ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 9ης Μαρτίου 2006 1(1)
Υπόθεση C‑484/04
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας
«Χρόνος εργασίας – Ελάχιστες περίοδοι ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως – Κατευθυντήριες γραμμές εθνικής διοικητικής αρχής, βάσει των οποίων οι εργοδότες δεν υποχρεούνται να μεριμνούν για την πραγματική τήρηση των περιόδων αναπαύσεως – Ανώτατη διάρκεια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας – Μη παροχή των δυνατοτήτων παρεκκλίσεως του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/104/ΕΚ ως προς τμήματα μόνον του χρόνου εργασίας»
I – Εισαγωγή
1. Στην παρούσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως η Επιτροπή προσάπτει στο Ηνωμένο Βασίλειο ότι ορισμένες διατάξεις του εσωτερικού του δικαίου, που αφορούν την οργάνωση του χρόνου εργασίας των εργαζομένων, και οι συναφείς κατευθυντήριες γραμμές αντιβαίνουν προς το κοινοτικό δίκαιο.
2. Οι διάδικοι διαφωνούν ιδίως ως προς το αν το Ηνωμένο Βασίλειο έλαβε όλα τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε ελάχιστες περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεώς τους. Η διασφάλιση των δικαιωμάτων αυτών ενδεχομένως παρεμποδίζεται από τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, σύμφωνα με τις οποίες οι εργοδότες δεν υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε οι εργαζόμενοί τους να κάνουν πράγματι χρήση των εν λόγω περιόδων αναπαύσεως.
3. Αμφισβητούμενο είναι επίσης το ζήτημα αν το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει να εξαιρούνται από τα ανώτατα χρονικά όρια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας και οι εργαζόμενοι ο χρόνος εργασίας των οποίων υπολογίζεται ή προκαθορίζεται μόνον εν μέρει ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους μόνον εν μέρει.
II – Νομικό πλαίσιο
Α – Το κοινοτικό δίκαιο
4. Από απόψεως κοινοτικού δικαίου, νομικό πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας αποτελεί η οδηγία 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (2) (στο εξής: οδηγία). Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, αυτής, η οδηγία καθορίζει τις στοιχειώδεις προδιαγραφές ασφάλειας και υγείας όσον αφορά την οργάνωση του χρόνου εργασίας.
5. Στα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας καθορίζεται ο ελάχιστος χρόνος ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως. Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα αναγκαία μέτρα ώστε κάθε εργαζόμενος να διαθέτει ανά εικοσιτετράωρο περίοδο αναπαύσεως ελάχιστης διάρκειας ένδεκα συναπτών ωρών (άρθρο 3) και ανά περίοδο επτά ημερών μια ελάχιστη περίοδο συνεχούς αναπαύσεως εικοσιτεσσάρων ωρών, στις οποίες προστίθενται οι ένδεκα ώρες ημερήσιας αναπαύσεως (άρθρο 5, παράγραφος 1).
6. Λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες ορισμένων δραστηριοτήτων, η οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από ορισμένες διατάξεις της που αφορούν, μεταξύ άλλων, τις ελάχιστες περιόδους αναπαύσεως και την ανώτατη διάρκεια της εβδομαδιαίας και της νυχτερινής εργασίας. Συναφώς, το άρθρο 17, παράγραφος 1, αυτής προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη, τηρώντας τις γενικές αρχές για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, μπορούν να παρεκκλίνουν από τα άρθρα 3, 4, 5, 6, 8 και 16 εφόσον η διάρκεια του χρόνου εργασίας, λόγω των ιδιαιτεροτήτων της ασκούμενης δραστηριότητας, δεν υπολογίζεται ή/και δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους […]»
Β – Εθνικό δίκαιο
7. Στο Ηνωμένο Βασίλειο η οδηγία μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με τις Working Time Regulations (3) (στο εξής: WTR). Οι WTR τέθηκαν σε ισχύ την 1η Οκτωβρίου 1998.
8. Το άρθρο 10, παράγραφος 1, των WTR, το οποίο μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 3 της οδηγίας, σχετικά με την ημερήσια ανάπαυση, έχει ως εξής:
«Σε κάθε ενήλικο εργαζόμενο χορηγείται περίοδος αναπαύσεως διάρκειας τουλάχιστον ένδεκα συναπτών ωρών για κάθε εικοσιτετράωρο κατά το οποίο παρέχει εργασία στον εργοδότη του.»
9. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, των WTR, το οποίο μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο τις διατάξεις του άρθρου 5 της οδηγίας, σχετικά με την εβδομαδιαία ανάπαυση, έχει ως εξής:
«Με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 2, σε κάθε ενήλικο εργαζόμενο χορηγείται χρόνος συνεχούς αναπαύσεως διάρκειας τουλάχιστον εικοσιτεσσάρων ωρών για κάθε περίοδο επτά ημερών κατά την οποία παρέχει εργασία στον εργοδότη του.»
10. Εξάλλου, το Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας του Ηνωμένου Βασιλείου εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές (4) προκειμένου να διευκολύνει τους ενδιαφερόμενους εργοδότες και εργαζόμενους στην κατανόηση των διατάξεων των WTR. Σχετικά με τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως, στο 5ο τμήμα των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι:
«οι εργοδότες υποχρεούνται να διασφαλίζουν στους εργαζόμενους τη δυνατότητα χρήσεως των περιόδων αναπαύσεώς τους, αλλά δεν υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε οι εργαζόμενοι να τις χρησιμοποιούν πράγματι.» (5)
11. Επιπλέον το 1999 προστέθηκε (6) στις WTR, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας, το άρθρο 20, παράγραφος 2, το οποίο έχει ως εξής:
«Στην περίπτωση κατά την οποία μέρος του χρόνου εργασίας ενός εργαζομένου υπολογίζεται ή προκαθορίζεται ή δεν μπορεί να καθορίζεται από τον ίδιο τον εργαζόμενο, πλην όμως οι ιδιαιτερότητες της ασκούμενης δραστηριότητας είναι τέτοιες ώστε ο εργαζόμενος να μπορεί, χωρίς σχετική εντολή του εργοδότη, να εκτελέσει εργασία η διάρκεια της οποίας δεν υπολογίζεται ή δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τον ίδιο τον εργαζόμενο, τα άρθρα 4, παράγραφοι 1 και 2, και 6, παράγραφοι 1, 2 και 7 εφαρμόζονται μόνο ως προς το μέρος της εργασίας το οποίο υπολογίζεται ή προκαθορίζεται ή δεν μπορεί να καθοριστεί από τον ίδιο τον εργαζόμενο.» (7)
III – Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και τα αιτήματα
12. Η Επιτροπή προέβαλε, με έγγραφο της 21ης Μαρτίου 2002, ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, των WTR υπερέβαινε ανεπιτρέπτως τα όρια της παρεκκλίσεως την οποία επιτρέπει το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας και ότι η εφαρμογή των WTR με τον τρόπο που συνιστούσαν οι κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας αντέβαινε προς τους στόχους της οδηγίας.
13. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εξέφρασε την άποψή της επί του θέματος με έγγραφο της 31ης Μαΐου 2002. Κατ’ αυτήν, οι διατάξεις μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, στις οποίες περιλαμβάνονταν και οι κατευθυντήριες γραμμές, ανταποκρίνονταν στις επιταγές της οδηγίας.
14. Στις 2 Μαΐου 2003, η Επιτροπή απέστειλε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε τις επικρίσεις της και κάλεσε το Ηνωμένο Βασίλειο να λάβει τα αναγκαία μέτρα εντός δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
15. Με έγγραφο της 30ής Ιουνίου 2003, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ενέμεινε στις θέσεις που είχε εκφράσει προηγουμένως.
16. Κατόπιν αυτού, η Επιτροπή άσκησε στις 23 Νοεμβρίου 2004 προσφυγή δυνάμει του άρθρου 226, παράγραφος 2, ΕΚ. Αρχικώς, ζήτησε από το Δικαστήριο:
– να αναγνωρίσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο:
1) εφαρμόζοντας την παρέκκλιση σε εργαζόμενους των οποίων ο χρόνος εργασίας εν μέρει δεν υπολογίζεται ή δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους και
2) παραλείποντας να θεσπίσει κατάλληλα μέτρα για την υλοποίηση του δικαιώματος σε ημερήσια και εβδομαδιαία ανάπαυση,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/104/ΕΚ και το άρθρο 249 ΕΚ·
– να καταδικάσει το Ηνωμένο Βασίλειο στα δικαστικά έξοδα.
17. Στις 26 Ιανουαρίου 2006, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή αναδιατύπωσε εν μέρει το αίτημά της και ζητεί πλέον από το Δικαστήριο:
– να αναγνωρίσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο:
1) εφαρμόζοντας την παρέκκλιση σε εργαζόμενους των οποίων ο χρόνος εργασίας εν μέρει δεν υπολογίζεται ή δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/104/ΕΚ και το άρθρο 249 ΕΚ και
2) διατηρώντας, συναφώς, τις επίσημες κατευθυντήριες γραμμές του ως έχουν, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 249 ΕΚ για την υλοποίηση των δικαιωμάτων σε περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως·
– να καταδικάσει το Ηνωμένο Βασίλειο στα δικαστικά έξοδα.
18. Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή,
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
19. Κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, η Επιτροπή είχε επίσης επικρίνει,·προβάλλοντας ότι αντέβαινε προς το άρθρο 8 της οδηγίας σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις της 11 και 12, την ισχύουσα στο Ηνωμένο Βασίλειο νομική ρύθμιση για τον υπολογισμό της διάρκειας της νυχτερινής εργασίας, όπως προέκυπτε από το άρθρο 6, παράγραφος 6, των WTR και τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας. Το Ηνωμένο Βασίλειο τροποποίησε τις οικείες διατάξεις εντός της ταχθείσας προθεσμίας (8), με αποτέλεσμα η Επιτροπή να μη συμπεριλάβει στην προσφυγή της τη συγκεκριμένη αιτίαση.
IV – Νομική εκτίμηση
Α – Επί της πρώτης αιτιάσεως: Ασυμβίβαστο της εξαιρέσεως του άρθρου 20, παράγραφος 2, των WTR με το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας
20. Η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής αφορά το άρθρο 20, παράγραφος 2, των WTR, όπως ίσχυε το 1999, βάσει του οποίου για τον εργαζόμενο ισχύουν ανώτατα όρια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας μόνον ως προς το μέρος του χρόνου εργασίας του «το οποίο υπολογίζεται ή προκαθορίζεται ή δεν μπορεί να καθοριστεί από τον ίδιο τον εργαζόμενο».
21. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η συγκεκριμένη ρύθμιση δεν εμπίπτει στη δυνατότητα παρεκκλίσεως του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, η παρέκκλιση αυτή αφορά μόνον τους εργαζόμενους των οποίων ο συνολικός χρόνος εργασίας δεν υπολογίζεται ή / και δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από αυτούς τους ίδιους. Αντιθέτως, δεν παρέχει τη δυνατότητα να εφαρμόζονται οι ρυθμίσεις περί ανώτατης διάρκειας της εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας σε μέρος μόνον της δραστηριότητας των εργαζομένων, όπως προβλέπει το άρθρο 20, παράγραφος 2, των WTR για την περίπτωση κατά την οποία απλώς ένα μέρος του χρόνου εργασίας του εργαζομένου δεν υπολογίζεται ή/και δεν προκαθορίζεται ή καθορίζεται από τον ίδιο.
22. Κατά πάγια νομολογία, για να προσδιοριστεί η έννοια μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, πρέπει να συνεκτιμώνται τόσο το γράμμα της όσο και το πλαίσιό της και οι σκοποί της (9).
23. Εν προκειμένω, τόσο από το γράμμα του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας όσο και από το σύστημα στο οποίο εντάσσεται η συγκεκριμένη διάταξη καθώς και το γενικό πνεύμα και τον σκοπό της οδηγίας συνάγεται ότι οι παρεκκλίσεις από τα προβλεπόμενα από το κοινοτικό δίκαιο ανώτατα χρονικά όρια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας επιτρέπονται μόνον όταν, λόγω των ιδιαιτεροτήτων της ασκούμενης δραστηριότητας, ο χρόνος εργασίας, καθ’ όλη τη διάρκειά του, δεν υπολογίζεται ή/και δεν προκαθορίζεται ή μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους. Αντιθέτως, η εφαρμογή της παρεκκλίσεως αποκλείεται μόνον όταν κάποια μέρη του χρόνου εργασίας εμφανίζουν τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά.
