ORDONANȚA PREȘEDINTELUI TRIBUNALULUI
19 septembrie 2012(*)
„Procedură privind măsurile provizorii – Ajutoare de stat – Plăți compensatorii efectuate în 2008 și în 2009 de Agenția Elenă de Asigurări Agricole (ELGA) – Decizie prin care se declară incompatibilitatea ajutoarelor cu piața internă și prin care se dispune recuperarea acestora – Cerere de suspendare a executării – Fumus boni iuris – Urgență – Evaluare comparativă a intereselor”
În cauza T‑52/12 R,
Republica Elenă, reprezentată de I. Chalkias și de S. Papaïoannou, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de D. Triantafyllou și de S. Thomas, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de suspendare a executării Deciziei 2012/157/UE a Comisiei din 7 decembrie 2011 privind ajutoarele compensatorii plătite de Agenția Elenă de Asigurări Agricole (ELGA) în cursul anilor 2008 și 2009 (JO 2012, L 78, p. 21),
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
pronunță prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei, procedura și concluziile părților
1 Printr‑o lege din 1988 s‑a înființat Agenția Elenă de Asigurări Agricole (ELGA), deținută în întregime de stat și care are scopul de a asigura producția vegetală și animală, precum și capitalul vegetal și animal al exploatațiilor agricole pentru daune rezultate în urma riscurilor naturale. Asigurarea la ELGA este obligatorie, veniturile ELGA provenind în principal dintr‑o contribuție specială la asigurări – stabilită la 3 % pentru produsele de origine vegetală și la 0,5 % pentru produsele de origine animală – care este impusă producătorilor agricoli beneficiari ai regimului de asigurare.
2 În 2009, guvernul elen a prevăzut plata de către ELGA a unor compensații în valoare de aproximativ 425 de milioane de euro ca urmare a plângerilor exprimate de un număr mare de producători agricoli greci care suferiseră pierderi din cauza scăderii producției anumitor culturi vegetale observate în timpul campaniilor agricole 2007 și 2008 în urma condițiilor meteorologice nefavorabile, cum ar fi secetă, temperaturi ridicate, ploi, și a bolilor entomologice și fitopatologice ale culturilor în cauză.
3 Informată cu privire la aceste măsuri, Comisia Europeană a inițiat procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, care s‑a finalizat prin adoptarea, la 7 decembrie 2011, a Deciziei 2012/157/UE privind ajutoarele compensatorii plătite de ELGA în cursul anilor 2008 și 2009 (JO 2012, L 78, p. 21), prin care anumite plăți compensatorii, în valoare de aproximativ 425 de milioane de euro sunt calificate drept ajutoare de stat ilegale și incompatibile cu piața internă și prin care se dispune recuperarea acestora de la beneficiari (denumită în continuare „decizia atacată”).
4 În decizia atacată, Comisia a stabilit un termen de patru luni de la data notificării, în care Republica Elenă să recupereze de la producătorii agricoli cuantumul sus‑menționat, majorat cu dobânzi calculate de la data la care a fost plătit până la data recuperării acestuia. Acest termen a fost prelungit ulterior cu două luni.
5 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 8 februarie 2012, Republica Elenă a introdus o acțiune în anularea deciziei atacate.
6 Prin act separat, depus la grefa Tribunalului la 18 mai 2012, Republica Elenă a introdus prezenta cerere de măsuri provizorii, în cadrul căreia aceasta solicită președintelui Tribunalului:
– suspendarea executării deciziei atacate până la pronunțarea hotărârii Tribunalului cu privire la acțiunea principală;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
7 Prin observațiile sale depuse la grefa Tribunalului la 30 mai 2012, Comisia solicită în esență președintelui Tribunalului:
– respingerea cererii de măsuri provizorii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
8 La 18 iunie 2012, președintele Tribunalului a dispus, în temeiul articolului 105 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului și în interesul unei bunei administrări a justiției, suspendarea executării deciziei atacate întrucât impune Republicii Elene recuperarea ajutoarelor în cauză, pentru motivul că susținerile acesteia din urmă, presupunând că sunt dovedite, justificau menținerea statu‑quoului pentru a da posibilitatea unei examinări aprofundate a argumentelor părților.
9 La 11 septembrie 2012, părțile și‑au prezentat argumentele în ședință și au răspuns întrebărilor orale adresate de președintele Tribunalului.
În drept
10 Dintr‑o coroborare a articolelor 278 TFUE și 279 TFUE, pe de o parte, cu articolul 256 alineatul (1) TFUE, pe de altă parte, rezultă că judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, în măsura în care consideră că împrejurările o impun, poate ordona suspendarea executării actului atacat sau poate dispune măsurile provizorii necesare.
