SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 7. August 2018(1)
Rechtssache C‑461/17
Brian Holohan u. a.
gegen
An Bord Pleanála,
Beteiligte:
National Parks and Wildlife Service (NPWS)
(Vorabentscheidungsersuchen des High Court [Hoher Gerichtshof, Irland])
„Vorabentscheidungsersuchen – Umwelt – Richtlinie 92/43/EWG – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 2011/92/EU – Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – Besonderes Schutzgebiet – Angemessene Prüfung der Auswirkungen eines Projekts auf ein Gebiet – Straßenbauprojekt – Begründung – Alternativen“
I. Einführung
1. Das Umweltrecht der Europäischen Union verlangt verschiedene Umweltprüfungen. Für einzelne Vorhaben haben die Umweltverträglichkeitsprüfung nach der UVP-Richtlinie(2) und die angemessene Prüfung der Verträglichkeit mit den für Schutzgebiete festgelegten Erhaltungszielen nach der Habitatrichtlinie(3) besondere Bedeutung.
2. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen aus Anlass der Genehmigung einer Umgehungsstraße bei Kilkenny in Irland gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, die inhaltlichen Anforderungen dieser Prüfungen zu präzisieren, insbesondere im Hinblick auf die von einem Vorhaben betroffenen Arten und die Prüfung von Alternativen.
3. Schwierigkeiten werfen insbesondere die Fragen zur Behandlung von Alternativen in der Umweltverträglichkeitsprüfung auf, doch alle Antworten auf die vorgelegten Fragen können wertvolle Beiträge zur Rechtssicherheit bei der Durchführung dieser beiden Prüfungstypen leisten.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Habitatrichtlinie
4. Art. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie definiert den Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums wie folgt:
„die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten in dem in Artikel 2 genannten Gebiet auswirken können.
Der ‚Erhaltungszustand‘ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig‘ erachtet, wenn
— sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und
— die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiterbestehen werden
und
— der Erhaltungszustand der für ihn charakteristischen Arten im Sinne des Buchstabens i) günstig ist.“
5. Art. 2 Abs. 2 und 3 der Habitatrichtlinie enthält wesentliche Ziele für ihre Anwendung:
„(2) Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen.
(3) Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.“
6. Die Prüfung von Plänen und Projekten ist in Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie wie folgt geregelt:
„Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Abs. 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.“
7. Nach Art. 7 der Habitatrichtlinie gilt Art. 6 Abs. 2 bis 4 auch für besondere Schutzgebiete, die nach Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie(4) festgelegt wurden.
2. UVP-Richtlinie
8. Der grundlegende Inhalt der Umweltverträglichkeitsprüfung ist in Art. 3 der UVP-Richtlinie niedergelegt:
„Die Umweltverträglichkeitsprüfung identifiziert, beschreibt und bewertet in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls gemäß den Art. 4 bis 12 die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts auf folgende Faktoren:
a) Mensch, Fauna und Flora;
b) Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft;
c) Sachgüter und kulturelles Erbe;
d) die Wechselwirkung zwischen den unter Buchstaben a, b und c genannten Faktoren.“
9. Art. 5 Abs. 1 und 3 der UVP-Richtlinie legt fest, welche Informationen der Projektträger vorlegen muss:
„(1) Bei Projekten, die nach Art. 4 einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß dieses Artikels und den Art. 6 bis 10 zu unterziehen sind, ergreifen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Projektträger die in Anhang IV genannten Angaben in geeigneter Form vorlegt, soweit
a) die Mitgliedstaaten der Auffassung sind, dass die Angaben in einem bestimmten Stadium des Genehmigungsverfahrens und in Anbetracht der besonderen Merkmale eines bestimmten Projekts oder einer bestimmten Art von Projekten und der möglicherweise beeinträchtigten Umwelt von Bedeutung sind;
b) die Mitgliedstaaten der Auffassung sind, dass von dem Projektträger unter anderem unter Berücksichtigung des Kenntnisstandes und der Prüfungsmethoden billigerweise verlangt werden kann, dass er die Angaben zusammenstellt.
(2) …
(3) Die vom Projektträger gemäß Abs. 1 vorzulegenden Angaben umfassen mindestens Folgendes:
a) eine Beschreibung des Projekts nach Standort, Art und Umfang;
b) eine Beschreibung der Maßnahmen, mit denen erhebliche nachteilige Auswirkungen vermieden, verringert und soweit möglich ausgeglichen werden sollen;
c) die notwendigen Angaben zur Feststellung und Beurteilung der Hauptauswirkungen, die das Projekt voraussichtlich auf die Umwelt haben wird;
d) eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen vom Projektträger geprüften Lösungsmöglichkeiten und Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen;
e) eine nichttechnische Zusammenfassung der unter den Buchstaben a bis d genannten Angaben.“
10. Anhang IV der UVP-Richtlinie präzisiert die nach Art. 5 vorzulegenden Informationen, insbesondere hinsichtlich der Alternativen und der spezifischen Umweltauswirkungen, die zu untersuchen sind:
„2. Eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen vom Projektträger geprüften Lösungsmöglichkeiten und Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen.
3. Eine Beschreibung der möglicherweise von dem vorgeschlagenen Projekt erheblich beeinträchtigten Umwelt, wozu insbesondere die Bevölkerung, die Fauna, die Flora, der Boden, das Wasser, die Luft, das Klima, die materiellen Güter einschließlich der architektonisch wertvollen Bauten und der archäologischen Schätze und die Landschaft sowie die Wechselwirkung zwischen den genannten Faktoren gehören“.
