A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2018. augusztus 7.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Mezőgazdaság – Borpiac – 555/2008/EK rendelet – A szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállításához nyújtott támogatások – Bejelentés nélküli helyszíni ellenőrzések – Az ellenőrző tisztviselők hatásköre – A tisztviselők azon lehetősége, hogy a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül belépjenek a mezőgazdasági üzemi területre”
A C‑59/17. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) a Bírósághoz 2017. február 3‑án érkezett, 2017. január 30‑i határozatával terjesztett elő
a Château du Grand Bois SCI
és
az Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: T. von Danwitz tanácselnök, C. Vajda (előadó), Juhász E., K. Jürimäe és C. Lycourgos bírák,
főtanácsnok: M. Bobek,
hivatalvezető: V. Giacobbo‑Peyronnel tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2017. november 7‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a francia kormány képviseletében D. Colas, S. Horrenberger és E. de Moustier, meghatalmazotti minőségben,
– a görög kormány képviseletében G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou és E. Chroni, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében D. Triantafyllou és H. Krämer, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2018. február 22‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és a borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27‑i 555/2008/EK bizottsági rendelet (HL 2008. L 170., 1. o.; helyesbítések: HL 2009. L 114., 23. o.; HL 2010. L 139., 3. o.; HL 2010. L 285., 39. o.) értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Château du Grand Bois SCI és az Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer; mezőgazdasági és halászati termékekkel foglalkozó nemzeti iroda) között annak tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, hogy ez utóbbi elutasította a Château du Grand Bois‑nak a szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállításához nyújtott támogatás kifizetésére irányuló kérelmét.
Az uniós jog
A 479/2008/EK rendelet
3 A borpiac közös szervezéséről, az 1493/1999/EK, az 1782/2003/EK, az 1290/2005/EK és a 3/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2392/86/EGK és az 1493/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. április 29‑i 479/2008/EK tanácsi rendeletet (HL 2008. L 148., 1. o.; helyesbítés: HL 2008. L 220., 35. o.) a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló 1234/2007/EK rendelet (az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet) módosításáról szóló, 2009. május 25‑i 491/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 154., 1. o.; helyesbítés: HL 2011. L 313., 47. o.) hatályon kívül helyezte. Az alapügy tényállásának időpontjában azonban a 479/2008 rendeletet még alkalmazni kellett. Ez utóbbi rendeletnek a II. cím „Támogatási programok” címet viselő I. fejezetében található 3. cikke előírta:
„Ez a fejezet azon szabályokat határozza meg, amelyek a közösségi pénzeszközök tagállamoknak való odaítélését, illetve e pénzeszközöknek a tagállamok által a nemzeti támogatási programokon (a továbbiakban: támogatási programok) keresztül, a borágazat megsegítését célzó konkrét támogatási intézkedések finanszírozására történő felhasználására vonatkoznak.”
4 E rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„A tagállamok felelnek a támogatási programokért, biztosítják belső egységességüket, továbbá gondoskodnak arról, hogy azokat objektív módon, az érintett termelők gazdasági helyzetét és a termelők közötti indokolatlan megkülönböztetés elkerülésének igényét figyelembe véve állítsák össze és hajtsák végre.
A tagállamok feladata, hogy elrendeljék és végrehajtsák a szükséges ellenőrzéseket, valamint a támogatási programok be nem tartása esetén a szankciókat.”
Az 555/2008 rendelet
5 Az 555/2008 rendelet (72) és (73) preambulumbekezdése kimondja:
„(72) A tagállamoknak gondoskodniuk kell a borágazat ellenőrzéséért felelős szervek munkájának hatékonyságáról.[…]
(73) A szabályok Közösségen belüli egységes alkalmazása érdekében a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges lépéseket annak biztosítására, hogy az illetékes szervek személyi állománya megfelelő vizsgálati hatáskörrel rendelkezzen a szabályok betartásának ellenőrzéséhez.”
