KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 20. septembril 20071(1)
Kohtuasi C‑346/06
Rechtsanwalt Dr. Dirk Rüffert als Insolvenzverwalter über das Vermögen der Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG
versus
Land Niedersachsen
(Eelotsusetaotlus, mille on esitanud Oberlandesgericht Celle (Saksamaa))
Direktiiv 96/71/EÜ – Töötajate lähetamine seoses teenuste osutamisega – Kollektiivlepingud – Palga alammäär – EÜ artikkel 49 – Teenuste osutamise vabaduse piirang – Ehitustööde riigihankelepingute sõlmimise kord – Töötajate kaitse ja sotsiaalse dumpingu vältimine
1. Käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsusetaotlus võimaldab Euroopa Kohtul täiendada kohtupraktikat probleemideringi osas, mis käsitleb töötajate lähetamist seoses teenuste osutamisega.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusega palutakse Euroopa Kohtul taas kord viia tasakaalu ühelt poolt teenuste osutamise vabadus ning teiselt poolt töötajate kaitse ja sotsiaalse dumpingu vältimise nõuded.
3. Täpsemalt palub Oberlandesgericht Celle (Saksamaa) sisuliselt Euroopa Kohtul otsustada, kas ühenduse õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigihankelepingute sõlmimist käsitlev siseriiklik õigusnorm, mis kohustab pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid tasuma riigihankelepingu täitmise raames lähetatud töötajatele vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu, mille järgimata jätmisel võivad sanktsioonid ulatuda ehitustöölepingu lõpetamiseni, kuigi selles seadusesättes viidatud kollektiivleping ei ole kuulutatud üldiselt kohaldatavaks.
4. See küsimus esitati kohtuvaidluse raames, milles vastanduvad põhikohtuasjas kostjaks olev Rechtsanwalt Dr. Dirk Rüffert als Insolvenzverwalter über das Vermögen der Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG (äriühingu Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG pankrotihaldur advokaat D. Rüffert) ja põhikohtuasjas hagejaks olev Land Niedersachsen (Alam-Saksi liidumaa) nimetatud äriühingu ja liidumaa vahel ehitustööde riigihanke raames sõlmitud tööettevõtulepingu lõpetamise asjus.
5. Käesolevas ettepanekus näitan ma, miks minu arvates ei tule Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega(2) ega EÜ artiklit 49 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik meede, nagu on põhikohtuasjas arutamisel.
I. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
6. EÜ artikli 49 esimese lõiguga keelatakse ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.
7. Direktiivi 96/71 eesmärk on edendada riikidevahelist teenuste osutamist, tagades ausad konkurentsitingimused teenuseid osutavate ettevõtjate vahel ja töötajate õigustest kinnipidamise.(3)
8. Selle direktiivi esimeses artiklis pealkirjaga „Reguleerimisala” on sätestatud:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.
[…]
3. Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:
a) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
[…]”
9. Nagu tõendab nimetatud direktiivi kuues põhjendus, arvestab ühenduse seadusandja, et töösuhte riikidevaheliseks muutumine tekitab küsimuse, milliseid õigusakte lähetatud töötajate töösuhetele kohaldada.
10. Selle kohta sätestab lepinguliste kohustuste suhtes kohaldatava õiguse Rooma konventsioon,(4) mis avati 19. juunil 1980. aastal Roomas allakirjutamiseks, töösuhtele kohaldatava seaduse kindlaks määramise üldkriteeriumid(5). Nii näeb selle konventsiooni artikkel 3 üldreeglina ette, et pooled võivad kohaldatava õiguse vabalt valida. Kui valikut ei tehta, siis kohaldatakse töölepingu suhtes vastavalt konventsiooni artikli 6 lõikele 2 selle riigi õigust, kus töötaja tavaliselt töötab, isegi kui ta ajutiselt töötab teises riigis.
11. Peale selle näeb Rooma konventsiooni artikkel 7 ette, et teatavatel tingimustel võidakse kohaldatavaks kuulutatud õigusega rööbiti jõustada teise riigi õiguse kohustuslikke sätteid, eeskätt selle liikmesriigi sätted, mille territooriumile töötaja on ajutiselt lähetatud. Neid kohustuslikke sätteid, mida nimetatakse ka „vahetult kohaldatavaks seaduseks” või „kohustuslikuks seaduseks” ja mida tuleb töö teostamise kohas kohaldada, selles konventsioonis ei täpsustata.
12. Sellega seoses on direktiivi 96/71 osaks määrata ühenduse tasandil riikidevahelistele lähetustele kohaldatavad kohustuslikud eeskirjad.(6) Samuti väljendab direktiiv ühenduse õiguse ülimuslikkuse põhimõtet, mis on sätestatud Rooma konventsiooni artiklis 20 ning mille kohaselt see konventsioon ei mõjuta sätete kohaldamist, millega nähakse konkreetses valdkonnas ette kollisiooninormid seoses lepinguliste kohustustega ja mis sisalduvad ühenduse õigusaktides või nende õigusaktide rakendamiseks ühtlustatud siseriiklikes õigusaktides.(7)
13. Direktiivi 96/71 eri eesmärkide ühitamiseks kooskõlastatakse selles liikmesriikide õigusaktid „et sätestada minimaalse kaitse põhilised kohustuslikud sätted, mida peavad täitma asukohamaa tööandjad, kes lähetavad töötajaid ajutiselt tegema tööd selle liikmesriigi territooriumil, milles teenuseid osutatakse”(8).
14. Selle direktiivi 17. põhjendus näeb ette, et „[vastuvõtjariigis] kehtivad minimaalse kaitse kohustuslikud sätted ei tohi takistada töötajate jaoks soodsamate töötingimuste kohaldamist”.[täpsustatud tõlge]
15. Need põhimõtted on üksikasjalikult esitatud viidatud direktiivi artiklis 3 pealkirjaga „Töötingimused” järgmiselt:
„1. Liikmesriigid tagavad olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:
– õigus[- ja haldus]normidega ja/või
– lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega, niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas[(9)] nimetatud toiminguid, järgmistes küsimustes:
[…]
c) töötasu miinimummäärad, kaasa arvatud ületunnitöötasud; seda punkti ei kohaldata täiendavate kutsealaste vanaduspensioniskeemide suhtes;
[…]
Käesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäärade mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse.
[…]
7. Lõiked 1–6 ei piira töötajate jaoks soodsamate töötingimuste kohaldamist.
[…]
8. Mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud või vahekohtu otsused” hõlmab kollektiivlepinguid ja vahekohtu otsuseid, mida peavad täitma kõik ettevõtjad, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus.
Kui puudub kollektiivlepingute või vahekohtu otsuste üldiselt kohaldatavaks tunnistamise süsteem esimese lõigu tähenduses, võivad liikmesriigid otsustada aluseks võtta:
– kollektiivlepingud või vahekohtu otsused, mida tavaliselt kohaldatakse kõigi samalaadsete ettevõtjate suhtes, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus,
ja/või
– kollektiivlepingud, mille on sõlminud riigi tasandil kõige esindavamad tööandjate ja töötajate organisatsioonid ning mida kohaldatakse kogu riigi territooriumil,
kui nende kohaldamisel artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjate suhtes käesoleva artikli lõike 1 esimeses lõigus loetletud küsimustes on tagatud kõnealuste ettevõtjate ja muude selles lõigus nimetatud samalaadses olukorras olevate ettevõtjate võrdne kohtlemine.
Võrdne kohtlemine käesoleva artikli tähenduses loetakse tagatuks, kui samalaadses olukorras olevad riigi ettevõtjad:
– peavad kõnealuses kohas või asjaomasel tegevusalal täitma lõike 1 esimeses lõigus loetletud küsimustes samu kohustusi nagu lähetavad ettevõtjad
ja
– peavad täitma kõnealused kohustused sama tulemusega.
[…]”[täpsustatud tõlge]
16. Märgin ehitustööde riigihankelepinguid käsitlevate ühenduse eeskirjade kohta, et põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal oli kohaldatav nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiiv 93/37/EMÜ(10), millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord(11).
