NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 27. marca 2012 (1)
Vec C‑83/11
Secretary of State for the Home Department
proti
Muhammadovi Sazzadurovi Rahmanovi,
Fazlyovi Rabbyovi Islamovi,
Mohibullahovi Rahmanovi
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Spojené kráľovstvo)]
„Právo občanov Únie voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členského štátu – Smernica 2004/38/ES – Povinnosť uľahčiť vstup a pobyt ,akýchkoľvek iných rodinných príslušníkov‘ – Dosah – Priamy účinok“
1. V tomto prejudiciálnom konaní má Súdny dvor po prvý raz príležitosť rozhodnúť o dosahu ustanovení článku 3 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.(2)
2. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v súvislosti so sporom, ktorého účastníkmi sú bangladéšski štátni príslušníci Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam a Mohibullah Rahman na jednej strane a Secretary of State for the Home Department na druhej strane, pričom príčinou sporu je odmietnutie vydať týmto osobám povolenie na pobyt v Spojenom kráľovstve ako závislým rodinným príslušníkom štátneho príslušníka členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP) zo strany Secretary of State for the Home Department.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Charta základných práv Európskej únie
3. Článok 7 Charty základných práv Európskej únie(3) stanovuje, že „každý má právo na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života, obydlia a komunikácie“.
2. Smernica 2004/38
4. Smernica 2004/38 je kodifikačným textom, v ktorom sú do jedného právneho predpisu, ktorý reflektuje aj judikatúru, spojené jedno nariadenie a deväť smerníc. Smernica nahrádza jednotlivé právne režimy zodpovedajúce príslušnosti k rozličným právnym kategóriám založeným na spôsobilosti vykonávať zárobkovú činnosť jednotným štatútom vychádzajúcim z občianstva Únie, čím dáva nový rozmer voľnému pohybu, ktorý sa stáva základným atribútom spojeným so štatútom občana Únie.
5. Smernica 2004/38 na základe postupného systému priznáva právo na pobyt „rodinným príslušníkom“, ktorí sú v článku 2 bode 2 smernice vymedzení ako manželský partner alebo partner, s ktorým občan Únie uzavrel registrované partnerstvo, ktoré legislatíva hostiteľského členského štátu považuje za rovnocenné s manželstvom, priami potomkovia, ktorí sú mladší ako 21 rokov alebo sú nezaopatrenými osobami, a takéto osoby manželského partnera alebo partnera, ako aj závislí priami príbuzní po vzostupnej línii a takéto osoby manželského partnera alebo partnera.
6. Smernica 2004/38 zohľadňuje aj vzdialenejších rodinných príslušníkov, keď členským štátom ukladá za určitých podmienok povinnosť uľahčiť im vstup a pobyt na svojom území.
7. Odôvodnenie č. 6 tejto smernice stanovuje:
„Aby sa zachovala jednota rodiny v širšom zmysle a bez toho, aby bol dotknutý zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, situácia tých osôb, ktoré nie sú zahrnuté v definícii rodinných príslušníkov... a ktoré preto nevyužívajú automatické právo na vstup a pobyt v hostiteľskom členskom štáte, by sa mala preskúmať hostiteľským členským štátom na základe jeho vlastnej vnútroštátnej legislatívy, aby sa rozhodlo, či sa takýmto osobám udelí právo na vstup a pobyt pri zohľadnení ich vzťahu s občanom Únie alebo akýchkoľvek iných okolností, ako napríklad ich finančná alebo fyzická odkázanosť od občana Únie.“
8. Článok 3 ods. 2 uvedenej smernice stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté práva voľného pohybu a pobytu, ktoré dané osoby môžu mať plným právom, hostiteľský členský štát v súlade so svojou vnútroštátnou legislatívou umožní vstup a pobyt pre nasledujúce osoby:
a) akíkoľvek iní rodinní príslušníci, bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktorí nespadajú pod definíciu v bode 2 článku 2 a ktorí v krajine, z ktorej prišli, sú nezaopatrenými osobami alebo členmi domácnosti občana Únie, ktorý má základné právo pobytu, alebo ak vážne zdravotné dôvody prísne vyžadujú osobnú starostlivosť o príslušníka rodiny občanom Únie;
b) partner, s ktorým má občan Únie trvalý vzťah riadne osvedčený.
Hostiteľský členský štát vykoná rozsiahle preskúmanie osobných okolností a zdôvodní akékoľvek odmietnutie vstupu alebo pobytu takýmto osobám.“
9. Článok 8 ods. 5 smernice 2004/38 stanovuje:
„Členské štáty môžu s cieľom vydania registračného potvrdenia pre rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí sú sami občania Únie, požadovať predloženie nasledujúcich dokladov:
...
e) v prípadoch spadajúcich pod článok 3 ods. 2 písm. a) doklad vydaný príslušným úradom v krajine pôvodu alebo krajine, odkiaľ prichádzajú, potvrdzujúci, že sú osobami závislými od občana Únie, alebo sú členmi domácnosti občana Únie, alebo dôkaz o existencii vážnych zdravotných dôvodov, ktoré prísne vyžadujú osobnú starostlivosť rodinného príslušníka občanom Únie;
...“
10. Článok 10 tejto smernice znie:
„1. Právo pobytu rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, sa dokazuje vydaním dokladu nazvaného ‚Pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie‘ nie neskôr ako šesť mesiacov od dátumu predloženia žiadosti. Potvrdenie o požiadaní o pobytový preukaz sa vydáva okamžite.
2. Na účely vydania pobytového preukazu môžu členské štáty požadovať nasledujúce doklady:
...
e) v prípadoch spadajúcich pod článok 3 ods. 2 písm. a) doklad vydaný príslušným úradom v krajine pôvodu alebo krajine, odkiaľ prichádzajú, potvrdzujúci, že sú osobami závislými od občana Únie, alebo sú členmi domácnosti občana Únie, alebo dôkaz o existencii vážnych zdravotných dôvodov, ktoré prísne vyžadujú osobnú starostlivosť rodinného príslušníka občanom Únie;
...“
B – Vnútroštátne právo
11. Spojené kráľovstvo prebralo smernicu 2004/38 nariadením z roku 2006 o prisťahovalectve (Európsky hospodársky priestor) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006], ktoré bolo zmenené a doplnené nariadením z roku 2009 o prisťahovalectve (Európsky hospodársky priestor) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2009].(4)
12. Článok 7 nariadenia z roku 2006 nazvaný „Rodinný príslušník“ stanovuje:
„1. S výhradou odseku 2 sa na účely tohto nariadenia považujú za rodinných príslušníkov inej osoby tieto osoby:
a) jej manželský partner alebo civilný partner;
b) jej priami potomkovia a priami potomkovia jej manželského partnera alebo civilného partnera, ktorí:
i) sú mladší ako 21 rokov, alebo
ii) sú závislí od nej, od jej manželského partnera alebo civilného partnera;
c) jej závislí priami príbuzní po vzostupnej línii a takéto osoby jej manželského partnera alebo civilného partnera;
d) všetky osoby, ktoré treba považovať za rodinných príslušníkov tejto osoby v zmysle odseku 3.
2. Za rodinného príslušníka študenta s bydliskom v Spojenom kráľovstve v zmysle ods. 1 písm. b) alebo c) sa po uplynutí troch mesiacov odo dňa prijatia tohto študenta do Spojeného kráľovstva osoby považujú len za predpokladu, že:
a) sú nezaopatrenými deťmi študenta, jeho manželského partnera alebo civilného partnera v prípade odseku [1 písm.] b), alebo
b) študent tiež patrí do jednej z kategórií osôb, ktoré spĺňajú požiadavky uvedené v článku 6 ods. 1.
3. S výhradou odseku 4 sa každá osoba, ktorá je vzdialenejším rodinným príslušníkom a ktorej bol vydaný rodinný preukaz EHP, registračné potvrdenie alebo pobytový preukaz, považuje za rodinného príslušníka dotknutého štátneho príslušníka EHP, kým vo vzťahu k tomuto štátnemu príslušníkovi spĺňa požiadavky uvedené v článku 8 ods. 2, 3, 4 alebo 5 a kým rodinný preukaz, registračné potvrdenie alebo pobytový preukaz nestratia platnosť alebo nie sú odňaté.
