ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
7. srpna 2018(*)
„Řízení o předběžné otázce – Zemědělství – Trh s vínem – Nařízení (ES) č. 555/2008 – Podpory na restrukturalizaci a přeměnu vinic – Neohlášené kontroly na místě – Pravomoci kontrolních pracovníků – Možnost pracovníků vstoupit na zemědělský pozemek bez souhlasu pěstitele“
Ve věci C‑59/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Conseil d’État (Státní rada, Francie) ze dne 30. ledna 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 3. února 2017, v řízení
Château du Grand Bois SCI
proti
Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení T. von Danwitz, předseda senátu, C. Vajda (zpravodaj), E. Juhász, K. Jürimäe a C. Lycourgos, soudci,
generální advokát: M. Bobek,
vedoucí soudní kanceláře: V. Giacobbo-Peyronnel, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. listopadu 2017,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za francouzskou vládu D. Colasem, S. Horrenbergerem, jakož i E. de Moustier, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu G. Kanellopoulosem, jakož i E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou a E. Chroni, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi D. Triantafyllouem a H. Krämerem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 22. února 2018,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Komise (ES) č. 555/2008 ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína (Úř. věst. 2008, L 170, s. 1).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Château du Grand Bois SCI a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (národní ústav zemědělských a mořských produktů, dále jen „FranceAgriMer“), který se týká zamítnutí posledně uvedeným žádosti společnosti Château du Grand Bois o poskytnutí podpory na restrukturalizaci a přeměnu její vinice.
Unijní právo
Nařízení (ES) č. 479/2008
3 Nařízení Rady (ES) č. 479/2008 ze dne 29. dubna 2008 o společné organizaci trhu s vínem, o změně nařízení (ES) č. 1493/1999, (ES) č. 1782/2003, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 3/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2392/86 a (ES) č. 1493/1999 (Úř. věst. 2008, L 148, s. 1) bylo zrušeno nařízením Rady (ES) č. 491/2009 ze dne 25. května 2009 o změně nařízení (ES) č. 1234/2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení o společné organizaci trhů) (Úř. věst. 2009, L 154, s. 1). V době rozhodné z hlediska skutečností sporu v původním řízení však bylo nařízení č. 479/2008 stále použitelné. Článek 3 tohoto nařízení, který se nachází v kapitole I nadepsané „Programy podpory“ v hlavě II tohoto nařízení stanovil:
„Tato kapitola stanoví pravidla pro přidělování finančních prostředků Společenství členským státům a pro využívání těchto prostředků členskými státy prostřednictvím vnitrostátních programů podpory (dále jen ‚programy podpory‘) k financování podpůrných opatření v odvětví vína.“
4 Článek 4 odst. 2 tohoto nařízení stanovil:
„Členské státy odpovídají za programy podpory a zajišťují, aby byly vnitřně soudržné a aby byly vypracovány a prováděny objektivně, s ohledem na hospodářskou situaci příslušných producentů a na potřebu vyhnout se neopodstatněnému nerovnému zacházení s jednotlivými producenty.
Členské státy odpovídají za stanovení a provádění nezbytných kontrol a sankcí v případě nedodržení programů podpory.“
Nařízení č. 555/2008
5 Body 72 a 73 odůvodnění nařízení č. 555/2008 uvádějí:
„72) Je třeba, aby členské státy zajistily efektivnost činnosti orgánů pověřených kontrolou v odvětví vína. […]
73) Je třeba, aby členské státy přijaly nezbytná opatření, aby pracovníci příslušných orgánů měli přiměřené vyšetřovací pravomoci nezbytné pro zajištění dodržování pravidel a jejich jednotné používání v celém Společenství.“
6 Článek 57 bod 9 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 2016/1149 ze dne 15. dubna 2016, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, pokud jde o vnitrostátní programy podpory v odvětví vína, a mění nařízení č. 555/2008 (Úř. věst. 2016, L 190, s. 1) zrušil články 75 až 82 nařízení č. 555/2008. Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 2018/273 ze dne 11. prosince 2017, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, pokud jde o systém povolení pro výsadbu révy, registr vinic, průvodní doklady a certifikaci, evidenční knihu vstupů a výstupů, povinná prohlášení, oznámení a zveřejňování oznamovaných informací, doplňuje se nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o příslušné kontroly a sankce, mění se nařízení Komise (ES) č. 555/2008, (ES) č. 606/2009 a (ES) č. 607/2009 a zrušuje se nařízení Komise (ES) č. 436/2009 a nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/560 (Úř. věst. 2018, L 58, s. 1), zrušilo podle čl. 52 odst. 1 zejména články 83 až 95a nařízení č. 555/2008. V době rozhodné z hlediska skutečností sporu v původním řízení byly tyto zrušené články ještě v platnosti.