11. Der 13. Erwägungsgrund der UVP-Richtlinie bezieht sich auf das Scoping-Verfahren nach Art. 5 Abs. 2 der UVP-Richtlinie:
„Es ist angebracht, ein Verfahren vorzusehen, damit der Projektträger von den zuständigen Behörden eine Stellungnahme zu Inhalt und Umfang der Angaben erhalten kann, die für die Umweltverträglichkeitsprüfung erstellt und vorgelegt werden müssen. Die Mitgliedstaaten können im Rahmen dieses Verfahrens den Projektträger verpflichten, auch Alternativen für die Projekte vorzulegen, für die er einen Antrag stellen will.“
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
12. An Bord Pleanála (nationaler Raumordnungsrat) ist das Gremium in Irland, das dafür zuständig ist, eine Baugenehmigung für geplante Straßenbauprojekte zu erteilen und dabei den Umfang der erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung zu bestimmen und anhand der unterbreiteten Angaben beratend tätig zu werden.
13. Im Jahr 2008 beantragte der Projektträger, der Kilkenny County Council (Rat der Grafschaft Kilkenny, Irland), bei An Bord Pleanála die Genehmigung für ein Straßenbauprojekt, das den Bau einer neuen Straße und einer Brücke über den Fluss Nore umfasst, und für die Enteignung der erforderlichen Grundstücksflächen. Diese Umgehungsstraße dient dem Ziel, einen geschlossenen Straßenring rund um den Stadtbereich von Kilkenny zu vollenden, um damit u. a. die Verkehrsüberlastung im Innenstadtbereich zu verringern. Die geplante Straße verläuft durch mehrere Naturschutzgebiete: die nach der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesene Special Protection Area (besonderes Schutzgebiet, im Folgenden: SPA) „River Nore SPA“ (Natura-2000-Code IE0004233), eine candidate Special Area of Conservation (zur Ausweisung als besonderes Schutzgebiet vorgesehenes Gebiet, im Folgenden: künftige SAC) im Sinne der Habitatrichtlinie, nämlich die „River Barrow and River Nore SAC“ (Natura-2000-Code IE0002162), und ein Gebiet, das zur Ausweisung als National Heritage Area (NHA, Gebiet des nationalen Erbes) vorgeschlagen wurde.
14. Am 11. Juli 2014 erließ An Bord Pleanála eine Entscheidung, mit der er das als Kilkenny-Northern-Ring-Road-Erweiterung bekannte geplante Straßenbauprojekt und die beantragte Enteignungsanordnung genehmigte. Die Kläger beantragen beim irischen High Court, diese Entscheidung zu überprüfen und wegen Verstoßes gegen Unionsrecht für nichtig zu erklären.
15. Der High Court entschied in diesem Verfahren am 4. Mai 2017, das folgende Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu richten, das hier am 28. Juli 2017 einging:
1) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass ein „Natura Impact Statement“ (Feststellung der Umweltauswirkungen) in vollem Umfang die Lebensräume und Arten nennen muss, für die das Gebiet in die Liste (der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung) aufgenommen wurde?
2) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass die möglichen Auswirkungen auf alle Arten (und nicht nur auf geschützte Arten), die zu einem geschützten Lebensraum beitragen und Teil dessen sind, in einem „Natura Impact Statement“ genannt und erörtert werden müssen?
3) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass ein „Natura Impact Statement“ ausdrücklich auf die Auswirkungen des geplanten Projekts auf geschützte Arten und Lebensräume sowohl in dem „besonderen Schutzgebiet“ als auch auf außerhalb von dessen Grenzen befindliche Arten und Lebensräume eingehen muss?
4) Hat die UVP-Richtlinie zur Folge, dass eine Umweltverträglichkeitsfeststellung ausdrücklich die Frage behandeln muss, ob das geplante Projekt wesentliche Auswirkungen auf die in der Feststellung genannten Arten haben wird?
5) Ist eine vom Projektträger bei der Umweltverträglichkeitsprüfung in Betracht gezogene und erörterte und/oder von einigen der beteiligten Interessengruppen befürwortete und/oder von der zuständigen Behörde in Betracht gezogene Alternative selbst dann als eine „der wichtigsten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten“ im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie anzusehen, wenn der Projektträger sie in einem frühen Stadium verworfen hat?
6) Hat die UVP-Richtlinie zur Folge, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung ausreichende Angaben zu den Umweltauswirkungen jeder Alternative enthalten muss, um einen Vergleich der Wünschbarkeit der verschiedenen Alternativen unter Umweltgesichtspunkten zu ermöglichen, und/oder, dass in der Umweltverträglichkeitsfeststellung ausdrücklich dargestellt werden muss, in welcher Weise die Umweltauswirkungen der Alternativen berücksichtigt wurden?
7) Findet das Erfordernis gemäß Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie, wonach bei der Auswahl durch den Projektträger Gründe „im Hinblick auf die Umweltauswirkungen“ herangezogen werden müssen, nur auf die ausgewählte Variante oder auch auf die geprüften wichtigsten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten Anwendung, so dass auch bei der Prüfung dieser Alternativen ihre Umweltauswirkungen zu erörtern sind?
8) Steht es in Einklang mit der Erreichung der Ziele der Habitatrichtlinie, dass Einzelheiten der Bauphase (wie z. B. die Lage des Baukomplexes und die Trassenführungen) einer Entscheidung nach Genehmigungserteilung vorbehalten werden können, und, wenn ja, steht es der zuständigen Behörde frei, zu erlauben, dass diese Punkte durch einseitige Entscheidung des Projektträgers im Kontext einer erteilten Projektgenehmigung festgelegt werden und der zuständigen Behörde mitzuteilen und nicht von ihr zu genehmigen sind?
9) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass eine zuständige Behörde verpflichtet ist, hinreichend detailliert und klar darzulegen, inwieweit das ihr vorgelegte wissenschaftliche Gutachten dafür spricht, vor Erteilung der Genehmigung des Projekts weitere Informationen einzuholen, um jeden Zweifel hinsichtlich der Bedeutung und Wirkung eines solchen Gutachtens zu zerstreuen?
10) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass die zuständige Behörde verpflichtet ist, Gründe oder detaillierte Gründe für die Zurückweisung einer Feststellung ihres Prüfers anzugeben, dass weitere Informationen oder eine wissenschaftliche Studie erforderlich seien, bevor das Projekt genehmigt werden könne?