4. Pokiaľ je dotknutý štátny príslušník EHP študentom, vzdialenejší rodinný príslušník sa považuje za rodinného príslušníka tohto štátneho príslušníka v zmysle odseku 3 len za predpokladu, že rodinný preukaz EHP bol vydaný v súlade s článkom 12 ods. 2, registračné potvrdenie v súlade s článkom 16 ods. 5 alebo pobytový preukaz v súlade s článkom 17 ods. 4.“
13. Článok 8 nariadenia z roku 2006 nazvaný „Vzdialenejší rodinný príslušník“ stanovuje:
„1. Na účely tohto nariadenia sa vzdialenejším rodinným príslušníkom rozumie každá osoba, ktorá nie je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka EHP v zmysle článku 7 ods. 1 písm. a), b) alebo c) a ktorá spĺňa požiadavky uvedené v odseku 2, 3, 4 alebo 5.
2. Požiadavku stanovenú v tomto odseku spĺňa osoba, ktorá je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka EHP, jeho manželského partnera alebo civilného partnera a zároveň
a) má bydlisko v štáte EHP[(5)], v ktorom má bydlisko aj štátny príslušník EHP, je od neho závislá alebo je členom jeho domácnosti;
b) spĺňa požiadavku uvedenú v písm. a) a sprevádza štátneho príslušníka EHP v Spojenom kráľovstve alebo sa tam k nemu chce pripojiť, alebo
c) spĺňa požiadavku uvedenú v písm. a), pripojila sa k štátnemu príslušníkovi EHP v Spojenom kráľovstve a je od neho naďalej závislá alebo je členom jeho domácnosti.
3. Požiadavku stanovenú v tomto odseku spĺňa osoba, ktorá je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka EHP, jeho manželského partnera alebo civilného partnera a zároveň si z vážnych zdravotných dôvodov prísne vyžaduje osobnú starostlivosť štátneho príslušníka EHP, jeho manželského partnera alebo civilného partnera.
4. Požiadavku stanovenú v tomto odseku spĺňa osoba, ktorá je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka EHP a zároveň za predpokladu, že sa tento štátny príslušník nachádza a je usadený v Spojenom kráľovstve, spĺňa požiadavky stanovené v predpisoch v oblasti prisťahovalectva (iných než predpisy týkajúce sa povolenia na vstup) na získanie povolenia na vstup alebo na pobyt v Spojenom kráľovstve na dobu neurčitú ako rodinný príslušník závislý od štátneho príslušníka EHP.
5. Požiadavku stanovenú v tomto odseku spĺňa osoba, ktorá je partnerom štátneho príslušníka EHP (iným než civilným partnerom) a zároveň môže k spokojnosti osoby, ktorá o tom rozhoduje, preukázať, že má trvalý vzťah so štátnym príslušníkom EHP.
6. Na účely tohto nariadenia sa dotknutým štátnym príslušníkom EHP vo vzťahu k vzdialenejšiemu rodinnému príslušníkovi rozumie štátny príslušník EHP, ktorý je sám alebo ktorého manželský partner alebo civilný partner je príbuzný vzdialenejšieho rodinného príslušníka na účely odseku 2, 3 alebo 4, alebo štátny príslušník EHP, ktorý je partnerom vzdialenejšieho rodinného príslušníka na účely odseku 5.“
14. Článok 17 nariadenia nazvaný „Vydávanie pobytových preukazov“ stanovuje:
„...
4. Secretary of State môže vydať pobytový preukaz vzdialenejšiemu rodinnému príslušníkovi, ktorý nepatrí do pôsobnosti článku 7 ods. 3 a nie je štátnym príslušníkom EHP:
a) ak je dotknutým štátnym príslušníkom EHP vo vzťahu k vzdialenejšiemu rodinnému príslušníkovi osoba, ktorá spĺňa stanovené požiadavky, alebo štátny príslušník EHP, ktorý má právo na trvalý pobyt podľa článku 15, a
b) ak Secretary of State vzhľadom na všetky okolnosti považuje vydanie pobytového preukazu za vhodné.
5. Secretary of State po prijatí žiadosti podľa odseku 4 vykoná rozsiahle preskúmanie osobných okolností žiadateľa a zdôvodní prípadné zamietnutie žiadosti, pokiaľ tomu nebránia dôvody súvisiace s bezpečnosťou štátu.
...“
II – Skutkové okolnosti a konanie vo veci samej
15. Bangladéšsky štátny príslušník Mahbur Rahman sa 31. mája 2006 oženil s írskou štátnou príslušníčkou pracujúcou v Spojenom kráľovstve. Jeho brat Muhammad Sazzadur Rahman, nevlastný brat Fazly Rabby Islam a synovec Mohibullah Rahman požiadali o povolenie na pobyt v Spojenom kráľovstve ako rodinní príslušníci štátneho príslušníka členského štátu EHP.
16. Keďže Secretary of State for the Home Department túto žiadosť zamietol, obrátili sa na imigračného sudcu, ktorý ich návrhu vyhovel a rozhodol, že sú závislými osobami a v ich veci sa má uplatniť voľná úvaha podľa článku 17 ods. 4 nariadenia z roku 2006. Secretary of State for the Home Department navrhol opätovné prejednanie veci na Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, ktorý rozhodol o prerušení konania a uviedol, že predmetom veci síce je skutková otázka súvisiaca s existenciou situácie závislosti, ale vyvoláva aj právne problémy, na riešenie ktorých je potrebné jasne pochopiť dosah ustanovení práva Únie.
III – Prejudiciálne otázky
17. Na posúdenie súladu právnych predpisov Spojeného kráľovstva so smernicou 2004/38 považoval Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, za potrebné položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Vyžaduje článok 3 ods. 2 smernice 2004/38..., aby členský štát prijal zákonné ustanovenie uľahčujúce vstup a/alebo pobyt v členskom štáte skupine iných rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi... Únie a spĺňajú požiadavky článku 10 ods. 2 [tejto smernice]?
2. Môže sa takýto iný rodinný príslušník uvedený v prvej otázke odvolávať na priamu uplatniteľnosť článku 3 ods. 2 [tejto] smernice... v prípade, že nemôže splniť nijakú z požiadaviek stanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi?
3. Je skupina iných rodinných príslušníkov uvedených v článku 3 ods. 2 a v článku 10 ods. 2 smernice 2004/38 obmedzená na tých iných rodinných príslušníkov, ktorí sa skôr, než štátny príslušník Únie prišiel do hostiteľského štátu, zdržiavali v tej istej krajine ako štátny príslušník Únie a jeho manželský partner?
4. Musí závislosť uvedená v článku 3 ods. 2 [tejto] smernice..., na ktorú sa iný rodinný príslušník odvoláva s cieľom zabezpečiť si vstup do hostiteľského štátu, existovať krátko pred presťahovaním sa štátneho príslušníka Únie do hostiteľského štátu?
5. Môže členský štát stanoviť osobitné požiadavky týkajúce sa povahy alebo trvania závislosti takéhoto iného rodinného príslušníka uvedenej v článku 3 ods. 2 [tejto] smernice s cieľom zabrániť tomu, aby bola táto závislosť predstieraná alebo nepotrebná, na účely umožnenia vstupu alebo zotrvania cudzieho štátneho príslušníka na území tohto štátu?
6. Musí závislosť, na ktorú sa iný rodinný príslušník odvoláva s cieľom dosiahnuť vstup do členského štátu, trvať určitú dobu alebo neobmedzene v hostiteľskom štáte, aby mu bol vydaný alebo obnovený pobytový preukaz podľa článku 10 smernice 2004/38..., a ak áno, ako sa má táto závislosť preukázať?“
IV – Analýza
A – Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
18. Európska komisia síce proti návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepodala výslovnú námietku neprípustnosti, no predložila námietky týkajúce sa relevantnosti prvej položenej otázky odvolávajúc sa na to, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska prijalo zákonné ustanovenia zamerané na uľahčenie vstupu a pobytu osôb, ktoré podľa tohto členského štátu patria do pôsobnosti článku 3 ods. 2 smernice 2004/38, a že vzhľadom na to, že žalovaní v spore vo veci samej nepodali návrh na uznanie svojho automatického práva na pobyt v Spojenom kráľovstve, vnútroštátny súd v tomto štádiu konania rozhoduje len o tom, či sa má pri žiadostiach uplatniť voľná úvaha podľa týchto vnútroštátnych ustanovení.
19. Treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že konanie upravené v článku 267 ZFEÚ je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, pomocou ktorého Súdny dvor poskytuje vnútroštátnym súdom výklad práva Únie, ktorý tieto súdy potrebujú na rozhodovanie v prejednávaných sporoch.
20. V rámci tejto spolupráce len vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhoduje o spore a musí niesť zodpovednosť za prijaté rozhodnutie, prislúcha posúdiť s ohľadom na osobitosti prejednávanej veci nevyhnutnosť rozhodnutia o prejudiciálnej otázke na vydanie vlastného rozsudku, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru. Odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke, ktorú položil vnútroštátny súd, možno len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijaký vzťah k realite alebo k predmetu sporu vo veci samej, ak ide o problém hypotetickej povahy, alebo tiež vtedy, ak Súdny dvor nemá k dispozícii informácie o skutkovom a právnom stave nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré sú mu položené.(6)
21. V prejednávanej veci vnútroštátny súd poskytol Súdnemu dvoru podrobný opis faktického a právneho rámca sporu vo veci samej, ako aj dôvody, na základe ktorých sa domnieva, že na vydanie rozsudku potrebuje odpoveď na položené otázky.
22. Pýta sa najmä na osobnú pôsobnosť článku 3 ods. 2 smernice 2004/38, ako aj na voľnú úvahu, ktorú toto ustanovenie ponecháva členským štátom. Nemecká vláda správne poukazuje na to, že tieto otázky by neboli aktuálne, keby uvedené ustanovenie nemalo záväznú povahu a nevyžadovalo by legislatívne opatrenia zo strany členských štátov. Zdá sa teda, že najprv treba odpovedať na otázku dosahu článku 3 ods. 2 smernice 2004/38.
23. Vnútroštátny súd tiež uviedol, že si kladie otázku, či má byť povinnosť uľahčiť vstup a pobyt v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi zaručená súdom a nemá byť predmetom voľnej úvahy správneho orgánu.(7) Pýta sa najmä na to, či článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 bráni existencii takých vnútroštátnych právnych predpisov, akými sú predpisy Spojeného kráľovstva, ktoré dávajú správnemu orgánu právomoc uplatniť voľnú úvahu pri posudzovaní žiadostí o povolenie vstupu a pobytu predložených vzdialenejšími rodinnými príslušníkmi. Keďže sa zdá, že vnútroštátny súd nevylučuje možnosť uznať v priebehu konania žalovaným v spore vo veci samej právo na vstup alebo na pobyt na základe tejto smernice, požadovaný výklad práva Únie bude mať priamy vplyv na ich situáciu.
24. Z týchto úvah vyplýva, že domnienka relevantnosti otázky týkajúcej sa výkladu práva Únie zďaleka nie je vyvrátená, ale je potvrdená informáciami o skutkovom a právnom stave poskytnutými vnútroštátnym súdom, z ktorých vyplýva, že tento súd nemôže rozhodnúť o otázke, ktorá mu je predložená, ak nevie, či žalovaných v spore vo veci samej možno považovať za „závislých rodinných príslušníkov“ v zmysle článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 a či sa z tohto dôvodu môžu domáhať odvodeného práva na pobyt na základe práva Únie. Prvú otázku, rovnako ako druhú až piatu otázku, teda považujem za prípustnú.
25. O prípustnosti šiestej otázky však možno pochybovať.
26. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva,(8) že vnútroštátny súd sa touto otázkou v skutočnosti pýta, či dospelé osoby, ktoré sa ako rodinní príslušníci môžu zdržiavať na území Spojeného kráľovstva, a teda môžu pracovať, musia zostať závislými osobami počas doby platnosti svojho povolenia na pobyt, ak chcú získať predĺženie tohto povolenia alebo povolenie na trvalý pobyt. Domnievam sa, že táto otázka je hypotetická a nemá súvislosť s konaním vo veci samej, lebo z informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nijako nevyplýva, že by žalovaní v spore vo veci samej boli v situácii, keď by žiadali o predĺženie alebo o obnovenie povolenia na pobyt, ale už by neboli závislí od manželov Rahmanovcov. Na všeobecnú a abstraktnú otázku pritom nemožno odpovedať bez zohľadnenia dôvodov skončenia závislosti žiadateľov. Odpoveď by sa totiž líšila napríklad v závislosti od toho, či si rodinný príslušník našiel prácu v hostiteľskom členskom štáte alebo či sa stal závislým od inej osoby, ktorá má bydlisko v štáte svojho pôvodu.
27. Keďže Súdnemu dvoru neprislúcha riešiť nad rámec konkrétneho prípadu, o ktorom má súd rozhodnúť, všetky ťažkosti spojené s výkladom, ktoré mohli vyplynúť z ustanovení, ktorými Spojené kráľovstvo prebralo článok 3 ods. 2 smernice 2004/38, šiestu otázku treba považovať za neprípustnú.
B – Odpovede na otázky
1. Úvodné pripomienky
28. Otázky uvedené vo výrokovej časti návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú troch rozdielnych problémov.
29. Hlavný problém vnútroštátneho súdu vyplývajúci z prvej a druhej otázky spočíva v určení rozsahu povinnosti uľahčenia stanovenej v článku 3 ods. 2 smernice 2004/38. Domnievam sa, že ak má byť vnútroštátnemu súdu poskytnutý výklad práva Únie, ktorý bude užitočný na vyriešenie sporu, ktorý mu bol predložený, je nevyhnutné preformulovať prvú otázku, ktorú treba chápať tak, že sa skladá z dvoch častí, pričom prvá sa pýta na to, či smernica 2004/38 ukladá členským štátom povinnosť prijať opatrenia na uľahčenie vstupu a pobytu osôb patriacich do pôsobnosti článku 3 ods. 2 smernice, a druhá nastoľuje v prípade kladnej odpovede na prvú časť otázky problém povahy opatrení, ktoré majú členské štáty prijať.
30. Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, sa potom v tretej a štvrtej otázke pýta na osobnú pôsobnosť článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38, pričom zisťuje, či sa toto ustanovenie vzťahuje výlučne na iných rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v tom istom štáte ako občan Únie a boli od neho závislí krátko predtým, než sa presťahoval do hostiteľského členského štátu. Keďže vnútroštátny súd má pochybnosti o zlučiteľnosti článku 8 ods. 2 písm. a) nariadenia z roku 2006 s právom Únie, pričom v tomto ustanovení je stanovená podmienka pobytu v tom istom štáte ako štátny príslušník Únie, ktorú by bolo možné použiť proti žiadosti žalovaných vo veci samej, tretiu otázku treba podľa môjho názoru chápať tak, že vnútroštátny súd sa ňou pýta, či článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 bráni existencii vnútroštátnych právnych predpisov obmedzujúcich pôsobnosť tohto ustanovenia len na tých iných rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v tom istom štáte ako občan Únie pred presťahovaním sa tohto občana do hostiteľského členského štátu.
31. Piatou otázkou sa vnútroštátny súd nakoniec pýta na rozsah voľnej úvahy, ktorú smernica 2004/38 ponecháva členským štátom v súvislosti s podmienkami uznania práva na vstup a pobyt iným rodinným príslušníkom, a konkrétne na to, či členské štáty môžu podmieniť vydanie alebo obnovenie pobytového preukazu požiadavkami týkajúcimi sa povahy alebo trvania vzťahu závislosti, ktorý musí existovať medzi žiadateľom a občanom Únie.
32. Súdny dvor síce doteraz nerozhodoval o rozsahu pôsobnosti článku 3 ods. 2 smernice 2004/38, no rozhodnutia, ktorými poskytol výklad ďalších ustanovení tejto smernice, odhaľujú spôsob uvažovania, ktorého sa chce pridŕžať, a tým umožňujú vytvoriť interpretačný rámec, ktorý môže platiť pre toto ustanovenie a bude smerodajný pre odpovede na jednotlivé otázky.
33. Z judikatúry vyplývajú štyri pravidlá výkladu.
34. Na základe odôvodnenia č. 3 smernice 2004/38, ktoré stanovuje, že predmetom smernice je najmä posilniť právo všetkých občanov Únie na voľný pohyb a pobyt, Súdny dvor po prvé vymedzil pravidlo, že občanom Únie z tejto smernice nesmie vyplývať menej práv ako z aktov sekundárneho práva, ktoré táto smernica mení alebo ruší.(9)
35. Po druhé Súdny dvor rozhodol, že ustanovenia tejto smernice treba vykladať teleologicky a účelne s ohľadom na ich cieľ.(10) V tomto smere treba zdôrazniť, že článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 má dva ciele, ktoré sa navzájom dopĺňajú.