24. Ειδικότερα, το γράμμα του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας αναφέρεται στον «χρόνο εργασίας» συνολικά και όχι σε μεμονωμένα μέρη του. Περαιτέρω, η «ασκούμενη δραστηριότητα», οι ιδιαιτερότητες της οποίας δικαιολογούν τη ρύθμιση των ελαχίστων περιόδων ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως κατά τρόπο παρεκκλίνοντα από τις γενικές διατάξεις της οδηγίας, διατυπώνεται στον ενικό αριθμό. Επομένως, εκτιμάται η δραστηριότητα των ενδιαφερομένων εργαζομένων συνολικά και όχι η ιδιάζουσα φύση μεμονωμένων καθηκόντων που περιλαμβάνονται στη δραστηριότητα αυτή.
25. Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από το σύστημα στο οποίο εντάσσεται η δυνατότητα παρεκκλίσεως που παρέχει το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, με τον όρο «χρόνος εργασίας» νοείται, σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 2, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, «κάθε περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας ο εργαζόμενος ευρίσκεται στην εργασία, στη διάθεση του εργοδότη, και ασκεί τη δραστηριότητα ή τα καθήκοντά του […]» (10). Και εδώ επομένως γίνεται μνεία στη συνολική δραστηριότητα του εργαζομένου και δεν διακρίνονται τα επιμέρους στοιχεία της. Επομένως, και από τη συστηματική ερμηνεία προκύπτει το συμπέρασμα ότι με τον όρο χρόνος εργασίας νοείται ένα ενιαίο σύνολο, το οποίο προσδιορίζεται από τη γενική φύση της δραστηριότητας του εργαζομένου και όχι από τις ιδιαιτερότητες ορισμένων εργασιών που εκτελεί.
26. Το συμπέρασμα αυτό είναι σύμφωνο και με τον σκοπό της προστασίας των εργαζομένων, ο οποίος διαπνέει ολόκληρη την οδηγία και επιπλέον αναφέρεται ρητώς και στο άρθρο 17, παράγραφος 1 (11).
27. Από τη νομική βάση της οδηγίας, δηλ. το άρθρο 118 Α της Συνθήκης ΕΚ (12), από την πρώτη, τέταρτη, έβδομη και όγδοη αιτιολογική σκέψη της και από το άρθρο 1, παράγραφος 1, αυτής προκύπτει ότι η οδηγία σκοπεί να θέσει στοιχειώδεις προδιαγραφές για τη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας των εργαζομένων με την προσέγγιση των διατάξεων του εσωτερικού δικαίου που ρυθμίζουν τον χρόνο εργασίας (13).
28. Περαιτέρω, σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις, η εναρμόνιση της οργανώσεως του χρόνου εργασίας σε κοινοτικό επίπεδο αποσκοπεί στην πληρέστερη προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, ιδίως με την πρόβλεψη ελαχίστων περιόδων ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως και επαρκών περιόδων διαλείμματος και με τον καθορισμό ενός ανώτατου μέσου όρου εβδομαδιαίας εργασίας (14).
29. Στον κοινοτικό Χάρτη των θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων των εργαζομένων (15), στον οποίο η οδηγία παραπέμπει ρητώς (16), ορίζεται επίσης στο σημείο 7 ότι η δημιουργία της εσωτερικής αγοράς πρέπει να οδηγήσει σε βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα και ότι η διαδικασία αυτή αφορά τη διάρκεια του χρόνου εργασίας και τη διευθέτησή του. Στο σημείο 8 του εν λόγω Χάρτη προστίθεται ότι κάθε εργαζόμενος της Κοινότητας έχει δικαίωμα, μεταξύ άλλων, (εβδομαδιαίας) αναπαύσεως ως προς τη διάρκεια της οποίας θα πρέπει να επιτευχθεί προοδευτική προσέγγιση, σύμφωνα με τα ισχύοντα σε κάθε κράτος.
30. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, οι διατάξεις της οδηγίας σχετικά με τον μέγιστο χρόνο εργασίας και τον ελάχιστο χρόνο αναπαύσεως θεωρούνται, κατά πάγια νομολογία, ως ιδιαίτερης σπουδαιότητας κανόνες του κοινοτικού κοινωνικού δικαίου, οι οποίοι πρέπει να ισχύουν για κάθε εργαζόμενο ως ελάχιστη αξίωση αποβλέπουσα στην προστασία της ασφάλειας και της υγείας του (17).
31. Επομένως, οι εξαιρέσεις από τους προαναφερθέντες κανόνες, όπως, παραδείγματος χάρη, οι δυνατότητες παρεκκλίσεως του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας, πρέπει να ερμηνεύονται στενά (18). Ως εκ τούτου, σύμφωνα με τον σκοπό της οδηγίας αυτής, ήτοι τη διασφάλιση της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας όλων των εργαζομένων που υπάγονται σ’ αυτήν, η παρέκκλιση του άρθρου 17, παράγραφος 1, αυτής πρέπει να εφαρμόζεται μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο συνολικός χρόνος εργασίας (και όχι μόνον μέρη αυτού) δεν υπολογίζεται ή/και δεν προκαθορίζεται ή στις οποίες ο συνολικός χρόνος εργασίας μπορεί να καθορίζεται από τους ίδιους τους ενδιαφερόμενους εργαζόμενους.
32. Αν η παρέκκλιση του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας εφαρμοζόταν και σε περιπτώσεις στις οποίες ο χρόνος εργασίας μερικώς μόνον υπολογίζεται, προκαθορίζεται ή καθορίζεται από τους ίδιους τους εργαζόμενους, θα υφίστατο κίνδυνος καταστρατηγήσεως των προβλεπόμενων από το κοινοτικό δίκαιο ανωτάτων χρονικών ορίων εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας. Συγκεκριμένα, σε τέτοιες περιπτώσεις, τα όρια αυτά θα ήταν δυνατόν να εξαντληθούν πλήρως ή κατά μεγάλο μέρος με το τμήμα της δραστηριότητας του ενδιαφερομένου εργαζομένου ως προς το οποίο ο χρόνος εργασίας υπολογίζεται, προκαθορίζεται ή δεν καθορίζεται από τον ίδιο. Κατά συνέπεια, ο εργαζόμενος θα αναγκαζόταν ενδεχομένως να υπερβεί τα ανώτατα χρονικά όρια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας προκειμένου να ασκήσει τα λοιπά καθήκοντά του τα οποία λόγω των ιδιαιτεροτήτων τους δεν παρέχουν τη δυνατότητα υπολογισμού ή προκαθορισμού του χρόνου εργασίας ή για τα οποία μπορεί ο ίδιος ο ενδιαφερόμενος να καθορίσει τον χρόνο εργασίας του.