11) Hat die Habitatrichtlinie zur Folge, dass eine zuständige Behörde bei der Durchführung einer angemessenen Prüfung jeden Bestandteil ihrer Entscheidung detailliert und ausdrücklich begründen muss?
16. Schriftlich haben sich Herr Holohan u. a., An Bord Pleanála, Irland, die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Europäische Kommission geäußert. Die Tschechische Republik hat jedoch nicht an der mündlichen Verhandlung vom 16. Mai 2018 teilgenommen.
IV. Rechtliche Würdigung
17. Nachfolgend werde ich zunächst die Fragen zur Habitatrichtlinie beantworten und dann die Fragen zur UVP-Richtlinie.
A. Zur Habitatrichtlinie
18. Die Fragen zur Habitatrichtlinie betreffen zunächst den Umfang der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie (dazu unter 1.), dann die Entscheidungsbefugnisse, die bei der Zulassung eines Vorhabens nach dieser Bestimmung auf den Projektträger delegiert werden dürfen (dazu unter 2.), und schließlich die Begründungsanforderungen an die Zulassung eines Vorhabens (dazu unter 3.).
1. Zu den ersten drei Fragen – Umfang der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie
19. Die ersten drei Fragen des High Court betreffen den Umfang der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie. Er fragt namentlich, ob bestimmte Angaben in einem „Natura Impact Statement“ (Feststellung der Umweltauswirkungen) gemacht werden müssen.
20. Die Habitatrichtlinie legt allerdings keine besondere Methode für die Durchführung einer solchen Prüfung fest(5) und stellt erst recht keine spezifischen Anforderungen an das im irischen Recht vorgesehene „Natura Impact Statement“. Im Übrigen trägt An Bord Pleanála vor, dass neben diesem Dokument noch weitere Stellungnahmen eingereicht würden, die alle im Rahmen der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 berücksichtigt werden müssten.
21. Zur Beantwortung dieser Fragen kann der Gerichtshof aber klarstellen, welche Anforderungen an eine Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie zu stellen sind.
a) Zur ersten Frage – Nennung aller geschützten Lebensraumtypen und Arten
22. Mit der ersten Frage möchte der High Court erfahren, ob die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie in vollem Umfang die Lebensräume und Arten nennen muss, für die das Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde. Hintergrund dieser Frage ist, dass verschiedene Arten und Lebensraumtypen, für deren Schutz das Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung festgelegt wurde, in den vorgelegten Prüfungsdokumenten nicht erwähnt werden.
23. Ich werde im Folgenden zeigen, dass die Prüfung zwar unmissverständlich jede erhebliche Beeinträchtigung aller in dem Gebiet geschützten Lebensraumtypen und Arten ausschließen muss, dies aber auch implizit geschehen kann.
24. Art. 6 der Habitatrichtlinie enthält eine ganze Reihe besonderer Verpflichtungen und Verfahren, die, wie sich aus ihrem Art. 2 Abs. 2 ergibt, darauf abzielen, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von Interesse für die Europäische Union zu bewahren oder gegebenenfalls wiederherzustellen.(6)
25. Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie sieht hierzu ein Prüfverfahren vor, das durch eine Ex-ante-Prüfung gewährleisten soll, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des betreffenden Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, dieses jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden, soweit sie das Gebiet als solches (tatsächlich) nicht beeinträchtigen.(7)
26. Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie sind solche Pläne oder Projekte einer Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu unterziehen, wenn sich nicht anhand objektiver Umstände ausschließen lässt, dass sie dieses Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten.(8) Dabei sind unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte des Plans oder Projekts zu ermitteln, die die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele beeinträchtigen können.(9) Diese Beurteilung ist namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von diesen Plänen oder Projekten betroffenen Gebiets vorzunehmen.(10)
27. Pläne oder Projekte könnten ein Schutzgebiet erheblich beeinträchtigen, wenn sie die dafür festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden drohen.(11) Damit ein Gebiet nicht im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie als solches in seiner Eigenschaft als natürlicher Lebensraum beeinträchtigt wird, muss es in einem günstigen Erhaltungszustand verbleiben. Dafür sind seine grundlegenden Eigenschaften, die mit dem Vorkommen eines natürlichen Lebensraumtyps zusammenhängen, zu dessen Erhaltung das Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der Richtlinie aufgenommen wurde, dauerhaft zu erhalten.(12) Für die geschützten Arten muss dies entsprechend gelten.
28. Wie die Tschechische Republik zutreffend vorträgt, müssen dagegen die Auswirkungen auf bestimmte Lebensraumtypen und Arten der Anhänge I und II der Habitatrichtlinie sowie auf Zugvögel und Vögel des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie, die zwar in dem Schutzgebiet vorkommen, aber nicht von den Erhaltungszielen umfasst sind, im Prinzip nicht untersucht werden. Dies gilt aber nur, wenn diese Vorkommen so unbedeutend sind, dass sie nicht ergänzend in die Erhaltungsziele des Gebiets aufgenommen werden müssten.
29. Schließlich darf die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie nicht lückenhaft sein. Sie muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der Arbeiten auszuräumen, die in dem betreffenden Schutzgebiet geplant sind.(13) Auch ist eine Verträglichkeitsprüfung nicht „angemessen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie, wenn aktualisierte Daten zu den Lebensräumen und geschützten Arten fehlen.(14)
30. Aus der Prüfung muss sich daher unmissverständlich ergeben, warum die geschützten Lebensraumtypen und Arten nicht beeinträchtigt werden. Insofern mag es in bestimmten Fällen ausreichen, festzustellen, dass auf den betroffenen Flächen nur bestimmte geschützte Lebensraumtypen und Arten vorkommen, d. h., dass andere im Gebiet geschützte Lebensraumtypen und Arten dort nicht vorkommen. Es muss sich allerdings auch aus der Prüfung ergeben, dass von den Arbeiten auf den betroffenen Flächen keine nachteiligen Auswirkungen auf diese anderen Lebensraumtypen und Arten ausgehen können, soweit sie auf anderen Flächen des Gebiets vorkommen.