11 Articolul 104 alineatul (2) din Regulamentul de procedură prevede că cererea de măsuri provizorii trebuie să indice obiectul litigiului, împrejurările care determină urgența, precum și motivele de fapt și de drept care justifică, la prima vedere, dispunerea măsurii provizorii solicitate. Astfel, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii poate dispune suspendarea executării unui act și adoptarea unor măsuri provizorii dacă se demonstrează că o astfel de decizie este justificată, la prima vedere, în fapt și în drept și că este urgentă în măsura în care, pentru a evita prejudicierea gravă și ireparabilă a intereselor părții care le solicită, aceasta trebuie adoptată și trebuie să își producă efectele anterior pronunțării unei hotărâri în acțiunea principală [Ordonanța președintelui Curții din 19 iulie 1995, Comisia/Atlantic Container Line și alții, C‑149/95 P(R), Rec., p. I‑2165, punctul 22]. Aceste condiții sunt cumulative, astfel încât o cerere de măsuri provizorii trebuie respinsă în cazul în care oricare dintre condiții nu este îndeplinită [Ordonanța președintelui Curții din 14 octombrie 1996, SCK și FNK/Comisia, C‑268/96 P(R), Rec., p. I‑4971, punctul 30]. Dacă este cazul, judecătorul delegat cu judecarea cererii trebuie să evalueze de asemenea interesele prezente în cauză (Ordonanța președintelui Curții din 23 februarie 2001, Austria/Consiliul, C‑445/00 R, Rec., p. I‑1461, punctul 73, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 4 aprilie 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisia, T‑198/01 R, Rec., p. II‑2153, punctul 50).
12 În cadrul acestei examinări de ansamblu, judecătorul delegat cu judecarea cererii dispune de o largă putere de apreciere și este liber să stabilească, ținând cont de particularitățile speței, modul în care aceste diferite condiții trebuie să fie verificate, precum și ordinea acestei examinări, din moment ce nicio normă de drept nu îi impune un plan de analiză prestabilit în cadrul căreia trebuie apreciată necesitatea de a dispune măsuri provizorii [Ordonanța președintelui Curții, Comisia/Atlantic Container Line și alții, citată anterior, punctul 23, și Ordonanța președintelui Curții din 3 aprilie 2007, Vischim/Comisia, C‑459/06 P(R), nepublicată în Repertoriu, punctul 25].
Cu privire la fumus boni iuris
13 Potrivit unei jurisprudențe consacrate, condiția privind fumus boni iuris este îndeplinită atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate de reclamant în susținerea acțiunii principale pare, la prima vedere, pertinent și, în orice caz, ca nu este neîntemeiat, în sensul că evidențiază existența unei probleme juridice delicate a cărei soluție nu se impune de la bun început și care necesită, prin urmare, o examinare aprofundată, care nu poate fi efectuată de judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, ci trebuie să facă obiectul procedurii principale, astfel încât, la prima vedere, acțiunea nu este lipsită de un temei serios (a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Curții din 8 mai 2003, Comisia/Artegodan și alții, C‑39/03 P‑R, Rec., p. I‑4485, punctul 40, Ordonanța președintelui Tribunalului din 10 martie 1995, Atlantic Container Line și alții/Comisia, T‑395/94 R, Rec., p. II‑595, punctul 49, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 30 aprilie 2010, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul European și Consiliul, T‑18/10 R, nepublicată în Repertoriu, punctul 95 și jurisprudența citată).
14 În speță, în cadrul celui de al doilea și al celui de al treilea motiv invocate în susținerea acțiunii având ca obiect anularea deciziei atacate, Republica Elenă reproșează Comisiei încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE atunci când a considerat în mod neîntemeiat că plățile în litigiu „afect[au] schimburile comerciale dintre statele membre” și „ameninț[au] să denatureze concurența”, deși cuantumul indemnizației se ridica în medie numai la aproape 500 de euro pentru fiecare agricultor și toate plățile erau compensații pentru pierderile reale din producția agricolă rezultate din cauze neimputabile producătorilor. Or, compensațiile de valoare atât de redusă nu ar fi susceptibile să confere un avantaj concurențial agricultorilor greci în raport cu producătorii din alte state membre.
15 Republica Elenă adaugă că, deși în considerentul (59) al deciziei atacate se afirmă că „sectorul agricol este deschis concurenței la nivelul Uniunii și, din acest motiv, este sensibil la orice măsură în favoarea producției din oricare stat membru”, nimic nu arată că Comisia ar fi ținut seama de caracteristicile pieței relevante și de situația economică a agricultorilor greci beneficiari. Comisia s‑ar limita să facă referire la diferite hotărâri ale Curții în care s‑a recunoscut că sectorul agricol este în general sensibil în ceea ce privește concurența. În speță însă, plățile în litigiu prin care se urmărea compensarea pierderilor reale suferite de agricultori ar fi restabilit concurența, în loc să o denatureze.
16 Republica Elenă arată de asemenea că în mod eronat Comisia a inclus în cuantumul pretinselor ajutoare de stat suma de 186 de milioane de euro, reprezentând contribuții plătite de aceiași agricultori în anii 2008 și 2009 în cadrul regimului de asigurare obligatorie al ELGA. Această sumă ar trebui dedusă din cuantumul ajutoarelor care trebuie recuperate.
