ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
7 août 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2011/92/UE – Évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement – Annexe II – Point 1, sous d) – Notion de “déboisement en vue de la reconversion des sols” – Ouverture d’une tranchée forestière liée à la construction et à l’exploitation d’une ligne aérienne de transport d’énergie électrique »
Dans l’affaire C‑329/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche), par décision du 19 mai 2017, parvenue à la Cour le 1er juin 2017, dans la procédure
Gerhard Prenninger,
Karl Helmberger,
Franziska Zimmer,
Franz Scharinger,
Norbert Pühringer,
Agrargemeinschaft Pettenbach,
Marktgemeinde Vorchdorf,
Marktgemeinde Pettenbach,
Gemeinde Steinbach am Ziehberg
contre
Oberösterreichische Landesregierung,
en présence de :
Netz Oberösterreich GmbH,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. J. Malenovský, président de chambre, MM. M. Safjan et D. Šváby (rapporteur), juges,
avocat général : M. P. Mengozzi,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour M. Prenninger e.a., par Me W. List, Rechtsanwalt,
– pour Netz Oberösterreich GmbH, par MM. H. Kraemmer et M. Mendel, Rechtsanwälte,
– pour le gouvernement autrichien, par M. G. Eberhard, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par Mme A. C. Becker et M. C. Zadra, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, et de l’annexe II de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1, ci‑après la « directive EIE »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Gerhard Prenninger et huit autres requérants à l’Oberösterreichische Landesregierung (gouvernement du Land de Haute‑Autriche) au sujet de la soumission du projet d’édification de la ligne aérienne électrique dénommée « 110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf » à une évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 3, 7, 9 et 11 de la directive EIE sont ainsi libellés :
« (3) Il apparaît nécessaire que les principes d’évaluation des incidences sur l’environnement soient harmonisés en ce qui concerne, notamment, les projets qui devraient être soumis à une évaluation, les principales obligations des maîtres d’ouvrage et le contenu de l’évaluation. Les États membres peuvent établir des règles de protection de l’environnement plus strictes.
[...]
(7) L’autorisation des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ne devrait être accordée qu’après évaluation des incidences notables que ces projets sont susceptibles d’avoir sur l’environnement. Ladite évaluation devrait être effectuée sur la base de l’information appropriée fournie par le maître d’ouvrage et éventuellement complétée par les autorités et par le public susceptible d’être concerné par le projet.
[...]
(9) Des projets appartenant à d’autres classes n’ont pas nécessairement des incidences notables sur l’environnement dans tous les cas et ces projets devraient être soumis à une évaluation lorsque les États membres considèrent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
[...]
(11) Il y a lieu que lorsqu’ils fixent ces seuils ou critères ou qu’ils examinent des projets cas par cas en vue de déterminer quels projets doivent être soumis à une évaluation en fonction de l’importance de leurs incidences sur l’environnement, les États membres tiennent compte des critères de sélection pertinents définis dans la présente directive. Conformément au principe de subsidiarité, les États membres sont les mieux placés pour appliquer ces critères dans des cas concrets. »
4 L’article 1er de cette directive prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. »
5 L’article 2, paragraphe 1, de ladite directive énonce :
« Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l’article 4. »
6 L’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE dispose :
« Sous réserve de l’article 2, paragraphe 4, pour les projets énumérés à l’annexe II, les États membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10. Les États membres procèdent à cette détermination :
a) sur la base d’un examen cas par cas ;
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b). »
7 L’annexe II de cette directive énumère les « Projets visés à l’article 4, paragraphe 2 ». Au point 1 de celle-ci, relatif aux projets en matière d’agriculture, de sylviculture et d’aquaculture, figurent, sous d), les projets portant sur le « Premier boisement et déboisement en vue de la reconversion des sols ».
Le droit national
8 L’article 3 de l’Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 – UVP-G 2000 (loi fédérale sur l’évaluation des incidences sur l’environnement 2000 – UVP-G 2000) (BGBl. 697/1993), dans sa version publiée au BGBl. I, 4/2016, porte sur l’objet de l’évaluation des incidences sur l’environnement. Il pose le principe selon lequel les projets énumérés à l’annexe 1 de cette loi doivent être soumis à cette évaluation et expose la procédure ainsi que les conditions devant être respectées à cet égard.