7 Článek 76 nařízení č. 555/2008 stanovil:
„Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení tohoto nařízení nebo jiné právní předpisy Společenství, zavedou členské státy kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání nařízení [č. 479/2008] a tohoto nařízení. Kontroly a opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.
Členské státy zajistí zejména, aby:
a) bylo možno kontrolovat veškerá kritéria způsobilosti stanovená právními předpisy Společenství nebo vnitrostátními právními předpisy nebo vnitrostátním rámcem;
[…]
d) byly kontroly a opatření v souladu s povahou dotyčných podpůrných opatření. Členské státy stanoví metody a prostředky ověřování a určí, na které osoby se mají kontroly vztahovat;
[…]“
8 Podle čl. 77 odst. 1 tohoto nařízení se ověřování provádí prostřednictvím správních kontrol, případně prostřednictvím kontrol na místě.
9 Článek 78 uvedeného nařízení stanovil:
„1. Kontroly na místě se provádějí bez ohlášení. Lze však dát předběžné upozornění, které se omezuje jen na nejnutnější informace, aby nebyl ohrožen cíl kontroly. Toto předchozí ohlášení nelze provést dříve než 48 hodin před zahájením kontroly s výjimkou řádně odůvodněných případů nebo opatření, kdy jsou stanoveny systematické kontroly na místě.
[…]
3. Dotyčná žádost nebo žádosti o podporu jsou zamítnuty, pokud příjemci nebo jejich zástupci brání provedení kontroly na místě.“
10 Článek 81 odst. 3 a 4 téhož nařízení stanovil:
„3. Plochy, na něž byla poskytnuta prémie za klučení, se systematicky kontrolují před vyklučením a po jeho provedení. Tato kontrola se vztahuje na pozemky, pro které byla žádána podpora.
[…]
4. Ověření, zda bylo vyklučení skutečně provedeno, se provádí klasickou kontrolou na místě nebo je lze v případě vyklučení celé vinice nebo za předpokladu, že rozlišení dálkového snímání je 1 m2 nebo vyšší, provést pomocí dálkového snímání.“
11 Znění článku 83 nadepsaného „Pravomoci kontrolních pracovníků“ nařízení č. 555/2008 bylo následující:
„Každý členský stát přijme veškerá vhodná opatření, která usnadní práci pracovníkům příslušných subjektů. Zejména zajistí, aby tito pracovníci případně v součinnosti s pracovníky jiných útvarů, které k tomu pověří:
a) měli přístup na vinice, do zařízení pro vinifikaci, skladování a zpracování vinařských výrobků a k dopravním prostředkům pro tyto výrobky;
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
12 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Château du Grand Bois podala dne 29. července 2009 žádost o poskytnutí podpory na restrukturalizaci a přeměnu své vinice pro hospodářský rok 2008/2009.
13 FranceAgriMer rozhodnutím ze dne 18. prosince 2009 tuto žádost zamítl z důvodu, že při kontrolách na místě provedených ve dnech 27. srpna a 15. září 2009 jeho pracovníkem bylo zjištěno, že na některých pozemcích se vyklučení vinic neuskutečnilo v souladu s platnou právní úpravou.
14 Rozsudkem ze dne 7. května 2013 tribunal administratif de Nantes (Správní soud v Nantes, Francie) vyhověl žalobě, kterou podala Château du Grand Bois proti tomuto rozhodnutí. Na základě odvolání FranceAgriMer zrušil tribunal administratif de Nantes (Správní soud v Nantes, Francie) tento rozsudek.
