ĢENERĀLADVOKĀTA PAOLO MENGOCI [PAOLO MENGOZZI]
SECINĀJUMI,
sniegti 2016. gada 16. martā (1)
Lieta C‑2/15
DHL Express (Austria) GmbH
pret
Post-Control-Kommission
(Verwaltungsgerichtshof (Administratīvā tiesa, Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Pakalpojumu sniegšanas brīvība – Pasta pakalpojumi Eiropas Savienībā – Dalībvalsts tiesiskais regulējums, ar ko visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem ir noteikts pienākums līdzfinansēt pasta nozares valsts regulatīvās iestādes darbības izmaksas
1. Vai ar Eiropas Parlamenta un Padomes 1997. gada 15. decembra Direktīvu 97/67/EK par kopīgiem noteikumiem Kopienas pasta pakalpojumu iekšējā tirgus attīstībai un pakalpojumu kvalitātes uzlabošanai (2), kurā jaunākie grozījumi izdarīti (3) ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 20. februāra Direktīvu 2008/6/EK (4) (turpmāk tekstā – “Direktīva 97/67”), dalībvalstīm ir atļauts visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem noteikt pienākumu līdzfinansēt pasta nozares valsts regulatīvās iestādes darbības izmaksas? Tāds ir šā lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatjautājums.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Direktīva 2008/6
2. Direktīvas 2008/6 preambulas 27. apsvērumā ir noteikts, ka “pasta pakalpojumu sniedzējiem var lūgt dot ieguldījumu vispārējā pakalpojuma finansēšanā gadījumos, ja ir paredzēts kompensāciju fonds. Lai noteiktu, kuriem uzņēmumiem būtu jāveic iemaksas kompensāciju fondā, dalībvalstīm būtu jāapsver, vai attiecīgo uzņēmumu sniegtos pakalpojumus, ņemot vērā to raksturojumu, tostarp pievienotās vērtības elementus, kā arī paredzēto izmantošanu un cenu veidošanu, no lietotāju viedokļa var uzskatīt par tādiem, kuri pieder pie vispārējā pakalpojuma, tā kā tie pietiekamā mērā ir savstarpēji aizstājami ar vispārējo pakalpojumu. Šiem pakalpojumiem nav obligāti jāaptver visi vispārējo pakalpojumu elementi, piemēram, ikdienas piegāde vai pilnīgs valsts pārklājums”.
3. Direktīvas 2008/6 preambulas 28. apsvērumā ir atgādināts, ka, “lai, nosakot šo uzņēmumu veicamo ieguldījumu dalībvalstī sniegtā vispārējā pakalpojuma izmaksu segšanā, ievērotu proporcionalitātes principu, dalībvalstīm būtu jāizmanto tādi pārskatāmi un nediskriminējoši kritēriji kā šo uzņēmumu ieguldījums darbībās, kas šajā dalībvalstī pieder pie vispārējā pakalpojuma. Dalībvalstis var prasīt, lai pakalpojumu sniedzēji, kuriem ir jāveic iemaksas kompensāciju fondā, ievieš attiecīgu uzskaites nošķiršanu, lai nodrošinātu fonda darbību”.
4. Direktīvas 2008/6 preambulas 47. apsvērumā ir apstiprināts, ka “valstu regulatīvajām iestādēm joprojām varētu būt izšķirīga loma, jo īpaši tajās dalībvalstīs, kur vēl nav pabeigta pāreja uz brīvu konkurenci. Saskaņā ar regulatīvo un operatīvo funkciju nošķiršanas principu dalībvalstīm būtu jāgarantē savas valsts regulatīvo iestāžu neatkarība, tādējādi nodrošinot šo iestāžu lēmumu neitralitāti. Šī neatkarības prasība neskar dalībvalstu institucionālo autonomiju un konstitucionālās saistības, un neitralitātes principu attiecībā uz dalībvalstu noteikumiem, kas reglamentē īpašumu un īpašumtiesību sistēmu, kā to nosaka [LESD 345.] pants. Valstu regulatīvo iestāžu rīcībā vajadzētu būt visiem tām uzticēto pienākumu izpildei vajadzīgajiem līdzekļiem, t.i., personālam, kompetencei un finanšu līdzekļiem”.
B – Direktīva 97/67
5. Direktīvas 97/67 2. pants ir formulēts šādi:
“Šajā direktīvā tiek piemērotas šādas definīcijas:
1. “pasta pakalpojumi” ir pakalpojumi, kas saistīti ar pasta sūtījumu savākšanu, šķirošanu, pārvadāšanu un sadali;
1.a “pasta pakalpojumu sniedzējs” ir uzņēmums, kas sniedz vienu vai vairākus pasta pakalpojumus;
[..]