36. Prvým cieľom tohto ustanovenia je podporiť voľný pohyb občanov Únie. Odôvodnenie č. 1 smernice 2004/38 tak stanovuje, že občianstvo v Únii udeľuje každému občanovi Únie základné a individuálne právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov s výhradou obmedzení a podmienok uvedených v zmluvách a opatrení prijatých na ich uplatňovanie.(11) Z tohto hľadiska sa právo na zlúčenie rodiny chápe ako právo spojené s právom na voľný pohyb občanov Únie, lebo občanov by mohla od pohybu z jedného členského štátu do druhého odradiť skutočnosť, že by ich nemohli sprevádzať rodinní príslušníci. Zlúčenie rodiny je teda predmetom nepriamej ochrany, ktorá sa uskutočňuje nepriamo z dôvodu možného narušenia potrebného účinku občianstva Únie.
37. Z odôvodnenia č. 6 smernice 2004/38 vyplýva, že druhým cieľom článku 3 ods. 2 tejto smernice je podporiť jednotu rodiny. Pohyb rodinných príslušníkov občana Únie teda nie je predmetom ochrany len ako právo odvodené od práva na voľný pohyb občanov Únie, lebo je chránený aj prostredníctvom práva na zachovanie jednoty rodiny v širokom zmysle slova.
38. Po tretie Súdny dvor rozhodol, že ustanovenia zakotvujúce základné zásady, akou je napríklad zásada voľného pohybu osôb, treba vykladať široko a nemožno ich zbaviť potrebného účinku.(12) Súdny dvor naopak, pokiaľ ide o hranice voľného pohybu, stanovil pravidlo reštriktívneho výkladu.(13)
39. Po štvrté podľa ustálenej judikatúry z potreby jednotného uplatňovania práva Únie a zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, si v zásade vyžaduje v celej Únii autonómny a jednotný výklad.(14) Z toho vyplýva, že aj keď v znení ustanovenia smernice 2004/38 nie je uvedené nič o tom, ako treba chápať výrazy použité v tomto ustanovení, a neobsahuje ani odkaz na vnútroštátne právne poriadky, pokiaľ ide o význam, ktorý by sa mal tomuto výrazu priznať, je potrebné vychádzať z toho, že na účely uplatňovania uvedenej smernice treba tento výraz považovať za výraz označujúci samostatný pojem práva Únie, ktorý sa má vykladať jednotne na území všetkých členských štátoch najmä so zreteľom na súvislosti, v ktorých sa tieto výrazy používajú, a na ciele sledované právnou úpravou, v ktorej sa nachádzajú.(15)
40. Jednotlivé otázky položené vnútroštátnym súdom preskúmam z hľadiska týchto rôznych pravidiel výkladu, ktoré poslúžia ako návod.
2. Posúdenie jednotlivých otázok
a) O prvej otázke
41. Prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta na to, či článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 ukladá členským štátom povinnosť prijať opatrenia na uľahčenie vstupu a pobytu iných rodinných príslušníkov štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorí spĺňajú podmienky článku 10 ods. 2 tejto smernice, a ak áno, aká je povaha týchto opatrení uložených členským štátom.
42. V článku 3 ods. 2 uvedenej smernice je síce prebraté ustanovenie, ktoré sa už nachádzalo, hoci v trochu odlišnom znení, v nariadení Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva(16) a v smernici Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb(17), Súdny dvor zatiaľ nemal príležitosť poskytnúť usmernenia týkajúce sa presného rozsahu jeho pôsobnosti. Komparatívna analýza spôsobu prebratia článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 do právnych poriadkov členských štátov napokon ukazuje významné rozdiely(18), v dôsledku ktorých je objasnenie ešte potrebnejšie.
43. Považujem za nevyhnutné uviesť dve úvodné pripomienky, ktoré súvisia s osobnou pôsobnosťou tohto ustanovenia.
44. V prvom rade treba zdôrazniť, že otázka síce bola položená vo veci týkajúcej sa štátnych príslušníkov tretej krajiny, no môže sa vzťahovať aj na občanov Únie, ktorí by žiadali o uznanie práva na pobyt odvodeného od svojho postavenia rodinných príslušníkov, hoci sú nositeľmi osobného a autonómneho práva na pobyt na základe občianstva Únie.(19) Otázka môže byť aktuálna aj v prípade osôb, ktoré si z vážnych zdravotných dôvodov prísne vyžadujú osobnú starostlivosť občana Únie, ako aj v prípade partnera, s ktorým má občan Únie trvalý vzťah riadne osvedčený, keďže treba uľahčiť aj vstup a pobyt týchto dvoch skupín osôb.
45. Ďalej treba zohľadniť skutočnosť, že smernica 2004/38 síce bezpochyby rozšírila osobnú pôsobnosť práva na zlúčenie rodiny priznaného rodinným príslušníkom občana Únie, keď do tejto kategórie vymedzenej v článku 2 bode 2 tejto smernice zahrnula partnera, s ktorým občan Únie uzavrel registrované partnerstvo, no napriek tomu je pomerne reštriktívna, lebo sa na jednej strane na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy vzťahuje len na „priamych“ príbuzných po vzostupnej línii a potomkov a na druhej strane podmieňuje priznanie postavenia rodinného príslušníka vekom a závislosťou.
46. Rozsudok, ktorý bude vydaný a bude sa vzťahovať na všetky skupiny osôb patriacich do pôsobnosti článku 3 ods. 2 smernice 2004/28, teda bude mať osobitný význam, aj keď nebude riešiť všetky problémy vyvolané týmto ustanovením, ktorého pôsobnosť má pomerne neurčitý rozsah. Tento význam bude v prvom rade praktický, lebo prípadov, v ktorých si občania Únie želajú, aby ich sprevádzali alebo sa k nim pripojili rodinní príslušníci, a ktoré nezodpovedajú definícii uvedenej v článku 2 bode 2 smernice 2004/38, môže byť veľa. Ďalej pôjde o teoretický význam, lebo toto rozhodnutie rozvinie judikatúru Súdneho dvora, ktorá sa ešte tvorí a ktorá prispieva k budovaniu štatútu občana Únie.
47. Proti sebe stoja dva diametrálne odlišné výklady.
48. Podľa maximalistického výkladu možno článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 chápať tak, že členským štátom ukladá povinnosť prijať opatrenia, ktorými sa v zásade stanovuje existencia subjektívneho práva na vstup a pobyt najmä pre iných rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí sú od neho závislí alebo sú členmi jeho domácnosti.
49. Podľa minimalistického výkladu sa toto ustanovenie dá chápať len ako výzva, ktorá nie je právne záväzná. Z tohto hľadiska by členské štáty boli len vyzvané na prijatie opatrení uľahčujúcich vstup a pobyt iných rodinných príslušníkov, a v prípade nečinnosti by im teda nehrozila nijaká sankcia. Toto ustanovenie by sa dalo považovať za želanie týkajúce sa správania členských štátov, za obyčajné odporúčanie, ktoré nie je záväzné,(20) a bolo by ďalším vyjadrením „mäkkého“ práva bez akejkoľvek záväznej povahy.
50. Podľa môjho názoru nemožno prijať ani jednu z týchto dvoch „extrémnych“ koncepcií.
51. Proti maximalistickému výkladu možno uviesť niekoľko argumentov.
52. V prvom rade treba zohľadniť samotné znenie smernice 2004/38. Táto smernica síce priznáva automatické právo na vstup a pobyt „rodinným príslušníkom“ uvedeným v článku 2 bode 2 smernice, no jej článok 3 ods. 2 stanovuje len to, že každý členský štát „umožní“ vstup a pobyt vzdialenejším rodinným príslušníkom. Z jej ustanovení tiež vyplýva, že zákonodarca Únie mal v úmysle rozlišovať v rámci rodiny občana Únie medzi najbližšími rodinnými príslušníkmi, ktorí majú skutočné a automatické právo vstúpiť na územie hostiteľského členského štátu a zdržiavať sa tam s občanom Únie, a vzdialenejšími rodinnými príslušníkmi, ktorí nemajú subjektívne právo na vstup a pobyt, ktoré by vyplývalo zo smernice 2004/38. Smernica navyše stanovuje, že každý členský štát musí iným rodinným príslušníkom uľahčiť vstup a pobyt „v súlade so svojou vnútroštátnou legislatívou“, z čoho možno vyvodiť, že vznik práva na vstup a pobyt nevyplýva priamo zo smernice 2004/38, ale nevyhnutne vyplýva z vnútroštátneho práva členského štátu.