15 Před předkládajícím soudem uplatňují Conseil d’État (Státní rada, Francie) a Château du Grand Bois, že okolnost, že pracovník FranceAgriMer vstoupil bez jejího povolení na pozemek v jejím vlastnictví, má vliv na legalitu rozhodnutí FranceAgriMer ze dne 18. prosince 2009.
16 Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Umožňují ustanovení článků 76, 78 a 81 nařízení [č. 555/2008] pracovníkům, kteří provádějí kontrolu na místě, vstoupit na pozemky zemědělského podniku, aniž obdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku: je třeba rozlišovat podle toho, zda jsou dotčené pozemky oploceny či nikoliv?
3. V případě kladné odpovědi na první otázku: jsou ustanovení článků 76, 78 a 81 nařízení [č. 555/2008] slučitelná se zásadou nedotknutelnosti obydlí, jak je zaručena v článku 8 Evropské úmluvy [o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané dne 4. listopadu 1950 v Římě]?“
K předběžným otázkám
K první otázce
17 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda články 76, 78 a 81 nařízení č. 555/2008 musí být vykládány v tom smyslu, že umožňují pracovníkům, kteří provádějí kontrolu na místě, vstoupit na pozemky zemědělského podniku, aniž obdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku.
18 Ustanovení uváděná předkládajícím soudem v jeho první předběžné otázce se nacházejí v kapitole I nadepsané „Zásady kontroly“ hlavy V nadepsané „Kontroly v odvětví vína“ nařízení č. 555/2008, které stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady č. 479/2008. Ustanovení této kapitoly uvádějí některé zásady a způsoby, které upravují povinnost uloženou členským státům provádět kontroly za účelem ověření řádného používání tohoto posledně uvedeného nařízení.
19 Podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 479/2008 článek 76 nařízení č. 555/2008 ukládá členským státům povinnost zavést kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání těchto nařízení, které musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Evropské unie.
20 Článek 77 odst. 1 nařízení č. 555/2008 stanoví, že ověřování se provádí prostřednictvím správních kontrol a případně prostřednictvím kontrol na místě. Podle čl. 78 odst. 1 tohoto nařízení se kontroly na místě musí provádět bez ohlášení, přičemž lze dát předběžné upozornění, které se omezuje jen na nejnutnější informace za předpokladu, že není ohrožen cíl kontroly.
21 Co se týče ploch, na něž byla poskytnuta prémie za klučení, čl. 81 odst. 3 a 4 uvedeného nařízení stanoví, že tyto plochy se systematicky kontrolují před vyklučením a po jeho provedení a že tyto kontroly se provádí prostřednictvím klasické kontroly na místě bez ohledu na možnost za určitých podmínek provést jiné formy kontroly uvedené v těchto ustanoveních.
22 Z článků 76, 78 a 81 nařízení č. 555/2008 ani z ostatních ustanovení tohoto nařízení tedy nevyplývá, že toto nařízení doplňuje povinnost členských států zavést systém kontrol na místě o povolení určené pro pracovníky, zmocněné za tímto účelem, ke vstupu na pozemky zemědělského podniku, aniž obdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku.
23 Konkrétně ze skutečnosti, že podle čl. 78 odst. 1 nařízení č. 555/2008 musí být kontroly na místě prováděny bez ohlášení, nelze vyvodit, že toto nařízení stanoví takové povolení. Jak uvedl generální advokát v bodech 40 až 42 svého stanoviska, výrazy „bez ohlášení“ a „bez povolení“ nejsou synonymy. Skutečnost, že kontrola může být provedena bez ohlášení, nanejvýš znamená, že se může uskutečnit kdykoli, aniž kontrolující pracovník oznámil svou návštěvu.
24 Naproti tomu skutečnost, že taková kontrola je „bez ohlášení“, nemůže znamenat, že tento pracovník může bez předchozího oznámení na místě uplatnit právo vstoupit na místa kontroly, aniž měl povolení od pěstitele. Z toho vyplývá, že povinnost, kterou ukládá nařízení č. 555/2008 členským státům, a to zavést systém kontrol bez ohlášení, nezakládá sama o sobě právo kontrolních pracovníků vstoupit na místa kontroly bez souhlasu pěstitelů.