31. Bloßes Schweigen zu bestimmten Lebensraumtypen oder Arten wird dagegen in der Regel keine vollständigen, präzisen und endgültigen Feststellungen verkörpern, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der untersuchten Arbeiten auszuräumen.
32. Auf die erste Frage ist daher zu antworten, dass die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie zwar nicht in vollem Umfang ausdrücklich die Lebensräume und Arten nennen muss, für die das Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde oder als besonderes Schutzgebiet nach der Vogelschutzrichtlinie geschützt wird, doch diese Prüfung muss zumindest implizit vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der untersuchten Arbeiten auf die geschützten Lebensraumtypen und Arten auszuräumen.
b) Zur zweiten Frage – Berücksichtigung anderer Lebensraumtypen und Arten
33. Mit der zweiten Frage möchte der High Court klären, ob die Habitatrichtlinie verlangt, dass die möglichen Auswirkungen auf alle Arten (und nicht nur auf geschützte Arten), die zu einem geschützten Lebensraum beitragen und Teil dessen sind, in einer Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie genannt und erörtert werden müssen.
34. Wie bereits gesagt,(15) sind für die Anforderungen dieser Prüfung die Erhaltungsziele des Gebiets maßgeblich, d. h. in erster Linie die geschützten Arten und Lebensraumtypen. Gleichwohl kann es notwendig sein, nachteilige Auswirkungen auf andere Arten und Lebensräume in die Prüfung einzubeziehen.
35. Andere Arten sind auf jeden Fall insoweit für die Prüfung von Bedeutung, als sie Teil geschützter Lebensräume sind. Wie Herr Holohan u. a. anmerken, ist dies in der Definition des Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraums in Art. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie niedergelegt. Er schließt ausdrücklich die charakteristischen Arten des betreffenden Lebensraums ein. Eine Beeinträchtigung dieser Arten auf den Flächen, die dieser Lebensraumtyp einnimmt, würde auch den betreffenden Lebensraum in Mitleidenschaft ziehen.
36. Welche Arten für bestimmte Lebensräume charakteristisch sind, definiert die Habitatrichtlinie nur ansatzweise, denn teilweise ergeben sie sich aus der Bezeichnung der betreffenden Lebensraumtypen, die sich häufig auf bestimmte Pflanzenarten beziehen. So enthält der prioritäre Lebensraumtyp „Auenwälder“ mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (Natura 2000 Code 91E0*), der in dem betroffenen künftigen SAC vorkommt, bereits in seinem Namen Schwarz-Erlen (Alnus glutinosa) und Eschen (Fraxinus excelsior) sowie Traubenkirschen (Prunus padus), Grauerlen (Alnus incana) und Silber-Weiden (Salix alba).
37. Die wissenschaftliche Untersuchung und Diskussion der verschiedenen Lebensraumtypen sollte es erlauben, weitere charakteristische Arten zu identifizieren. Das Interpretationshandbuch der Kommission zu den Lebensraumtypen nach Anhang I der Habitatrichtlinie(16) enthält insofern wertvolle Hinweise, obwohl es natürlich nicht rechtsverbindlich ist.
38. Für den genannten Lebensraumtyp 91E0* werden dort außer den bereits aus der Bezeichnung folgenden Baumarten die Schwarzpappel (Populus nigra), die Bruch-Weide (Salix fragilis), die Moor-Birke (Betula pubescens), die Bergulme (Ulmus glabra) und fast 20 Arten der Krautschicht genannt.
39. Dabei sind die charakteristischen Arten der geschützten Lebensraumtypen nicht auf Pflanzenarten begrenzt. So nennt das Interpretationshandbuch der Kommission für den Lebensraumtyp „Ästuarien“ (Natura 2000 Code 1130), der ebenfalls Teil des künftigen SAC ist, aber von dem streitgegenständlichen Vorhaben vermutlich nicht berührt wird, wirbellose benthische Gemeinschaften (etwa Muscheln oder Schnecken und viele kleinere Tierarten) sowie den Umstand, dass dieser Lebensraumtyp wichtige Nahrungsgebiete für viele Vögel umfasst.(17)
40. Daneben können auch nicht ausdrücklich geschützte Lebensräume und Arten eine wesentliche Rolle für die Erhaltung der geschützten Lebensraumtypen und Arten spielen. Die Tschechische Republik erwähnt insoweit zutreffend ihre Bedeutung für die Ernährung geschützter Arten, aber sie können auch noch andere Funktionen im Lebenszyklus geschützter Arten haben.
41. Dass bestimmte Lebensräume für die Fortpflanzung von Arten von großer Bedeutung sein können, dürfte bekannt sein. So ist die Durchgängigkeit von Flüssen und Bächen Voraussetzung dafür, dass Wanderfische, etwa der Lachs (Salmo salar), ihre Laichgebiete erreichen können.
42. Auch sind manche geschützten Arten in ihrem Lebenszyklus auch teilweise von ganz bestimmten anderen Arten abhängig. So lebt die Larve der Europäischen Flussperlmuschel (Margaritifera margaritifera) und der endemischen Flussperlmuschel des Flusses Nore (Margaritifera durrovensis), die beide in dem betroffenen künftigen SAC vorkommen, eine gewisse Zeit als Parasit in den Kiemen der Bachforelle (Salmo trutta fario) oder des Lachses.(18)
43. Das bedeutet natürlich nicht, dass nachteilige Auswirkungen auf die charakteristischen Arten der geschützten Lebensraumtypen und auf die weiteren relevanten Arten und Lebensräume zwangsläufig als Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele des Schutzgebiets anzusehen sind, die einer Zulassung des Plans oder Projekts entgegenstehen. Beeinträchtigungen solcher Arten stehen dem Vorhaben nur entgegen, soweit sie vernünftige wissenschaftliche Zweifel daran begründen, dass sie den Erhaltungszustand der geschützten Lebensraumtypen und Arten in dem jeweiligen Gebiet nicht nachteilig verändern.
