.
67 De tweede vraag moet daarom worden beantwoord als volgt:
– De bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, moeten aldus worden uitgelegd dat er tussen enerzijds het immuniteitsverzoek dat een onderneming bij de Commissie heeft ingediend of voornemens is weldra in te dienen en anderzijds het beknopte verzoek dat met betrekking tot hetzelfde kartel bij een nationale mededingingsautoriteit is ingediend, geen juridische band bestaat die de laatstbedoelde autoriteit ertoe verplicht om het beknopte verzoek te beoordelen in het licht van het immuniteitsverzoek. Of het beknopte verzoek een getrouwe afspiegeling vormt van de inhoud van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek, is in dit verband irrelevant.
– Wanneer het bij een nationale mededingingsautoriteit ingediende beknopte verzoek een beperkter materieel voorwerp heeft dan het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek, hoeft deze nationale autoriteit geen contact op te nemen met de Commissie of met de onderneming zelf teneinde vast te stellen of deze onderneming concrete voorbeelden heeft gevonden van onrechtmatige gedragingen in de sector waarop beweerdelijk wel het immuniteitsverzoek maar niet het beknopte verzoek betrekking heeft.
Derde vraag
68 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat ingeval een eerste onderneming een immuniteitsverzoek heeft ingediend bij de Commissie, enkel deze onderneming een beknopt verzoek om immuniteit mag indienen bij de nationale mededingingsautoriteit, dan wel of ook andere ondernemingen die bij de Commissie een verzoek om boetevermindering hebben ingediend, dit mogen doen.
Ontvankelijkheid
69 De Italiaanse en de Oostenrijkse regering betogen dat de derde prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is, aangezien de verwijzende rechter het Hof daarmee verzoekt om het nationale recht, en in het bijzonder de nationale clementieregeling, uit te leggen.
70 Volgens vaste rechtspraak staat het niet aan het Hof om in het kader van een prejudiciële procedure te oordelen over de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale wettelijke regeling of om nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen uit te leggen (zie met name arresten Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, punt 43, en Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, punt 43).
71 In casu blijkt uit de derde vraag evenwel dat de verwijzende rechter hiermee in wezen van het Hof wenst te vernemen hoe het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, moet worden uitgelegd binnen het kader van de werking van het stelsel van parallelle bevoegdheden dat tussen de nationale mededingingsautoriteiten en de Commissie bestaat, zodat hij kan uitmaken of de AGCM bepaalde immuniteitsverzoeken overeenkomstig de nationale clementieregeling „rechtmatig mocht” aanvaarden.
72 Bijgevolg moet aan de verwijzende rechter een nuttig antwoord worden gegeven, door hem de relevante gegevens voor de uitlegging van het Unierecht te verstrekken die hem in staat stellen om te bepalen of het bestreden besluit rechtmatig is.
73 Hieruit volgt dat de derde prejudiciële vraag ontvankelijk is.
Ten gronde
74 De door verwijzende rechter gekoesterde twijfel, die hem ertoe heeft aangezet deze prejudiciële vraag te stellen, houdt verband met het feit dat in de ECN-modelclementieregeling was bepaald dat elke onderneming die de Commissie om boete-immuniteit had verzocht gebruik kon maken van het stelsel van de beknopte immuniteitsverzoeken op nationaal niveau, maar dat het niet duidelijk was of ook ondernemingen die de Commissie om een eenvoudige boetevermindering hadden verzocht, hiervan gebruik konden maken.
75 Pas sinds 2012, toen de ECN‑modelclementieregeling is gewijzigd, is in deze regeling uitdrukkelijk bepaald dat een onderneming die niet als eerste een immuniteitsverzoek bij de Commissie heeft ingediend en derhalve geen volledige immuniteit kon verkrijgen maar slechts een boetevermindering, bij de nationale mededingingsautoriteiten een beknopt immuniteitsverzoek kan indienen.
76 Het feit dat in de ECN-modelclementieregeling, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, niet uitdrukkelijk was bepaald dat ondernemingen die bij de Commissie een verzoek om boetevermindering hadden ingediend, de mogelijkheid hadden om bij de nationale mededingingsautoriteiten een beknopt immuniteitsverzoek in te dienen, kan niet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat deze autoriteiten in die omstandigheden een dergelijk beknopt verzoek aanvaardden.
77 Zoals in punt 44 hierboven is opgemerkt, zijn de in het kader van het ECN aangenomen rechtsinstrumenten, en inzonderheid de ECN-modelclementieregeling, immers niet bindend voor de nationale mededingingsautoriteiten. Dit heeft ten eerste tot gevolg dat de lidstaten niet verplicht zijn om in hun clementieregelingen de voorschriften van de ECN-modelclementieregeling te incorporeren en ten tweede dat het hun niet verboden is om op nationaal niveau regels vast te stellen die in deze modelregeling niet voorkomen of die daarvan afwijken, voor zover zij deze bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het Unierecht en met name van artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003.