13. “vispārējā pakalpojuma sniedzējs” ir valsts vai privāts pasta pakalpojumu sniedzējs, kurš dalībvalstī sniedz vispārēju pasta pakalpojumu vai kādu tā daļu un kura identitāte ir paziņota Komisijai saskaņā ar 4. pantu;
14. “atļauja” ir jebkura atļauja, ar ko nosaka tiesības un pienākumus, kuri ir specifiski pasta nozarei, un kas ļauj uzņēmumiem sniegt pasta pakalpojumus un, attiecīgā gadījumā, izveidot un/vai ekspluatēt iestāžu tīklus šādu pakalpojumu sniegšanai, un kas var būt vispārēja atļauja vai individuāla licence saskaņā ar šādu definīciju:
– “vispārēja atļauja” – neatkarīgi no tā, vai to reglamentē ar noteiktas pakalpojumu grupas licenci vai ar vispārējiem tiesību aktiem un vai ar šādu reglamentāciju izvirza prasību par reģistrēšanas vai deklarēšanas procedūrām, – ir atļauja, kas attiecīgajam uzņēmumam neuzliek pienākumu no attiecīgās valsts regulatīvās iestādes saņemt skaidru lēmumu pirms to tiesību izmantošanas, kuras izriet no atļaujas,
– “individuālā licence” ir atļauja, ko piešķīrusi valsts regulatīvā iestāde un ar ko pasta pakalpojumu sniedzējam piešķir īpašas tiesības, vai ar ko uz šā uzņēmuma darbībām attiecina īpašus pienākumus, ar kuriem attiecīgos gadījumos papildina vispārējo atļauju, ja pasta pakalpojumu sniedzējs nevar izmantot attiecīgās tiesības, pirms tas ir saņēmis attiecīgās valsts regulatīvās iestādes lēmumu;
[..]
18. “valsts regulatīvā iestāde” ir struktūra vai struktūras katrā dalībvalstī, kam attiecīgā dalībvalsts uztic inter alia regulatīvās funkcijas šīs direktīvas piemērošanas jomā;
[..].”
6. Direktīvas 97/67 9. pants ir formulēts šādi:
“1. Attiecībā uz pakalpojumiem, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma, dalībvalstis var ieviest vispārējas atļaujas, ciktāl tas vajadzīgs, lai nodrošinātu pamatprasību ievērošanu.
2. Attiecībā uz pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, dalībvalstis var ieviest atļauju procedūras, tostarp individuālas licences, ciktāl tas vajadzīgs, lai nodrošinātu pamatprasību ievērošanu un nodrošinātu vispārējā pakalpojuma sniegšanu.
Piešķirot atļaujas, var:
– piemērot vispārējā pakalpojuma sniegšanas saistības,
– ja nepieciešams un ja tas ir pamatoti, piemērot prasības attiecībā uz attiecīgo pakalpojumu kvalitāti, pieejamību un izpildi,
– attiecīgā gadījumā noteikt pienākumu veikt finansiālu iemaksu 7. pantā minētajos izmaksu sadales mehānismos, ja vispārējā pakalpojuma sniegšana rada tīrās izmaksas un ir negodīgs finansiāls slogs saskaņā ar 4. pantu norādītajam(‑iem) vispārējo pakalpojumu sniedzējam(‑iem),
– attiecīgos gadījumos noteikt pienākumu finansiāli piedalīties 22. pantā minētās valsts regulatīvās iestādes darbības izmaksu segšanā,
– attiecīgā gadījumā noteikt pienākumu ievērot attiecīgās valsts tiesību aktos noteiktos darba apstākļus.
Saistības un prasības, kas minētas pirmajā ievilkumā un 3. pantā, var piemērot vienīgi norādītajiem vispārējā pakalpojuma sniedzējiem.
[..]
3. Procedūras, saistības un prasības, kas minētas 1. un 2. punktā, ir pārredzamas, pieejamas, nediskriminējošas, proporcionālas, precīzas un skaidras, iepriekš publiskotas un pamatotas ar objektīviem kritērijiem. Dalībvalstis nodrošina to, ka pretendentam dara zināmus atļaujas atteikuma vai pilnīgas vai daļējas atsaukšanas iemeslus, un nosaka pārsūdzēšanas procedūru.”
C – Austrijas tiesības
1) PMG
7. Bundesgesetz über die Regulierung des Postmarktes (Federālais pasta pakalpojumu tirgus likums (5), turpmāk tekstā – “PMG”) 24. panta 1. punktā ir paredzēts, ka “ikvienai personai ir tiesības piedāvāt un sniegt pasta pakalpojumus saskaņā ar šajā federālajā likumā noteiktajiem nosacījumiem”.
8. PMG 25. panta 1. punktā ir noteikts, ka “pasta pakalpojumu sniedzējiem ir pienākums deklarēt valsts regulatīvajai iestādei iecerēto pasta pakalpojuma sniegšanu, kā arī grozījumus tās īstenošanā vai tās izbeigšanu pirms īstenošanas grozījumu vai izbeigšanas sākuma [..]”.
9. PMG 26. panta 1. punktā ir noteikts, ka “pasta sūtījumu svarā līdz 50 g profesionāla pārvadāšana trešo personu uzdevumā ir koncesijas priekšmets”.
10. PMG 37. panta 2. punktā ir noteikts, ka “regulatīvā iestāde šī likuma un direktīvas [97/67] izpratnē attiecībā uz 40. pantā norādītajiem uzdevumiem ir Post-Control-Kommission un attiecībā uz citiem uzdevumiem – Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR‑GmbH)”.
2) KOG
11. Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria (“KommAustria”) und eines Bundeskommunikationssenates [Federālā likuma par Austrijas Komunikāciju pārvaldes “Austria” (“KommAustria”) un Federālā Komunikāciju senāta izveidi] (6) (turpmāk tekstā – “KOG”) 34. panta 3. punktā ir paredzēts, ka “līdzfinansējums tiek noteikts un iekasēts, pamatojoties uz attiecību starp katra maksātāja apgrozījumu un kopējo apgrozījumu nozarē, aprēķināšanu balstot uz kopējo apgrozījumu valsts iekšienē saistībā ar telekomunikāciju pakalpojumu sniegšanu”.