44. Die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie erfasst daher Auswirkungen auf die Erhaltungsziele eines Gebiets nur angemessen, wenn sie die nachteiligen Auswirkungen auf die charakteristischen Arten der geschützten Lebensraumtypen und auf die weiteren Arten und Lebensräume einschließt, soweit diese für die Erhaltung der geschützten Lebensraumtypen und Arten notwendig sind.
c) Zur dritten Frage – Berücksichtigung von Lebensräumen und Arten außerhalb der betroffenen Schutzgebiete
45. Mit der dritten Frage möchte der High Court erfahren, ob eine Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie ausdrücklich auf die Auswirkungen des geplanten Projekts auf geschützte Arten und Lebensräume sowohl in dem Schutzgebiet als auch auf außerhalb dessen Grenzen befindliche Arten und Lebensräume eingehen muss.
46. In diesem Zusammenhang heben Herr Holohan u. a. zu Recht Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie hervor. Danach tragen die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen u. a. den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung. Das bedeutet für die Prüfung möglicher Gebietsbeeinträchtigungen, dass man sie nicht isoliert von der Umgebung des Gebiets und den dort gegebenen Besonderheiten prüfen kann.
47. Auch der Gerichtshof hat bereits anerkannt, dass Aktivitäten außerhalb von Schutzgebieten, die Beeinträchtigungen innerhalb von Gebieten hervorrufen, ebenfalls nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie geprüft werden müssen.(19) Insbesondere das Urteil zum Kraftwerk Moorburg ist dabei für das vorliegende Verfahren von Interesse. Es betraf die mögliche Tötung von Fischen durch die Kühlung des Kraftwerks, für deren Fortpflanzung flussaufwärts Schutzgebiete eingerichtet wurden. Da wegen des Kraftwerks das Risiko bestand, dass weniger Fische diese Gebiete erreichen würden, beeinträchtigte dieses Kraftwerksprojekt die Schutzgebiete als solche.
48. Somit ist die Beeinträchtigung von Arten außerhalb des künftigen SAC oder des SPA für die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie von Bedeutung, wenn diese unmittelbar oder als charakteristische Arten geschützter Lebensräume geschützt sind oder wenn sie in anderer Form für die Erhaltung geschützter Lebensräume und Arten notwendig sind.
49. Darüber hinaus kann auch die Beeinträchtigung von Lebensräumen außerhalb von Schutzgebieten von Bedeutung sein. Dies gilt insbesondere, wenn ein Schutzgebiet zwar bestimmte Arten schützt, aber nicht alle Lebensräume einschließt, die von diesen Arten genutzt werden. In diesem Fall könnten Verschlechterungen solcher Lebensräume außerhalb der Schutzgebiete die geschützten Vorkommen der Arten in den Schutzgebieten in Mitleidenschaft ziehen.
50. Ich möchte auch nicht ausschließen, dass aus wissenschaftlicher Perspektive bestimmte Wirkungszusammenhänge identifiziert werden können, die dazu führen, dass Beeinträchtigungen von Lebensräumen außerhalb von Schutzgebieten nicht nur Arten sondern auch Lebensräume innerhalb von Schutzgebieten beeinträchtigen.
51. Ob es sich bei den Lebensräumen außerhalb der Schutzgebiete um Lebensraumtypen nach Anhang I der Habitatrichtlinie handelt, erscheint dagegen auf den ersten Blick bedeutungslos. Denn jene Lebensräume werden als solche grundsätzlich nur innerhalb der Schutzgebiete geschützt.
52. Die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie muss daher auch die Beeinträchtigungen von Arten oder Lebensräumen außerhalb von Schutzgebieten einschließen, wenn diese nachteilige Auswirkungen auf die Erhaltungsziele von Schutzgebieten haben können.
2. Zur achten Frage – Entscheidungsbefugnisse für den Projektentwickler
53. Mit der achten Frage soll geklärt werden, ob es mit der Habitatrichtlinie vereinbar ist, dass Einzelheiten der Bauphase (wie z. B. die Lage des Baukomplexes und die Trassenführungen) einer Entscheidung nach Genehmigungserteilung vorbehalten werden können, und, wenn ja, es der zuständigen Behörde freisteht, zu erlauben, dass diese Punkte durch einseitige Entscheidung des Projektträgers, hier des Rates der Grafschaft Kilkenny, im Kontext einer erteilten Projektgenehmigung festgelegt werden, die der Genehmigungsbehörde, also An Bord Pleanála, mitzuteilen, aber nicht von ihr zu genehmigen ist.
54. Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird.
55. Daher darf die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie nicht lückenhaft sein. Sie muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der Arbeiten auszuräumen, die in dem betreffenden Schutzgebiet geplant sind.(20)
56. Folglich dürfen dem Projektträger nur Entscheidungen überlassen werden, hinsichtlich derer kein vernünftiger wissenschaftlicher Zweifel besteht, dass ihre Auswirkungen das Gebiet unbeeinträchtigt lassen.
57. Solche Zweifel können insbesondere durch hinreichend spezifische Genehmigungsbedingungen ausgeschlossen werden, die einen Rahmen für diese Entscheidungen setzen, so dass sie das Gebiet nicht als solches beeinträchtigen können.
58. Ob diese Anforderungen im Ausgangsfall erfüllt sind, muss das innerstaatliche Gericht im Licht der konkreten Gegebenheiten des streitgegenständlichen Vorhabens prüfen.
59. Sollte eine umfassende Prüfung der Bedingungen für Einzelheiten der Bauphase zum Zeitpunkt der prinzipiellen Zulassung des Plans oder Projekts noch nicht möglich sein, so muss – wie die Tschechische Republik anmerkt – ein mehrstufiges Prüfungs- und Genehmigungsverfahren durchgeführt werden. Diese Vorgehensweise ist aus dem Bereich der Umweltverträglichkeitsprüfung bekannt.(21)
60. Auf die achte Frage ist somit zu antworten, dass im Kontext einer erteilten Projektgenehmigung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie Einzelheiten der Bauphase einseitigen Entscheidungen des Projektträgers nur dann vorbehalten bleiben können, wenn jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel ausgeschlossen ist, dass die Auswirkungen dieser Entscheidungen das Gebiet als solches unbeeinträchtigt lassen.