17. Kuigi direktiiv 93/37 ei ole mõeldud riigihangete täitmise etapi korraldamiseks,(12) tuleb siiski viidata selle artiklile 23, mis käsitleb teavet töötingimuste kohta, mida tuleb riigihankelepingu täitmisel järgida. See artikkel on sõnastatud järgmiselt:
„1. Tellija võib lepingudokumentides nimetada või liikmesriik võib tellijat kohustada nimetama asutust või asutusi, kellelt pakkuja võib saada teavet selles liikmesriigis, piirkonnas või paikkonnas, kus ehitustöö teostatakse, kehtivate töökaitsealaste sätete ja töötingimustega seonduvate kohustuste kohta, mida kohaldatakse lepingu kehtivuse ajal kohapeal teostatavate tööde suhtes.
2. Tellija, kes annab lõikes 1 nimetatud teavet, palub pakkujatel või lepingu sõlmimise menetluses osalejatel näidata, et nad on pakkumist koostades võtnud arvesse töö teostamise kohas kehtivaid töökaitsealaseid sätteid ja töötingimusi. Käesolev säte ei piira ebaharilikult madalate hindadega pakkumiste kontrolli käsitleva artikli 30 lõike 4 kohaldamist.”
B. Siseriiklik õigus
1. Ehitussektori palga alammäära kindlaksmääramine
18. Saksamaal määratakse ehitussektori makstava palga alammäär kindlaks kollektiivsetel läbirääkimistel.
19. Selles liikmesriigis sõlmivad tavaliselt töötajate ametiühingud kollektiivlepingud tööandjate organisatsioonidega. Konkreetses sektoris võidakse lepingud sõlmida osa või kogu Saksamaa Liitvabariigi territooriumi kohta.
20. Ehitussektoris kehtib 4. juuli 2002. aasta kollektiivleping, milles määratakse liidumaa üldine raamistik ehitustööstuses (Bundesrahmentarifvertrag für das Baugewerbe). See kogu Saksamaa Liitvabariigi territooriumil kohaldatav kollektiivleping ei sisalda siiski palga alammäära eeskirju.
21. Need eeskirjad on esitatud ühelt poolt ühes kollektiivlepingus, millega nähakse ette ehitussektori palga alammäär Saksamaa Liitvabariigi territooriumil (Tarifvertrag zur Regelung der Mindestlöhne im Baugewerbe im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, edaspidi „TV Mindestlohn”) ja teiselt poolt konkreetses valdkonnas sõlmitud nn erikollektiivlepingutes.
a) TV Mindestlohn
22. TV Mindestlohn, mis on kohaldatav ehitustööstuse üldist raamistikku käsitleva kollektiivlepingu kohaldamisalasse kuuluvatele ettevõtetele, kehtestab liitvabariigi tasandil palga alammäära kaks kategooriat ühelt poolt töötajate kvalifikatsioonitaseme ja teiselt poolt selle järgi, kas tegemist on „vanade” või „uute” liidumaadega. See näeb ette, et palga alammäär koosneb nimetatud lepinguga kehtestatud tunnitasust ja ehitusvaldkonnas töötajatele makstavast lisatasust, mis moodustavad koos ühtse lepingulise tunnitasu. Selles märgitakse, et konventsiooni sätted I ja II kategooria ühtse lepingulise tunnitasu kohta ei mõjuta õigust kõrgemale tasule teiste kollektiivlepingute või erikokkulepete alusel.
23. TV Mindestlohni sätted kuulutati üldkohaldatavaks kohustuslike töötingimuste määrusega ehitusvaldkonnas (Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen im Baugewerbe).
24. Tuleb märkida, et Saksa õiguses kaasneb kollektiivlepingu üldkohaldatavaks tunnistamisega selle konventsiooni kohaldatavus asjaomase majandusharu kõikidele tööandjatele ja töötajatele kindlaks määratud territooriumil. See laiendab seega sellise konventsiooni kohaldamisala tööandjatele ja töötajatele, kes ei kuulu lepinguosaliste ametiühingute organisatsioonidesse. Liitvabariigi tööministeerium võib Saksa 26. veebruari 1996. aasta seadusega töötajate lähetamise kohta (Arbeitnehmer‑Entsendegesetz)(13) reguleeritavates valdkondades kuulutada välja sellise üldkohaldatavuse nimetatud seaduse § 1 lõike 3a alusel või kollektiivlepinguteseaduse (Tarifvertragsgesetz) § 5 alusel.
25. TV Mindestlohn on kohaldatav määratud ajaks. Mulle teadaolevatel andmetel oli põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal ehk 29. oktoobril 2003 kohaldatav TV Mindestlohn, mis kehtis 1. novembrist 2003 kuni 31. augustini 2005. See kollektiivleping kuulutati üldkohaldatavaks 13. detsembri 2003. aasta määrusega.(14)
b) Erikollektiivlepingud
26. Nende erikollektiivlepingute (Entgelttarifvertraege) kohaldamisala on enamjaolt territoriaalselt piiratud. Peale selle ei kuulutata neid tavaliselt üldkohaldatavateks, mis tähendab, et need kõik ei ole asjaomase majandusharu töötajatele kohustuslikult kohaldatavad.
27. Land Niedersachseni kirjalikust vastusest Euroopa Kohtu küsimusele selgub, et käesolevas kohtuasjas asjassepuutuv kollektiivleping on 4. juulil 2003. aastal palkade ja kutseõppetoetuste kohta sõlmitud kollektiivleping (Tarifvertrag zur Regelung der Löhne und Ausbildungsvergütungen) sellesse 29. oktoobri 2003. aasta kollektiivlepinguga tehtud muudatustega versioonis. Seda kollektiivlepingut ei ole üldkohaldatavaks kuulutatud.
28. Kohtutoimikust nähtub, et nendes erikollektiivlepingutes kehtestatud palgamäärad on praktikas tunduvalt kõrgemad kui kogu Saksamaal TV Mindestlohniga kehtestatud palga alamäärad. Pealegi on nendes lepingutes esitatud palgatabel TV Mindestlohni omast üksikasjalikum ja selles kehtestatakse palgamäärad eri ametirühmade järgi.
2. AEntG
29. Saksamaal võeti direktiiv 96/71 siseriiklikusse õigusesse üle AEntG‑ga. Selle seaduse artikli 1 lõige 1 näeb ette, et ehitusvaldkonna üldkohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingust tulenevad õigusnormid, mis reguleerivad palga alammäära, on kohustuslikud töösuhetele välisriigis asuva tööandja ja tema töötaja vahel, kes töötab selle kollektiivlepingu territoriaalsel kohaldamisalal. Selline tööandja peab tagama oma lähetatud töötajale vähemalt niisugused töötingimused, nagu on sätestatud nimetatud kollektiivlepingus.
3. Alam-Saksi liidumaa riigihankelepingute sõlmimise seadus
30. Alam-Saksi liidumaa riigihankelepingute sõlmimise seadus (Niedersächsisches Landesvergabegesetz, edaspidi „liidumaa seadus”) sisaldab selliste riigihankelepingute sõlmimise eeskirju, mille väärtus on vähemalt 10 000 eurot. Selle seaduse põhjendustes sedastatakse:
„Käesoleva seadusega võideldakse kohalikus ehitus- ja ühistranspordisektoris odava tööjõu palkamise tagajärjel esinevate konkurentsimoonutuste vastu ja vähendatakse sellest tulenevat koormust sotsiaalkaitsesüsteemidele. Selleks sätestab see seadus, et tellijatel on õigus nimetada kohalike ehitus- ja ühistranspordialaste riigihankelepingute pakkujaks üksnes neid ettevõtjaid, kes maksavad tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes kehtestatud palka.”
31. Liidumaa seaduse § 3 lõike 1 kohaselt sõlmitakse ehitustöölepinguid ainult ettevõtjatega, kes kohustuvad pakkumise esitamisel kirjalikult kinnitama, et nad maksavad ehitustööde teostamisel oma töötajatele lepingus ettenähtud ajal vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu.