25 Takovou analýzu potvrzuje obecná systematika tohoto nařízení. V tomto ohledu z bodů 72 a 73 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že členské státy musí zajistit efektivnost činnosti orgánů pověřených kontrolou v odvětví vína tím, že přijmou nezbytná opatření, aby pracovníci těchto orgánů měli přiměřené vyšetřovací pravomoci nezbytné pro zajištění dodržování pravidel v odvětví vína a jejich jednotné používání v celé Unii. Kromě toho, jak uvedl generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, článek 83 písm. a) uvedeného nařízení týkající se pravomoci kontrolních pracovníků stanoví, že každý členský stát musí zajistit, aby jeho pracovníci měli přístup na vinice a na další místa a zařízení nezbytné ke splnění jejich úkolů, aniž vyžaduje, aby se tento přístup mohl uskutečnit bez souhlasu pěstitele.
26 Z toho vyplývá, že nařízení č. 555/2008 ponechává na členských státech, aby upravily ve vnitrostátním právu pravomoci, které jsou přiznány kontrolujícím pracovníkům, jakož i většinu podmínek pro kontroly, které mají být provedeny, včetně podmínek týkajících se přístupu na místa, která jsou předmětem kontroly.
27 Z toho důvodu je třeba mít za to, že ustanovení nařízení č. 555/2008 neposkytují povolení vstoupit na pozemek pěstitele bez jeho souhlasu.
28 Francouzská vláda a Evropská komise se však v podstatě domnívají, že pěstitelé v oblasti vína tím, že podají žádosti o poskytnutí finančních prostředků Unie z titulu programů podpory uvedených v nařízeních č. 479/2008 a 555/2008, dávají implicitně předběžný obecný souhlas s kontrolami, jelikož tyto kontroly jsou nedílnou součástí režimu podpory zavedeného těmito nařízeními.
29 Tuto argumentaci nelze přijmout.
30 Podle ustálené judikatury Soudního dvora představuje totiž požadavek ochrany vůči svévolným a nepřiměřeným zásahům veřejné moci do sféry soukromé činnosti fyzické nebo právnické osoby obecnou zásadu unijního práva, přičemž takové zásahy musí mít právní základ a jejich důvody musí být stanoveny zákonem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 19; ze dne 22. října 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 27, jakož i ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, bod 51).
31 Takové implicitní předběžné obecné povolení, jak má na mysli francouzská vláda a Komise, nesplňuje tento požadavek. I kdyby unijní právo mohlo stanovit, že předběžné obecné povolení pro kontrolní pracovníky ke vstupu na pozemky by mohl udělit pěstitel, takové povolení by alespoň musel výslovně stanovit zákon. Ustanovení nařízení č. 479/2008 a 555/2008 nestanoví takové povolení.
32 V každém případě je třeba mít za to, že zamítnutí žádosti o podporu stanovenou v čl. 78 odst. 3 nařízení č. 555/2008 jako významný právní důsledek zabránění kontroly na místě pěstitelem nebo jeho zástupcem, představuje samo o sobě účinný a dostatečný prostředek k dosažení cíle stanoveného v článku 76 tohoto nařízení, a to zajistit odpovídající ochranu finančních zájmů Unie (obdobně viz rozsudek ze dne 16. června 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, body 26 a 27). Za účelem uskutečnění tohoto cíle tedy předběžné obecné povolení ve prospěch kontrolních pracovníků ke vstupu na místa kontroly není nezbytné.
33 Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že články 76, 78 a 81 nařízení č. 555/2008 musí být vykládány v tom smyslu, že neumožňují pracovníkům, kteří provádějí kontrolu na místě, vstoupit na pozemky zemědělského podniku, aniž obdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku.
Ke druhé a třetí otázce
34 S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na druhou a třetí otázku.
K nákladům řízení
35 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Články 76, 78 a 81 nařízení Komise (ES) č. 555/2008 ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína, musí být vykládány v tom smyslu, že neumožňují pracovníkům, kteří provádějí kontroly na místě, vstoupit na pozemek zemědělského podniku, aniž obdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku.
Podpisy.