33. Βάσει των ανωτέρω πρέπει να κριθεί ότι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 20, παράγραφος 2, των WTR είναι ευρύτερο από την παρέκκλιση που προβλέπει το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας και επομένως δεν συμβιβάζεται με την εν λόγω διάταξη κοινοτικού δικαίου.
34. Με το υπόμνημα αντικρούσεως το Ηνωμένο Βασίλειο δέχθηκε ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, των WTR «δεν ήταν αναγκαίο για την ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο» και δεσμεύτηκε να καταργήσει την εν λόγω διάταξη εσωτερικού δικαίου. Από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου προέκυψε επίσης ότι έχει κινηθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο η νομοθετική διαδικασία για τη θέσπιση σχετικής τροποποιητικής ρυθμίσεως που αναμένεται να τεθεί σε ισχύ στις 6 Απριλίου 2006.
35. Κατά πάγια νομολογία όμως, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή είχε κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και το Δικαστήριο δεν μπορεί να λάβει υπόψη του μεταβολές που επήλθαν μεταγενέστερα. Συναφώς, η απλή αναγγελία της τροποποιήσεως των νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων του εσωτερικού δικαίου σε καμία περίπτωση δεν αρκεί (19).
36. Κατά το κρίσιμο επομένως χρονικό σημείο η παράβαση συνεχιζόταν. Κατά συνέπεια, βάσει της παρούσας καταστάσεως της διαδικασίας, η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
37. Η Επιτροπή δήλωσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου ότι θα εξέταζε το ενδεχόμενο παραιτήσεώς της από την πρώτη αιτίασή της μόλις ετίθετο σε ισχύ η τροποποιητική ρύθμιση περί καταργήσεως του άρθρου 20, παράγραφος 2, των WTR. Σε περίπτωση μιας τέτοιας μερικής παραιτήσεως, το αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως θα περιοριστεί εφεξής μόνο στη δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής, η οποία θα εξεταστεί κατωτέρω.
Β – Επί της δεύτερης αιτιάσεως: Μη λήψη κατάλληλων μέτρων για την υλοποίηση του δικαιώματος ελάχιστης ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως
38. Με τη δεύτερη αιτίασή της η Επιτροπή προβάλλει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο παρέβη τις υποχρεώσεις του από το άρθρο 249 ΕΚ για την υλοποίηση του δικαιώματος ελάχιστης ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως στο μέτρο που διατηρεί τις επίσημες κατευθυντήριες γραμμές του ως έχουν. Αντικείμενο της συγκεκριμένης αιτιάσεως ήταν οι κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, στις οποίες ορίζεται ότι οι εργοδότες υποχρεούνται να διασφαλίζουν στους εργαζόμενους τη δυνατότητα χρήσεως των περιόδων αναπαύσεως, αλλά δεν υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε οι εργαζόμενοι να τις χρησιμοποιούν πράγματι.
39. Πριν από την εξέταση της ουσίας της αιτιάσεως πρέπει να εξεταστεί το ζήτημα του παραδεκτού αυτής.
1. Παραδεκτό
40. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο η δεύτερη αιτίαση είναι απαράδεκτη για δύο λόγους.
Επί του λόγου που αφορά τη διεύρυνση του αντικειμένου της διαφοράς
41. Καταρχάς το Ηνωμένο Βασίλειο προσάπτει στην Επιτροπή ότι διεύρυνε το αντικείμενο της διαφοράς κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Παραπονείται ότι το αντικείμενο του δικογράφου της προσφυγής της Επιτροπής είναι ευρύτερο από αυτό της αιτιολογημένης γνώμης. Συγκεκριμένα, στην αιτιολογημένη γνώμη η δεύτερη αιτίαση αφορούσε αποκλειστικά τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, ενώ με το δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή προέβαλε την ευρύτερης εκτάσεως γενική αιτίαση περί ελλείψεως κατάλληλων μέτρων για τη διασφάλιση της πλήρους και αποτελεσματικής εφαρμογής της οδηγίας στην πράξη, χωρίς πλέον να περιορίζει την αιτίασή της μόνο στις κατευθυντήριες γραμμές.
42. Κατά πάγια νομολογία, το αντικείμενο της προσφυγής που ασκείται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 226 ΕΚ οριοθετείται από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία που προβλέπεται στην ίδια διάταξη. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους λόγους και ισχυρισμούς στους οποίους θεμελιώνεται και η αιτιολογημένη γνώμη. Αν μια αιτίαση δεν διατυπώθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, δεν μπορεί να προβληθεί παραδεκτώς κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία (20).
43. Ωστόσο, από τα ανωτέρω δεν μπορεί να συναχθεί ότι επιβάλλεται σε κάθε περίπτωση απόλυτη σύμπτωση μεταξύ της διατυπώσεως των αιτιάσεων στο έγγραφο οχλήσεως, στο διατακτικό της αιτιολογημένης γνώμης και στα αιτήματα της προσφυγής, εφόσον το αντικείμενο της διαφοράς δεν έχει διευρυνθεί ή τροποποιηθεί (21).
44. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή διευκρίνιζε στο σημείο 22 της αιτιολογημένης γνώμης της ότι δεν έβαλλε κατά των διατάξεων των WTR, αυτών καθεαυτών, με τις οποίες μεταφέρονται στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας περί ελάχιστης διάρκειας ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως. Ωστόσο, η εφαρμοζόμενη πρακτική, όπως προέκυπτε ιδίως από τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, δεν ήταν σύμφωνη προς την οδηγία. Έτσι, με το σημείο 23 της αιτιολογημένης γνώμης η Επιτροπή κατέληγε στο συμπέρασμα ότι η άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου, όπως παρουσιαζόταν στις κατευθυντήριες γραμμές, δεν συμβιβαζόταν με τον στόχο της οδηγίας, με συνέπεια να επιβάλλεται η τροποποίηση του κειμένου των κατευθυντήριων γραμμών. Τέλος, η Επιτροπή στο σημείο 27 της αιτιολογημένης γνώμης τόνιζε ότι, βάσει του άρθρου 249 ΕΚ, η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται ως προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Επομένως, εν προκειμένω τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη διασφάλιση της χορηγήσεως και της ασκήσεως των δικαιωμάτων που προβλέπει η οδηγία, και ειδικότερα αυτών που αφορούν την ελάχιστη διάρκεια ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως (22). Η απλή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν αρκεί, διότι οι κατευθυντήριες γραμμές ενδέχεται να καθιερώσουν πρακτική αντιβαίνουσα προς την οδηγία.