32. Selle seaduse § 4 lõige 1 näeb eelkõige ette, et pakkuja peab tööde allhankimisel kehtestama alltöövõtjatele samad kohustused, mida ta peab nimetatud seaduse alusel täitma, ja kontrollima, et alltöövõtjad täidaksid neid kohustusi.
33. Liidumaa seaduse § 7 lõike 1 alusel on tellijal õigus kontrollida hankelepingu sõlmimisel seatud tingimuste täitmist. Selleks on tal lubatud tutvuda pakkujate ja alltöövõtjate koostatud palgalehtedega, maksude ja sotsiaalmaksude maksetõenditega, samuti pakkujate ja alltöövõtjate vahel sõlmitud tööettevõtulepingutega.
34. Selle seaduse § 8 sanktsioonide kohta on sõnastatud järgmiselt:
„1. Paragrahvides 3 ja 4 ning § 7 lõikes 2 määratud kohustuste täitmise tagamiseks lepivad tellijad kohustuste täitmata jätmise osas pakkujaga kokku lepingulise trahvi 1%, mis võib mitme kohustuse täitmata jätmise korral ulatuda kuni 10%‑ni hankelepingu summast. Pakkujal tuleb esimeses lauses nimetatud lepingulist trahvi maksta ka juhul, kui tema alltöövõtjad või omakorda viimaste alltöövõtjad ei täida oma kohustusi, välja arvatud juhul, kui pakkuja ei ole kõnesolevast kohustuste rikkumisest teadlik ega oleks pidanud seda teadma. Kui lepingulise trahvi summa on ebaproportsionaalne, võib tellija seda pakkuja palvel vähendada sobivas summas.
2. Tellijad lepivad pakkujaga kokku, et § 3 sätete rikkumise korral pakkuja või tema alltöövõtjate poolt, samuti § 4 ja § 7 lõikes 2 sätestatud kohustuste rikkumise korral raske hooletuse tõttu või korduva rikkumise korral on tellijal õigus leping lõpetada sellest ette teatamata.
3. Kui tõendatakse, et ettevõtja on rikkunud käesolevast seadusest tulenevaid kohustusi raske hooletuse tõttu või pannud toime korduva rikkumise, võivad tellijad selle ettevõtja vastava valdkonna riigihangetest välja jätta maksimaalselt üheks aastaks.
[…]»
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
35. Eelotsusetaotlusest nähtub, et Land Niedersachsen sõlmis pärast hankemenetlust 2003. aasta sügisel kostjaga riigihankelepingu Göttingen‑Rosdorfi kinnipidamisasutuste karkassi ehitamiseks. Hankeleping sõlmiti summas 8 493 331 eurot ilma käibemaksuta. Leping sisaldas „kokkulepet kollektiivlepingute tingimuste täitmise kohta tööde teostamisel”, millega määrati kostjale järgmised kohustused:
„Minu/meie pakkumine põhineb järgmisel kokkuleppel:
[Liidumaa seaduse] § 3 (kohustus järgida kollektiivlepinguid):
Hankelepingu sõlmimisel kohustun ma maksma oma ettevõtte töötajatele hankes tellitud tööde teostamise eest vähemalt tööde teostamise kohas kehtivat palka vastavalt representatiivsete kollektiivlepingute nimekirja punktis nr 1 „Ehitus ja riiklikud ehitustööd” […] nimetatud kollektiivlepingule.
Kohustun nõudma, et ka alltöövõtjad täidaksid kohustusi, mida mul tuleb [liidumaa seaduse] § 3, 4 ja § 7 lõike 2 alusel täita, ning kontrollima, et alltöövõtjad nimetatud kohustusi täidavad.
[…]
Nõustun, et kui ma ise või minu alltöövõtjad ei täida [liidumaa seaduse] § 3 nimetatud kohustusi, ning kui nimetatud seaduse § 4 ja §7 lõikes 2 sätestatud kohustuste osas pannakse toime rikkumine raske hooletuse tõttu või korduv rikkumine, on tellijal lubatud leping ette teatamata lõpetada.”
36. Kostja tellis teenused alltöövõtjalt äriühingult PKZ Pracownie Konserwacji Zabytkow sp. zoo (edaspidi „äriühing PKZ”), mis on asutatud Tarnówis (Poolas) ja millel on filiaal Wedemarkis (Saksamaa).
37. 2004. aasta suvel kahtlustati, et äriühing PKZ kasutab tööplatsil Poola tööjõudu, kellele makstakse madalamat töötasu, kui on kohaldatavas kollektiivlepingus ette nähtud. Pärast uurimise alustamist lõpetasid nii kostja kui ka Land Niedersachsen omavahel sõlmitud tööettevõtulepingu. Land Niedersachsen põhjendas lepingu lõpetamist eelkõige sellega, et kostja oli jätnud täitmata lepingulise kohustuse järgida kollektiivlepinguid. Peale selle anti äriühingu PKZ põhiliste vastutavate isikute vastu lihtsustatud kohtumenetluses välja kohtumäärus, milles neile heideti ette, et nad maksid tööplatsil töötavale 53 töötajale ainult 46,57% ettenähtud palga alammäärast.
38. Land Niedersachsen nõudis trahviklausli kohaldamist, väites, et kohustuste täitmata jätmine alltöövõtja poolt pidi kostjale teada olema ning et kollektiivlepingus ette nähtust madalama palga maksmine kujutas endast iga töötaja suhtes eraldi rikkumist, nii et õige trahvisumma on 10% hankelepingu summast.
39. Esimeses kohtuastmes leidis Landgericht Hannover, et see nõue on osaliselt põhjendatud. Ta tuvastas nimelt, et kostja varaline nõue tööettevõtulepingu alusel on täidetud, kui talle hüvitatakse lepingulise trahvi kohaldamisel summa 84 934,31 eurot ehk 1% hankelepingu summast, ning jättis ülejäänud osa nõudest rahuldamata.
40. Oberlandesgericht Celle, kellele esitati apellatsioonkaebus, selgitab oma eelotsusetaotluses, et põhikohtuasja lahendamine sõltub sellest, kas kohus peab hoiduma kohaldamast liidumaa seadust ja eelkõige selle seaduse § 8 lõiget 1 põhjusel, et see seadus ei ole kokkusobiv EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabadusega.
41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et tulenevalt kollektiivlepingute järgimise kohustusest, mida teistes liikmesriikides asutatud ehitusettevõtted peavad liidumaa seaduse kohaselt täitma, peavad viimased kohandama ka töötajatele makstavaid palku tööde teostamise koha (Saksamaa) palgatasemele, mis on tavaliselt kõrgem. Sellega kaotavad nad madalamast palgamaksumusest tuleneva konkurentsieelise. Kollektiivlepingute järgimise kohustus takistab seega teistest liikmesriikidest pärit füüsiliste või juriidiliste isikute sisenemist.
42. Peale selle avaldab eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtlust, kas kohustus järgida kollektiivlepinguid on õigustatud ülekaaluka avaliku huvi põhjusel.
43. Ta pooldab teesi, mille kohaselt ei saa kollektiivlepingute järgimise kohustust ülekaaluka avaliku huvi põhjusel pidada õigustatuks. Nimelt on sellise kohustuse eesmärk, kuivõrd sellega suletakse turg Saksa ehitusettevõtjate kaitsmiseks uutest liikmesriikidest pärit konkurentsi eest, majanduslikku laadi, mida ei saa Euroopa Kohtu praktika kohaselt pidada ülekaaluka avaliku huvi põhjuseks, mis õigustaks teenuste osutamise vabaduse piirangut.
44. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab ühtlasi, et palga alammäära käsitlev Euroopa Kohtu praktika ei ole põhikohtuasjas kohaldatav, sest kollektiivlepingutes nimetatud palgad, mida tuleb tööde teostamise kohas maksta, olevat palju kõrgemad kui Saksamaa Liitvabariigi territooriumil AEntG alusel kohaldatavad palga alammäärad. Ta järeldab sellest, et nende kollektiivlepingute järgimise kohustus läheb kaugemale sellest, mis on töötajate kaitseks vajalik. Nimelt leiab ta, et töötajate kaitseks vajalik piirdub kohustusliku palga alammääraga, mis on Saksamaa Liitvabariigi territooriumil kohaldatav AEntG alusel. Ta lisab lõpuks, et kollektiivlepingute järgimise kohustus ei võimalda saavutada välistöötajate tegelikku võrdõiguslikkust Saksa töötajatega, vaid see pigem takistab nende töötamist Saksamaal, sest nende tööandja ei saa tugineda eelisele, mis tal on tööjõu maksumuse näol.
45. Leides, et põhikohtuasja lahendamine nõuab EÜ artikli 49 tõlgendamist Euroopa Kohtu poolt, otsustas Oberlandesgericht Celle menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas EÜ asutamislepingu tähenduses teenuste osutamise vabaduse põhjendamatu piiranguga on tegemist juhul, kui avalik-õiguslikule tellijale antakse seaduse alusel õigus sõlmida ehitustööde riigihankelepinguid üksnes selliste ettevõtjatega, kes kohustuvad pakkumise esitamisel kirjalikult kinnitama, et nad maksavad ehitustööde teostamisel oma töötajatele vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu?”
III. Analüüs
46. Eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas teenuste osutamise vabadust käsitlevaid asutamislepingu eeskirju tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu liidumaa seadus, mis kohustab pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid tasuma riigihankelepingu täitmise raames lähetatud töötajatele vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu, mille järgimata jätmisel võivad sanktsioonid ulatuda ehitustöölepingu lõpetamiseni, kuigi selles seadusesättes viidatud kollektiivleping ei ole kuulutatud üldiselt kohaldatavaks.
47. Land Niedersachsen, Saksa ja Taani valitsus, Iirimaa ning Küprose, Austria, Soome ja Norra valitsus leiavad sisuliselt, et selline meede nagu põhikohtuasjas ei ole EÜ artikliga 49 vastuolus. Kuivõrd see kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, on see õigustatud töötajate kaitse eesmärgiga ja sellise eesmärgiga proportsionaalne.
48. Belgia valitsus leiab, et selline tõke võib olla õigustatud ühelt poolt, kui asukohamaa õigusaktid ei taga töötajatele samaväärset kaitset, nii et vastuvõtva riigi siseriiklike õigusnormide kohaldamine annab neile tegeliku eelise, mis aitab märgatavalt kaasa töötajate sotsiaalkaitsele, ja teiselt poolt, kui selle õigusnormi kohaldamine on avalikes huvides taotletava eesmärgiga proportsionaalne. Belgia valitsuse arvates tuleb seda konkreetselt hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul, võttes arvesse kõiki talle arutada antud vaidluse asjaolusid.
49. Mõned nimetatud valitsustest analüüsivad seda küsimust ka direktiivi 96/71 seisukohast ja on arvamusel, et põhikohtuasjas arutamisel olev meede ei ole direktiiviga vastuolus.
50. Poola valitsus on seevastu seisukohal, et direktiiv 96/71 ei õigusta hankelepingu sõlmimiseks sellise tingimuse seadmist, mille kohaselt peab teenuseosutaja maksma lähetatud töötajatele selle direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis c sätestatud alammäärast kõrgemat palka. Eelotsusetaotlusest tuleneb aga, et tööde teostamise kohas kohaldatavates kollektiivlepingutes ette nähtud tasumäärad on tunduvalt kõrgemad AEntG‑s määratud töötasu miinimummäärast.
51. Teise võimalusena väidab Poola valitsus, et põhikohtuasjas arutatav meede on vastuolus EÜ artikliga 49. Tema arvates takistab see meede põhjendamatult teenuste osutamise vabadust. Ta jagab eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohta, mille kohaselt on liidumaa seaduse sätete eesmärk kaitsta Saksa ehitusettevõtjaid teistest liikmesriikidest tuleva konkurentsi eest, mis seega teenib tegelikult majanduslikku laadi eesmärki, millega ei saa Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt õigustada põhivabaduse piirangut. Sellised sätted lähevad kaugemale ebaseadusliku konkurentsi vastu võitlemiseks vajalikust, kuna selle eesmärgi saavutamiseks piisab AEntG‑s kehtestatud töötasu miinimummäärast.
52. Euroopa Ühenduste Komisjon leiab, et põhikohtuasi kuulub direktiivi 96/71 kohaldamisalasse ja et eelotsuse küsimust tuleb seega uurida eelkõige sellest lähtuvalt. Ta märgib, et nimetatud direktiivi eesmärk on luua tasakaal teenuste osutamise vabaduse ja lähetatud töötajate kaitse vahel. Selle saavutamiseks on ühenduse seadusandja kehtestanud direktiivi 96/71 artiklis 3 üksikasjaliku raamistiku, mida liikmesriigid peavad järgima.
53. Kuna Saksamaa Liitvabariigis kehtib kollektiivlepingute üldkohaldatavaks kuulutamise süsteem, on asjassepuutuv ainult selle direktiivi artikli 3 lõike 8 esimene lõik. Ent nimetatud direktiivi selle sätte alusel koostoimes artikli 3 lõike 1 teise taandega tuleb Saksamaale lähetatud töötajate palga alammäärad määrata ainult üldkohaldatavaks kuulutatud kollektiivlepingutes, see tähendab lepingutes, mida peavad järgima kõik asjaomase sektori või kutseala ettevõtjad, kes kuuluvad nende lepingute territoriaalsesse kohaldamisalasse.
54. Sellepärast leiab komisjon, et kuivõrd liidumaa seadus kehtestab kohustuse järgida töötasu määra, mis on ette nähtud kollektiivlepingus, mis ei ole kuulutatud üldkohaldatavaks, tuleb see seadus lugeda direktiiviga 96/71 vastuolus olevaks. Nimelt väljub see seadus nimetatud direktiiviga ühtlustatud tagatiste raamistikust, mille ühenduse õigusaktid näevad ette lähetatud töötajate minimaalse töötasu kohta.
55. Komisjon lisab, et liidumaa seadus, millega kehtestatakse rangemad töö- ja töölevõtutingimused ainult nende lähetatud töötajate kohta, kes on tööle võetud riigihangete raames, st ühes majandussektoris, ei teeni mingil juhul ülekaalukat avalikku huvi EÜ artikli 49 tähenduses ega ole sobiv selliste huvide teenimiseks.
56. Kohtuistungil kaitses Prantsusmaa valitsus sisuliselt sama seisukohta mis komisjon, leides, et EÜ artikliga 49 ja direktiiviga 96/71 ei ole vastuolus, et liikmesriik kohaldab lähetatud töötajatele siseriiklikus või kohalikus kollektiivlepingus ette nähtud palga alammäära, aga ainult tingimusel, et see leping on kuulutatud asjaomase sektori või territooriumi ettevõtjatele üldkohaldatavaks.
57. Neid märkusi arvestades tuleb meeles pidada, et eelotsuse küsimuse esitanud siseriiklikule kohtule tarviliku vastuse andmiseks peab Euroopa Kohus võib-olla arvestama selliseid ühenduse õigusnorme, millele siseriiklik kohus ei ole küsimuses viidanud.(15)
58. Mis puutub kõigepealt direktiivi 93/37, siis ma märkisin eespool, et sellega ei korraldata riigihangete täitmise etappi. Ent kohustus, mille pakkujad peavad liidumaa seaduse § 3 lõike 1 ja § 4 lõike 1 alusel võtma – maksta oma töötajatele vähemalt töötasu, mis on ette nähtud asjaomaste tööde teostamise kohas kehtivas kollektiivlepingus, ja nõuda oma alltöövõtjatelt sama kohustuse täitmist –, on minu arvates üks lepingu täitmise tingimus.(16)
59. Märgin siiski, et nimetatud direktiivi artikkel 23 ei ole käesoleva kohtuasja jaoks täiesti tähtsusetu, sest see väljendab mõtet, mille kohaselt tuleb lepingu täitmisel pärast riigihankelepingu sõlmimist arvestada töö teostamise kohas kehtivaid töökaitsealaseid sätteid ja töötingimusi.