12. KOG 34.a pants ir formulēts šādi:
“(1) Izmaksu, ko, pildot uzdevumus [..] saistībā ar “pasta” nozari, uzņemas RTR‑GmbH, finansēšanu nodrošina, pirmkārt, ar finanšu iemaksām un, otrkārt, federālā budžeta līdzekļiem. Subsīdiju no federālā budžeta, kuras ikgadējā summa ir EUR 200 000 apmērā, izmaksā RTR‑GmbH divās vienādās daļās [..]. Pārējo RTR‑GmbH izmaksu kopsumma, kas iegūta no finanšu iemaksām, nevar pārsniegt EUR 550 000 gadā.
(2) Finanšu iemaksu izcelsme ir “pasta nozare”. “Pasta nozare” ietver pasta pakalpojumu sniedzējus, kuriem ir pienākums iesniegt deklarāciju saskaņā ar [PMG] 25. pantu vai kuri ir koncesijas turētāji saskaņā ar šī paša likuma 26. pantu.
(3) 34. panta 3.–15. punktu piemēro pēc analoģijas, aizvietojot jēdzienu “Telekom-Control-Kommission” ar jēdzienu “Post-Control-Kommission”.”
II – Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
13. DHL Express (Austria) GmbH (turpmāk tekstā – “DHL Express”), grupas Deutsche Post DHL Austrijas atzars, ir uzņēmums, kas darbojas kurjeru un ātrpiegādes pakalpojumu jomā visā pasaulē, un tāpēc it īpaši nodrošina paku, kuru svars nepārsniedz 31,5 kg, kā arī papīra formātā drukātu sūtījumu un dokumentu saņemšanu, šķirošanu, transportēšanu un piegādi, kas ir saistītas ar apjomīgiem papildvērtības pakalpojumiem (piemēram, konkrētu piegādes termiņu garantēta ievērošana, iepakošana un sūtījumu izsekojamība).
14. Ar 2012. gada 23. aprīļa lēmumu Post-Control-Kommission (Pasta pakalpojumu kontroles komisija, turpmāk tekstā – “PCK”) pieprasīja DHL Express veikt finanšu iemaksu RTR‑GmbH izmaksu segšanai par laikposmu no 2011. gada 1. jūlija līdz 31. decembrim. Savā lēmumā PCK uzskatīja, ka DHL Express ir pienākums finansiāli atbalstīt pasta nozares regulatīvās iestādes darbību. Austrijas tiesību aktos ir paredzēts, ka papildus daļējam finansējumam no valsts budžeta līdzekļiem visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem ir pienākums veikt finanšu iemaksas neatkarīgi no tā, vai viņi sniedz vai nesniedz vispārējo pakalpojumu. Tāpēc PCK, pamatojoties uz DHL Express prognozēto apgrozījumu 2011. gadā, aprēķināja šīs pēdējās minētās daļu pasta nozares kopējā apgrozījumā, un pēc tam tā noteica RTR‑GmbH finansējuma daļu, kas bija jāsedz DHL Express.
15. DHL Express cēla Verwaltungsgerichtshof (Administratīvā tiesa) prasību par šo lēmumu. Tā apgalvo, ka tā nesniedzot nevienu pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma Direktīvas 97/67 izpratnē, un ka ar šīs direktīvas 9. panta 2. punktu dalībvalstu iespēja pasta nozares pakalpojumu sniedzējiem noteikt pienākumu finansēt valsts regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir minētā nozare, attiecoties tikai uz pakalpojumu sniedzējiem, kas sniedz vispārējos pakalpojumus. Tādējādi valsts tiesību akti, ar kuriem visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem bez atšķirības ir noteikts pienākums nodrošināt minēto finansējumu, esot pretrunā direktīvai.
16. Šajos apstākļos Verwaltungsgerichtshof (Administratīvā tiesa), saskaroties ar grūtībām Savienības tiesību interpretācijā, nolēma apturēt tiesvedību un ar lūgumu, kas Tiesas kancelejā iesniegts 2015. gada 7. janvārī, uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai direktīva [97/67], redakcijā, kas izriet no direktīvas [2008/6], it īpaši tās 9. pants, nepieļauj valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru pasta pakalpojumu sniedzējiem ir pienākums līdzfinansēt valsts regulatīvās iestādes darbības izmaksas neatkarīgi no tā, vai tie sniedz vispārējos pakalpojumus?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša:
a) Vai finansēšanas pienākuma pastāvēšanai pietiek ar to, ka attiecīgais pakalpojumu sniedzējs sniedz pasta pakalpojumus, kuri saskaņā ar valsts tiesisko regulējumu ir jākvalificē kā vispārēja pakalpojuma daļa, lai gan tie pārsniedz obligāto vispārējo pakalpojumu minimumu atbilstoši šai direktīvai?
b) Vai attiecīgā uzņēmuma finanšu iemaksu apmērs ir jāaprēķina tāpat, kā tiek aprēķinātas finanšu iemaksas kompensāciju fondā saskaņā ar minētās direktīvas 7. panta 4. punktu?
c) Vai prasība ievērot nediskriminācijas un samērīguma principus minētās direktīvas 7. panta 5. punkta izpratnē un “aizstājamības ar [vispārējo pakalpojumu]” ņemšana vērā direktīvas [2008/6] [preambulas 27. apsvēruma] izpratnē nozīmē, ka tiek atskaitītas apgrozījuma daļas, kas attiecināmas uz papildvērtības pakalpojumiem, tātad pasta pakalpojumiem, kuri nav kvalificējami par pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, tomēr ir ar to saistīti, un ka tās netiek ņemtas vērā apmēra aprēķinā?”