78 De lidstaten moeten bij de uitoefening van de aan hen toekomende bevoegdheid om clementieregelingen vast te stellen, daadwerkelijk het Unierecht en met name verordening nr. 1/2003 in acht nemen. In het bijzonder mogen zij de toepassing van het Unierecht niet onmogelijk of overdreven moeilijk maken en moeten zij specifiek op het gebied van het mededingingsrecht ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen of toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU onverlet laten (arresten Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 24, en Kone e.a., C‑557/12, EU:C:2014:1317, punt 26).
79 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat clementieregelingen nuttige instrumenten zijn voor een doeltreffende bestrijding van inbreuken op de mededingingsregels, met name om deze inbreuken op te sporen en te beëindigen, en dat zij derhalve het doel van een doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU dienen (arrest Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, punt 25).
80 In dit verband moet worden opgemerkt dat de doeltreffende toepassing van artikel 101 VWEU zich er niet tegen verzet dat een nationale clementieregeling toestaat dat een beknopt immuniteitsverzoek van een onderneming die geen verzoek om volledige immuniteit had ingediend bij de Commissie, wordt aanvaard.
81 Integendeel, een dergelijke benadering strookt met de doelstelling en de geest die aan de instelling van het stelsel van clementieverzoeken ten grondslag lagen. Dit stelsel beoogt immers met name de opsporing van met artikel 101 VWEU strijdige gedragingen te bevorderen, door de karteldeelnemers ertoe aan te zetten het bestaan van de kartels te onthullen. Het heeft dus tot doel de indiening van dergelijke verzoeken aan te moedigen, niet het aantal verzoeken te beperken.
82 Aldus heeft het Hof geoordeeld dat de clementieregeling van de Commissie beoogt om een klimaat van onzekerheid binnen de kartels te creëren teneinde de aangifte ervan bij de Commissie aan te moedigen (arrest LG Display en LG Display Taiwan/Commissie, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, punt 87). Die onzekerheid vloeit met name voort uit het feit dat één enkele karteldeelnemer volledige immuniteit kan genieten en dat de Commissie op elk ogenblik, op haar eigen initiatief, het bestaan van het betrokken kartel kan vaststellen.
83 In die context kan niet worden uitgesloten dat een onderneming die niet als eerste een immuniteitsverzoek bij de Commissie heeft ingediend en die derhalve slechts boetevermindering kan krijgen, wel de eerste kan zijn die de nationale mededingingsautoriteit op de hoogte stelt van het betrokken kartel, namelijk door een beknopt immuniteitsverzoek in te dienen. In een dergelijke situatie zou de onderneming in kwestie op grond van de nationale clementieregeling volledige immuniteit kunnen krijgen ingeval de Commissie haar onderzoek niet zou voortzetten, wat de feiten betreft die ook bij de nationale autoriteit zijn aangegeven.
84 Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord dat de bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat zij er zich niet tegen verzetten dat een nationale mededingingsautoriteit in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, een beknopt immuniteitsverzoek aanvaardt van een onderneming die de Commissie om boetevermindering maar niet om volledige boete-immuniteit heeft verzocht.
Kosten
85 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) De bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU], moeten aldus worden uitgelegd dat de binnen het kader van het „European Competition Network” (ECN) aangenomen rechtsinstrumenten, en inzonderheid de binnen dat kader aangenomen modelclementieregeling, niet bindend zijn voor de nationale mededingingsautoriteiten.
2) De bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, moeten aldus worden uitgelegd dat er tussen enerzijds het immuniteitsverzoek dat een onderneming bij de Europese Commissie heeft ingediend of voornemens is weldra in te dienen en anderzijds het beknopte verzoek dat met betrekking tot hetzelfde kartel bij een nationale mededingingsautoriteit is ingediend, geen juridische band bestaat die de laatstbedoelde autoriteit ertoe verplicht om het beknopte verzoek te beoordelen in het licht van het immuniteitsverzoek. Of het beknopte verzoek een getrouwe afspiegeling vormt van de inhoud van het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek, is in dit verband irrelevant.
Wanneer het bij een nationale mededingingsautoriteit ingediende beknopte verzoek een beperkter materieel voorwerp heeft dan het bij de Commissie ingediende immuniteitsverzoek, hoeft deze nationale autoriteit geen contact op te nemen met de Commissie of met de onderneming zelf teneinde vast te stellen of deze onderneming concrete voorbeelden heeft gevonden van onrechtmatige gedragingen in de sector waarop beweerdelijk wel het immuniteitsverzoek maar niet het beknopte verzoek betrekking heeft.
3) De bepalingen van het Unierecht, en met name artikel 101 VWEU en verordening nr. 1/2003, moeten aldus worden uitgelegd dat zij er zich niet tegen verzetten dat een nationale mededingingsautoriteit in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, een beknopt immuniteitsverzoek aanvaardt van een onderneming die de Commissie om boetevermindering maar niet om volledige boete-immuniteit heeft verzocht.
ondertekeningen