17 Comisia răspunde că finalitatea reparatorie a plăților în litigiu nu are niciun rol în calificarea acestora drept ajutor de stat. În ceea ce privește criteriile privind denaturarea concurenței și afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre, potrivit unei jurisprudențe consacrate, nu există niciun prag de sensibilitate dincolo de care aceste condiții nu ar fi îndeplinite, din moment ce beneficiarii unui ajutor de stat își exercită activitățile pe o piață deschisă concurenței și care este, așadar, sensibilă la orice măsură luată în favoarea producției în oricare dintre statele membre. În ceea ce privește cotizațiile obligatorii plătite de agricultorii greci și trecute sub controlul statului elen, Comisia consideră că acest cuantum, pe care îl evaluează la 145 de milioane de euro, nu trebuie să fie dedus din ajutorul care trebuie recuperat, întrucât caracterul inițial privat al acestuia nu se opune ca plățile în litigiu să fie calificate în întregime drept ajutoare de stat.
18 În cadrul celui de al patrulea motiv de anulare, Republica Elenă subliniază că Comisia a făcut o aplicare eronată a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și a puterii de apreciere de care dispune în materie de ajutoare de stat, întrucât plățile în litigiu ar fi trebuit considerate compatibile cu piața internă în considerarea perturbării foarte grave a tuturor sectoarelor economiei elene. Astfel, această dispoziție de drept primar ar trebui aplicată în mod direct în cazul în care sunt îndeplinite condițiile pe care le prevede, situație care se regăsește în speță: criza financiară și economică internațională care durează din 2008 ar fi afectat în mod grav toate sectoarele economiei elene și ar fi provocat o criză financiară foarte gravă, care a determinat, în special, o reducere semnificativă a lichidităților de pe piața elenă, o recesiune care persistă pentru al cincilea an consecutiv și o sărăcire a numeroase categorii ale populației. Lipsa lichidităților de care suferă sectorul agricol ar amenința să creeze riscuri sistemice pentru ansamblul economiei elene, având în vedere că aceasta din urmă este bazată în mare parte pe producția primară, producătorii agricoli reprezentând o parte importantă din baza productivă a economiei elene, astfel încât numărul acestora, de 860 000 dintr‑un total de aproximativ 5 milioane, ar constitui un procentaj important din populația activă.
19 Comisia răspunde că articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE îi lasă o marjă de apreciere pentru a evalua compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă, marjă de apreciere pe care ar fi utilizat‑o prin adoptarea comunicării care prevede un cadru comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice (JO 2009, C 83, p. 1). Or, prin punctul 4.2.2 al treilea paragraf litera (h), această comunicare ar fi exclus inițial societățile care își desfășoară activitatea în sectorul producției primare de produse agricole, din cauza denaturărilor concurenței susceptibile să se producă în acest sector chiar pentru cuantumuri reduse ale ajutoarelor, motiv pentru care Comisia ar fi concluzionat că plățile în litigiu nu erau conforme cu comunicarea menționată și nu puteau beneficia de derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
20 Prin cel de al șaselea motiv, Republica Elenă reproșează Comisiei că a calculat în mod eronat cuantumurile care trebuie recuperate, întrucât nu a dedus ajutoarele de minimis prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1860/2004 al Comisiei din 6 octombrie 2004 privind aplicarea articolelor 87 [CE] și 88 [CE] în cazul ajutorului de minimis în sectorul agricol și în sectorul pescuitului (JO L 325, p. 4, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 177) și de Regulamentul (CE) nr. 1535/2007 al Comisiei din 20 decembrie 2007 privind aplicarea articolelor 87 [CE] și 88 [CE] ajutoarelor de minimis în sectorul producției de produse agricole (JO L 337, p. 35). Or, în ceea ce privește exercițiul financiar 2008, cuantumul de 25 milioane de euro ar trebui considerat un ajutor de minimis autorizat și, prin urmare, nerecuperabil, în timp ce pentru cele trei exerciții financiare 2009-2011, cuantumul corespunzător s‑ar ridica la aproape 67 de milioane de euro.
21 Comisia, fără să se pronunțe asupra cifrelor prezentate de Republica Elenă, răspunde că nu exclude nicidecum principiul unei deduceri a ajutoarelor de minimis în cazul agricultorilor greci.
22 În această privință, trebuie subliniat că, prin argumentarea sa, Republica Elenă urmărește să demonstreze în esență, pe de o parte, că plățile în litigiu nu pot fi considerate susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, și, pe de altă parte, că, în orice caz, obligația, impusă în decembrie 2011, de a recupera de la beneficiari sumele acordate trebuie calificată ca fiind excesivă. Or, în examinarea acestei argumentări nu se poate face abstracție de împrejurările speciale ce caracterizează situația economică și financiară din Grecia începând din 2008.
23 În acest context, în ceea ce privește impactul plăților în litigiu asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, trebuie amintit că, în opinia Comisiei, cuantumul total al acestor plăți se ridică la aproximativ 425 de milioane de euro. La prima vedere, rezultă însă că suma de 425 milioane de euro trebuie redusă în mod considerabil.