III – Tiesvedība Tiesā
17. Saistībā ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu rakstveida apsvērumus ir sniegusi prasītāja pamatlietā, atbildētāja pamatlietā, Austrijas, Beļģijas, Spānijas, Francijas un Norvēģijas valdības, kā arī Eiropas Komisija.
IV – Juridiskā analīze
A – Par pirmo prejudiciālo jautājumu
18. Ar pirmo Tiesai uzdoto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noteikt, vai Direktīvai 97/67 nav pretrunā tas, ka dalībvalstis nosaka pienākumu visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem līdzfinansēt regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir minētā nozare.
1) Prasītājas pamatlietā apgalvojumi
19. DHL Express, kuras argumentāciju atbalsta Francijas valdība, apgalvo, ka gan Direktīvas 97/67 9. panta formulējums, gan sistemātika nosakot pienākumu minētās direktīvas 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturto ievilkumu interpretēt tādējādi, ka dalībvalstis šādas līdzfinansēšanas pienākumu var noteikt tikai uzņēmumiem, kuri sniedz vispārējo pakalpojumu.
20. No gramatiskā viedokļa Direktīvas 97/67 9. pantā esot sakārtoti nosacījumi, kas reglamentē pasta pakalpojumu sniegšanu un piekļuvi tīklam kopumā. Tā 2. punkts īpaši un ekskluzīvi attiecoties uz pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma. Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrajā daļā esot paredzēts, ka atļauju piešķiršana var tikt pakārtota dažādos ievilkumos uzskaitīto pienākumu ievērošanai. Tātad jēdziens “atļaujas” ir jēdziens, ar kuru tiek norādīts uz režīmu, kas ir piemērojams tikai uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma. Turklāt no sistemātiskā viedokļa būtu jāsalīdzina Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturtajā ievilkumā minētais pienākums līdzfinansēt regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir pasta nozare, ar minētās direktīvas 9. panta 2. punkta otrās daļas trešajā ievilkumā paredzēto pienākumu līdzfinansēt kompensāciju fondu. Šī pēdējā minētā pienākuma piemērojamība personām esot precizēta Direktīvas 2008/6 preambulas 27. un 28. apsvērumā, no kuriem izrietot, ka tas attiecas tikai uz uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma. Turklāt tāda esot bijusi arī pašas Komisijas pieeja. Tā kā Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas trešais ievilkums attiecas tikai uz uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, tāds pats secinājums esot jāizdara attiecībā uz citiem 9. panta 2. punkta otrajā daļā ietvertajiem elementiem, tātad tostarp uz pienākumu līdzfinansēt regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir pasta nozare. Savukārt Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta trešajā daļā esot apstiprināts, ka šī panta otrajā daļā faktiski ir minēti iespējamie to uzņēmumu pienākumi, kuri sniedz vispārējos pakalpojumus, neatkarīgi no tā, vai tie ir norādīti vai nē (7).
2) Analīze
21. No Tiesas pastāvīgās judikatūras izriet, ka, ja gramatiskā interpretācija nav pietiekami skaidra par to, kāda jēga ir piešķirama direktīvā ietvertai Savienības tiesību normai, tad minētā noteikuma interpretēšanas nolūkā ir svarīgi ņemt vērā arī tā kontekstu un direktīvas, kurā tas ietilpst, vispārējo sistēmu un mērķi (8).
22. Es labprāt piekrītu prasītājai pamatlietā, ka Direktīvas 97/67 9. pants ir tāda tiesību norma, kuras redakcija nav pietiekami kvalitatīva un kuras interpretācija, ja tiek ņemts vērā tikai tās teksts, rada neskaidrības. Tāpēc, manuprāt, Tiesai būs jāuzņemas īsts rekonstrukcijas darbs, jo Direktīvas 97/67 9. panta teksts, pat ne tuvu tam, nav formulēts tā, lai atvieglotu tā tūlītēju izpratni.
23. Šāda darbība ir jo sevišķi vajadzīga tāpēc, ka pašlaik un atbilstoši Komisijas rakstveida apsvērumos norādītajam 18 dalībvalstīs visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem ir noteikts pienākums līdzfinansēt valsts regulatīvo iestādi (9).
24. Lai konstatētu patieso Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturtā ievilkuma piemērošanas jomu, pirmkārt, sākumā es izskatīšu minēto tiesību normu, veicot tās gramatisku, bet pēc tam sistēmisku analīzi, ko es mēģināšu skaidrot, īsumā atgādinot šīs tiesību normas izstrādes gaitu. Pēc tam, otrkārt, es atgādināšu, kādi uzdevumi ir valsts regulatīvajai iestādei, kuras pārziņā ir pasta nozare, un paskaidrošu, kāpēc es esmu pārliecināts, ka analoģija starp minētās iestādes finansējuma noteikumiem un kompensācijas fonda finansējuma noteikumiem, ko mēģinājusi noteikt prasītāja pamatlietā, nav pieņemama.
a) Gramatiska, sistemātiska un vēsturiska interpretācija
25. Direktīvas 97/67 9. pants ir iekļauts minētās direktīvas nodaļā, kurā ir paredzēti nosacījumi, kas reglamentē pasta pakalpojumu sniegšanu un piekļuvi tīklam. Minētais pants ir iedalīts trīs punktos.