3. Zur neunten bis elften Frage – Gründe für die Entscheidungen der Genehmigungsbehörde
61. Mit den Fragen 9 bis 11 möchte der High Court mehr über die Begründungsanforderungen an eine Entscheidung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie erfahren, insbesondere dazu, ob die entscheidende Stelle bestimmte Zweifel daran, ob die vorliegenden Informationen ausreichen, ausdrücklich entkräften muss.
62. Aus unionsrechtlicher Perspektive kann dieser Fragenkomplex missverstanden werden, denn die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV erforderliche Begründung muss nur die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollfunktion ausüben kann.(22) Darum geht es hier jedoch nicht.
63. Vielmehr ist im innerstaatlichen Verfahren umstritten, ob die angegebenen Gründe ausreichen, um die Entscheidung von An Bord Pleanála zu rechtfertigen. Denn, wie die Beteiligten übereinstimmend anerkennen, darf nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie ein Plan oder ein Projekt nur zugelassen werden, wenn die Prüfung des Vorhabens vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthält, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der Arbeiten auszuräumen, die in dem betreffenden Schutzgebiet geplant sind.(23) Diese Prüfung muss folglich insgesamt hinreichend detailliert und klar darlegen, warum jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel ausgeschlossen ist.
64. Irland zieht in diesem Zusammenhang einen zutreffenden Vergleich mit der Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie, die besagt, dass Entscheidungen nach dieser Richtlinie selbst keine Gründe enthalten müssen, dass aber, falls ein Betroffener dies beantragt, die zuständige Verwaltungsbehörde verpflichtet ist, ihm die Gründe mitzuteilen, aus denen die fragliche Entscheidung getroffen worden ist, oder ihm die maßgeblichen Informationen und Unterlagen in Beantwortung des gestellten Antrags zur Verfügung zu stellen.(24)
65. Dies gilt insoweit auch für Entscheidungen auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, als auch diese Bestimmung keine bestimmte Form für die Zustimmung zu einem Vorhaben vorsieht, sondern sich darauf beschränkt, eine angemessene Prüfung zu verlangen. Es ist daher möglich, statt einer ausdrücklichen Entscheidungsbegründung auf die Materialien zu verweisen, die die Verträglichkeitsprüfung verkörpern. Allerdings ist hervorzuheben, dass diese Vorgehensweise nicht dazu führen darf, dass der effektive Rechtsschutz der Betroffenen beeinträchtigt wird.(25)
66. Auf dieser Grundlage lassen sich die einzelnen Fragen relativ leicht beantworten.
a) Zur neunten Frage – Erläuterung eines Gutachtens
67. Die neunte Frage soll klären, ob eine zuständige Behörde verpflichtet ist, hinreichend detailliert und klar darzulegen, inwieweit ein ihr vorgelegtes wissenschaftliches Gutachten dafür spricht, vor Erteilung der Genehmigung des Projekts weitere Informationen einzuholen, um jeden Zweifel hinsichtlich der Bedeutung und Wirkung eines solchen Gutachtens zu zerstreuen.
68. Ob eine solche Verpflichtung besteht, hängt im Wesentlichen von der inhaltlichen Klarheit des betreffenden Gutachtens ab. Falls dieses Gutachten bereits aus sich heraus hinreichend deutlich alle vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel ausschließt, muss die Behörde keine zusätzlichen Erläuterungen vornehmen.
69. Schließt das Gutachten für sich allein solche Zweifel dagegen noch nicht mit der nötigen Klarheit aus, so kann die Behörde dem Vorhaben nur zustimmen, wenn sie weitere Angaben macht, die die verbleibenden Zweifel beseitigen.
b) Zur zehnten Frage – Gründe für die Zurückweisung der Feststellung eines Prüfers
70. Die zehnte Frage betrifft die Feststellung eines Prüfers der zuständigen Behörde, der diese Behörde nicht folgt.
71. Auch insofern ist der Maßstab für die Notwendigkeit zusätzlicher Angaben der Ausschluss vernünftiger wissenschaftlicher Zweifel. Wenn die Feststellung des Prüfers solche Zweifel begründet, ist eine Zustimmung zu dem Vorhaben nur möglich, falls die Behörde zusätzliche Angaben macht, die diese Zweifel entkräften.
72. Entgegen dem Vorbringen von An Bord Pleanála und Irland ist dabei nicht von Bedeutung, in welchem Verhältnis der Prüfer zu der Behörde steht. Entscheidend ist vielmehr, ob seine Feststellungen vernünftige wissenschaftliche Zweifel an den Feststellungen begründen, auf die sich die Behörde stützt.
c) Zur elften Frage – Begründung aller Bestandteile einer Entscheidung
73. Die elfte Frage schließlich zielt darauf ab, die bisherigen Erkenntnisse zur Begründungspflicht zu verallgemeinern. Sie soll klären, ob die Behörde alle Bestandteile ihrer Entscheidung detailliert und ausdrücklich begründen muss.
74. Auch insofern gilt, dass die zuständige Behörde jedenfalls die Bestandteile ihrer Entscheidung, die Anlass zu vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln geben könnten, so detailliert und ausdrücklich begründen muss, dass solche Zweifel ausgeschlossen werden.
75. Soweit An Bord Pleanála insbesondere betont, dass seiner Entscheidung nicht nur das „Natura Impact Statement“, sondern auch eine Vielzahl weiterer Informationen zugrunde liegen, ist anzumerken, dass die Begründung der Entscheidung verdeutlichen muss, auf welche dieser Informationen sie gestützt ist. Und so weit sich die vorgelegten Angaben widersprechen, muss die Begründung Widersprüche soweit ausräumen, dass jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel an der Entscheidung ausgeschlossen ist.
d) Beantwortung der neunten bis elften Frage
76. Auf die Fragen 9 bis 11 ist somit zu antworten, dass die zuständige Behörde diejenigen Bestandteile einer Entscheidung, nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie ein Vorhaben zuzulassen, die Anlass zu vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln geben könnten, dass die Auswirkungen dieses Vorhabens das Gebiet als solches unbeeinträchtigt lassen, so detailliert und ausdrücklich begründen muss, dass solche Zweifel ausgeschlossen sind. Dies gilt insbesondere für Zweifel, die sich aus den Feststellungen eines Prüfers ergeben. Zwar kann die Behörde zur Begründung auf ein wissenschaftliches Gutachten verweisen, doch muss auch dieses geeignet sein, alle vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel auszuschließen.