24 Astfel, pe de o parte, nu se contestă că se poate considera că o parte din acest cuantum, care se ridică la mai multe zeci de milioane de euro, constituie ajutoare de minimis. Potrivit Comisiei, este chiar foarte probabil că „mai mulți beneficiari” ai plăților efectuate de ELGA au primit ajutoare de această natură, astfel încât sunt scutiți de obligația de rambursare. Pe de altă parte, considerentele (97), (98) și (104) ale deciziei atacate conțin în mod expres ipoteza unei nerecuperări a sumelor susceptibile să constituie ajutoare de minimis. Dacă ajutoarele de minimis nu sunt recuperate de la beneficiari, iar acordarea lor este, așadar, autorizată, aceasta se datorează faptului că se consideră că nu denaturează concurența și nu afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
25 Pe de altă parte, este clar că agricultorii greci au plătit, în cadrul regimului de asigurare obligatorie al ELGA, cotizații care au alimentat, cel puțin în mod indirect, veniturile ELGA în 2008 și în 2009 cu minimum 145 de milioane de euro. Or, deși finanțarea plăților în litigiu de către ELGA realizată în parte prin astfel de cotizații private nu se opune posibilității de a le califica drept ajutoare de stat, totuși impactul financiar al acestor plăți asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre este diminuat de faptul că înșiși agricultorii și printre aceștia, beneficiarii ajutoarelor, au trebuit să plătească aceste cotizații. Pe de altă parte, în considerentul (22) al deciziei atacate, Comisia a admis că, în măsura în care indemnizațiile plătite de ELGA în temeiul regimului de asigurare obligatoriu au fost finanțate datorită veniturilor care provin din contribuția la asigurările speciale, se poate considera că acestea nu aduceau beneficiarilor un avantaj necuvenit.
26 Așadar, întrucât impactul financiar al plăților în litigiu asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre pare, prima facie, substanțial inferior celui al cuantumului de 425 de milioane de euro reținut de Comisie, nimic nu permite să se excludă că aceste plăți au fost utilizate exclusiv pentru despăgubirea agricultorilor greci care suferiseră pierderi din cauza scăderii producției anumitor culturi vegetale în urma condițiilor meteorologice nefavorabile, iar nu pentru a favoriza artificial producția și exporturile.
27 Or, astfel cum părțile au confirmat în ședință, Republica Elenă trece de mai mulți ani printr‑o criză economică și financiară profundă. Această criză, care a adus țara într‑o anumită situație de izolare economică, nu a ocolit sectorul agricol elen. În această privință, Republica Elenă precizează următoarele, fără a fi contrazisă de Comisie:
– venitul agricol în Grecia a scăzut între 2006 și 2011 cu 22,6 %, în timp ce venitul agricol în Uniunea Europeană a crescut cu 19 %;
– valoarea producției vegetale a înregistrat între 2005 și 2011 o scădere mai mare de 15 %;
– costurile de producție au crescut cu 11 % în 2008, cu 4 % în 2010 și cu 7,5 % în 2011, în timp ce prețurile de producție au înregistrat o scădere importantă (33,9 % la roșii, 27,5 % la varză, 11,7 % la bumbac, 11 % la tutun și 21,5 % la spanac);
– finanțarea bancară în favoarea întreprinderilor agricole a înregistrat o scădere cu 49 %, iar agricultorii nu mai au în prezent decât posibilități reduse de finanțare.
28 În plus, rezultă că sectorul agricol elen se caracterizează prin preponderența unei agriculturi familiale bazate pe mici exploatații. Comisia a recunoscut în mod implicit această fragmentare a sectorului, admițând că plățile în litigiu erau repartizate astfel încât fiecare agricultor grec a încasat în medie suma de aproximativ 500 de euro. De altfel, Comisia nu pretinde că sectorul agricol s‑ar remarca printr‑o agresivitate comercială și la export specială și nici nu afirmă că întreprinderile nonelene care își desfășoară activitatea pe piața produselor agricole s‑ar fi plâns că, în urma plăților în litigiu, sunt expuse la o concurență deosebit de acerbă din partea agricultorilor greci.
29 Rezultă, prin urmare, că argumentarea prezentată de Republica Elenă ridică problema juridică dacă, în împrejurările excepționale ale cauzei, impactul financiar al plăților în litigiu, care constau în despăgubirea agricultorilor greci, era în mod real de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să amenințe să denatureze concurența, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Este vorba să se determine, mai precis, dacă respectivele circumstanțe excepționale influențează aplicarea argumentelor admise în contextul regimului de ajutoare de minimis și care permit excluderea din domeniul de aplicare al acestei dispoziții a ajutoarelor care nu au repercusiuni semnificative asupra schimburilor comerciale și a concurenței dintre statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 7 martie 2002, Italia/Comisia, C‑310/99, Rec., p. I‑2289, punctul 10).
30 Or, nu rezultă că această problemă ar fi primit un răspuns definitiv în jurisprudența Curții. Astfel, Curtea utilizează formularea prudentă potrivit căreia importanța relativ scăzută a unui ajutor sau dimensiunea relativ modestă a întreprinderii beneficiare „nu exclude a priori eventualitatea” ca schimburile comerciale dintre statele membre să fie afectate, întrucât un ajutor de o importanță relativ redusă este de natură să afecteze aceste schimburi comerciale și să denatureze concurența în special atunci când sectorul în care își exercită activitatea întreprinderile care beneficiază de acesta se caracterizează printr‑o concurență intensă (a se vedea în acest sens Hotărârile Curții din 29 aprilie 2004, Grecia/Comisia, C‑278/00, Rec., p. I‑3997, punctele 69 și 70, Italia/Comisia, C‑372/97 P, Rec., p. I‑3679, punctele 53 și 54, precum și Italia/Comisia, C‑298/00 P, Rec., p. I‑4087, punctul 54 și jurisprudența citată) sau atunci când întreprinderea beneficiară este orientată spre comerțul internațional (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 17 septembrie 1980, Philip Morris/Comisia, 730/79, Rec., p. 2671, punctul 11).