60. Ma ei hakka siiski direktiivi 93/37 põhjalikumalt tõlgendama, sest see ei võimalda vastata käesolevas eelotsuse küsimuses esitatud põhiprobleemile, nimelt kindlaks määrata töötingimusi, mille järgimist võib kooskõlas ühenduse õigusega riigihankelepingu täitmisel nõuda juhtudel, kus töötajad lähetatakse seoses teenuste osutamisega.
61. Niisiis arvan ma direktiivi 96/71 suhtes, et põhikohtuasja asjaolusid, nagu on kirjeldatud eelotsusetaotluses, tuleb lugeda selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaks, kuivõrd nende puhul on tegemist direktiivi artikli 1 lõike 3 punktis a nimetatud juhtumiga.
62. Täpsemalt on siin tõepoolest tegemist juhtumiga, kus liikmesriigis asutatud ettevõtja – antud juhul Poolas asutatud äriühing PKZ – lähetas Poola töötajad oma nimel ja juhtimisel teise liikmesriigi territooriumile, antud juhul Saksamaa Liitvabariiki – alltöövõtulepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja viimatinimetatud liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenuseid osutatakse ja kes on antud põhikohtuasjas kostja.
63. Lisaks on teada, et põhikohtuasja asjaolud leidsid aset pärast liikmesriikidele direktiivi 96/71 ülevõtmiseks antud tähtaja lõppemist, st pärast 16. detsembrit 1999.
64. Liidumaa seaduse eesmärk ei ole küll konkreetselt töötajate lähetamise reguleerimine teenuste osutamise raames, vaid pigem üldisemalt riigihankelepingute sõlmimine Land Niedersachsenis. Kuivõrd aga see seadus näeb ette töölepingute täitmise tingimused – antud juhul töötasu miinimummäära järgimise –, mida tuleb kohustuslikult rakendada võimaliku pakkuja ja/või alltöövõtja töötajate, sealhulgas teenuste osutamise raames lähetatud töötajate suhtes, nagu on tegemist põhikohtuasjas, tuleb seda seadust uurida ühenduse teisese õiguse seisukohast, mis käsitleb töötajate lähetamist seoses teenuste osutamisega.
65. Alustan seega küsimusest, kas direktiivi 96/71 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline riigihankelepingute sõlmimist käsitlev siseriiklik õigusnorm nagu liidumaa seadus, mis kohustab pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid maksma riigihankelepingu täitmise raames lähetatud töötajatele vähemalt tööde teostamise kohas kehtivas kollektiivlepingus ette nähtud töötasu, mille järgimata jätmisel võivad sanktsioonid ulatuda kuni ehitustöölepingu lõpetamiseni, kui selles õigusaktis viidatud kollektiivleping ei ole tunnistatud üldkohaldatavaks selle direktiivi artikli 3 lõike 8 esimese lõigu tähenduses.
A. Direktiivi 96/71 tõlgendamine
66. Minu arvates ei saa direktiivi 96/71 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline meede, nagu on põhikohtuasjas arutamisel. Selles veendumiseks tuleb kirjeldada selle direktiiviga kehtestatud süsteemi. Seejärel uurin ma kirjeldatud süsteemist lähtudes Saksa õiguses ehitussektori palga alammäära kindlaksmääramiseks kehtivat korda.
67. Nagu ma eespool märkisin, on direktiivi 96/71 eesmärk liikmesriikide õigusaktide kooskõlastamine nii, et nähakse ette kohustuslikud minimaalse kaitse eeskirjad, mida peavad vastuvõtvas riigis järgima tööandjad, kes lähetavad töötajaid ajutiselt teostama töid selle liikmesriigi territooriumil, kus teenuseid osutatakse.
68. Selle direktiivi vastu võtmisega ühenduse seadusandja mitte ainult ei võtnud omaks Euroopa Kohtu poolt järk-järgult kehtestatud kohtupraktikat, mis käsitleb töötajate lähetamist seoses teenuste osutamisega, vaid ta ka täpsustas ja tugevdas seda.
69. Tõsi küll, Euroopa Kohus on tunnistanud alates oma 3. veebruari 1982. aasta otsusest Seco ja Desquenne & Giral(17), et põhimõtteliselt ei ole ühenduse õigusega vastuolus, kui liikmesriikide õigus või tööturu osapoolte vahelised kollektiivlepingud laienevad kõigile selles riigis kasvõi ajutiselt palgatööd tegevatele isikutele sõltumata nende tööandja asukohariigist; samuti ei keela ühenduse õigus liikmesriikidel asjakohaste vahenditega tagada nende eeskirjade täitmist.(18) See Euroopa Kohtu kohtupraktika on võetud direktiivi 96/71 12. põhjendusse.
70. Selle direktiivi esimene panus on muuta liikmesriikidele varem ainult valida antud õigus kohustuseks. Nimetatud direktiiv kohustab seega liikmesriike kohaldama teises liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes lähetavad riikidevahelise teenuste osutamise raames töötajaid nende territooriumile, teatud siseriiklikke õigusnorme, millega kehtestatakse töö- ja töölevõtutingimused teatud valdkondades.
71. Direktiivi 96/71 teine panus on konsolideerida töökaitsealased eeskirjad, mille kohaldamist lähetatud töötajate suhtes ühenduse seadusandja soovis tagada.
72. Nii määratakse selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 kindlaks siseriiklikud eeskirjad töö- ja töölevõtutingimuste kohta, mis tuleb kindlustada lähetatud töötajatele liikmesriigis, kus teenust osutatakse.
73. Nagu Euroopa Kohus hiljuti märkis, kehtestatakse nimetatud direktiiviga „siseriiklike õigusnormide nimekiri, mida liikmesriigid peavad kohaldama teises liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes lähetavad riikidevahelise teenuste osutamise raames töötajaid nende territooriumile”.(19) Siinkohal on tegemist kohustuslike töökaitse eeskirjadega.
74. Nende eeskirjade loetlemine ühenduse seadusandja poolt tugevdab õiguskindlust, kuivõrd teises liikmesriigis asuv teenuste osutaja võib olla nüüdsest kindel, et talle kehtestatakse töö- ja töölevõtutingimuste osas selgelt kindlaks määratud minimaalsed eeskirjad, mis kehtivad selles liikmesriigis, kus teenuseid osutatakse. Samamoodi võib liikmesriiki lähetatud töötaja nõuda, et tema suhtes kohaldataks neid eeskirju, mis on kohustuslikud otseselt direktiivist 96/71 tulenevalt.
75. Nende kohustuslike töötingimuste hulgas on palga alammäär olenemata sellest, kas see on kehtestatud õigus- või haldusnormidega või – ehitusvaldkonnas – nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega.
76. Selle kategooria töötingimustel on erijooned võrreldes teiste direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 nimetatud valdkondadega, nagu maksimaalne tööaeg ja minimaalne puhkeaeg, tööohutus, -tervishoid ja -hügieen, samuti tasulise põhipuhkuse minimaalne pikkus. Teiste nimetatud töötingimuste kohta on arendatud ühenduse meetmeid; siseriiklike õigusaktide ühtlustamine viidi läbi miinimumnõudeid kehtestavate direktiivide abil.(20) Teisiti on aga palga alammäära puhul, mille kohta selliseid ühenduse meetmeid veel ei ole.(21)
77. Kuigi ei saa väita, et töötasuküsimus jääb ühenduse õigusest täiesti välja, tuleb siiski tunnistada, et töötasusummat või -määra selles õiguses veel ei käsitleta.(22)
78. Palga alammääraga seonduvate aspektide erilisusest annab tunnistust direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 viimane lõik, milles sätestatakse: „[k]äesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäära mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse”.
79. Peale selle tuleb minu arvates selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 nimetatud kaitse-eeskirjade tuumiku kohaldamist mõista minimaalse tagatisena lähetatud töötajatele, kellele niimoodi kindlustatakse, et nende suhtes kohaldatakse vähemalt neid siseriiklikke eeskirju, mis on kohustuslikud.