45. Η Επιτροπή αναφέρεται εκ νέου, με το σημείο 25 του δικογράφου της προσφυγής της, στη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας με τα άρθρα 10 και 11 των WTR. Κατόπιν παραθέτει το αντίστοιχο απόσπασμα των κατευθυντήριων γραμμών και επαναλαμβάνει, στο σημείο 26 του δικογράφου της προσφυγής, ότι κατά την άποψή της οι κατευθυντήριες γραμμές ενδέχεται να ενθαρρύνουν και να υποστηρίξουν μια πρακτική που δεν συνάδει με τις επιταγές της οδηγίας. Συνοψίζοντας, η Επιτροπή καταλήγει, με το σημείο 29 του δικογράφου της προσφυγής, στο συμπέρασμα ότι η πρακτική που προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές αντιβαίνει προς την υποχρέωση πλήρους και αποτελεσματικής μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο· σύμφωνα με το άρθρο 249 ΕΚ, τα κράτη μέλη φέρουν αναμφισβήτητα την ευθύνη για την πραγματική χορήγηση και άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει η οδηγία, και ειδικότερα αυτών που αφορούν την ελάχιστη διάρκεια ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως (23).
46. Βάσει των ανωτέρω, κρίνεται ότι η Επιτροπή σε καμία περίπτωση δεν διεύρυνε το αντικείμενο της διαφοράς κατά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας του Ηνωμένου Βασιλείου, αλλά θεμελίωσε την προσφυγή της, όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση, στις ίδιες εκτιμήσεις με αυτές της αιτιολογημένης γνώμης της. Η Επιτροπή, χωρίς να προβάλλει αντιρρήσεις κατά της ίδιας της μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο με τις διατάξεις των WTR, επικρίνει τόσο με την αιτιολογημένη γνώμη της όσο και με την προσφυγή της μόνον την πρακτική την οποία ενθαρρύνουν οι αρχές, όπως αυτή προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας.
Επί του λόγου που αφορά την αοριστία της προσφυγής
47. Το Ηνωμένο Βασίλειο ισχυρίζεται επιπλέον ότι η προσφυγή είναι αόριστη. Σε μια υπόθεση όπως η υπό κρίση, αντικείμενο της οποίας είναι η υποτιθέμενη πλημμελής μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, η Επιτροπή θα όφειλε, κατά την άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου, αντί να επικαλεστεί τη γενική υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 249 ΕΚ, να υποδείξει αναλυτικά και με σαφήνεια τους τομείς στους οποίους θεωρεί ότι έγινε πλημμελής μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
48. Από το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και τη σχετική νομολογία προκύπτει ότι το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να αναφέρει το αντικείμενο της διαφοράς και να περιέχει συνοπτική έκθεση των ισχυρισμών των οποίων γίνεται επίκληση και ότι η εν λόγω έκθεση πρέπει να είναι αρκούντως σαφής και ακριβής ώστε ο καθού να μπορεί να προετοιμάσει την άμυνά του και το Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του (24).
49. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή, τόσο με το δικόγραφο της προσφυγής της όσο και με την προηγηθείσα αιτιολογημένη γνώμη της, κατέστησε ρητώς αντικείμενο της δεύτερης αιτιάσεώς της (25) τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας. Όπως προκύπτει με ιδιαίτερη σαφήνεια από τα σημεία 25 και 30 του δικογράφου της προσφυγής, οι επικρίσεις της αφορούν κατ’ ουσίαν την υπόδειξη των κατευθυντήριων γραμμών προς τους εργοδότες ότι δεν υποχρεούνται να διασφαλίζουν ότι οι εργαζόμενοι κάνουν πράγματι χρήση των περιόδων αναπαύσεως που τους χορηγούνται, αλλά αρκεί να μην εμποδίζονται οι εργαζόμενοι που επιθυμούν να επωφεληθούν από τις περιόδους αυτές.
50. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή προσδιόρισε αρκούντως την καταγγελλόμενη παράβαση.
51. Το ανωτέρω συμπέρασμα δεν θίγεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή αναφέρει στο αίτημα της προσφυγής της μόνον το άρθρο 249 ΕΚ Bezug και δεν ζητεί, παραδείγματος χάρη, την καταδίκη του Ηνωμένου Βασιλείου λόγω παραβάσεως των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας. Στόχος της διαδικασίας κατά παραβάσεως είναι να αναγνωριστεί από το Δικαστήριο ότι ένα κράτος μέλος παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη (Άρθρο 226, παράγραφος 1, ΕΚ και 228, παράγραφος 1, ΕΚ). Σε περίπτωση παραλείψεως μεταφοράς ή πλημμελούς μεταφοράς μιας οδηγίας, η παράβαση συνίσταται στην παράβαση του άρθρου 249, παράγραφος 3, ΕΚ. Ακριβώς στη διάταξη αυτή αναφέρθηκε η Επιτροπή με το δικόγραφο της προσφυγής της.
52. Από την προσφυγή λόγω παραβάσεως πρέπει επίσης να συνάγεται σαφώς ποιες διατάξεις μιας οδηγίας κατά την άποψη της Επιτροπής δεν μεταφέρθηκαν ή μεταφέρθηκαν πλημμελώς στο εσωτερικό δίκαιο κατά παράβαση του άρθρου 249, παράγραφος 3, ΕΚ. Τούτο θα ήταν εύλογο να γίνει μέσω της ρητής αναφοράς των επίμαχων διατάξεων στο ίδιο το αίτημα της προσφυγής. Αυτό ωστόσο δεν είναι υποχρεωτικό, διότι, όπως προαναφέρθηκε, η έκθεση του αντικειμένου της διαφοράς και των ισχυρισμών των οποίων γίνεται επίκληση πρέπει απλώς να είναι αρκούντως σαφής και ακριβής, ώστε ο καθού να μπορεί να προετοιμάσει την άμυνά του και το Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Τις απαιτήσεις αυτές πληροί, εν προκειμένω, η αναφορά της Επιτροπής στην πλημμελή «υλοποίηση του δικαιώματος σε περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως», που περιέχεται τόσο στο αίτημα όσο και στους λόγους της προσφυγής της. Επιπλέον, η Επιτροπή αναφέρεται ρητώς στα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας και σε διάφορα σημεία του δικογράφου της προσφυγής της (26).
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
53. Επομένως, ως προς τη δεύτερη αιτίαση η προσφυγή είναι παραδεκτή στο σύνολό της.