26. Direktīvas 97/67 9. panta 1. punktā ir noteikts, ka attiecībā uz pakalpojumiem, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma, dalībvalstis var ieviest “vispārējas atļaujas”. Minētās direktīvas 9. panta 2. punkta pirmajā daļā ir paredzēts, ka attiecībā uz pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, dalībvalstis var ieviest “atļauju procedūras, tostarp individuālas licences”. Minētā punkta otrajā daļā ir noteikts, ka uz “atļauju” piešķiršanu var tikt attiecināti dažādi nosacījumi, kas uzskaitīti piecos dažādos šīs daļas ievilkumos.
27. Sākotnēji, tā kā dažādo nosacījumu, kas var tikt izvirzīti attiecībā uz “atļauju” piešķiršanu, saraksts ir iekļauts 9. panta 2. punktā un tā kā šī punkta pirmajā daļā ir atsauce uz “pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma”, no tā var secināt, ka Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturtajā ievilkumā norādītais “pienākum[s] finansiāli piedalīties valsts regulatīvās iestādes darbības izmaksu segšanā” var tikt noteikts kā pienākums tikai pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem.
28. Tomēr ir interesanti norādīt, ka Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrajā daļā ir atsauce uz “atļauju” jēdzienu, to nepaskaidrojot. Tātad šī daļa nevar tikt interpretēta izolēti, bet, gluži pretēji, skatot to kopsakarā ar Direktīvas 97/67 2. panta 14. punktu, kurā ir definēts “atļauju” jēdziens. Tomēr šī panta lasījums parāda, ka tas ir vispārīgs jēdziens, ar ko tiek apzīmēta “jebkura atļauja, ar ko nosaka tiesības un pienākumus, kuri ir specifiski pasta nozarei, un kas ļauj uzņēmumiem sniegt pasta pakalpojumus un, attiecīgā gadījumā, izveidot un/vai ekspluatēt iestāžu tīklus šādu pakalpojumu sniegšanai, un kas var būt vispārēja atļauja vai individuāla licence” (10). Direktīvas 97/67 preambulas 22. apsvērums vai 9. panta 3. punkts ir citi piemēri tam, kā likumdevējs izmanto “atļaujas” jēdzienu (11) vispārīgā nozīmē.
29. Tādējādi prasītājas pamatlietā piedāvātā gramatiskā interpretācija man šķiet pārāk šaura.
30. Tāpat arī nebūtu izvirzāms arguments DHL Express apgalvojuma atbalstam, pamatojoties uz Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta trešo daļu, saskaņā ar kuru “saistības un prasības, kas minētas [šīs direktīvas 9. panta 2. punkta otrās daļas] pirmajā ievilkumā un 3. pantā, var tikt piemērotas vienīgi norādītajiem vispārējā pakalpojuma sniedzējiem”. Turklāt un ņemot vērā Direktīvas 97/67 9. panta sistēmu, kāda ir paredzēta kopumā, minētās direktīvas 9. panta 2. punkta otrās daļas pārējo ievilkumu ierobežojumam nebūtu jēgas.
31. Aplūkosim vēlreiz dažādos attiecīgos ievilkumus.
32. Pirmā ievilkuma iznākums ir noteikts tikko minētajā Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta trešajā daļā. Vispārējā pakalpojuma pienākumi acīmredzami var tikt noteikti tikai norādītajiem vispārējā pakalpojuma sniedzējiem šīs direktīvas 4. panta 2. punkta izpratnē.
33. Otrajā ievilkumā ir paredzēta iespēja piemērot “atļaujām” prasības attiecībā uz attiecīgo pakalpojumu kvalitāti, pieejamību un izpildi. Nav nekādu šķēršļu tam, lai šādi nosacījumi tiktu izvirzīti visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem. Šajā ziņā norādīšu, ka Direktīvas 97/67 9. panta 1. punktā ir noteikts, ka – attiecībā uz pakalpojumiem, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma, – dalībvalstis var ieviest vispārējas atļaujas, ja tās uzskata to par nepieciešamu, “lai nodrošinātu pamatprasību ievērošanu”. Šīs prasības, kas ir noteiktas Direktīvas 97/67 2. panta 19. punktā, ir “vispārīgi iemesli, kas nav ekonomiski iemesli un kas var rosināt kādu dalībvalsti piemērot nosacījumus pasta pakalpojumu sniegšanai” (12), tostarp, piemēram, korespondences noslēpumu. Tomēr katrā ziņā es varu piekrist, ka ar vispārējo atļauju, ar ko tiek pārraudzīta pasta nozare, nosakot pienākumu pasta pakalpojumu sniedzējiem – neatkarīgi no tā, vai to pakalpojumi ir vispārēji vai nē – ievērot noteiktus standartus attiecībā uz minēto pakalpojumu kvalitāti, pieejamību un izpildi, varētu tikt veicināta pamatprasību saglabāšana un uzturēšana.
34. Trešais ievilkums attiecas uz iespēju pakļaut “atļauju” izsniegšanu pienākumam veikt finansiālas iemaksas kompensāciju fondā, kura izveide ir paredzēta Direktīvas 97/67 7. panta 4. punktā. To es aplūkošu vēlāk savā šī pienākuma analīzē, tomēr es jau tagad sliecos uzskatīt, ka, tā kā likumdevējs skaidri (13) ir izveidojis saikni starp šo pienākumu un vienīgi to pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem, šis ievilkums ir jāinterpretē tādējādi, ka tas principā neattiecas uz visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem.