80. Nimetatud direktiiviga kehtestatud süsteemi teine omadus väljendub „minimaalse kaitse põhiliste kohustuslike sätete” mõistes, mida kasutatakse direktiivi 96/71 13. põhjenduses.
81. Lisaks tuletan meelde, et selle direktiivi 17. põhjendus sätestab, et „[vastuvõtjariigis] kehtivad minimaalse kaitse kohustuslikud sätted ei tohi takistada töötajate jaoks soodsamate töötingimuste kohaldamist”. Nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 7 esimene lõik väljendab ühenduse seadusandja seda soovi, täpsustades, et „[l]lõiked 1–6 ei piira töötajate jaoks soodsamate töötingimuste kohaldamist”.
82. Viimatinimetatud sättel on minu arvates kaks aspekti. Ühelt poolt tähendab see, et teenuse osutamise riigis kehtivad kohustuslikud kaitse-eeskirjad võib jätta kohaldamata ja kohaldada selle asemel teenuse osutaja asukohamaal kehtivaid eeskirju, kui need näevad ette lähetatud töötajatele soodsamad töö- ja töölevõtutingimused.
83. Teiselt poolt – ja just see aspekt on käesolevas kohtuasjas asjassepuutuv – võimaldab direktiivi 96/71 artikli 3 lõige 7 minu arvates liikmesriikidel ka parandada tööde teostamise kohas selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 osutatud küsimustes sotsiaalkaitsetaset, mida nad soovivad oma territooriumil töötavatele töötajatele tagada ja mida nad võivad seega oma territooriumile lähetatud töötajatele kohaldada. See säte võimaldab niisiis põhimõtteliselt rakendada tugevdatud siseriiklikku kaitset.(23)
84. Tuleb siiski täpsustada, et sellist tugevdatud siseriiklikku kaitset tuleb rakendada EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabadust arvestades.(24)
85. Kui nüüd vastandada Saksa õiguses ehitussektori palga alammäära kindlaks määramiseks kehtiv kord direktiivis 96/71 kehtestatud süsteemile, nagu ma just kirjeldasin, võib täheldada järgmist.
86. Märgin kõigepealt, et Saksa õiguses on olemas süsteem kollektiivlepingute üldkohaldatavaks kuulutamiseks. Saksa korda ehitussektoris palga alammäära kindlaks määramiseks tuleb seega uurida direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 sätete seisukohast ja mitte selle direktiivi artikli 3 lõike 8 teise lõigu sätete alusel, mis käsitlevad juhtumeid, kus kollektiivlepingute üldkohaldatavaks tunnistamise süsteemi ei ole.
87. Nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt näeb AEntG § 1 lõige 1 eelkõige ette, et üldkohaldatavaks tunnistatud ehitussektori kollektiivlepingus sisalduvad õigusnormid töötasu miinimummäära kohta on kohustuslikud ka töösuhtes, mis seob välisriigis asutatud tööandjat ja tema töötajat, kes töötab selle lepingu territoriaalsel kohaldamisalal. Nii peab selline tööandja tagama oma lähetatud töötajale vähemalt töötingimused, mis on määratletud nimetatud lepingus.
88. Tuletan seejärel meelde, et põhikohtuasja asjaolude ajal kohaldatav TV Mindestlohn, mis kuulutati üldkohaldatavaks ja mis hõlmab Saksamaa Liitvabariigi territooriumi, kehtestab ehitussektoris palga alammäära kaks kategooriat töötaja kvalifikatsioonitaseme järgi ja ühe eraldi taseme selle järgi, kas tegemist on „vanade” või „uute” liidumaadega.
89. See direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 8 esimese lõigu tähenduses üldkohaldatavaks tunnistatud kollektiivleping kuulub seega selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 kindlaks määratud kaitse-eeskirjade „tuumikusse”.
90. Samas on oluline rõhutada, et nimetatud lepingus täpsustatakse ka, et lepingu sätted eespool nimetatud ühtse tunnitasu kohta kahes kategoorias ei mõjuta töötajate õigust saada teiste kollektiivlepingute või erikokkulepete alusel kõrgemat palka. TV Mindestlohn jätab seega sõnaselgelt võimaluse – nagu on lubatud nimetatud direktiivi artikli 3 lõikes 7 – kohaldada töötajatele soodsamaid töötingimusi.
91. Täpsemalt tugineb ehitussektori palga alammäära kindlaksmääramise kord Saksa õiguses lisaks TV Mindestlohnile ka erikollektiivlepingutele, mille territoriaalne kohaldamisala on enamjaolt piiratud ja mida tavaliselt ei tunnistata üldkohaldatavaks, mistõttu need jäävad seega direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 1 määratletud minimaalse kaitse eeskirjade „tuumikust” välja.
92. Kas see tähendab – nagu väidab komisjon –, et ettevõtjatelt, kes lähetavad töötajaid riikidevahelise teenuste osutamise raames, ei või nõuda selliste erikollektiivlepingute järgimist, mida ei ole selle direktiivi artikli 3 lõike 8 esimese lõigu tähenduses tunnistatud üldkohaldatavaks?
93. Mina nii ei arva.
94. Ma nimelt leian, et kuivõrd nendes erikollektiivlepingutes kehtestatud palgatasemed on praktikas tunduvalt kõrgemad kui Saksamaa Liitvabariigi territooriumil TV Mindestlohni alusel kehtestatud palga alammäär, tähendab see, et nende lepingutega rakendatakse tugevdatud siseriiklikku kaitset. Nagu ma eespool tõendasin, on selline tugevdatud siseriiklik kaitse direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 7 alusel lubatud.
95. Samuti on selline siseriiklik meede nagu põhikohtuasjas arutamisel, mis muudab niisugused kollektiivlepingud kohustuslikuks, k.a töötajate lähetamise korral, minu arvates nimetatud direktiiviga kooskõlas, kuivõrd sellega kasutatakse liikmesriikidele direktiivi artikli 3 lõikes 7 antud õigust.
96. Peale selle on minu arvates direktiiviga 96/71 kooskõlas asjaolu, et üldkohaldatavaks kuulutatud kollektiivlepingus endas nagu TV Mindestlohn viitatakse üldiselt teistele kollektiivlepingutele või erikokkulepetele, mis näevad ette õiguse kõrgemale palgale,.
97. Saksa ehitussektori palga alammäära kindlaksmääramise kord on minu arvates sidus süsteem, mis on direktiiviga 96/71 kokkusobiv.
98. Järelikult arvan ma, et direktiivi 96/71 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu liidumaa seadus, mis kohustab pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid tasuma riigihankelepingute täitmise raames lähetatud töötajatele vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu, mille järgimata jätmisel võivad sanktsioonid ulatuda ehitustöölepingu lõpetamiseni ka siis, kui selles seadusesättes viidatud kollektiivleping ei ole kuulutatud üldkohaldatavaks selle direktiivi artikli 3 lõike 8 esimese lõigu tähenduses.
99. Nüüd tuleb kontrollida, kas EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm, nagu on arutamisel põhikohtuasjas.
B. EÜ artikli 49 tõlgendamine
100. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei nõua EÜ artikkel 49 mitte ainult kogu riikkondsusel põhineva diskrimineerimise keelamist teise liikmesriigi teenuseosutaja suhtes, vaid ka kõigi piirangute kaotamist, isegi juhul kui need laienevad samaväärselt nii selle riigi kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajatele, kui need võivad keelata, takistada või muuta vähem soodsaks selle teenuseosutaja tegevuse, kelle asukoht on mõnes teises liikmesriigis, kus ta osutab seaduslikult sarnaseid teenuseid.(25)
101. Siinkohal tuleb täpsustada, et Euroopa Kohus on varem leidnud, et vastuvõtjaks oleva liikmesriigi siseriiklike õigusnormide kohaldamine teistest liikmesriikidest pärit isikute või seal asutatud ettevõtjate poolsele teenuste osutamisele võib selle kas keelata, seda takistada või muuta selle vähem soodsaks, sest see toob kaasa täiendavaid makseid ning haldus- ja majandusliku iseloomuga kulutusi.(26)
102. Käesolevas kohtuasjas on kahtlemata tegemist teenuste osutamise vabaduse piiranguga.
103. Nimelt võivad liidumaa seaduse § 3 lõige 1 ja § 4 lõige 1 – kohustades ehitustööde riigihangete pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid järgima tööde teostamise kohas kehtivas kollektiivlepingus ette nähtud töötasu miinimummäära –, tuua teenuste osutajatele, kes on asutatud teises liikmesriigis, kus palga alammäär on madalam, kaasa täiendavaid majanduslikke kulutusi, mis võivad nende teenuste osutamist vastuvõtvas riigis keelata, takistada või muuta selle vähem soodsaks.