53. Toto rozlíšenie je potvrdené odôvodnením č. 6 smernice 2004/38, ktoré je rozhodujúce pre výklad článku 3 ods. 2 tejto smernice, lebo do nej bolo vložené práve s cieľom objasniť rozsah pôsobnosti uvedeného ustanovenia. Návrh predložený 23. mája 2001 Komisiou(21) ani zmenený a doplnený návrh, ktorý predložila 15. apríla 2003,(22) totiž neobsahoval vysvetľujúce odôvodnenie a zo spoločnej pozície (ES) č. 6/2004, ktorú Rada Európskej únie prijala 5. decembra 2003,(23) vyplýva, že Rada doplnila odôvodnenie č. 6 „s cieľom spresniť pojem uľahčenie upravený v článku 3“ [neoficiálny preklad]. Toto nové odôvodnenie však stavia proti sebe osoby zahrnuté v definícii rodinných príslušníkov v zmysle článku 2 bodu 2 smernice 2004/38, ktoré majú právo na vstup a pobyt označené ako „automatické“, a iných rodinných príslušníkov, ktorí takéto právo nemajú.
54. Ani minimalistický výklad nie je presvedčivý.
55. Z použitia oznamovacieho spôsobu prítomného času v článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 treba vyvodiť záver, že toto ustanovenie členským štátom formálne ukladá kategorickú povinnosť uľahčiť iným rodinným príslušníkom vstup a pobyt.
56. Autori tohto ustanovenia ho teda skutočne chápali ako ustanovenie, ktoré nemá charakter želania, ale, naopak, má záväznú povahu vo vzťahu k členským štátom bez ohľadu na rozsah právomoci voľnej úvahy, ktorú im prenecháva.
57. Významné je porovnanie znenia článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 so znením článku 4 ods. 2 a 3 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny.(24) Zatiaľ čo zo smernice 2004/38 vyplýva, že členské štáty „umožn[ia]“ vstup a pobyt pre rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nie sú zahrnutí v definícii najbližšej rodiny, podľa smernice 2003/86 „môžu povoliť“ vstup a pobyt príbuzným vo vzostupnej línii, dospelým nezosobášeným deťom, ktoré sú neschopné zabezpečiť vlastné potreby, a nezosobášenému partnerovi garanta, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.
58. V dôsledku toho sa domnievam, že článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 členským štátom nedáva len možnosť, ale ukladá im skutočnú povinnosť prijať opatrenia potrebné na uľahčenie vstupu a pobytu osobám patriacim do pôsobnosti tohto ustanovenia. Treba ešte určiť podstatu, teda presný rozsah tejto povinnosti.
59. Zatiaľ čo dánska vláda, poľská vláda a vláda Spojeného kráľovstva, ako aj Komisia sa domnievajú, že z článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 nevyplývajú povinnosti procesnej povahy, AIRE Centre vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že z neho vyplýva „domnienka prijatia“ v tom zmysle, že ak osoby patriace do kategórie iných rodinných príslušníkov dokážu predložiť doklad požadovaný v článku 10 ods. 2 písm. e) tejto smernice, no nespĺňajú požiadavky právneho poriadku hostiteľského členského štátu, vnútroštátnemu súdu prislúcha posúdiť, či sú vnútroštátne ustanovenia dostatočné na to, aby mala domnienka uvedená v článku 3 ods. 2 tejto smernice úplný účinok.
60. Existenciu povinnosti procesnej povahy možno podľa môjho názoru sotva spochybniť. Domnievam sa, že smernica 2004/38 ukladá členským štátom povinnosť stanoviť pre osoby patriace do pôsobnosti tohto ustanovenia prinajmenšom možnosť získať rozhodnutie o ich žiadosti o povolenie vstupu a pobytu, ktoré bude založené na podrobnom preskúmaní ich osobnej situácie, budú v ňom uvedené dôvody prípadného zamietnutia a bude ho možné napadnúť súdnou cestou.
61. Tento výklad dosahu článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 zodpovedá vôli zákonodarcu Únie vyplývajúcej z odôvodnenia č. 6 uvedenej smernice, ktoré stanovuje, že hostiteľský členský štát musí preskúmať situáciu žiadateľa so zreteľom na rôzne okolnosti, napríklad na jeho príbuzenský vzťah k občanovi Únie alebo finančnú či fyzickú závislosť od občana Únie.
62. Zdá sa mi, že to potvrdzuje najmä článok 3 ods. 2 posledný pododsek smernice 2004/38, v ktorom je výslovne stanovené, že hostiteľský členský štát „vykoná rozsiahle preskúmanie osobných okolností a zdôvodní akékoľvek odmietnutie vstupu alebo pobytu takýmto osobám [uvedeným v prvom pododseku]“.
63. Nesúhlasím však s názorom AIRE Centre, podľa ktorého pri iných rodinných príslušníkoch platí domnienka prijatia. V prvom rade sa mi zdá, že požiadavka vzťahu závislosti k občanovi Únie uvedená v článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 nepredstavuje domnienku, ale nevyhnutnú podmienku na uplatňovanie tohto ustanovenia. Ďalej sa domnievam, že uznanie domnienky prijatia vyplývajúcej priamo z tejto smernice by bolo v rozpore s odkazom na právne poriadky členských štátov, pokiaľ ide o vymedzenie podmienok získania práva na vstup a pobyt, ktoré vyplýva z časti vety „v súlade so svojou vnútroštátnou legislatívou“.
64. Povinnosť uľahčenia je formulovaná všeobecným spôsobom, ktorý jednotlivým členským štátom ponecháva rozsiahlu právomoc voľnej úvahy, ktorej rozsah je ešte zdôraznený odkazom na vnútroštátne právne predpisy. Za týchto podmienok z toho nemožno vyvodiť nijakú domnienku prijatia. Podľa môjho názoru smernica 2004/38 stanovuje len určitý stupeň harmonizácie ustanovením, ktoré obsahuje len minimálne požiadavky a v dôsledku toho neodstraňuje rozdiely medzi jednotlivými členskými štátmi, pokiaľ ide o podmienky vstupu a pobytu osôb uvedených v článku 3 ods. 2 tejto smernice.
65. Neznamená to, že členské štáty majú úplnú voľnosť pri uľahčovaní vstupu a pobytu osobám patriacim do pôsobnosti tohto ustanovenia na základe svojej dobrej vôle.
66. Ak ustanovenie práva Únie, ktoré obsahuje výslovný odkaz na právo členských štátov, nemožno v zásade vykladať autonómne a jednotne,(25) podľa judikatúry Súdneho dvora je potrebné presne preskúmať doslovné znenie odkazu na vnútroštátne právne poriadky, a tým presne vymedziť právomoc voľnej úvahy ponechanú členským štátom.(26)
67. Keďže zákonodarca Únie použil v článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 presné pojmy na vymedzenie osobnej pôsobnosti povinnosti uľahčenia, hoci ide o negatívne vymedzenie, podľa môjho názoru je pri definovaní osôb, na ktoré sa táto povinnosť vzťahuje, potrebné uplatniť autonómny a jednotný výklad pojmov použitých v tomto ustanovení bez akejkoľvek voľnej úvahy. Z toho vyplýva, že členský štát nemôže obmedziť pôsobnosť priamo, napríklad rozhodnutím, ktorým by z pôsobnosti opatrenia zameraného na uľahčenie vylúčil rodinných príslušníkov v priamom rade, ak prekročia určitý stupeň príbuzenského vzťahu, príbuzných v pobočnom rade alebo partnera, s ktorým má občan Únie trvalý vzťah, ani nepriamo stanovením podmienok, ktorých cieľom alebo účinkom by bolo vylúčenie určitých skupín osôb z pôsobnosti opatrenia. Domnievam sa, že napríklad nie je možné podmieniť práva priznané partnerovi, s ktorým má občan trvalý vzťah, požiadavkou registrovaného partnerstva alebo podmienkou partnerstva považovaného za rovnocenné s manželstvom, ktorá je uvedená v článku 2 bode 2 písm. b) smernice 2004/38.