6 Az 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a borágazatban megvalósuló nemzeti támogatási programok tekintetében történő kiegészítéséről és az 555/2008/EK bizottsági rendelet módosításáról szóló, 2016. április 15‑i (EU) 2016/1149 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2016. L 190., 1. o.) 57. cikkének 9. pontja törölte az 555/2008 rendelet 75–82. cikkét. Az 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a szőlőtelepítésekre vonatkozó engedélyezési rendszer, a szőlőkataszter, a kísérőokmányok és a kapcsolódó tanúsítás, a bevételezési és kiadási nyilvántartás, a kötelező bejelentések, az értesítések és a bejelentett információk közzététele tekintetében történő kiegészítéséről, valamint az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a releváns ellenőrzések és szankciók tekintetében történő kiegészítéséről, az 555/2008/EK, a 606/2009/EK és a 607/2009/EK bizottsági rendelet módosításáról, továbbá a 436/2009/EK bizottsági rendelet és az (EU) 2015/560 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2017. december 11‑i (EU) 2018/273 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2018. L 58., 1. o.) az 52. cikkének 1. pontja értelmében törölte – többek között – az 555/2008 rendelet 83–95a. cikkét. Az alapügy tényállásának időpontjában e törölt cikkek még hatályban voltak.
7 Az 555/2008 rendelet 76. cikke ekként rendelkezett:
„E rendelet vagy más közösségi jogszabály különös rendelkezéseinek sérelme nélkül, a tagállamok bevezetik a [479/2008] rendelet és e rendelet megfelelő alkalmazásához szükséges ellenőrzéseket és intézkedéseket. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.
A tagállamok különösen arról gondoskodnak, hogy:
a) a közösségi vagy nemzeti jogszabályokban, illetve a nemzeti keretben előírt támogathatósági feltételek ellenőrizhetők legyenek;
[…]
d) az ellenőrzések és intézkedések összhangban legyenek az érintett támogatási intézkedés jellegével. A tagállamoknak [helyesen: a tagállamok] meghatározzák az ellenőrzés módszereit és eszközeit, valamint az ellenőrizendő személyek körét;
[…]”
8 E rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján az ellenőrzés adminisztratív, és adott esetben helyszíni ellenőrzések segítségével történik.
9 Az említett rendelet 78. cikke értelmében:
„(1) A helyszíni ellenőrzéseket előzetes bejelentés nélkül kell végrehajtani. A szükséges minimumra szorítkozó előzetes értesítés azonban küldhető, feltéve, hogy ez nem hiúsítja meg a vizsgálat célját. Ilyen értesítés – az indokolt esetek vagy olyan intézkedések kivételével, ahol szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket kell végezni – legfeljebb 48 órával korábban küldhető.
[…]
(3) Az érintett támogatási kérelmet vagy kérelmeket el kell utasítani, ha a kedvezményezettek vagy képviselőik megakadályozzák a helyszíni ellenőrzés végrehajtását.”
10 Ugyanezen rendelet 81. cikkének (3) és (4) bekezdése előírta:
„(3) A kivágási támogatásban részesülő területeket a kivágás végrehajtása előtt és után is szisztematikus helyszíni ellenőrzésnek kell alávetni; azokat a parcellákat kell ellenőrizni, amelyekre támogatást igényeltek.
[…]
(4) A kivágás megtörténtét hagyományos helyszíni ellenőrzés útján, vagy – teljes szőlőültetvény kivágása esetén, illetve ha a távérzékelés pontossága 1 m2 vagy annál jobb – távérzékeléssel kell igazolni.”