104. Lisaks tuleb märkida, et liidumaa seaduse kõnesolevaid sätteid kohaldatakse vahet tegemata siseriiklike ja teiste liikmesriikide teenuseosutajate suhtes. Teisisõnu on nii Saksamaal kui ka teises liikmesriigis asutatud teenuseosutajad kohustatud järgima teenuste osutamise kohas kehtivas kollektiivlepingus ette nähtud töötasu miinimummäära.
105. Samuti tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et selline vahet tegemata kohaldatav õigusnorm võib olla EÜ artikli 49 alusel õigustatud, kui see on vastu võetud ülekaalukates avalikes huvides ja seda kohaldatakse kõikide isikute või ettevõtjate suhtes, kes tegutsevad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, juhul kui seda huvi ei kaitse eeskirjad, mida kohaldatakse teenuse osutaja suhtes tema asukohaliikmesriigis, ja tingimusel, et see on seatud eesmärgi elluviimiseks sobiv ega tohi olla ulatuslikum, kui on selle saavutamiseks vajalik.(27)
106. Üldise huviga seonduvate kaalukate põhjuste hulka, mida Euroopa Kohus on juba tunnustanud, kuulub ka töötajate kaitse.(28)
107. Euroopa Kohus on selle tingimuse osas asunud väljakujunenud kohtupraktikas seisukohale, et ühenduse õigusega ei ole vastuolus, kui liikmesriikide õigus või tööturu osapoolte vahelised kollektiivlepingud laienevad kõigile selles riigis kasvõi ajutiselt palgatööd tegevatele isikutele sõltumata nende tööandja asukohariigist; samuti ei keela ühenduse õigus liikmesriikidel tagada asjakohaste vahenditega nende eeskirjade täitmist, kui ilmneb, et neist tulenev kaitse ei ole äriühingu suhtes tagatud asukohaliikmesriigis kehtivate samasuguste või põhimõtteliselt sarnaste kohustustega.(29)
108. Euroopa Kohus on samuti leidnud, et kui üks siseriikliku seadusandja eesmärke on takistada ebaseaduslikku konkurentsi, mis seisneb selles, et ettevõtjad maksavad oma töötajatele miinimumpalgast väiksemat töötasu, siis sellist eesmärki võib arvestada kui ülekaalukat põhjust, mis võib õigustada teenuste vaba osutamise piiramist.(30) Ta on ühtlasi märkinud, et ühest küljest ausate konkurentsitingimuste ja teisest küljest töötajate kaitse tagamise eesmärgi vahel ei ole ilmtingimata vastuolu.(31)
109. Seda arutluskäiku järgides seostas Euroopa Kohus hiljuti selgelt oma väljakujunenud kohtupraktika, milles tunnustatakse liikmesriikide õigust laiendada miinimumpalka käsitlevaid õigusakte või kollektiivlepinguid kõigile selles riigis kasvõi ajutiselt töötavatele isikutele, „sotsiaalse dumpingu takistamise” õigustusega.(32)
110. Ma märkisin eespool, et eelotsusetaotluse esitanud kohus avaldab kahtlust, kas liidumaa seadusega pakkujatele ja kaudselt nende alltöövõtjatele pandud kohustus järgida teenuste osutamise kohas kehtivat kollektiivlepingut on õigustatud ülekaalukast avalikust huvist tulenevatel põhjustel.
111. Tuletan siinkohal meelde, et selle kohtu kohaselt on kõnesolevate õigusnormide põhieesmärk kaitsta Saksa ehitusettevõtjaid teistest liikmesriikidest pärit konkurentsi eest. Selline majanduslik eesmärk ei ole aga ülekaalukast avalikust huvist tulenev põhjus, mis õigustaks teenuste osutamise vabaduse piirangut.
112. Peale selle on nimetatud kohus seisukohal, et kohustus järgida teenuste osutamise kohas kehtivat kollektiivlepingut, mis näeb ette Saksamaa Liitvabariigi territooriumil AEntG alusel kohaldatavast palga alammäärast kõrgema alammäära, läheb töötajate kaitseks vajalikust kaugemale. Ta leiab nimelt, et töötajate kaitseks vajalik piirdub kohustusliku palga alammääraga, mida tuleb Saksamaa Liitvabariigi territooriumil kohaldada AEntG alusel.
113. Ma ei nõustu eelotsusetaotluse esitanud kohtu sellise analüüsiga, mida sisuliselt pooldab Poola valitsus.
114. Ma leian vastupidi, et vaidlustatud liidumaa seaduse sätted on sobivad töötajate kaitse tagamise ja sotsiaalse dumpingu vältimise eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale, kui on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik.
115. On tõsi, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole teenuste osutamise vabaduse piiranguid kehtestavad meetmed õigustatud majanduslikku laadi, näiteks siseriiklike ettevõtjate kaitse eesmärkidel.(33) Sellegipoolest leiab Euroopa Kohus, et seadusandja kavatsus, nagu see avaldub seaduse vastuvõtmisele eelnevates poliitilistes aruteludes või seaduse põhjendustes, ei ole määrav, vaid võib ainult osutada kõnesoleva seadusega taotletavale eesmärgile.(34) Seadusandja tegeliku eesmärgi suhtes kahelnud eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav õigusnorm kaitseb objektiivselt võttes lähetatud töötajate õigusi(35) või taotleb laiemalt sotsiaalse dumpingu vältimist.
116. Seega mis puutub eelotsusetaotluse esitanud kohtu märkusesse, et põhikohtuasjas arutletavate õigusnormi sätete põhieesmärk on Saksa ehitusettevõtjate kaitsmine teistest liikmesriikidest pärit konkurentsi eest, siis on selle kohtu ülesanne kontrollida, kas need sätted kaitsevad objektiivselt võttes lähetatud töötajate õigusi. Sellega seoses tuleb kontrollida, kas asjaomased töötajad saavad sellest õigusnormist tegelikku kasu, mis suurendaks nende sotsiaalse kaitstuse taset.(36)
117. Sellise lähetatud töötajatele tegelikult täiendavat kaitset tagava eelise olemasolu kindlakstegemiseks(37) tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata, kas see on teenuseosutaja asukohamaal kehtiva õigusnormiga ja/või kollektiivlepingutega nendele töötajatele töötasu osas tagatud kaitsega võrdväärne või sisuliselt võrreldav. Selle hindamise juures tuleb arvesse võtta palga brutosummat.(38)
118. Tuletan siinkohal meelde, et eelotsusetaotlusest nähtub, et äriühingule PKZ heidetakse ette, et ta on maksnud tööplatsil töötavale 53 töölisele ainult 46,57% kohaldatavast palga alammäärast. Nendel asjaoludel näib selge, et liidumaa seaduse järgimine annaks nendele töötajatele tõelise lisakaitse, võimaldades neil saada tunduvalt suuremat palka, kui neile nende tööandja asukohamaal tavaliselt makstakse. See seadus minu arvates seega tagabki lähetatud töötajatele kaitse.
119. Nimetatud seadus on minu arvates asjakohane ka sotsiaalse dumpingu vältimiseks, kuivõrd sellega eelkõige võrdsustatakse tingimused, mida nii Saksamaal kui ka väljaspool asutatud teenuseosutajad peavad järgima töötajatele tasu maksmisel riigihankelepingute täitmise raames. Nõnda tagab see, et samal tööplatsil töötavad kohalikud ja lähetatud töötajad saavad võrdset töötasu.