68. Voľná úvaha ponechaná členským štátom je okrem toho podľa môjho názoru obmedzená dvojakým spôsobom.
69. Po prvé podľa kritéria vyplývajúceho z rozsudkov z 2. októbra 2003, Garcia Avello;(27) zo 14. októbra 2008, Grunkin a Paul,(28) a z 22. decembra 2010, Sayn-Wittgenstein,(29) ktoré bolo použité aj v už citovanom rozsudku McCarthy,(30) nemôže byť účinkom predmetného opatrenia neodôvodnená prekážka výkonu práva občana Únie na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov. Zdá sa mi, že takáto prekážka by bola závažná, keby sa preukázalo, že občan Únie bol nútený opustiť územie hostiteľského členského štátu, či dokonca územie Únie ako celku. Z tejto poslednej situácie by napokon v súlade s tým, čo Súdny dvor uviedol vo svojom rozsudku z 15. novembra 2011, Dereci a i.,(31) vyplývala strata účinného požívania podstaty práv, ktoré vyplývajú z postavenia občana Únie, ktoré by vyplynulo z uznania práva na pobyt pre rodinných príslušníkov, lebo Súdny dvor tento pojem nepoužíva len ako kritérium prepojenia s právom Únie, aby sa do sféry ochrany tohto práva dostali situácie, ktoré by z nej boli bez cezhraničného prvku za bežných okolností vylúčené, ale aj ako základné pravidlo, lebo z účinného požívania práva na pobyt občanom Únie vyplýva udelenie práva na pobyt jeho rodinným príslušníkom.
70. Po druhé je miera voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, obmedzená povinnosťou dodržiavať právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života stanovené v článku 7 Charty, ktorá má na základe článku 6 ods. 1 prvého pododseku ZEÚ rovnakú právnu záväznosť ako Zmluvy.
71. Súdny dvor rozhodol, že základné právo na rodinný život patrí medzi všeobecné zásady práva Únie. Vo svojom už citovanom rozsudku Metock a i. uviedol, že „ak by občania Únie nemohli viesť v hostiteľskom členskom štáte bežný rodinný život, bol by tým vážne ohrozený výkon slobôd, ktoré im zaručuje Zmluva“.(32) Vo svojom už citovanom rozsudku Dereci a i., v ktorom sa uvádza, že článok 7 Charty obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným článkom 8 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme,(33) a že článku 7 Dohovoru treba prisúdiť rovnaký zmysel a rozsah pôsobnosti, ako je zmysel a rozsah pôsobnosti článku 8 Dohovoru, tak ako bol vyložený v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva, Súdny dvor uviedol, že vnútroštátny súd musí v tejto veci preskúmať, či odopretie práva na pobyt žalobcom, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretej krajiny a rodinnými príslušníkmi občana Únie, poruší právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života.(34)
72. Európsky súd pre ľudské práva opakovane rozhodol, že článok 8 Dohovoru cudzincom nezaručuje „právo vybrať si najvhodnejšie miesto na rozvíjanie rodinného života“(35) a štátu neukladá „všeobecnú povinnosť rešpektovať spoločné bydlisko, ktoré si vybrali manželské páry, a umožniť zlúčenie rodiny na svojom území“.(36) Uviedol však, že z tohto článku môžu vyplývať pozitívne povinnosti spojené s účinným rešpektovaním rodinného života,(37) ktoré spočívajú v tom, že štát má povinnosť umožniť osobe vstup na svoje územie.
73. Súdny dvor na základe tohto výkladu rozhodol, že aj keď Dohovor nezabezpečuje cudzincovi nijaké právo na vstup a na pobyt na území určitého štátu, vyhostenie osoby z krajiny, kde žijú jej rodinní príslušníci, možno považovať za zasahovanie do práva na rešpektovanie rodinného života, ako ho chráni článok 8 ods. 1 Dohovoru. Takýto zásah porušuje Dohovor, keď nespĺňa požiadavky jeho článku 8 ods. 2, teda keď nie je „v súlade so zákonom“, nesleduje jeden alebo viaceré ciele, ktoré sú vzhľadom na tento odsek legitímne a „nevyhnutné v demokratickej spoločnosti“, teda keď takýto zásah nie je „odôvodnený nevyhnutnou spoločenskou potrebou“ a najmä nie je v primeranom pomere k legitímnemu cieľu, ktorý sa ním má dosiahnuť.(38)
74. Zo spojenia práva na pobyt súvisiaceho s občianstvom Únie a ochrany súkromného a rodinného života v podobe, v ktorej je stanovená právom Únie, teda môže vyplynúť založenie práva na pobyt pre rodinných príslušníkov občana Únie.
75. Nemyslím si, že toto právo by malo byť vyhradené pre najbližších rodinných príslušníkov. Článok 8 Dohovoru síce zaručuje len výkon práva na rešpektovanie „existujúceho“ rodinného života a v špecifickej oblasti vstupu, pobytu a vyhostenia cudzincov už bolo prijaté rozhodnutie, podľa ktorého sa má rodina obmedziť na „rodinné jadro“,(39) no Európsky súd pre ľudské práva napriek tomu vo všeobecnosti prijíma extenzívnu koncepciu rodinného života,(40) pre ktorú je charakteristická prítomnosť právnych alebo skutkových okolností poukazujúcich na existenciu blízkeho osobného vzťahu, vďaka čomu je za určitých podmienok možné zahrnúť doň aj vzťahy medzi starými rodičmi a vnúčatami(41) alebo vzťahy medzi súrodencami.(42) Za „rodinný život“ boli dokonca označené aj faktické vzťahy bez akéhokoľvek príbuzenského vzťahu.(43)
76. Zásada zákazu diskriminácie podľa môjho názoru bráni prijatiu rozdielnej definície rodiny v závislosti od toho, či sú rodinní príslušníci dotknutého občana Únie tiež občanmi Únie alebo štátnymi príslušníkmi tretej krajiny. Pojem rodiny sa nemôže meniť v závislosti od viac či menej reštriktívnych definícií uvedených v ustanoveniach sekundárneho práva ani na účely vymedzenia rozsahu základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života.
77. Z toho vyvodzujem, že základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života sa v zásade môžu dovolávať všetky skupiny osôb uvedené v článku 3 ods. 2 smernice 2004/38.
78. Pokiaľ ide o situáciu žalovaných v spore vo veci samej, z hľadiska samotných skutkových okolností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je preukázané, že odmietnutie vydať povolenie na pobyt bratovi, nevlastnému bratovi a synovcovi pána Rahmana zo strany orgánov Spojeného kráľovstva by malo za následok narušenie súkromného a rodinného života pani Rahmanovej. Podľa môjho názoru však túto otázku možno vyriešiť len prípad od prípadu v závislosti od konkrétnych okolností jednotlivých vecí, a teda patrí do právomoci vnútroštátneho súdu, ktorému prislúcha posúdiť, či došlo k neprimeranému zásahu do súkromného a rodinného života pani Rahmanovej.
79. Z predchádzajúcich úvah vyvodzujem záver, že:
– na jednej strane treba článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladá povinnosť prijať opatrenia nevyhnutné na uľahčenie vstupu a pobytu všetkých osôb patriacich do pôsobnosti tohto ustanovenia na ich územie, z čoho vyplýva, že dotknuté osoby majú možnosť získať povolenie na vstup a pobyt po podrobnom preskúmaní svojej žiadosti na základe ich osobnej situácie a v prípade zamietnutia dostatočne odôvodnené rozhodnutie, ktoré možno napadnúť súdnou cestou. Uvedené ustanovenie členským štátom neukladá povinnosť priznať automatické právo na vstup a pobyt iným rodinným príslušníkom štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorí spĺňajú požiadavky článku 10 ods. 2 písm. e) tejto smernice,
– na druhej strane primárne právo Únie, najmä jeho ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie a ochrany súkromného a rodinného života, a článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 bránia tomu, aby členský štát odoprel štátnemu príslušníkovi tretej krajiny patriacemu do pôsobnosti uvedeného ustanovenia právo na pobyt na svojom území napriek tomu, že tento štátny príslušník má v úmysle bývať so svojím rodinným príslušníkom, ktorý je občanom Únie, pokiaľ takéto odopretie vedie k neodôvodnenému narušeniu výkonu práva dotknutého občana Únie na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov alebo neprimeraným spôsobom zasahuje do jeho práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, čo musí preskúmať vnútroštátny súd.
b) O druhej otázke
80. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa na článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 môže odvolávať iný rodinný príslušník, ktorý nespĺňa požiadavky stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi.