B. Zur UVP-Richtlinie
77. Was die Fragen zur UVP-Richtlinie angeht, so ist zunächst ihre zeitlich anwendbare Fassung zu bestimmen. Zwar bezieht sich das Vorabentscheidungsersuchen verschiedentlich auf die Richtlinie in ihrer geänderten Fassung, doch die jüngsten Änderungen durch die Richtlinie 2014/52/EU(26) gelten nach deren Art. 3 nur für Projekte, für die bestimmte Verfahrensschritte nach dem 16. Mai 2017 eingeleitet wurden. Der Ausgangsfall betrifft jedoch eine Genehmigung vom 11. Juli 2014, auf die – wie wohl auch das innerstaatliche Gericht und die Beteiligten anerkennen – noch die Vorgaben der UVP-Richtlinie in ihrer zuvor geltenden Fassung anzuwenden sind.
78. Auf dieser Grundlage werde ich zunächst die Frage zu den Angaben über Auswirkungen auf bestimmte Arten beantworten, bevor ich die Fragen zur Alternativenprüfung erörtere.
1. Zur vierten Frage – Untersuchung von Auswirkungen auf Arten in der UVP
79. Die vierte Frage betrifft die Erörterung von Umweltauswirkungen in der Umweltverträglichkeitsprüfung. Es soll geklärt werden, ob eine Umweltverträglichkeitsfeststellung ausdrücklich die Frage behandeln muss, welche wesentlichen Auswirkungen das geplante Projekt auf die in der Feststellung genannten Arten haben wird.
80. An Bord Pleanála äußert Zweifel an der Erheblichkeit dieser Frage für das innerstaatliche Verfahren, da diese Frage nicht als Gegenstand dieses Verfahrens zugelassen sei. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass nach ständiger Rechtsprechung(27) eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen des nationalen Gerichts spricht, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festgelegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Der Gerichtshof kann die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind. Nach diesen Maßstäben ist die vierte Frage zulässig.
81. Bei der in der Frage angesprochenen Umweltverträglichkeitsfeststellung handelt es sich um einen Begriff des irischen Rechts, dessen Auslegung nicht Aufgabe des Gerichtshofs ist. Nach den Angaben von An Bord Pleanála zu Section 50(2) des Roads Act umfasst sie allerdings im Wesentlichen die Angaben, die der Projektträger im Zusammenhang mit seinem Genehmigungsantrag nach Art. 5 Abs. 3 der UVP-Richtlinie vorlegen muss.
82. Ich verstehe diese Frage daher dahin gehend, ob die in der Frage genannten Angaben nach Art. 5 Abs. 3 der UVP-Richtlinie vom Projektträger gemacht werden müssen. Gemäß Buchst. c dieser Bestimmung umfassen die vom Projektträger vorzulegenden Angaben u. a. mindestens die notwendigen Angaben zur Feststellung und Beurteilung der Hauptauswirkungen, die das Projekt voraussichtlich auf die Umwelt haben wird.
83. Welche Umweltmedien zu untersuchen sind, ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 und Anhang IV Nr. 3 der UVP-Richtlinie. Danach soll der Projektträger eine Beschreibung der möglicherweise von dem vorgeschlagenen Projekt erheblich beeinträchtigten Umwelt vorlegen, wozu insbesondere die Fauna und die Flora gehören. Dies entspricht dem in Art. 3 Buchst. a genannten Ziel der Umweltverträglichkeitsprüfung, die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Projekts auf Fauna und Flora zu identifizieren, zu beschreiben und zu bewerten.
84. Da Fauna und Flora durch die verschiedenen vorkommenden Arten konstituiert werden, muss der Projektträger Angaben über die Auswirkungen auf bestimmte Arten vorlegen. Allerdings umfasst diese Verpflichtung nicht alle Auswirkungen auf alle vorkommenden Arten, sondern nur die Hauptauswirkungen. Diese Einschränkung auf Hauptauswirkungen wird im Übrigen dadurch bestätigt, dass der Projektträger nach Art. 5 Abs. 1 der UVP-Richtlinie nur Angaben vorlegen soll, die von Bedeutung und billigerweise zu erwarten sind.
85. Der Begriff der Hauptauswirkungen sollte im Licht von Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie ausgelegt werden, wonach die Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen zu unterziehen sind. Auswirkungen, die nicht erheblich sein können, sind dagegen keine Hauptauswirkungen im Sinne von Art. 5 Abs. 3 der UVP-Richtlinie.
86. Bei der Frage, welche Auswirkungen als erheblich anzusehen sind, kann es auf verschiedene Gesichtspunkte ankommen. Wesentliche Orientierungspunkte sind aber dem rechtlichen Schutz der betroffenen Umweltelemente zu entnehmen.
87. So sind mögliche Auswirkungen auf Arten, die etwa durch die Habitatrichtlinie – oder auch innerstaatliches Recht – geschützt sind, in der Regel als erheblich anzusehen(28) und müssen daher auch Gegenstand der Angaben des Projektträgers sein, selbst wenn jeweils nur einzelne Exemplare berührt werden.
88. Wenn dagegen nur einzelne Exemplare weit verbreiteter Arten betroffen sind, die keinem besonderen Schutz unterliegen, handelt es sich normalerweise nicht um Hauptauswirkungen, über die der Projektträger Angaben vorlegen muss.