9 L’annexe 1 de ladite loi est ainsi libellée :
« L’annexe contient les projets qui, en vertu de l’article 3, doivent obligatoirement faire l’objet d’une [évaluation des incidences sur l’environnement].
Figurent aux colonnes 1 et 2 les projets qui, en tout état de cause, doivent obligatoirement faire l’objet d’une [évaluation des incidences sur l’environnement] et qui doivent être soumis à une [telle procédure d’évaluation] (colonne 1) ou à une procédure simplifiée (colonne 2). [...]
La colonne 3 énumère les projets qui ne doivent obligatoirement faire l’objet d’une [évaluation des incidences sur l’environnement] que si certaines conditions particulières sont réunies. À partir du seuil minimum indiqué, ces projets doivent faire l’objet d’un examen cas par cas. S’il résulte de cet examen une obligation [d’évaluation des incidences sur l’environnement], il convient alors de procéder selon la procédure simplifiée.
Point 46 | a) défrichement l4a) sur une surface d’au moins 20 ha ; [...] | [...] |
10 Le Forstgesetz 1975 (loi fédérale qui régit les forêts), du 3 juillet 1975, (BGBl. 440/1975), dans sa version publiée au BGBl. I, 56/2016, contient un article 13, intitulé « Reboisement », qui prévoit :
« [...]
(10) Dans la mesure où l’existence d’une ligne énergétique exclut sur son tracé le développement complet de la croissance en hauteur et dans la mesure où une autorisation exceptionnelle a été octroyée en vertu de l’article 81, paragraphe 1, sous b), le titulaire de la ligne doit veiller après chaque abattage à un reboisement en temps utile de la surface du tracé. »
11 L’article 17 de cette loi, intitulé « Défrichement », énonce :
« (1) L’utilisation des sols forestiers à d’autres fins que la culture forestière (défrichement) est interdite.
[...] »
12 La section VI de ladite loi, relative à « l’utilisation des forêts », contient un article 81, intitulé « Autorisation exceptionnelle », qui dispose :
« (1) Sur demande, l’autorité doit accorder des dérogations à l’interdiction visée à l’article 80, paragraphe 1, lorsque
[...]
b) l’ouverture d’une tranchée forestière est nécessaire aux fins d’installation d’une ligne électrique et pendant la durée légale d’existence de celle-ci,
[...] »
Le litige au principal et la question préjudicielle
13 Par lettre du 29 mars 2016, le gestionnaire de réseau électrique Netz Oberösterreich GmbH a demandé au gouvernement du Land de Haute‑Autriche si le projet d’édification de la ligne aérienne électrique dénommée « 110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf » qu’elle présente devait être soumis à une évaluation de ses incidences sur l’environnement.
14 Par décision du 14 juin 2016, ce gouvernement a décidé qu’il n’y avait pas lieu de procéder à une telle évaluation pour ce projet.
15 M. Prenninger et huit autres requérants ont formé un recours devant le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche) contre cette décision, qui a été rejeté comme étant non fondé.
16 Cette juridiction a constaté, premièrement, que le projet en cause consistait en l’édification d’une ligne électrique d’une longueur totale de 23,482 km, la construction d’un nouveau poste électrique et l’agrandissement d’un poste électrique existant.
17 Deuxièmement, elle a distingué la surface forestière à « défricher », d’une superficie de 0,4362 ha, de la surface sur laquelle devait avoir lieu l’ouverture de la tranchée forestière – c’est-à-dire la surface sur laquelle les arbres se situant sous les lignes électriques devraient être abattus afin de garantir une distance minimale de sécurité avec les câbles électriques –, d’une superficie de 17,82 ha.
18 Troisièmement, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) a considéré qu’une telle ouverture ne saurait être qualifiée de « défrichement », au sens du droit interne, au motif que cette qualification suppose que les sols forestiers concernés cessent d’être utilisés à des fins de culture forestière. Or, il ressortirait du projet en cause que la surface d’abattage concernée continuera de faire l’objet d’une gestion forestière normale, dans la mesure où il demeurera possible de procéder de manière régulière à la coupe, au débardage et à la replantation d’arbres.