120. Asjaolu, et Land Niedersachsen valis oma riigihankelepingute sõlmimist käsitleva seaduse võrdlusaluseks TV Mindestlohnist erineva erikollektiivlepingu, mille tagajärjel on pakkujate ja nende alltöövõtjate jaoks kohustuslik palga alammäär teenuste osutamise kohas suurem kui Saksamaa Liitvabariigi territooriumil tavaliselt ehitussektoris kohaldatav määr, ei ole minu arvates ühenduse õiguse seisukohast iseenesest vaidlustatav.
121. Ühelt poolt ei saa eitada, et lähetatud töötajatele tagatud kõrgem palk on sobiv nende kaitse tagamiseks.(39) Teiselt poolt ja üldisemalt ei tohi unustada, et EÜ artikli 136 esimene lõik sätestab, et „[p]idades silmas sotsiaalseid põhiõigusi, […] võtavad ühendus ja liikmesriigid […] oma eesmärgiks […] parandatud elamis- ja töötingimused, et võimaldada nende ühtlustamist jätkuva parandamisega [ning] tööturu osapoolte dialoogi”.
122. Pealegi ei lähe vaidlustatud liidumaa seaduse sätted minu arvates kaugemale, kui on töötajate kaitse tagamise ja sotsiaalse dumpingu vältimise eesmärkide saavutamiseks vajalik.
123. Nende sätete eesmärk on nimelt muuta teenuse osutamise kohas kehtiva erikollektiivlepingu alusel kohaldatav töötasumäär riigihankelepingute täitmisel osalevate teenuseosutajate jaoks kohustuslikuks. Selleks näevad need sätted ette ühelt poolt, et ehitustöölepingud sõlmitakse ainult nende pakkujatega, kes kohustuvad kirjalikult maksma oma töötajatele asjaomaste teenuste osutamise eest nende teenuste osutamise kohas kohaldatavas kollektiivlepingus ette nähtud minimaalset töötasu ja kes kohustuvad samuti nõudma oma alltöövõtjatelt sama kohustuse täitmist. Teiselt poolt kaasnevad selle kohustuse täitmata jätmisega astmelised sanktsioonid, mis võivad ulatuda lepingulise trahvi määramisest lepingu lõpetamiseni.
124. Minu arvates ei saa töötajate kaitse tagamise ja sotsiaalse dumpingu vältimise eesmärki saavutada sama tõhusalt vähem siduvate ja teenuste osutamise vabadust vähem piiravate eeskirjadega.
125. Peale selle – nagu märkis Iirimaa oma kirjalikes märkustes,(40) ei viita miski sellele, et selliseid asjassepuutuvaid näitajaid nagu elukallidusindeksit arvestades on liidumaa seaduses viidatud erikollektiivlepingus nõutav palga alammäär TV Mindestlohnis kehtestatud määrade suhtes ebaproportsionaalne.
126. Esitatud analüüsi ei kummuta minu arvates ka komisjoni argument, mille kohaselt ei ole liidumaa seadus, mille eesmärk on kehtestada rangemad töö- ja töölevõtutingimused ainult nende lähetatud töötajate suhtes, kes on palgatud riigihangete raames, st ühes majandussegmendis, õigustatud ülekaalukast avalikust huvist tuleneval põhjusel EÜ artikli 49 tähenduses ega ole sobiv selliste huvide kaitseks.
127. Nagu komisjon selgitas kohtuistungil, heidab ta liidumaa seadusele ette ehitussektori töötajate diskrimineerimist selle järgi, kas ehitustööde hankija on avalikust või erasektorist. Lisaks peaks selle institutsiooni arvates, juhul kui Land Niedersachseni eesmärk on tõepoolest töötajate kaitsmine, liidumaa laiendama seda liiki meedet selle sektori kõikidele töötajatele.
128. Ma ei saa selle argumendiga nõustuda järgmistel põhjustel.
129. Esiteks kinnitati kohtuistungil, et Land Niedersachsen ei ole pädev kollektiivlepingut üldkohaldatavaks tunnistama, kui teda ei ole selleks volitatud. Liidumaa seaduse vaidlustatud sätete vastuvõtmisega püüdis Land Niedersachsen seega oma pädevusalasse kuuluvas valdkonnas – nimelt riigihanked – teenuste osutamise kohas kohaldatavat kollektiivlepingut kohustuslikuks muuta olenemata sellest, kas see on või ei ole tunnistatud üldkohaldatavaks.
130. Teiseks ei näi argument, mille kohaselt toob see kaasa töötajate diskrimineerimise ehitussektoris selle järgi, kas ehitustööde hankija on avalikust või erasektorist, mulle ühenduse õiguse seisukohast asjassepuutuv.
131. Nagu ma juba märkisin, on oluline see, et liidumaa seadus vastab riikkondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttele ja paneb teenuseosutajatele sama kohustuse järgida teenuste osutamise kohas kohaldatavat palga alammäära olenemata sellest, kas nad on asutatud Saksamaal või mõnes teises liikmesriigis. Teisisõnu näib mulle, et määrav on see, et sama riigihankelepingu täitmisel makstakse kohalikele ja lähetatud töötajatele võrdset töötasu. Minu arvates saab võimalikku ühenduse õiguse vastast diskrimineerimist välja selgitada just sellest lähtuvalt.
132. Kolmandaks, kui on tõsi, et avalik tellimus on mõeldud eelkõige kindla haldusvajaduse rahuldamiseks ehitustöö, teenuste või tarnete alal, siis võimaldab riigihankelepingute sõlmimine rahuldada ka teisi üldistest huvidest lähtuvaid vajadusi, näiteks keskkonnapoliitikas või – nagu antud kohtuasjas – sotsiaalküsimustes.(41)
133. Sotsiaalnõuete riigihangetesse integreerimise võimalust on Euroopa Kohus juba tunnistanud(42) ja see on nüüdsest sätestatud direktiivis 2004/18. Nimelt on selle artikkel 26 pealkirjaga „Lepingute täitmise tingimused” sõnastatud järgmiselt:
„Ostjad võivad kehtestada lepingu täitmisega seotud eritingimusi, kui need on kooskõlas ühenduse õigusega ning esitatud hanketeates või tehnilistes kirjeldustes. Lepingu täitmise tingimused võivad eelkõige olla seotud sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidega.”(43)
134. Kuivõrd lepingu täitmise tingimus töötajate töötasu miinimummäära kohta, nagu see on ette nähtud vaidlustatud liidumaa seaduse sätetes, vastab riikkondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttele ja seega ka läbipaistvuse põhimõttele, tuleb seda minu arvates lugeda ühenduse õigusega kooskõlas olevaks.
135. Läbipaistvuse põhimõtte seisukohast on minu arvates oluline, et kollektiivlepingud, mille täitmist nõutakse, oleksid piisavalt täpsed ja kättesaadavad, mis ei teeks tööandjale talle kehtestatud kohustuste kindlakstegemist(44) praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas antud juhul on sellega tegemist.(45)
IV. Ettepanek
136. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberlandesgericht Celle eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega ning EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigihankelepingute sõlmimist käsitlev Alam-Saksi liidumaa siseriiklik õigusnorm, mis kohustab pakkujaid ja kaudselt nende alltöövõtjaid tasuma riigihankelepingu täitmise raames lähetatud töötajatele vähemalt tööde teostamise koha järgsetes kollektiivlepingutes ettenähtud tasu, mille järgimata jätmisel võivad sanktsioonid ulatuda ehitustöölepingu lõpetamiseni ka siis, kui selles seadusesättes viidatud kollektiivleping ei ole kuulutatud üldkohaldatavaks.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, et see õigusakt annab tõepoolest lähetatud töötajatele tegeliku eelise, mis aitab märgatavalt kaasa töötajate sotsiaalkaitsele, ning et nimetatud õigusakti rakendamisel järgitakse asjaomase riigihankelepingu täitmise tingimuste läbipaistvuse põhimõtet.