11 Az 555/2008 rendelet „Az ellenőrző tisztviselők hatásköre” címet viselő 83. cikkének szövege a következő volt:
„A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely elősegíti illetékes szerveik tisztviselőinek munkáját. Így gondoskodnak különösen arról, hogy az említett tisztviselők, esetenként más, e célból felhatalmazott szervek tisztviselőivel együtt:
a) bejuthassanak a szőlőültetvényekre, a borászati termékeket készítő és tároló létesítményekbe, a borászati termékek feldolgozását végző létesítményekbe, és hozzáférjenek az ilyen termékeket szállító járművekhez;
[…]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
12 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Château du Grand Bois 2009. július 29‑én a 2008/2009‑es gazdasági évre vonatkozóan a szőlőültetvényeinek szerkezetátalakításához és átállításához igényelhető támogatás iránt kérelmet nyújtott be.
13 A FranceAgriMer a 2009. december 18‑i határozatával elutasította ezt a kérelmet azzal az indokkal, hogy a FranceAgriMer tisztviselője által 2009. augusztus 27‑én és szeptember 15‑én végzett helyszíni ellenőrzéskor megállapításra került, hogy bizonyos parcellákon a szőlőtőkék kivágását nem a hatályos jogszabálynak megfelelően végezték el.
14 A tribunal administratif de Nantes (nantes‑i közigazgatási bíróság, Franciaország) a 2013. május 7‑i ítélettel helyt adott a Château du Grand Bois által e határozattal szemben előterjesztett keresetnek. A tribunal administratif de Nantes (nantes‑i közigazgatási bíróság, Franciaország) a FranceAgriMer fellebbezése alapján hatályon kívül helyezte ezt az ítéletet.
15 A kérdést előterjesztő bíróság, a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) előtt a Château du Grand Bois úgy érvel, hogy az a körülmény, miszerint a FranceAgriMer tisztviselője az engedélye nélkül lépett be az ingatlanára, érinti a FranceAgriMer 2009. december 18‑i határozatának jogszerűségét.
16 E körülmények között a Conseil d’État (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) [Az 555/2008] rendelet 76., 78. és 81. cikkének rendelkezései lehetővé teszik‑e a helyszíni ellenőrzést végző tisztviselők számára, hogy a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül a mezőgazdasági üzem földterületeire lépjenek?
2) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén különbséget kell‑e tenni aszerint, hogy a szóban forgó földterületek zártak‑e, vagy sem?
3) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén összeegyeztethetőek‑e [az 555/2008] rendelet 76., 78. és 81. cikkének rendelkezései [az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény] 8. cikkében garantált magánlakás sérthetetlenségének elvével?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
17 Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az 555/2008 rendelet 76., 78. és 81. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azok lehetővé teszik a helyszíni ellenőrzést végző tisztviselők számára, hogy a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül belépjenek a mezőgazdasági üzemi területre.
18 A kérdést előterjesztő bíróság által az első kérdésében idézett rendelkezések az 555/2008 rendelet „A borágazat ellenőrzése” címet viselő V. címének „Az ellenőrzés alapelvei” címet viselő I. fejezete alá tartoznak, amely a 479/2008 rendelet végrehajtására vonatkozó szabályokat állapítja meg. E fejezet rendelkezései pontosítanak bizonyos elveket és eljárásokat, amelyek a tagállamok számára meghatározott azon kötelezettséget szabályozzák, hogy ez utóbbi rendelet helyes alkalmazása céljából ellenőrzéseket végezzenek.
19 Így az 555/2008 rendelet 76. cikke – a 479/2008 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alapján – arra kötelezi a tagállamokat, hogy – amennyiben ez szükséges e rendeletek megfelelő alkalmazásához – vezessék be az olyan ellenőrzéseket és intézkedéseket, amelyeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák az Európai Unió pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.
20 Az 555/2008 rendelet 77. cikkének (1) bekezdése értelmében a lefolytatott ellenőrzés adminisztratív, és adott esetben helyszíni ellenőrzések segítségével történik. E rendelet 78. cikke (1) bekezdésének megfelelően, ez utóbbi helyszíni ellenőrzéseket bejelentés nélkül kell végrehajtani, azonban egy szükséges minimumra szorítkozó előzetes értesítés küldhető, feltéve, hogy ez nem hiúsítja meg a vizsgálat célját.