35. Uz ceturto ievilkumu attiecas šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu. Direktīvā 97/67 nav ietverta neviena skaidri paredzēta tiesību norma, no kuras varētu tikt secināts, ka tā ir piemērojama tikai uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma.
36. Piektajā ievilkumā ir paredzēta iespēja “atļauju” piešķiršanu pakārtot pienākumam ievērot attiecīgās valsts tiesībās noteiktos darba apstākļus. Man ir grūti piekrist, ka arī šāda iespēja stingri ir piemērojama tikai uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma. Arī šeit prasītājas pamatlietā piedāvātā šaurā interpretācija liktu uzskatīt, ka dalībvalstīm nav tiesību prasīt uzņēmumiem, kuru darbība tiek regulēta ar vispārējām atļaujām – kuras ir piešķirtas, lai sniegtu pakalpojumus, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma –, ievērot valstī noteiktos darba apstākļus. Turklāt, tāpat kā otrais ievilkums, arī piektais ievilkums ir jāskata kopsakarā ar Direktīvas 97/67 9. panta 1. punktu un 2. panta 19. punktu. Šajā pēdējā minētajā kā pamatprasība ir norādīta “nodarbinātības noteikumu ievērošana”.
37. Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas interpretācija, kurā iespēja dalībvalstīm piešķirt atļaujas ar nosacījumu, ka tiek pildīti tajā uzskaitītie pienākumi, nav obligāti attiecināma tikai uz pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem – ja vien tiesību normās nav skaidri paredzēts citādi –, nav pretrunā minētās tiesību normas vēsturiskajai analīzei.
38. Komisija savos rakstveida apsvērumos ir sniegusi konkrētu informāciju par apstākļiem, kādos Eiropas Savienības Padome pēc Īrijas ierosinājuma vēlējās ieviest Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturto ievilkumu. Tāpat kā Komisija, es uzskatu, ka tādējādi Eiropas Savienības likumdevējs ir vēlējies nodrošināt dalībvalstīm papildu finansējuma iespēju un ka minēto iespēju neobligātais raksturs drīzāk apstiprina ar tām saistīto tiesību normu plašu interpretāciju. Tāpat arī norādīšu, ka pirmajā direktīvā, proti, Direktīvas 97/67 sākotnējā redakcijā, likumdevējs jau apsvēra “atļaujas” jēdzienu vispārīgā nozīmē, tālab ar Direktīvu 2008/6 veiktajos grozījumos netika skarta “atļaujas” jēdziena sākotnējā definīcija (14).
39. Papildus šiem elementiem, kas attiecas uz Direktīvas 97/67 9. panta formulējumu, sistēmu un izstrādes gaitu, valsts regulatīvajām iestādēm uzticēto uzdevumu reglamentēt pasta nozari analīze pierāda, ka Savienības likumdevējs nebija iecerējis to lomu ierobežot, to attiecinot tikai uz pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma.
b) Valsts regulatīvajām iestādēm uzticētie uzdevumi
40. Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturtajā ievilkumā dalībvalstīm ir atļauts izmantot iespēju pasta pakalpojumu sniedzējiem noteikt pienākumu līdzfinansēt valsts regulatīvo iestādi. Direktīvas 97/67 22. panta 1. punktā ir paredzēts, ka dalībvalstis norāda “vienu vai vairākas pasta nozares valsts regulatīvās iestādes” (15). Minētās direktīvas 22. panta 2. punktā ir precizēti arī to uzdevumi. Saskaņā ar šo tiesību normu minētajām iestādēm “īpašs pienākums ir nodrošināt no šīs direktīvas izrietošo pienākumu izpildi, jo īpaši nosakot pārraudzības un reglamentējošas procedūras, lai nodrošinātu vispārējā pakalpojuma sniegšanu” (16). Turklāt šis uzdevums saistībā ar vispārējo pakalpojumu nav ekskluzīvs, jo Direktīvas 97/67 22. panta 2. punktā arī ir noteikts, ka valsts regulatīvajām iestādēm “var uzdot arī nodrošināt atbilstību konkurences noteikumiem pasta nozarē”. Tāpat arī šīm iestādēm ir svarīga nozīme informācijas apkopošanā pārbaudīšanas un statistikas mērķiem (17). Taču arī šajā gadījumā pasta pakalpojumu sniedzēju pienākums paziņot šo informāciju valsts regulatīvajām iestādēm nav attiecināts tikai uz pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem (18), kā tas jau ir ticis paziņots Direktīvas 2008/6 paskaidrojuma rakstā (19).
41. Turklāt, lai arī valsts regulatīvo iestāžu uzdevums ir nodrošināt no šīs direktīvas izrietošo pienākumu ievērošanu, ir lietderīgi atgādināt, ka Direktīvas 97/67 1. pantā, kurā ir noteikti pēdējās minētās mērķis un piemērošanas joma, it īpaši tās pirmajā ievilkumā, ir paredzēts, ka ar direktīvu tiek noteikti kopīgi noteikumi, kas attiecas uz pasta pakalpojumu sniegšanu vispārīgā izpratnē.
42. Tāpat arī ir jāatgādina, ka ar Direktīvu 2008/6, ar ko ir būtiski grozīta Direktīva 97/67, tiek iezīmēta paradigmas maiņa Kopienas pasta nozares koncepcijā. Pieņemot Direktīvu 2008/6, Savienības likumdevējs ir veicis ““pēdēj[o] soli[..]” pirms pilnīgas tirgus atvēršanas [..]; ar to ir domāts atcelt visas atlikušās spēkā esošās ekskluzīvās vai īpašās vispārējā pakalpojuma sniedzēju tiesības un visus pārējos pasta pakalpojumu sniegšanai radītos šķēršļus” (20). Tā ir uz monopolu balstītas koncepcijas izbeigšana, lai pakāpeniski ieviestu brīvo konkurenci (21).