2. Επί της ουσίας
54. Η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής είναι βάσιμη αν η επίμαχη δήλωση που περιέχεται στο 5ο τμήμα των κατευθυντήριων γραμμών του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας δεν είναι σύμφωνη προς τους στόχους που θέτουν για τα κράτη μέλη τα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας σε συνδυασμό με το άρθρο 249, παράγραφος 3, ΕΚ.
55. Κατ’ ουσίαν οι διάδικοι διαφωνούν ως προς το αν οι απαιτήσεις των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας πληρούνται με την αναγνώριση απλώς εννόμου αξιώσεως των ενδιαφερόμενων εργαζομένων επί των περιόδων ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως, ή αν τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιβάλουν επιπλέον στους εργοδότες υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος, και συγκεκριμένα την υποχρέωση να μεριμνούν για την πραγματική τήρηση των περιόδων αναπαύσεως.
Κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
56. Το Ηνωμένο Βασίλειο συμπεραίνει ιδίως από τη διατύπωση των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας ότι στους εργαζόμενους πρέπει να αναγνωριστεί απλώς έννομη αξίωση επί των περιόδων ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως («ensure that […] every worker is entitled to […]»), αλλά οι εργοδότες δεν οφείλουν να μεριμνούν για την πραγματική τήρηση των περιόδων αναπαύσεως. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, από τις εν λόγω διατάξεις δεν προκύπτει, σε αντίθεση με άλλες διατάξεις της οδηγίας, υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος. Δεν μπορεί να αξιώνεται από τους εργοδότες να αναγκάζουν τους εργαζόμενους να χρησιμοποιούν πράγματι τις περιόδους αναπαύσεως που δικαιούνται. Υπό την έννοια αυτή, με τις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας απλώς διευκρινίζεται που εντοπίζονται τα όρια της ευθύνης του εργοδότη.
57. Το Ηνωμένο Βασίλειο παραπέμπει για λόγους συγκρίσεως στη θέσπιση ανωτάτων ορίων εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας με τα άρθρα 6, παράγραφος 2, και 8, παράγραφος 1, της οδηγίας, στα οποία έχει επιλεγεί μια διατύπωση που δίνει μεγαλύτερη έμφαση στην επίτευξη αποτελέσματος («ensure that […] does not exceed […]») απ’ ό,τι στα εφαρμοστέα εν προκειμένω άρθρα 3 και 5 της οδηγίας. Περαιτέρω, προβαίνει σε παραλληλισμό των επίμαχων άρθρων με τη ρύθμιση του άρθρου 8 της οδηγίας 92/85 (27), στις δύο παραγράφους του οποίου πραγματοποιείται επίσης διάκριση μεταξύ έννομης αξιώσεως και υποχρεώσεως επιτεύξεως αποτελέσματος, ενώ στην πρώτη παράγραφο του άρθρου αυτού, η απλή έννομη αξίωση επίσης υποδηλώνεται, με τη διατύπωση «entitled to».
58. Η Επιτροπή αντικρούει την επιχειρηματολογία αυτή του Ηνωμένου Βασιλείου, η οποία βασίζεται στη διατύπωση των επίμαχων άρθρων και τη σχέση τους με άλλες διατάξεις, και επισημαίνει συναφώς τη διαπιστούμενη ανομοιογένεια των χρησιμοποιούμενων διατυπώσεων, όχι μόνο μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων, αλλά και στο πλαίσιο της αυτής γλωσσικής αποδόσεως. Κατά την άποψή της, από το άρθρο 249 ΕΚ προκύπτει σαφώς η υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν την πραγματική χορήγηση και άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει η οδηγία σε σχέση με τις ελάχιστες περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως. Οι εργοδότες υποχρεούνται να διασφαλίζουν τούτο μέσω κατάλληλης οργανώσεως της επιχειρήσεώς τους.
59. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το επίμαχο 5ο τμήμα των κατευθυντήριων γραμμών του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας ωθεί τους εργοδότες σε μια πρακτική που δεν ανταποκρίνεται στις επιταγές της οδηγίας. Στους εργοδότες προκαλείται η εντύπωση ότι δεν οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι εργαζόμενοι χρησιμοποιούν πράγματι τις περιόδους αναπαύσεως που τους αναγνωρίζονται. Ως προς το ζήτημα της διασφαλίσεως αυτής, οι κατευθυντήριες γραμμές είναι τουλάχιστον αποτρεπτικές για τους εργοδότες.
Εκτίμηση
60. Βάσει των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να θεσπίζουν τα αναγκαία μέτρα ώστε κάθε εργαζόμενος να διαθέτει, ανά εικοσιτετράωρο, περίοδο αναπαύσεως ελάχιστης διάρκειας ένδεκα συναπτών ωρών και, ανά περίοδο επτά ημερών, μια ελάχιστη περίοδο συνεχούς αναπαύσεως εικοσιτεσσάρων ωρών, στις οποίες προστίθενται οι ένδεκα ώρες ημερήσιας αναπαύσεως του άρθρου 3.
61. Πέρα από τους ανωτέρω κανόνες όμως, ούτε από τη διατύπωση των άρθρων 3 και 5 ούτε από την οικονομία της οδηγίας προκύπτουν σαφέστερες ενδείξεις ως προς το ποιες συγκεκριμένες υποχρεώσεις πρέπει να επιβληθούν στους εργοδότες από τα κράτη μέλη προκειμένου να επιτευχθεί στην πράξη ο στόχος της διασφαλίσεως των ελαχίστων περιόδων ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως που θέτει το κοινοτικό δίκαιο.