81. Nebudem sa podrobne zaoberať ustálenými zásadami, ktorými sa riadi priamy účinok smerníc, pripomeniem však, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že „vo všetkých prípadoch, keď sa ustanovenia smernice javia ako nepodmienečné a dostatočne presné z obsahového hľadiska, sa môže jednotlivec dovolávať týchto ustanovení vo vzťahu ku každému vnútroštátnemu ustanoveniu, ktoré nie je v súlade so smernicou, ak vykonávacie opatrenia neboli prijaté v stanovenej lehote, alebo ak tieto ustanovenia môžu zakladať práva, ktorých sa jednotlivci môžu dovolávať voči štátu“(44). Súdny dvor niekedy upúšťa od dvojakej požiadavky presnosti a nepodmienečnosti a skúma len mieru voľnej úvahy ponechanú členským štátom, a v takom prípade vyzýva vnútroštátny súd, aby preskúmal, či vnútroštátny zákonodarca neprekročil hranice voľnej úvahy stanovenej v smernici(45).
82. Ako už bolo uvedené, článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 podľa môjho názoru obsahuje špecifickú povinnosť členských štátov upraviť pre osoby patriace do pôsobnosti tohto ustanovenia možnosť získať právo na vstup a pobyt po podrobnom preskúmaní ich žiadosti. Táto minimálna povinnosť procesnej povahy spĺňa dvojakú požiadavku presnosti a nepodmienečnosti nevyhnutnú na priamy účinok ustanovenia smernice.
83. Napriek tomu, že členským štátom je ponechaná pomerne široká miera voľnej úvahy najmä pri určovaní podmienok udeľovania práva na vstup alebo na pobyt, poukázal som na to, že vnútroštátne právne predpisy nemôžu obmedziť pôsobnosť článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 tým, že priamo alebo nepriamo obmedzia skupiny osôb, na ktoré sa vzťahuje. V dôsledku toho sa domnievam, že jednotlivci, ktorí by boli vylúčení z pôsobnosti ustanovení vnútroštátneho práva, ktorými sa preberá povinnosť uľahčenia, z dôvodu osobitných požiadaviek, ktoré nie sú uvedené v tejto smernici, sa na vnútroštátnom súde môžu odvolávať na nezlučiteľnosť tejto právnej úpravy s ustanoveniami článku 3 ods. 2 tejto smernice.
84. Pokiaľ ide konkrétne o situáciu žalovaných v spore vo veci samej, ak by sa preukázalo, že skutočne patria do kategórie iných závislých rodinných príslušníkov v zmysle smernice 2004/38, mohli by napadnúť odmietavé stanovisko k preskúmaniu svojej žiadosti odôvodnené skutočnosťou, že pred presťahovaním sa manželov Rahmanovcov do Spojeného kráľovstva sa nezdržiavali v tom istom štáte ako oni(46).
85. Z uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú otázku v tom zmysle, že článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 priznáva iným rodinným príslušníkom, ktorí spĺňajú podmienky uvedené v tomto ustanovení, právo odvolávať sa naň pred vnútroštátnym súdom najmä s cieľom vylúčiť uplatnenie osobitných požiadaviek obmedzujúcich jeho pôsobnosť.
c) O tretej a štvrtej otázke
86. Treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či kategória iných rodinných príslušníkov uvedená v článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 je alebo nie je obmedzená na tých, ktorí sa zdržiavali v tom istom štáte ako štátny príslušník Únie a jeho manželský partner pred presťahovaním sa štátneho príslušníka Únie do hostiteľského členského štátu.
87. Štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či závislosť od občana Únie alebo jeho manželského partnera požadovaná článkom 3 ods. 2 písm. a) tejto smernice musí existovať krátko pred presťahovaním sa štátneho príslušníka Únie do hostiteľského členského štátu.
88. Na úvod pripomínam, že na základe zásady uvedenej v bode 39 týchto návrhov a výkladu odkazu na právo členských štátov, ktorý navrhujem, sa domnievam, že pojmy použité v článku 3 ods. 2 tejto smernice na vymedzenie osôb, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, je potrebné vykladať autonómne a jednotne.
89. Keďže uvedené ustanovenie sa vzťahuje na každého iného rodinného príslušníka, ktorý je „závislý od občana Únie alebo[(47)] je členom domácnosti občana Únie“, rovnako ako Komisia usudzujem, že treba rozlišovať medzi situáciou „závislých“ osôb a osôb, ktoré „sú členmi domácnosti“ občana Únie.
90. Považujem síce za samozrejmé, že rodinný príslušník, ktorý vyhlasuje, že je členom domácnosti občana Únie, musí preukázať, že býva s ním a v dôsledku toho automaticky aj v tom istom štáte, no naopak sa domnievam, že „závislého“ rodinného príslušníka nemožno vylúčiť z pôsobnosti článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 na základe toho, že sa nezdržiaval v tom istom štáte ako občan Únie, ktorého chce sprevádzať alebo ku ktorému sa chce pripojiť. Tento názor vychádza z dôvodov súvisiacich so znením ustanovení uvedenej smernice a s jej účelom, ako aj s judikatúrou Súdneho dvora.
91. Treba totiž poukázať na to, že v zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice sú rodinní príslušníci, ktorým majú členské štáty uľahčiť vstup a pobyt, vymedzení ako tí, ktorí sú „v krajine, z ktorej prišli,“ nezaopatrenými osobami alebo členmi domácnosti občana Únie, ktorý má základné právo pobytu. V znení tohto ustanovenia sa nenachádza nič, na základe čoho by sa dalo usudzovať, že všeobecný výraz „krajina, z ktorej prišli“, ktorý zahŕňa tak členské štáty, ako aj tretie krajiny, by sa mal vzťahovať len na štát Únie, odkiaľ pochádza občan Únie, ktorý využil svoje právo na voľný pohyb. Z niektorých jazykových verzií napokon vyplýva, že pojem „krajina, z ktorej prišli“, sa nevyhnutne vzťahuje na rodinných príslušníkov a nie na občana Únie.(48)
92. Rovnako článok 10 ods. 2 písm. e) smernice 2004/38, v ktorom je uvedený taxatívny zoznam dokladov, ktorých predloženie môžu hostiteľské členské štáty požadovať od štátneho príslušníka tretej krajiny patriaceho do kategórie stanovenej v článku 3 ods. 2 písm. a) tejto smernice na účely vydania pobytového preukazu, stanovuje, že môže ísť o doklady vydané príslušným úradom „v krajine pôvodu alebo krajine, odkiaľ prichádzajú“, pričom hostiteľskému členskému štátu nedáva možnosť požadovať doklady preukazujúce prípadný pobyt v tom istom štáte ako občan Únie.
93. Tento výklad je potvrdený účelom smernice 2004/38, ktorým je uľahčenie voľného pohybu občana Únie a zachovanie jednoty jeho rodiny nezávisle od úvah súvisiacich s pôvodom iných rodinných príslušníkov alebo s krajinou, odkiaľ prišli.
94. Súdny dvor zaujal rovnaký postoj pri vymedzení pojmu závislý potomok alebo príbuzný po vzostupnej línii uvedeného v aktoch upravujúcich voľný pohyb zamestnancov a samostatne zárobkovo činných osôb, ako aj poskytovateľov služieb, ktoré predchádzali smernici 2004/38.