43. Valsts regulatīvajām iestādēm ir jāpiemērojas šai paradigmas maiņai. Direktīvas 2008/6 preambulas 47. apsvērumā valstu regulatīvo iestāžu loma ir kvalificēta kā “izšķirīga [..], jo īpaši tajās dalībvalstīs, kur vēl nav pabeigta pāreja uz brīvu konkurenci. [..] Valstu regulatīvo iestāžu rīcībā vajadzētu būt visiem tām uzticēto pienākumu izpildei vajadzīgajiem līdzekļiem, t.i., personālam, kompetencei un finanšu līdzekļiem” (22). Tātad šiem līdzekļiem var būt nepieciešama visu pasta pakalpojumu sniedzēju dalība minēto iestāžu darbības finansējumā.
44. Tātad valsts regulatīvo iestāžu uzdevums, kādu to ir vēlējies Savienības likumdevējs, pārsniedz vispārējā pakalpojuma robežas. Saskaņā ar Direktīvu 97/67 minēto iestāžu pienākums ir rūpēties par vispārējām interesēm pasta nozarē, it īpaši pārbaudot, lai esošā tirgus dalībnieki tā atvēršanās procesā rīkotos atbilstoši minētās direktīvas noteikumiem.
45. Turklāt ir arī jāatzīst, ka Savienības likumdevējs ir atstājis dalībvalstīm turpmāku rīcības brīvību attiecībā uz valsts regulatīvo iestāžu pienākumu definēšanu un to kompetenču noteikšanu. Tādējādi Komisija savā ziņojumā Padomei un Eiropas Parlamentam par Pasta direktīvas piemērošanu ir uzsvērusi, ka “[valsts regulatīvo iestāžu] pilnvarojums, resursi un spējas būtiski atšķiras dalībvalstu vidū, un ir pamatotas šaubas, vai visām [valsts regulatīvajām iestādēm] ir pienācīgs aprīkojums, lai (efektīvi) pildītu savus pienākumus” (23).
46. Tā kā Savienības likumdevējs bija vēlējies, lai no valsts regulatīvajām iestādēm piešķirtās lomas un uzdevumiem labumu gūtu visi pasta nozares dalībnieki, būtu neloģiski, pat nelietderīgi diskriminējoši, kā to apgalvo Norvēģijas valdība un Komisija, Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrās daļas ceturto ievilkumu interpretēt tādējādi, ka pienākums līdzfinansēt minēto iestāžu darbību var tikt uzlikts tikai uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumu, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma.
47. Visbeidzot, vai ir jāatgādina, ka, lai arī – kā norāda DHL Express –, ņemot vērā Corbeau (24) judikatūru, ātrpiegādes un kurjeru pakalpojumi neapšaubāmi ir īpaši pakalpojumi, kuriem piemīt īpašības, kas tos būtiski atšķir no vispārējiem pasta pakalpojumiem, Tiesa ir uzskatījusi, ka šie ātrpiegādes un kurjeru pakalpojumi pieder pie pasta nozares? Tāpēc šādos apstākļos ir jāspēj noteikt pienākumu veikt finanšu iemaksas valsts regulatīvās iestādes finansēšanā, kas var tikt prasīts no visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem, arī ātrpiegādes un kurjeru uzņēmumiem.
48. Visbeidzot, ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus par valsts regulatīvajām iestādēm piešķirto lomu un uzdevumiem, es apšaubu, ka DHL Express un Francijas valdības izvirzītie argumenti par analoģiju, kas esot jāievēro starp minēto iestāžu finansējuma veidu un kompensāciju fonda finansējuma veidu, ir atbilstoši.
c) Neiespējamā analoģija ar kompensāciju fonda finansējuma veidu
49. Vēl arvien šajā paradigmas maiņas perspektīvā ar Direktīvu 2008/6 ir gribēts pakāpeniski izbeigt ekskluzīvas vai īpašas tiesības, kuras varēja izmantot norādītie vispārējā pakalpojuma sniedzēji (25), lai to vietā dotu priekšroku solidaritātes pienākuma nostiprināšanai, kam piešķirta kompensācijas vai vispārējā pakalpojuma saistību neto izmaksu sadales mehānisma forma (26).
50. Kad attiecīgā dalībvalsts ir ieviesusi izmaksu sadales mehānismu, tā var “izveidot kompensāciju fondu, kuru var finansēt no pakalpojumu sniedzēju un/vai lietotāju maksājumiem [..]. Dalībvalstis var atļauju piešķiršanai saskaņā ar 9. panta 2. punktu pakalpojumu sniedzējiem piemērot nosacījumu, ka ir jāveic finanšu iemaksa minētajā fondā vai jāpilda vispārējā pakalpojuma saistības [..]” (27). Tomēr Direktīvas 2008/6 preambulas 27. apsvērumā ir precizēts, ka, “lai noteiktu, kuriem uzņēmumiem būtu jāveic iemaksas kompensāciju fondā, dalībvalstīm būtu jāapsver, vai attiecīgo uzņēmumu sniegtos pakalpojumus, ņemot vērā to raksturojumu, tostarp pievienotās vērtības elementus, kā arī paredzēto izmantošanu un cenu veidošanu, no lietotāju viedokļa var uzskatīt par tādiem, kuri pieder pie vispārējā pakalpojuma, tā kā tie pietiekamā mērā ir savstarpēji aizstājami ar vispārējo pakalpojumu. Šiem pakalpojumiem nav obligāti jāaptver visi vispārējo pakalpojumu elementi [..]”.