62. Η διατύπωση των διαφόρων διατάξεων της οδηγίας ποικίλλει έντονα στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις, ακόμη δε και στο πλαίσιο των επιμέρους γλωσσικών αποδόσεων. Έτσι, παραδείγματος χάρη, στο αγγλικό κείμενο χρησιμοποιείται παντού η έκφραση «is entitled to», η οποία θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι υποδηλώνει απλή έννομη αξίωση του εργαζομένου. Αντιθέτως, στο γαλλικό, στο ιταλικό και στο πορτογαλικό κείμενο χρησιμοποιούνται στα ίδια άρθρα οι όροι «bénéficie» (γαλλικά), «benefici» (ιταλικά) και «beneficiem» (πορτογαλικά), που μπορούν να μεταφραστούν στα γερμανικά ως «genießen» (απολαύουν) ή «zugute kommen» (επωφελούνται) και που κατά συνέπεια μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια μιας υποχρεώσεως επιτεύξεως αποτελέσματος. Εξάλλου, σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις δεν χρησιμοποιείται ενιαία ορολογία ούτε καν στο πλαίσιο των διαφόρων διατάξεων που αφορούν τον χρόνο αναπαύσεως (άρθρα 3, 4, 5 και 7). Έτσι, στην απόδοση, παραδείγματος χάρη, των άρθρων 3 έως 5 στα γερμανικά απαντά η έκφραση «gewährt wird» (χορηγείται), ενώ αντιθέτως στο άρθρο 7 ο όρος «erhält» (λαμβάνει). Στο ισπανικό κείμενο χρησιμοποιείται στα άρθρα 3 και 5 ο όρος «disfruten», ενώ στο άρθρο 4 ο όρος «tengan derecho a disfrutar» και στο άρθρο 7 ο όρος «dispongan». Με την ίδια ανομοιογένεια χρησιμοποιείται στο ολλανδικό κείμενο στα μεν άρθρα 3 και 5 ο όρος «genieten», ενώ στο άρθρο 4 ο όρος «hebben» και στο άρθρο 7 η έκφραση «wordt toegekend».
63. Αυτή η γενική ανομοιογένεια συνιστά και τον λόγο για τον οποίο η οδηγία δεν χρησιμοποιεί για τον καθορισμό της ανώτατης διάρκειας εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας στα άρθρα 6, παράγραφος 2, και 8, παράγραφος 1, την ίδια διατύπωση που χρησιμοποιεί για τον καθορισμό των ελαχίστων περιόδων αναπαύσεως. Έτσι, με τα άρθρα αυτά αξιώνεται από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα ώστε ο χρόνος εβδομαδιαίας ή νυχτερινής εργασίας να «μην υπερβαίνει» την εκάστοτε καθοριζόμενη ανώτατη διάρκεια (28).
64. Αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, από τους εκάστοτε χρησιμοποιούμενους όρους δεν μπορεί να συναχθεί κάποια ποιοτική διαφορά μεταξύ των απαιτήσεων των άρθρων 6 και 8 της οδηγίας, αφενός, και των επίμαχων εν προκειμένω άρθρων 3 και 5, αφετέρου. Εναντίον μιας τέτοιας διαφοροποιήσεως τάσσεται ιδίως η όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, στην οποία οι ελάχιστες περίοδοι αναπαύσεως και η ανώτατη διάρκεια εργασίας αναφέρονται μαζί και σε συσχετισμό με τους ίδιους στόχους: αμφότερες σκοπούν στη διασφάλιση της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων.
65. Βάσει των σκοπών αυτών (29) πρέπει επομένως να καθοριστεί και η έκταση των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη από τα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας όσον αφορά τις ελάχιστες περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως. Όπως προαναφέρθηκε (30), τόσο οι ρυθμίσεις που αφορούν την ανώτατη διάρκεια της εργασίας όσο και αυτές που αφορούν τον ελάχιστο χρόνο αναπαύσεως θεωρούνται, κατά πάγια νομολογία, ως ιδιαίτερης σπουδαιότητας κανόνες του κοινοτικού κοινωνικού δικαίου, οι οποίοι πρέπει να ισχύουν για κάθε εργαζόμενο ως ελάχιστη αξίωση σκοπούσα στην προστασία της ασφάλειας και της υγείας του (31). Η πρακτική αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων που παρέχει η οδηγία στους εργαζόμενους πρέπει να διασφαλίζεται στο ακέραιο, πράγμα που έχει ως αναγκαία συνέπεια την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν την τήρηση όλων των ελάχιστων προδιαγραφών που θεσπίζει η οδηγία αυτή (32).
66. Προαπαιτούμενο για την αποτελεσματική προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων είναι η πραγματική χορήγηση σε αυτούς των προβλεπόμενων ελάχιστων περιόδων αναπαύσεως (33). Τούτο προϋποθέτει ιδίως ότι οι εργοδότες παρέχουν στους εργαζόμενους τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν πράγματι τις περιόδους αναπαύσεως που δικαιούνται, χωρίς να εμποδίζονται από πρακτικές δυσχέρειες (34).
67. Υπό κανονικές συνθήκες θα είναι βεβαίως υπερβολικό, αν όχι ανέφικτο, να αξιώνεται από τον εργοδότη να εξαναγκάζει τους εργαζόμενους του σε χρήση των περιόδων αναπαύσεως που δικαιούνται. Τούτο δέχθηκε και η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Ορθώς επισημαίνει επομένως το Ηνωμένο Βασίλειο ότι, και για πρακτικούς εκτός των άλλων λόγους, η ευθύνη των εργοδοτών για την τήρηση των περιόδων αναπαύσεως δεν μπορεί να είναι απεριόριστη.
68. Ωστόσο, ο εργοδότης δεν επιτρέπεται σε καμία περίπτωση να αρκείται σε έναν καθαρά παθητικό ρόλο, παρέχοντας τις περιόδους αναπαύσεως μόνο σε όσους εργαζόμενους τις αξιώνουν ρητώς, εν ανάγκη και δικαστικώς. Πέρα από την επαπειλούμενη δικαστική διαδικασία, και μόνος ο κίνδυνος για τον εργαζόμενο να υποπέσει σε δυσμένεια εντός της επιχειρήσεως απλώς επειδή ζήτησε να του χορηγηθούν περίοδοι αναπαύσεως θα μπορούσε να δυσχεράνει σημαντικά την αποτελεσματική άσκηση των συγκεκριμένων δικαιωμάτων, που έχουν θεσπιστεί χάριν της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων.
69. Αντιθέτως, εναπόκειται στον εργοδότη να φροντίζει ενεργά για τη δημιουργία εργασιακού κλίματος στο οποίο οι ελάχιστες περίοδοι αναπαύσεως τηρούνται πράγματι. Ασφαλώς, τούτο προϋποθέτει καταρχάς την πρόβλεψη, στο πλαίσιο της εκάστοτε οργανώσεως της επιχειρήσεως, των αντίστοιχων περιόδων εργασίας και αναπαύσεως. Εκτός αυτού όμως, σε μια επιχείρηση πρέπει να είναι δεδομένο και στην πράξη ότι το δικαίωμα των εργαζομένων επί των περιόδων αναπαύσεως δεν κατοχυρώνεται μόνο θεωρητικά, αλλά μπορεί πράγματι να ασκείται. Δεν επιτρέπεται να ασκείται πίεση εν τοις πράγμασι, ικανή να αποτρέψει τους εργαζόμενους από το να χρησιμοποιούν πράγματι τις περιόδους αναπαύσεως που δικαιούνται. Δεν έχει σημασία αν η πίεση αυτή προέρχεται από τον εργοδότη, παραδείγματος χάρη λόγω των απαιτήσεών του όσον αφορά την απόδοση των εργαζομένων, ή αν προκαλείται επειδή μέρος του προσωπικού εκουσίως αποφεύγει να χρησιμοποιήσει τις περιόδους αναπαύσεως που δικαιούται, με συνέπεια κατά τον τρόπο αυτό να ασκείται στους άλλους εργαζόμενους ένα είδος ομαδικής πιέσεως να τους μιμηθούν.