31 În consecință, această jurisprudență lasă deschisă problema dacă în speță, în considerarea dificultăților absolut speciale și excepționale legate de măsurile de austeritate ce caracterizează realitatea economiei elene de mai mulți ani, s‑ar putea considera că sectorul agricol elen nu este nici expus la o concurență intensă, nici orientat spre comerțul internațional, ceea ce ar exclude eventual că plățile în litigiu erau de natură să afecteze în mod semnificativ schimburile comerciale și concurența dintre statele membre.
32 Trebuie să se adauge că argumentația expusă de Republica Elenă ridică o altă problemă juridică: cea de a stabili dacă, presupunând chiar că plățile în litigiu au îndeplinit toate condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE la data acordării lor, trebuie să se considere că decizia atacată este excesivă, întrucât impune la 7 decembrie 2011 recuperarea acestora, deși situația, extrem de dificilă, a sectorului agricol elen a continuat să se degradeze și după acordarea lor.
33 În acest context, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația unui stat membru de a elimina un ajutor de stat considerat de Comisie drept incompatibil cu piața internă vizează restabilirea situației anterioare (a se vedea Hotărârea Curții din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia, C‑75/97, Rec., p. I‑3671, punctul 65, și Hotărârea Curții din 7 martie 2002, Italia/Comisia, citată anterior, punctul 98). Curtea a precizat însă că, numai „ca regulă generală, în afara unor împrejurări excepționale”, Comisia poate solicita în mod legal statului membru în cauză să procedeze la o astfel de recuperare pentru a restabili situația anterioară (Hotărârea Belgia/Comisia, citată anterior, punctul 66, Hotărârea din 7 martie 2002, Italia/Comisia, citată anterior, punctul 99, precum și Hotărârile din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia, C‑372/97 P, citată anterior, punctul 104, și Italia/Comisia, C‑298/00 P, citată anterior, punctul 76).
34 În consecință, această jurisprudență lasă deschisă problema dacă, în speță, Republica Elenă poate invoca în mod valabil circumstanțe excepționale de natură să confere un caracter excesiv recuperării de la beneficiari a plăților în litigiu, astfel cum se impune prin decizia atacată, dat fiind că, la data adoptării deciziei atacate, 7 decembrie 2011, Republica Elenă trebuia să facă față unei perturbări grave a economiei sale naționale, în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, inclusiv a sectorului său agricol, și dacă Comisia, inspirându‑se din această dispoziție de drept primar, ar fi trebuit să renunțe să impună orice recuperare de la un sector foarte fragilizat de această perturbare.
35 Judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii consideră că răspunsurile la problemele juridice sus‑menționate nu se impun de la bun început și merită o examinare aprofundată, care face mai exact obiectul procedurii principale. În consecință, fără să prejudece nicidecum poziția Tribunalului cu privire la acțiunea principală, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii nu poate, în acest stadiu, să considere această acțiune drept vădit neîntemeiată. În consecință, problemele în cauză par, la prima vedere, suficient de pertinente și de serioase pentru a constitui un fumus boni iuris de natură să justifice dispunerea suspendării executării solicitate, întrucât decizia atacată impune Republicii Elene să recupereze de la producătorii agricoli plățile în litigiu.
Cu privire la urgență și la evaluarea comparativă a intereselor
36 Potrivit unei jurisprudențe constante, caracterul urgent al unei cereri de măsuri provizorii trebuie apreciat prin raportare la necesitatea de a se pronunța cu titlu provizoriu cu scopul de a evita ca partea care solicită măsurile provizorii să sufere un prejudiciu grav și ireparabil. Această parte este cea care trebuie să aducă elemente de probă în sensul că nu poate aștepta până la pronunțarea hotărârii în acțiunea principală fără a suferi personal un astfel de prejudiciu. Deși caracterul iminent al unui prejudiciu nu trebuie să fie stabilit cu certitudine absolută, producerea acestuia trebuie să fie totuși previzibilă cu un grad de probabilitate suficient. Partea care solicită măsurile provizorii este obligată, în orice caz, să dovedească faptele pe care se presupune că se bazează posibilitatea producerii unui prejudiciu grav și ireparabil și să permită judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii să aprecieze consecințele concrete care ar rezulta, după toate aparențele, din lipsa măsurilor solicitate, fiind stabilit că un prejudiciu de natură pur ipotetică nu poate justifica dispunerea măsurilor provizorii întrucât este întemeiat pe producerea unor evenimente viitoare și incerte (a se vedea Ordonanța președintelui Tribunalului din 26 martie 2010, SNF/ECHA, T‑1/10 R, nepublicată în Repertoriu, punctele 47 și 48 și jurisprudența citată, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 7 mai 2010, Almamet/Comisia, T‑410/09 R, nepublicată în Repertoriu, punctul 32 și jurisprudența citată).