95. Súdny dvor nielenže nepodmienil existenciu vzťahu závislosti požiadavkou založenou na predchádzajúcom pobyte rodinného príslušníka a občana Únie v tom istom štáte, ale rozhodol, že postavenie „závislého“ rodinného príslušníka vyplýva zo skutkovej situácie, ktorú charakterizuje okolnosť, že hmotná podpora rodinného príslušníka je zabezpečená občanom Únie, ktorý využil právo na voľný pohyb, alebo jeho manželským partnerom.(49)
96. V súvislosti s článkom 6 smernice 73/148 Súdny dvor ďalej uviedol, že nevyhnutnosť hmotnej podpory musí existovať v štáte pôvodu príbuzných po vzostupnej línii alebo v krajine, odkiaľ prišli, „v čase, keď žiadajú o začlenenie sa do domácnosti zmieneného štátneho príslušníka Spoločenstva“.(50)
97. Tento záver bol podľa Súdneho dvora nevyhnutný vzhľadom na článok 4 ods. 3 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva,(51) podľa ktorého sa na preukázanie toho, že je niekto príbuzným po vzostupnej línii závislým od pracovníka alebo od jeho manželského partnera v zmysle článku 10 nariadenia č. 1612/68, vyžaduje predloženie dokladu vydaného príslušným úradom „štátu pôvodu alebo štátu, odkiaľ prichádzajú“, ktorý potvrdzuje, že títo príbuzní po vzostupnej línii sú závislí od pracovníka alebo jeho manželského partnera.(52)
98. Nevidím dôvody, ktoré by mohli viesť k prijatiu inej definície pojmu „závislá“ osoba v zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 a k podmieneniu tejto kvalifikácie požiadavkou bydliska v tom istom štáte ako občan Únie.
99. Nevidím nijaký dôvod ani na požiadavku, aby vzťah závislosti existoval krátko pred presťahovaním sa štátneho príslušníka Únie do hostiteľského členského štátu, ak je kritériom, ktoré treba zohľadniť, okamih, v ktorom je podaná žiadosť o povolenie na vstup a pobyt. Ak vzťah závislosti existoval v okamihu usadenia sa v hostiteľskom členskom štáte, no následne došlo k jeho prerušeniu, podmienka stanovená v článku 3 ods. 2 smernice 2004/38 nie je splnená. Ak však vzťah závislosti vznikol po vstupe občana Únie do hostiteľského členského štátu, rodinného príslušníka možno považovať za „závislú“ osobu. Mohol by to byť napríklad prípad občana Únie, ktorý využil svoje právo na voľný pohyb a potom sa musí starať o synovca, ktorého rodičia práve zomreli.
100. Zásada výkladu uvedená v bode 34 týchto návrhov vedie k prebratiu pravidiel vyplývajúcich z judikatúry prijatej v čase účinnosti ustanovení, ktoré predchádzali smernici 2004/38, bez možnosti uviesť akýkoľvek dôvod na to, aby sa pojem „závislá osoba“ posudzoval rozdielne v závislosti od toho, či štátny príslušník tretej krajiny patrí do kategórie rodinných príslušníkov upravenej v článku 3 ods. 1 tejto smernice alebo do kategórie iných rodinných príslušníkov stanovenej v článku 3 ods. 2 uvedenej smernice.
101. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 sa má vykladať v tom zmysle, že:
– bráni existencii vnútroštátnej právnej úpravy obmedzujúcej pôsobnosť tohto ustanovenia na iných rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v tom istom štáte ako občan Únie pred jeho presťahovaním sa do hostiteľského členského štátu, a
– pojem „závislá osoba“ neznamená, že vzťah závislosti musel existovať krátko pred presťahovaním sa občana Únie do hostiteľského členského štátu.
d) O piatej otázke
102. Piatou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či môžu členské štáty podmieniť vstup a pobyt iného rodinného príslušníka osobitnými požiadavkami súvisiacimi s povahou alebo trvaním závislosti uvedenej v článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38.
103. Odpoveď na túto otázku nevyhnutne vyplýva z predchádzajúcich odpovedí.
104. V zmysle článku 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 musí byť definícia pojmu „závislá osoba“ jednotná a autonómna, aby povinnosť uľahčenia chápanú ako povinnosť, z ktorej každej osobe patriacej do pôsobnosti tohto ustanovenia vyplýva možnosť dosiahnuť podrobné preskúmanie jej žiadosti a v prípade jej zamietnutia dostatočne odôvodnené rozhodnutie, nebolo možné podriadiť splneniu osobitných podmienok súvisiacich s povahou alebo trvaním vzťahu závislosti.
105. Keďže sa však domnievam, že z tohto ustanovenia nevyplýva automatické udelenie práva na pobyt, nevidím zásadnú prekážku toho, aby členský štát vymedzil osobitné podmienky získania práva na vstup a pobyt s cieľom zaručiť, aby bol vzťah závislosti skutočný, účinný a trvalý.
106. Pri týchto podmienkach však musí byť dodržaná zásada efektivity, čo znamená, že nemôžu byť stanovené tak, aby bol výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie prakticky nemožný. Z toho vyplýva, že podmienky stanovené členskými štátmi nemôžu osoby patriace do pôsobnosti uvedeného ustanovenia de facto zbaviť akejkoľvek možnosti získať právo na vstup a pobyt. Napríklad by bolo neprípustné vnútroštátne ustanovenie, podľa ktorého by štátny príslušník tretej krajiny na účely získania práva na pobyt musel preukázať, že je viac než 20 rokov závislý od občana Únie.
107. Podmienky súvisiace s povahou alebo trvaním vzťahu závislosti okrem toho môžu predstavovať obmedzenia vstupu iných rodinných príslušníkov, ktorý však členské štáty musia uľahčovať. Ak teda majú byť prípustné, musia sledovať legitímny cieľ, byť vhodné na zaručenie dosiahnutia tohto cieľa a nepresahovať rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
108. V dôsledku toho zastávam názor, že článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 nebráni existencii vnútroštátnych právnych predpisov podmieňujúcich vstup a pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny požiadavkami súvisiacimi s povahou alebo s trvaním vzťahu závislosti za predpokladu, že tieto požiadavky sledujú legitímny cieľ, sú vhodné na zaručenie dosiahnutia tohto cieľa a nepresahujú rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
V – Návrh
109. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, takto:
1. Článok 3 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, treba vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladá povinnosť prijať opatrenia nevyhnutné na uľahčenie vstupu a pobytu všetkých osôb patriacich do pôsobnosti tohto ustanovenia na ich územie, z čoho vyplýva, že dotknuté osoby musia mať možnosť získať povolenie na vstup a pobyt po podrobnom preskúmaní svojej žiadosti na základe ich osobnej situácie a v prípade zamietnutia dostatočne odôvodnené rozhodnutie, ktoré možno napadnúť súdnou cestou. Uvedené ustanovenie členským štátom neukladá povinnosť priznať automatické právo na vstup a pobyt iným rodinným príslušníkom štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorí spĺňajú požiadavky článku 10 ods. 2 písm. e) smernice 2004/38.
2. Primárne právo Únie, najmä jeho ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie a ochrany súkromného a rodinného života, a článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 bránia tomu, aby členský štát odoprel štátnemu príslušníkovi tretej krajiny patriacemu do pôsobnosti uvedeného ustanovenia právo na pobyt na svojom území napriek tomu, že tento štátny príslušník má v úmysle bývať so svojím rodinným príslušníkom, ktorý je občanom Únie, pokiaľ takéto odopretie vedie k neodôvodnenému narušeniu výkonu práva dotknutého občana Únie na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov alebo neprimeraným spôsobom zasahuje do jeho práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, čo musí preskúmať vnútroštátny súd.
3. Článok 3 ods. 2 smernice 2004/38 priznáva iným rodinným príslušníkom, ktorí spĺňajú podmienky uvedené v tomto ustanovení, právo odvolávať sa naň pred vnútroštátnym súdom najmä s cieľom vylúčiť uplatnenie osobitných požiadaviek obmedzujúcich jeho pôsobnosť.
4. Článok 3 ods. 2 písm. a) smernice 2004/38 sa má vykladať v tom zmysle, že:
– bráni existencii vnútroštátnej právnej úpravy obmedzujúcej pôsobnosť tohto ustanovenia na iných rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v tom istom štáte ako občan Únie pred jeho presťahovaním sa do hostiteľského členského štátu,
– pojem „závislá osoba“ neznamená, že vzťah závislosti musel existovať krátko pred presťahovaním sa občana Únie do hostiteľského členského štátu, a
– nebráni existencii vnútroštátnych právnych predpisov podmieňujúcich vstup a pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny požiadavkami súvisiacimi s povahou alebo s trvaním vzťahu závislosti za predpokladu, že tieto požiadavky sledujú legitímny cieľ, sú vhodné na zaručenie dosiahnutia tohto cieľa a nepresahujú rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.