Sprawa T‑340/14
Andriy Klyuyev
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, w odniesieniu do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Ujęcie nazwiska skarżącego – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia – Podstawa prawna – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Nieprzestrzeganie kryteriów umieszczenia w wykazie – Oczywisty błąd w ocenie – Prawo własności – Prawo do dobrego imienia
Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 15 września 2016 r. II – 0000
Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 15 września 2016 r.
1. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek ustalenia – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2014/119/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 208/2014)
2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Oparcie tej decyzji na nowych informacjach lub dowodach, które nie były zawarte w pierwotnej decyzji – Naruszenie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 47; decyzja Rady 2014/119/WPZiB, zmieniona decyzjami 2015/143/WPZiB i 2015/364/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 208/2014, zmienione rozporządzeniami 2015/138 i 2015/357]
3. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu środków publicznych – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia – Granice – Uzasadnienie niemogące sprowadzać się do sformułowania ogólnego i stereotypowego
[art. 296 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c); decyzja Rady 2014/119/WPZiB, zmieniona decyzjami 2015/143/WPZiB i 2015/364/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 208/2014, zmienione rozporządzeniami 2015/138 i 2015/357]
4. Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie praworządności – Praworządność – Pojęcie
(art. 2, 49 TUE)
5. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych osób odpowiedzialnych za sprzeniewierzenie ukraińskich środków publicznych – Sprzeniewierzenie środków publicznych – Pojęcie – Czyny polegające na sprzeniewierzeniu środków publicznych lub mienia publicznego mogące zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom Ukrainy i poszanowaniu praworządności w tym państwie
[decyzja Rady 2014/119/WPZiB, art. 1 ust. 1 lit. a), zmieniona decyzją 2015/143/WPZiB]
6. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu środków publicznych – Ograniczenie prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak – Naruszenie prawa do dobrego imienia – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17; decyzja Rady 2014/119/WPZiB, zmieniona decyzjami 2015/143/WPZiB i 2015/364/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 208/2014, zmienione rozporządzeniami 2015/138 i 2015/357)
1. O ile Rada dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do kryteriów ogólnych podlegających uwzględnieniu przy stosowaniu środków ograniczających, o tyle skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga, by w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi sąd Unii upewnił się, że decyzja ta, która ma dla tej osoby skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw rzeczonej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tej decyzji – są wykazane w sposób wystarczająco precyzyjny i konkretny.
W tym względzie wszczęcie postępowania sądowego w rozumieniu krajowego kodeksu postępowania karnego i ewentualne zastosowanie środków zabezpieczających na poziomie krajowym mogą stanowić ważne poszlaki dla celów wykazania istnienia faktów uzasadniających zastosowanie środków ograniczających na poziomie Unii oraz dla oceny konieczności przyjęcia takich środków w celu zapewnienia skuteczności działań prowadzonych przez organy krajowe. Tym niemniej przyjmowanie środków ograniczających należy do kompetencji Rady, która samodzielnie decyduje o konieczności i celowości przyjęcia takich środków w świetle celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa niezależnie od wniosku o ich zastosowanie pochodzącego od organów zainteresowanego państwa i od jakiejkolwiek innej regulacji wydanej przez nie na poziomie krajowym, o ile opiera się ona na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej.
Ponadto, to do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie dowodu przeciwnego na brak zasadności wspomnianych powodów.
(por. pkt 36, 44, 99, 119, 120)
2. Poszanowanie prawa do obrony przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, której traktat UE przyznaje taką samą moc prawną, jaką mają traktaty, obejmuje prawo do bycia wysłuchanym i prawo dostępu do akt sprawy, podczas gdy prawo do skutecznej ochrony sądowej, które jest wyrażone w art. 47 rzeczonej karty, wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego. Wynika stąd, że przy przyjmowaniu decyzji o pozostawieniu nazwiska osoby lub nazwy podmiotu lub organu w wykazie osób, podmiotów lub organów objętych środkami ograniczającymi Rada powinna przestrzegać prawa tej osoby, tego podmiotu lub tego organu do uprzedniego przedstawienia swego stanowiska, jeżeli w decyzji o pozostawieniu w wykazie powołuje się na nowe informacje lub dowody zgromadzone przeciwko niej lub przeciwko niemu, mianowicie informacje lub dowody, których nie było w pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie.