37 Întrucât prezenta cerere de măsuri provizorii este formulată de Republica Elenă, trebuie amintit că statele membre sunt răspunzătoare de interesele considerate generale pe plan național și pot asigura apărarea acestora în cadrul unei proceduri privind măsurile provizorii (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 29 iunie 1993, Germania/Consiliul, C‑280/93 R, Rec., p. I‑3667, punctul 27, și Ordonanța Curții din 12 iulie 1996, Regatul Unit/Comisia, C‑180/96 R, Rec., p. I‑3903, punctul 85). Statele membre pot solicita printre altele dispunerea unor măsuri provizorii susținând că măsura contestată riscă să compromită în mod serios îndeplinirea misiunilor lor de stat și ordinea publică.
38 În speță, în opinia Republicii Elene, recuperarea sumei de 425 de milioane de euro de la toți agricultorii din țară, în număr de aproximativ 800 000 – care reprezintă, împreună cu familiile lor, o treime din populația totală a Greciei –, riscă să declanșeze reacții multiple din partea populației agricole, care este afectată de criză și de măsuri de austeritate excepționale, cu atât mai mult cu cât grevele în sectoarele public și privat ar fi foarte frecvente, iar tensiunile sociale acute, precum și confruntările manifestanților cu poliția ar fi în creștere constantă.
39 Republica Elenă precizează că, în vederea executării deciziei atacate, autoritățile competente au informat, în ianuarie 2012, toți agricultorii cu privire la recuperarea ajutoarelor considerate ilegale. În răspunsul său imediat, Confederația panelenică a uniunilor cooperativelor agricole, care îi reprezintă pe toți agricultorii greci, ar fi subliniat situația financiară foarte dificilă a acestora din urmă și incapacitatea lor în prezent de a rambursa sumele percepute, ținând seama de criza economică și de măsurile de austeritate multiple care au fost adoptate, care ar fi diminuat puternic venitul agricol.
40 Republica Elenă adaugă că faptul de a cere la aproximativ 800 000 de agricultori să ramburseze în prezent sumele acordate și incapacitatea dovedită și declarată a acestora de a proceda astfel vor conduce în mod obligatoriu la înregistrarea în contabilitate a acestor sume de către serviciile fiscale competente, ceea ce va reprezenta o cheltuială administrativă considerabilă, va avea consecințe administrative nefaste și va da naștere unor conflicte cu autoritățile publice din cauza inițierii procedurilor de executare silită în mii de cazuri. Or, sectorul public ar fi chemat în prezent să pună în aplicare noi măsuri de percepere a impozitelor, de procesare a declarațiilor fiscale și de constatare a obligațiilor financiare exigibile.
41 Comisia reține lipsa urgenței subliniind că dificultățile economice care afectează ansamblul populației elene nu au nicio legătură cu aplicarea deciziei atacate și că eventuala imposibilitate a agricultorilor de a rambursa ajutoarele nu constituie în sine un prejudiciu grav și ireparabil pentru însăși Republica Elenă. În ceea ce privește prejudiciul invocat în legătură cu ordinea publică, acesta ar fi teoretic și incert. Obligația anumitor agricultori de a rambursa ajutoarele ilegale nu ar însemna în mod automat că aceștia vor produce tulburări. De altfel, nu s‑ar fi dovedit că agricultorii au cauzat tulburările care au avut loc la Atena la începutul anului, aceste tulburări fiind provocate foarte probabil de locuitorii orașului, care, prin definiție, nu ar fi agricultori. Or, temerile generale și vagi cu privire la evenimentele ipotetice care s‑ar putea produce în viitor nu ar putea constitui prejudiciul grav și ireparabil necesar. În ceea ce privește sarcina administrativă rezultată din recuperarea ajutoarelor de la numeroși beneficiari, aceasta nu poate constitui un prejudiciu grav și ireparabil pentru Republica Elenă, întrucât ar fi ilogic să se considere că măsurile necesare pentru executarea în sine a deciziei atacate constituie un prejudiciu.
42 În această privință, în ceea ce privește dificultățile administrative invocate de Republica Elenă, care s‑ar opune unei recuperări imediate a plăților în litigiu, este adevărat că, potrivit unei jurisprudențe constante în materie de neîndeplinire a obligațiilor de către un stat membru, teama de dificultăți interne, chiar insurmontabile, nu justifică nerespectarea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii (Hotărârea Curții din 27 iunie 2000, Comisia/Portugalia, C‑404/97, Rec., p. I‑4897, punctul 52). Această jurisprudență nu se aplică însă atunci când un stat membru se opune unei astfel de obligații prin mijloacele legale corespunzătoare și ia măsurile necesare pentru a evita să intre în ilegalitate.