19 Selon cette juridiction, une telle interprétation serait confirmée par le point 1, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92. Elle estime que la notion de « déboisement en vue de la reconversion des sols », au sens de cette disposition, doit être interprétée en ce sens qu’elle exige également la transformation des surfaces forestières en vue d’une autre utilisation des sols.
20 M. Prenninger et huit autres requérants ont introduit un recours en Revision contre ce jugement devant la juridiction de renvoi, le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche).
21 Cette juridiction estime, à l’instar du Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral), que l’ouverture d’une tranchée forestière ne constitue pas une utilisation des sols forestiers à des fins autres que la culture forestière et, partant, ne saurait être considérée comme étant un défrichement, au sens du droit interne.
22 Néanmoins, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si une telle interprétation de la notion de « défrichement » est conforme à la directive 2011/92. Certes, il ressortirait du libellé du point 1, sous d), de l’annexe II de cette directive, que seuls sont visés les déboisements qui ont pour objectif de transformer la nature de l’utilisation des sols. Par conséquent, il serait possible de considérer que l’ouverture d’une tranchée forestière qui ne produit pas une telle transformation, mais qui est effectuée avec l’intention déclarée de conserver les forêts ne saurait être qualifiée de « déboisement en vue d’une reconversion des sols », au sens de cette disposition.
23 Toutefois, dans l’arrêt du 3 juillet 2008, Commission/Irlande (C‑215/06, EU:C:2008:380), la Cour a considéré que l’Irlande, en ayant autorisé un déboisement sans que celui-ci ait été précédé d’une évaluation de ses incidences sur l’environnement, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union. Elle relève que, au point 109 de cet arrêt, la Cour a mis en exergue la sensibilité environnementale de la zone géographique concernée, qui fait partie des critères de sélection mentionnés à l’annexe III de la directive 2011/92 et qui doit être considérée en prenant notamment en compte « la capacité de charge de l’environnement naturel », une attention particulière devant être accordée aux zones de montagnes et de forêts. La juridiction de renvoi estime que de telles considérations peuvent être comprises comme un élargissement de la notion de « déboisement en vue d’une reconversion des sols », au sens du point 1, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92, voire comme un indice qu’une autre interprétation de cette notion, différente de celle évoquée au point 22 du présent arrêt, doit être envisagée.
24 Dans ce contexte, le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« La [directive EIE] doit-elle être interprétée en ce sens que “l’ouverture d’une tranchée forestière” aux fins de l’installation d’une ligne énergétique, et pendant la durée légale d’existence de celle-ci, constitue un “déboisement en vue de la reconversion des sols” au sens de l’annexe II, point 1, sous d), de la directive EIE ? »
Sur la question préjudicielle
25 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le point 1, sous d), de l’annexe II de la directive EIE doit être interprété en ce sens que relève de la notion de « déboisement en vue de la reconversion des sols », au sens de cette disposition, l’ouverture d’une tranchée forestière aux fins de l’installation et de l’exploitation d’une ligne aérienne électrique, telle que celle en cause au principal, pendant la durée légale d’existence de celle-ci.
26 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans leurs observations soumises à la Cour, les requérants au principal contestent l’étendue des surfaces concernées par l’ouverture de la tranchée forestière en cause au principal. Ils estiment que la surface affectée par cette ouverture porte sur 39 ha et non, comme l’a établi la juridiction de renvoi, sur 17,82 ha.
27 À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 267 du traité, lequel est fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits relève de la compétence du juge national. La Cour, en particulier, est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte de l’Union, à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale. C’est à la juridiction nationale qu’il appartient, dans ce cadre, d’établir les faits qui ont donné lieu au litige et d’en tirer les conséquences pour la décision qu’elle est appelée à rendre (arrêt du 8 mai 2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, point 23).