Otóż jeśli skarżący miał dostęp do informacji i dowodów, które skłoniły Radę do pozostawienia wobec niego w mocy środków ograniczających i mógł w stosownym czasie złożyć uwagi, nie można stwierdzić naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej tego skarżącego.
(por. pkt 55, 56, 59, 61)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 65–71)
4. Poszanowanie praworządności, jak wynika z art. 2 TUE oraz preambuł traktatu UE i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jest jedną z głównych wartości, na których opiera się Unia. Poszanowanie praworządności jest ponadto, na mocy art. 49 TUE, warunkiem wstępnym przystąpienia do Unii. Pojęcie praworządności, sformułowane alternatywnie jako „rządy prawa”, jest również zawarte w preambule europejskiej konwencji praw człowieka.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak również prace Rady Europy poprzez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo dają niewyczerpującą listę zasad i norm, które mogą wpisywać się w pojęcie praworządności. Figurują wśród nich zasady legalności, pewności prawa i zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych; niezawisłych i bezstronnych sądów; skuteczna kontrola sądowa, w tym poszanowanie praw podstawowych, oraz równość wobec prawa. Ponadto w kontekście działań zewnętrznych Unii niektóre instrumenty prawne, takie jak rozporządzenie nr 1638/2006 określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, wspominają między innymi o walce z korupcją jako o zasadzie wpisującej się w pojęcie praworządności.
(por. pkt 87, 88)
5. O ile nie można wykluczyć, że pewne zachowania mające związek z czynami polegającymi na defraudacji środków publicznych mogą zagrażać praworządności, o tyle nie sposób przyjąć, że każdy czyn polegający na defraudacji środków publicznych popełniony w państwie trzecim uzasadnia interwencję Unii w celu konsolidacji i wsparcia praworządności w tym państwie w ramach jej kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. By możliwe było wykazanie, że defraudacja środków publicznych może uzasadniać działanie Unii w ramach tej polityki motywowane celem w postaci konsolidacji i wsparcia praworządności, niezbędne jest – przynajmniej – by kwestionowane czyny mogły zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom danego państwa.
Co się tyczy kryterium umieszczenia w wykazie, jakie jest zawarte w art. 1 ust. 1 lit. a) decyzji 2014/119/WPZiB w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie, zmienionej decyzją 2015/143/WPZiB, obejmującego w szczególności osoby, które zostały wskazane jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych, takie kryterium umieszczenia w wykazie może być uznane za zgodne z porządkiem prawnym Unii wyłącznie w zakresie, w jakim jest możliwe przypisanie mu znaczenia zgodnego z wymogami norm nadrzędnych, które musi spełniać, a konkretniej z celem w postaci konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie. Wykładnia taka pozwala ponadto na respektowanie szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje Rada przy definiowaniu ogólnych kryteriów umieszczenia w wykazie, z jednoczesnym zapewnieniem kontroli, co do zasady pełnej, zgodności z prawem aktów Unii w świetle praw podstawowych. W związku z tym rzeczone kryterium należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono w sposób abstrakcyjny każdego czynu polegającego na defraudacji środków publicznych, lecz dotyczy ono raczej czynu polegającego na defraudacji środków publicznych lub mienia publicznego, które z uwagi na kwotę lub rodzaj sprzeniewierzonych środków lub sprzeniewierzonego mienia lub na okoliczności, w jakich nastąpiły, mogą przynajmniej zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom Ukrainy, w szczególności zasadom legalności, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej kontroli sądowej i równości wobec prawa, a w ostatecznym rozrachunku – zagrażać poszanowaniu praworządności w tym państwie. W ten sposób rozumiane kryterium umieszczenia w wykazie jest zgodne z istotnymi celami traktatu UE i do nich proporcjonalne.
(por. pkt 89–91)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 130–135)