21 A kivágási támogatásban részesülő területekre vonatkozóan az említett rendelet 81. cikkének (3) és (4) bekezdése előírja, hogy ezeket a területeket a kivágás végrehajtása előtt és után is szisztematikus helyszíni ellenőrzésnek kell alávetni, illetve, hogy ezeket az ellenőrzéseket hagyományos helyszíni ellenőrzés útján kell végrehajtani annak ellenére, hogy bizonyos feltételek mellett lehetőség van az e rendelkezésekben meghatározott más módon lefolytatott ellenőrzés végrehajtására.
22 Ugyanakkor sem az 555/2008 rendelet 76., 78. és 81. cikkének a szövegéből, sem e rendelet más rendelkezéseinek a szövegéből nem következik, hogy ez utóbbi rendelet a tagállamok azon kötelezettségéhez, hogy helyszíni ellenőrzésre szolgáló rendszert vezessenek be, olyan engedélyt társítana, hogy az erre hatáskörrel rendelkező tisztviselők a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül belépjenek a mezőgazdasági üzemi területre.
23 Különösen abból a tényből, hogy az 555/2008 rendelet 78. cikkének (1) bekezdése értelmében a helyszíni ellenőrzéseket előzetes bejelentés nélkül kell végrehajtani, nem vonható le az a következtetés, hogy e rendelet ilyen engedélyről rendelkezik. Amint arra a főtanácsnok az indítványának 40–42. pontjában rámutatott, a „bejelentés nélkül” és az „engedély nélkül” kifejezések nem egymás szinonimái. Ugyanis az a tény, hogy egy ellenőrzést előzetes bejelentés nélkül végre lehet hajtani, legfeljebb annyit jelent, hogy bármikor sor kerülhet rá anélkül, hogy az ellenőrző tisztviselő bejelentette volna a látogatását.
24 Ezzel szemben az a tény, hogy egy ilyen ellenőrzés előzetes bejelentés nélküli, ugyanakkor nem jelenti azt, hogy ez a tisztviselő – amint előzetes bejelentés nélkül a helyszínre ér – érvényesítheti az ellenőrzési területekre történő belépési jogát, anélkül hogy erre a termelő engedélyt adott volna. Ebből következik, hogy az 555/2008 rendelet által a tagállamokat terhelő azon kötelezettség, miszerint be kell vezetniük a bejelentés nélküli ellenőrzések rendszerét, önmagában nem jogosítja az ellenőrző tisztviselőket arra, hogy a termelők beleegyezése nélkül belépjenek az ellenőrzési területekre.
25 Ezt az elemzést alátámasztja e rendelet általános rendszere. E tekintetben – amint e rendelet (72) és (73) preambulumbekezdéseiből következik – a tagállamok felelőssége, hogy gondoskodjanak a borágazat ellenőrzéséért felelős szervek munkájának hatékonyságáról, megtéve a szükséges lépéseket annak biztosítására, hogy e szervek személyi állománya megfelelő vizsgálati hatáskörrel rendelkezzen az uniós borászati szabályozás betartásának ellenőrzéséhez. Továbbá, amint azt a főtanácsnok az indítványának 43. pontjában kifejtette, az említett rendelet az ellenőrző tisztviselők hatásköréről szóló 83. cikkének a) pontjában pontosítja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az ellenőrző tisztviselőik bejuthassanak a szőlőültetvényekre és más területekre, illetve az olyan létesítményekbe, amelyek szükségesek a munkájuk elősegítéséhez, anélkül azonban, hogy megkövetelnék, hogy ez a bejutás a termelő hozzájárulása nélkül történjen.