43 Astfel, în cadrul procedurii privind măsurile provizorii, trebuie să se aprecieze mai concret dacă rezultă prima facie că reclamantul trebuie în mod real să respecte o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii. Or, în speță, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii a admis existența unui fumus boni iuris de natură să justifice dispunerea suspendării executării deciziei atacate, mai precis nerespectarea temporară de către Republica Elenă a acestei decizii, întrucât îi impune recuperarea plăților în litigiu de la producătorii agricoli. Republica Elenă nu este, prin urmare, pusă în imposibilitatea de a susține că o astfel de recuperare imediată ar implica dificultăți administrative susceptibile să îi cauzeze un prejudiciu grav și ireparabil.
44 În acest context, Republica Elenă a precizat în ședință, fără a fi contrazisă, că lupta împotriva fraudei fiscale constituie una dintre prioritățile sale absolute în împrejurările economice actuale. În acest scop, Republica Elenă pune în aplicare o reformă fundamentală a administrației fiscale, care urmărește modernizarea și ameliorarea mecanismului de colectare a impozitelor și înlăturarea obstacolelor administrative importante ce caracterizează acest domeniu al administrației publice. Procedând astfel, Republica Elenă intenționează în mod legitim să își concentreze, pe termen scurt și mediu, resursele pentru instaurarea unei administrații fiscale performante, capabile în special să îi identifice și să îi urmărească pe „marii evazioniști fiscali” și să combată frauda fiscală, al cărei volum, în termeni de beneficiu nerealizat, a fost evaluat în ședință la 20 de miliarde de euro.
45 În aceste condiții, obligarea administrației elene să execute decizia atacată, a cărei legalitate nu va fi clarificată definitiv decât la finalul procedurii principale și, eventual, al procedurii de recurs în fața Curții, ar risca, după toate probabilitățile, să afecteze, cel puțin în parte, lupta împotriva fraudei fiscale.
46 Astfel, după cum a subliniat Republica Elenă, fără a fi contrazisă de Comisie, recuperarea plăților în litigiu de la agricultorii în cauză ar presupune intervenția mai multor servicii, printre care ELGA și administrația fiscală, într‑o perioadă în care statul nu dispune de personalul necesar în acest scop. În mod special, atunci când ajutoarele care trebuie rambursate nu fac obiectul unei plăți voluntare către ELGA, administrația fiscală trebuie să inițieze executarea silită a sumelor în discuție. Admițând chiar că astfel de măsuri nu ar fi puse în aplicare împotriva tuturor celor 800 000 de agricultori greci, întrucât ar trebui să se deducă numărul beneficiarilor de ajutoare de minimis, din cifrele disponibile în această privință – mai precis ajutoare de minimis în valoare de 92 de milioane de euro în 2008 și în 2009 (a se vedea punctul 20 de mai sus) și ajutoare percepute de fiecare agricultor în valoare de 500 de euro în medie (a se vedea punctele 14 și 28 de mai sus) – rezultă că numărul agricultorilor greci vizați tot s‑ar ridica probabil la mai multe sute de mii.
47 Or, având în vedere situația financiară generală extrem de dificilă descrisă mai sus și reacția sus‑menționată a Confederației panelenice a uniunilor cooperativelor agricole, este foarte previzibil că o proporție semnificativă din sutele de mii de beneficiari ar refuza să achite sumele pretinse, ceea ce ar necesita intervenția masivă a funcționarilor administrației fiscale, al căror număr nu a crescut însă. Este evident că o astfel de executare silită în masă ar împiedica într‑o măsură apreciabilă administrația fiscală să se consacre uneia dintre sarcinile sale prioritare, care constă în lupta împotriva evaziunii fiscale și în colectarea sumelor sustrase de la impozitare, de aproape cincizeci de ori mai mari decât plățile în litigiu.
48 În ceea ce privește riscul unei perturbări a ordinii publice în caz de recuperare imediată a plăților în litigiu de la sectorul agricol elen, nu se contestă că, în prezent, climatul social din Grecia este marcat de o deteriorare a încrederii în autoritățile publice, de o nemulțumire generalizată și de un sentiment de nedreptate. Mai concret, astfel cum a arătat Republica Elenă, fără a fi contrazisă de Comisie, demonstrațiile violente împotriva măsurilor draconice de austeritate luate de autoritățile publice elene sunt în continuă creștere. În ședință, Republica Elenă a amintit și avansul clar luat de anumite partide de extremă dreapta și de extremă stânga la ultimele alegeri legislative din Grecia.
49 În aceste condiții, riscul invocat de Republica Elenă ca recuperarea imediată a plăților în litigiu în sectorul agricol să poată declanșa demonstrații susceptibile să degenereze în violențe nu rezultă a fi nici pur ipotetic, nici teoretic sau incert. Astfel, nu se poate face abstracție de posibilitatea ca operațiunea de recuperare a plăților în litigiu să fie utilizată în mod public de anumite cercuri drept exemplu al nedreptății săvârșite împotriva clasei agricole și ca, în situația actuală, încărcată de emoții intense, un astfel de discurs public să declanșeze o demonstrație violentă, deși este irelevant să se determine ce categorie a populației s‑ar putea afla la originea violențelor care necesită o desfășurare din ce în ce mai importantă a forțelor de ordine. Or, este evident că perturbarea ordinii publice provocată de astfel de demonstrații și de derapajele pe care evenimentele dramatice recente au dovedit că le pot provoca ar da naștere unui prejudiciu grav și ireparabil, pe care Republica Elenă îl poate invoca în mod legitim.