28 Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE, les États membres déterminent, soit sur la base d’un examen au cas par cas, soit sur la base de seuils ou de critères fixés par eux, si les projets énumérés à l’annexe II de cette directive doivent être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement.
29 Figure parmi ces projets, au point 1, sous d), de cette annexe II, le déboisement en vue de la reconversion des sols.
30 À cet égard, la Cour a déjà estimé que les notions contenues dans cette annexe sont des notions du droit de l’Union qui doivent recevoir une interprétation autonome (voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, point 29).
31 Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, il convient, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.
32 Il résulte du libellé du point 1, sous d), de cette annexe II, que celui-ci vise, non pas tout déboisement, mais uniquement les opérations de déboisement réalisées en vue de conférer aux sols concernés un nouvel usage.
33 Or, il y a lieu de constater que, dans la mesure où l’ouverture d’une tranchée forestière, telle que celle en cause au principal, est projetée en vue de l’installation et de l’exploitation d’une ligne aérienne de transport énergétique, les sols concernés sont affectés à un nouvel usage. Par conséquent, une ouverture, telle que celle en cause au principal, relève du point 1, sous d), de l’annexe II de la directive EIE.
34 Cette interprétation est d’ailleurs corroborée par l’objectif poursuivi par la directive EIE.
35 En effet, la Cour a considéré que l’objectif essentiel de la directive EIE, ainsi qu’il résulte de son article 2, paragraphe 1, est que, avant l’octroi d’une autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation préalable en ce qui concerne leurs incidences (arrêt du 19 septembre 2000, Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, point 52).
36 En outre, la Cour a relevé à de nombreuses reprises que le champ d’application de la directive EIE est étendu et son objectif très large (arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, point 31, ainsi que du 28 février 2008, Abraham e.a., C‑2/07, EU:C:2008:133, point 32).
37 Or, il serait contraire à l’objet essentiel de la directive EIE, ainsi qu’au champ d’application large devant être reconnu à cette directive, d’exclure du champ d’application de l’annexe II de celle-ci des travaux consistant en l’ouverture de tranchées forestières, au motif que de tels travaux ne figurent pas expressément à celle-ci. Une telle interprétation permettrait en effet aux États membres d’échapper aux obligations qui découlent pour eux de la directive EIE lorsqu’ils autorisent une ouverture de tranchée forestière, quelle que soit l’ampleur de celle-ci.
38 Il en résulte que les opérations d’ouverture de tranchée forestière en vue de l’installation et de l’exploitation d’une ligne aérienne de transport électrique relève du point 1, sous d), de l’annexe II de la directive EIE.
39 Cette interprétation n’est nullement remise en cause par la circonstance que le législateur autrichien, en autorisant la pratique de telles ouvertures de tranchées forestières, aurait entendu poursuivre l’objectif de préservation de la forêt. D’une part, la Cour a jugé que la poursuite d’effets bénéfiques sur l’environnement n’était pas pertinente dans le cadre de l’appréciation de la nécessité de soumettre un projet à une évaluation de ses incidences environnementales (voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, point 41).
40 D’autre part, le fait que les arbres abattus soient immédiatement remplacés par d’autres végétaux forestiers, soit naturellement, soit de manière artificielle, est sans incidence sur le fait que les sols concernés par l’ouverture d’une tranchée forestière ont acquis un nouvel usage, à savoir celui de support au transport de l’énergie électrique.
41 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que le point 1, sous d), de l’annexe II de la directive EIE doit être interprété en ce sens que relève de la notion de « déboisement en vue de la reconversion des sols », au sens de cette disposition, l’ouverture d’une tranchée forestière aux fins de l’installation et de l’exploitation d’une ligne aérienne électrique, telle que celle en cause au principal, pendant la durée légale d’existence de celle-ci.
Sur les dépens
42 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :
Le point 1, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, doit être interprété en ce sens que relève de la notion de « déboisement en vue de la reconversion des sols », au sens de cette disposition, l’ouverture d’une tranchée forestière aux fins de l’installation et de l’exploitation d’une ligne aérienne électrique, telle que celle en cause au principal, pendant la durée légale d’existence de celle-ci.
Signatures