51. Tādējādi pretēji tam, kas attiecas uz valsts regulatīvo iestāžu finansējumu, ir konstatēta tieša saikne starp kompensāciju fondu un uzņēmumiem, kuri sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma. Tas ir izskaidrojams ar to, ka ar kompensāciju fonda izveidi sasniedzamie mērķi būtiski atšķiras no tiem, kurus ir paredzēts sasniegt ar valsts regulatīvo iestāžu lomas un uzdevumu nostiprināšanu.
52. Faktiski, kā uz to norāda tā nosaukums, kompensāciju fonda mērķis ir atlīdzināt iespējama saimnieciskā līdzsvara trūkumu, proti, “lai vispārējo pakalpojumu sniedzējam kompensētu to pakalpojumu sniegšanu, kuri ir saistīti ar negodīgu finansiālo apgrūtinājumu” (28). Tāpēc atbilstoši loģikai kompensācijas pienākumam būtu jāattiecas tikai uz pakalpojumu, kas pieder vai var piederēt pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem (29), jo, pretēji tam, ko esmu pierādījis iepriekš attiecībā uz valsts regulatīvajām iestādēm, kompensāciju fonda izmantošana attiecas tikai uz vispārējo pakalpojumu.
53. Tādējādi pienākums līdzfinansēt kompensāciju fondu nav salīdzināms ar pienākumu līdzfinansēt valsts regulatīvās iestādes un tas, kas ir pareizi attiecībā uz vienu, nav obligāti pareizi arī attiecībā uz otru. Tātad, pretēji prasītājas pamatlietā apgalvojumam, iespējamas analoģijas starp tiem nav.
d) Nobeiguma piezīme
54. No manas analīzes izriet, ka Direktīvas 97/67 9. pantā nav nekādu šķēršļu tam, lai dalībvalsts noteiktu pienākumu visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem neatkarīgi no tā, vai viņi sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma vai nē, līdzfinansēt regulatīvās iestādes, kuras pārziņā ir pasta nozare, darbību.
55. Ja iepriekš izklāstītie argumenti Tiesu pilnībā nepārliecinātu, es vēlos izteikt vēl pēdējo piezīmi.
56. Pat ja Direktīvas 97/67 9. panta 2. punkta otrā daļa kopumā tiktu interpretēta tādējādi, ka tā attiecas tikai uz pakalpojumiem, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma, tas nenozīmētu a contrario, ka dalībvalstis pasta pakalpojumu, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzējiem nevar uzlikt pienākumu līdzfinansēt valsts regulatīvo iestāžu darbību.
57. Sniegšu paskaidrojumu.
58. Pakalpojumu, kas nepieder pie vispārējā pakalpojuma, sniedzēju situācija tiek reglamentēta ar Direktīvas 97/67 9. panta 1. punktu. Saskaņā ar Tiesas nospriesto (30) ar Direktīvu 97/67 attiecībā uz tajā paredzētajām sūdzību izskatīšanas procedūrām nav veikta pilnīga to nosacījumu saskaņošana, saskaņā ar kuriem šiem pakalpojumu sniedzējiem var tikt piešķirtas vispārējās atļaujas. Tā kā Direktīvas 97/67 9. panta 1. punktā par to nekas nav sacīts, dalībvalstīm ir rīcības brīvība pieņemt lēmumu par to, ka visi pasta pakalpojumu sniedzēji līdzfinansē valsts regulatīvās iestādes darbību. Ņemot vērā Direktīvas 2008/6 preambulas 47. apsvēruma formulējumu (31), to arī būtu grūti tām pārmest.
e) Analīzes secinājumi
59. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, no manas analīzes izriet, ka Direktīvas 97/67 9. pantam nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums, ar ko visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem tiek noteikts pienākums līdzfinansēt valsts regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir pasta nozare, neatkarīgi no tā, vai tie sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma vai nē.
B – Par otro prejudiciālo jautājumu
60. Ņemot vērā, ka iesniedzējtiesa savu otro prejudiciālo jautājumu Tiesai uzdod tikai tādā gadījumā, ja pēdējās minētās atbilde uz pirmo uzdoto jautājumu būtu apstiprinoša, un ņemot vērā manis ierosināto atbildi uz šo pirmo jautājumu, Tiesai uz šo otro jautājumu nav jāatbild.
V – Secinājumi
61. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Verwaltungsgerichtshof (Administratīvā tiesa) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes 1997. gada 15. decembra Direktīva 97/67/EK par kopīgiem noteikumiem Kopienas pasta pakalpojumu iekšējā tirgus attīstībai un pakalpojumu kvalitātes uzlabošanai, kurā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 20. februāra Direktīvu 2008/6/EK, it īpaši tās 9. pants, nav pretrunā valsts tiesiskajam regulējumam, ar ko visiem pasta pakalpojumu sniedzējiem tiek noteikts pienākums līdzfinansēt valsts regulatīvo iestādi, kuras pārziņā ir pasta nozare, neatkarīgi no tā, vai tie sniedz pakalpojumus, kas pieder pie vispārējā pakalpojuma vai nē.