70. Κατόπιν των ανωτέρω, το επίμαχο εδάφιο των κατευθυντήριων γραμμών του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας είναι, το λιγότερο, ικανό να οδηγήσει σε παρανοήσεις. Βεβαίως, στην πρώτη ημιπερίοδό του ορθώς επαναλαμβάνεται ότι οι εργοδότες υποχρεούνται να διασφαλίζουν στους εργαζόμενους τηδυνατότητα χρήσεως των περιόδων αναπαύσεως, αλλά στη δεύτερη ημιπερίοδο προστίθεται ότι οι εργοδότες δεν υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε οι εργαζόμενοι να κάνουν πράγματι χρήση των περιόδων αυτών. Από τη συνδυασμένη ανάγνωση των συγκεκριμένων επισημάνσεων –σε συσχετισμό και με το λοιπό περιεχόμενο των κατευθυντήριων γραμμών (35)– προκύπτει ότι, σε κάθε περίπτωση, δεν είναι δυνατόν να αποκλειστεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές ενδέχεται να παρακινήσουν τους εργοδότες να υιοθετήσουν μια καθαρά παθητική συμπεριφορά, που δεν θα συμβιβαζόταν με τους σκοπούς της οδηγίας. Απεναντίας, θα μπορούσε να δημιουργηθεί η εντύπωση ότι και αυτή η στάση του εργοδότη αρκεί ώστε να ενεργεί σύννομα. Όπως όμως προαναφέρθηκε, τα καθήκοντα που ανατίθενται στους εργοδότες δεν είναι δυνατόν να εξαντλούνται σε μια τέτοια παθητική συμπεριφορά, αλλά πρέπει να εμπεριέχουν και την υποχρέωση, δημιουργίας εργασιακού κλίματος που να ενθαρρύνει τους εργαζομένους να χρησιμοποιούν τις περιόδους αναπαύσεως που δικαιούνται.
71. Το Ηνωμένο Βασίλειο, συμπεριλαμβάνοντας το ως άνω, τουλάχιστον αμφιβόλου περιεχομένου, απόσπασμα στις κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, παρέβη το καθήκον του να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα ώστε κάθε εργαζόμενος να διαθέτει ελάχιστες περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως κατά την έννοια των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας.
72. Το ότι ενδεχομένως οι κατευθυντήριες γραμμές έχουν για τους εργοδότες και τους εργαζόμενους απλώς τον χαρακτήρα συστάσεως και ως εκ τούτου δεν είναι νομικά δεσμευτικές δεν ασκεί επιρροή (36), διότι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, οποιαδήποτε συμπεριφορά των δημοσίων αρχών ενός κράτους μέλους, συμπεριλαμβανομένων και μέτρων χωρίς δεσμευτικό χαρακτήρα, μπορεί να επηρεάσει τη συμπεριφορά των πολιτών στο κράτος αυτό και κατά συνέπεια να προκαλέσει τη ματαίωση των σκοπών της Κοινότητας (37). Τούτο ισχύει και ως προς την πραγματοποίηση των σκοπών μιας οδηγίας, οι οποίοι, βάσει του άρθρου 249, παράγραφος 3, ΕΚ, δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται η οδηγία.
73. Συναφώς, τα καθήκοντα του κράτους μέλους δεν εξαντλούνται ούτε στην υποχρέωση ορθής μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, η οποία βαρύνει τον νομοθέτη. Αντιθέτως, δεδομένου του καθήκοντος αγαστής συνεργασίας που βαρύνει τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 10 ΕΚ, τα καθήκοντα αυτά περιλαμβάνουν και την υποχρέωση όλων των φορέων δημόσιας εξουσίας να διασφαλίσουν τη σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο εφαρμογή του εσωτερικού δικαίου (38). Δεν επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να προκαλέσει τον κίνδυνο, μέσω συστάσεων των δημοσίων αρχών του που οδηγούν σε παρανοήσεις, να αντιβαίνει η πρακτική εφαρμογή του εσωτερικού του δικαίου προς τους σκοπούς μιας οδηγίας.
74. Για τους λόγους αυτούς, πρέπει να γίνει δεκτή και η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής.
V – Δικαστικά έξοδα
75. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή διατύπωσε σχετικό αίτημα και το Ηνωμένο Βασίλειο ηττήθηκε, πρέπει αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα (39).
VI – Πρόταση
76. Κατόπιν των σκέψεων που εξέθεσα ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφασίσει ως εξής:
1) Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 249, παράγραφος 3, ΕΚ για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας, καθόσον
– θέσπισε, κατά παράβαση του άρθρου 17, παράγραφος 1, της οδηγίας, τη διάταξη του άρθρου 20, παράγραφος 2, των Working Time Regulations, όπως είχε στις 17 Δεκεμβρίου 1999, η οποία ορίζει ότι σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο χρόνος εργασίας μόνον εν μέρει υπολογίζεται ή/και προκαθορίζεται ή δεν μπορεί να καθοριστεί από τους ίδιους τους εργαζόμενους, τα ανώτατα χρονικά όρια εβδομαδιαίας και νυχτερινής εργασίας εφαρμόζονται μόνον ως προς το συγκεκριμένο μέρος του χρόνου εργασίας, και
– διατήρησε, κατά παραβίαση των στόχων του άρθρου 3 και 5 της οδηγίας, επίσημες κατευθυντήριες γραμμές για τις Working Time Regulations, βάσει των οποίων οι εργοδότες οφείλουν να διασφαλίζουν μόνον ότι οι εργαζόμενοι έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν τις περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεώς τους, αλλά δεν υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε οι εργαζόμενοι να τις χρησιμοποιούν πράγματι.
2) Καταδικάζει το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας στα δικαστικά έξοδα.