26 Ebből következik, hogy az 555/2008 rendelet a tagállamokra bízza, hogy a nemzeti jogukban szabályozzák azokat a hatásköröket, amelyekkel az ellenőrző tisztviselők rendelkeznek, valamint a végrehajtandó ellenőrzési eljárások nagy részét, beleértve azokat az eljárásokat is, amelyek az ellenőrzések tárgyát képező helyekre való bejutásra vonatkoznak.
27 Következésképpen úgy kell tekinteni, hogy az 555/2008 rendelet rendelkezései nem adnak engedélyt a termelő földterületeire történő, a termelő hozzájárulása nélküli belépésre.
28 Azonban a francia kormány és az Európai Bizottság lényegében úgy vélik, hogy azzal, hogy a 479/2008 és az 555/2008 rendeletben meghatározott, a támogatási programok keretében biztosított uniós támogatások nyújtását kérik, a termelők a borágazatban hallgatólagosan is általános és előzetes engedélyt adnak az ellenőrzésekre, amennyiben ez utóbbi ellenőrzések szerves részét képezik az e rendeletek által bevezetett támogatási rendszernek.
29 Ezen érvelésnek nem lehet helyt adni.
30 Ugyanis a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a közhatalomnak egy természetes vagy jogi személy magántevékenységébe történő önkényes vagy aránytalan beavatkozásával szembeni védelem az uniós jog általános elvének minősül, az ilyen beavatkozásoknak pedig jogilag megalapozottnak és törvényben meghatározott indokokkal igazoltnak kell lenniük (lásd ebben az értelemben: 1989. szeptember 21‑i Hoechst kontra Bizottság ítélet, 46/87 és 227/88, EU:C:1989:337, 19. pont; 2002. október 22‑i Roquette Frères ítélet, C‑94/00, EU:C:2002:603, 27. pont; 2017. május 16‑i Berlioz Investment Fund ítélet, C‑682/15, EU:C:2017:373, 51. pont).
31 Márpedig egy hallgatólagos, általános és előzetes engedély, ahogyan azt a francia kormány és a Bizottság megfogalmazta, nem tesz eleget e követelménynek. Bár az uniós jog előírhatja, hogy a termelő általános és előzetes engedélyt adhat az ellenőrző tisztviselők számára, hogy beléphessenek a termelési területekre, az ilyen engedélyt a jogszabálynak legalább egyértelműen elő kellene írnia. Márpedig a 479/2008 és az 555/2008 rendelet rendelkezései nem írnak elő ilyen engedélyt.
32 Mindenesetre meg kell állapítani, hogy az 555/2008 rendelet 78. cikkének (3) bekezdésében foglalt támogatási kérelem elutasítása – mint a helyszíni ellenőrzés termelő vagy képviselője általi akadályoztatásából fakadó fontos jogkövetkezmény – önmagában az e rendelet 76. cikkében említett, az Unió pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét biztosító célkitűzés elérésére hatékony és elégséges eszköz (lásd analógia útján: 2011. június 16‑i Omejc ítélet, C‑536/09, EU:C:2011:398, 26. és 27. pont). E célkitűzés megvalósítása érdekében az ellenőrzési helyekre történő belépést biztosító általános és előzetes engedély az ellenőrző tisztviselők számára tehát nem szükséges.
33 A fenti megfontolásokra tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 555/2008 rendelet 76., 78. és 81. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azok nem teszik lehetővé a helyszíni ellenőrzést végző tisztviselők számára, hogy a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül belépjenek a mezőgazdasági üzemi területre.
A második és a harmadik kérdésről
34 Az első kérdésre adott válaszra tekintettel a második és a harmadik kérdésre nem szükséges válaszolni.
A költségekről
35 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27‑i 555/2008/EK bizottsági rendelet 76., 78. és 81. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azok nem teszik lehetővé a helyszíni ellenőrzést végző tisztviselők számára, hogy a mezőgazdasági termelő hozzájárulása nélkül belépjenek a mezőgazdasági üzemi területre.
Aláírások