50 Ținând seama de elementele expuse la punctul 48 de mai sus, trebuie să se facă distincție între cauza de față și cea care s‑a aflat la originea pronunțării Ordonanței președintelui Curții din 12 octombrie 2000, Grecia/Comisia (C‑278/00 R, Rec., p. I‑8787, punctele 8, 16 și 18), în care argumentul privind „tulburările sociale foarte grave” a fost înlăturat pentru motivul că statul membru în cauză se limitase să formuleze considerații generale, lipsite de elemente concrete și nu furnizase nicio informație cu privire la eventualitatea evenimentelor grave invocate. Astfel, spre deosebire de contextul cauzei C‑278/00 R, este cunoscut faptul că în speță s‑au produs deja, în situații asemănătoare, perturbări ale ordinii publice precum cele invocate de Republica Elenă drept consecințe previzibile ale recuperării impuse, mai precis în contextul mișcărilor de protest îndreptate împotriva măsurilor de austeritate luate de autoritățile publice elene după izbucnirea crizei economice.
51 Prin urmare, trebuie să se constate că prezenta cauză se caracterizează prin particularități care dovedesc existența unei urgențe.
52 Această soluție este coerentă cu evaluarea comparativă a diferitor interese aflate în prezență, în cadrul căreia judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să examineze în mod special dacă interesul reclamantului de a obține măsurile provizorii solicitate prevalează sau nu prevalează asupra interesului pe care îl prezintă aplicarea imediată a deciziei atacate (a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Curții din 26 iunie 2003, Belgia și Forum 187/Comisia, C‑182/03 R și C‑217/03 R, Rec., p. I‑6887, punctul 142).
53 Astfel, Republica Elenă a demonstrat urgența și fumus boni iuris ale cererii sale de măsuri provizorii. Prin urmare, trebuie să se recunoască faptul că are un interes legitim în suspendarea executării solicitate, având în vedere că Comisia se limitează să afirme că necesitatea de a respecta normele de concurență ar trebui să primeze asupra amenințării „vagi și incerte” împotriva ordinii publice. Or, astfel cum s‑a arătat mai sus, pe de o parte, nu este evident că plățile în litigiu îndeplinesc toate condițiile prevăzute la articolul 107 TFUE și, pe de altă parte, urgența reprezentată de riscul unei perturbări a ordinii publice nu poate fi calificată a fi nici vagă, nici incertă. În ceea ce privește riscul unei atingeri aduse eforturilor administrației elene de a combate în mod eficient orice fraudă fiscală, nu se poate neglija de altfel faptul că succesul acestor eforturi este în mod indirect și în interesul Uniunii, întrucât o parte din veniturile provenite din colectarea creanțelor fiscale din Grecia vor fi susceptibile, în aceeași măsură cu executarea deciziei atacate, să alimenteze bugetul general al Uniunii.
54 În împrejurările excepționale ce caracterizează în prezent situația economică și socială din Grecia, trebuie să se acorde, așadar, prioritate intereselor invocate de Republica Elenă, care constau, pe de o parte, în menținerea păcii sociale și în prevenirea tulburărilor sociale și, pe de altă parte, în posibilitatea de a concentra capacitățile administrației sale fiscale asupra misiunilor pe care le consideră primordiale pentru țară. În schimb, dispunerea suspendării executării ar expune interesele Uniunii numai la riscul unei amânări la o dată ulterioară a măsurilor de executare naționale, fără să existe indicii că această amânare ar aduce atingere în sine șanselor de succes al acestor măsuri.
55 Din ansamblul consideraților precedente rezultă că trebuie să se admită cererea de suspendare a executării deciziei atacate, întrucât aceasta din urmă obligă Republica Elenă să recupereze sumele plătite de la beneficiari.
56 De altfel, articolul 108 din Regulamentul de procedură permite judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii să modifice sau să revoce oricând ordonanța ca urmare a unei schimbări a împrejurărilor, precizându‑se că, prin „schimbare a împrejurărilor”, trebuie să se înțeleagă în special elemente de fapt susceptibile să modifice aprecierea privind criteriul urgenței în cazul concret în speță [Ordonanța Curții din 14 februarie 2002, Comisia/Artegodan, C‑440/01 P (R), Rec., p. I‑1489, punctele 62-64]. Prin urmare, Comisia va trebui eventual să se adreseze Tribunalului în cazul în care consideră că împrejurările s‑au schimbat, astfel încât pot justifica o modificare a prezentei ordonanțe privind măsurile provizorii.
Pentru aceste motive,
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
dispune:
1) Suspendă executarea Deciziei 2012/157/UE a Comisiei din 7 decembrie 2011 privind ajutoarele compensatorii plătite de Agenția Elenă de Asigurări Agricole (ELGA) în cursul anilor 2008 și 2009, întrucât această decizie obligă Republica Elenă să recupereze sumele plătite de la beneficiari.
2) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
Luxemburg, 19 septembrie 2012.