89. Aufgrund konkreter Umstände des Einzelfalls mag es möglich sein, zu anderen Ergebnissen über mögliche Hauptauswirkungen zu kommen. So könnte die Beeinträchtigung eines einzelnen Exemplars einer weit verbreiteten Art erheblich sein, wenn es sich um ein außergewöhnliches Exemplar, etwa einen besonders alten Baum, handelt.
90. Für die gerichtliche Anfechtung einer Genehmigung wegen einer Verletzung von Art. 5 Abs. 3 der UVP-Richtlinie bedeutet dies, dass die klagende Partei aufzeigen muss, welche möglichen erheblichen Auswirkungen des Projekts der Projektträger nicht ausreichend untersucht und erörtert hat. Der Umstand, dass bestimmte Arten zwar genannt, aber nicht weiter untersucht werden, reicht für sich allein genommen dafür nicht aus. Je nachdem, um welche Arten es sich handelt, mag es allerdings relativ einfach sein, darzulegen, warum mögliche Auswirkungen erheblich sein können.
91. Zusammenfassend ist auf die vierte Frage zu antworten, dass der Projektträger nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. c der UVP-Richtlinie die notwendigen Angaben zur Feststellung und Beurteilung von möglichen erheblichen Auswirkungen vorlegen muss, die das Projekt auf Flora und Fauna haben kann. Die notwendigen Angaben umfassen insbesondere die Auswirkungen auf geschützte Arten sowie auf Arten, deren betroffene Vorkommen aus anderen Gründen von besonderer Bedeutung sind.
2. Zur fünften bis siebten Frage – Alternativen in der Umweltverträglichkeitsprüfung
92. Die Fragen 5 bis 7 betreffen Angaben des Projektträgers über Alternativen des untersuchten Projekts. Im Ausgangsfall wurde nämlich zu einem frühen Zeitpunkt erwogen, ob die Umgehungsstraße mittels einer Brücke die Flussaue „überspannen“ könne. Diese Ausbauvariante wurde jedoch aus Kostengründen abgelehnt. Die Fragen des High Court zielen darauf ab, ob der Projektträger trotzdem Angaben über die Umweltauswirkungen einer solchen Ausführung des Straßenbauprojekts machen muss.
a) Zur fünften Frage – die wichtigsten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten
93. Die fünfte Frage zielt darauf ab, ob eine Alternative selbst dann als eine „der wichtigsten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten“ im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie anzusehen ist, wenn der Projektträger sie in einem frühen Stadium verworfen hat.
94. Zur Beurteilung, welche anderweitigen Lösungsmöglichkeiten als wichtig anzusehen sind, sollte die Bedeutung dieser Lösungsmöglichkeiten für die Umweltauswirkungen des Projekts bzw. für deren Vermeidung ausschlaggebend sein. Denn die UVP-Richtlinie zielt nach Art. 3 darauf ab, die Umweltauswirkungen von Projekten zu identifizieren, zu beschreiben und zu bewerten. Die Darstellung von Alternativen ist daher vor allem insofern von Interesse, als sie die Umweltauswirkungen des Projekts beeinflussen könnten.
95. Der Zeitpunkt der Ablehnung einer anderen Lösung ist aus diesem Blickwinkel ohne Bedeutung, kann aber indirekt den Umfang der Gründe beeinflussen, die darzulegen sind. Dieser Umfang ist Gegenstand der sechsten und der siebten Frage.
96. Im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie sind somit diejenigen anderweitigen Lösungsmöglichkeiten wichtig, die erheblichen Einfluss auf die Umweltauswirkungen des Projekts haben könnten.
b) Zur Anknüpfung an die Prüfung durch den Projektträger
97. Obwohl das Vorabentscheidungsersuchen keine Frage dazu stellt, ist vor Beantwortung der sechsten und der siebten Frage darauf einzugehen, dass Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie nur Angaben über andere vom Projektträger geprüfte Lösungsmöglichkeiten verlangt. Das innerstaatliche Gericht geht zwar davon aus, dass der Projektträger die angesprochene andere Ausführung der Umgehungsstraße „geprüft“ hat. Nichtsdestotrotz ist die Grundentscheidung des Unionsgesetzgebers für eine Anknüpfung an die Prüfung durch den Projektträger auch für die Angaben bedeutsam, die ein Projektträger über die Lösungsmöglichkeiten macht, die er geprüft hat.
98. Vor dem Hintergrund des in Art. 191 Abs. 2 AEUV und Art. 37 der Charta der Grundrechte niedergelegten Ziels der Umweltpolitik der Union, ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten, sowie den ebenfalls in Art. 191 Abs. 2 verankerten Prinzipien der Vorsorge und der Vorbeugung erscheint es wünschenswert, möglichst umfassend die Alternativen zu einem Projekt zu untersuchen. Eine solche Vorgehensweise würde es erlauben, die Variante des Projekts zu wählen, die seine nachteiligen Umweltauswirkungen auf ein Mindestmaß begrenzt.
99. Dieser Erwägung entsprechend schließt der Umweltbericht der strategischen Umweltprüfung, der nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme(29) zu erstellen ist, die vernünftigen Alternativen ein.
100. Mit Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie hat der Unionsgesetzgeber allerdings eine andere Herangehensweise gewählt. Danach umfassen die vom Projektträger vorzulegenden Angaben mindestens eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen von ihm geprüften Lösungsmöglichkeiten und die Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen. Anhang IV Nr. 2 wiederholt dies.
– Zur Gesetzgebungsgeschichte
101. Wie das Vorabentscheidungsersuchen, An Bord Pleanála und Irland darlegen, ergibt sich diese gesetzgeberische Entscheidung auch deutlich aus der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 97/11/EG.(30) Denn sowohl die Kommission(31) als auch das Parlament(32) schlugen eine Verpflichtung vor, dass der Projektträger eine Beschreibung der wichtigsten möglichen Alternativen vorlegen solle. Sie konnten sich damit aber nicht durchsetzen.
102. Darüber hinaus hatte die Kommission schon 1980 eine Beschreibung der vernünftigerweise möglich erscheinenden Alternativen vorgeschlagen(33) und schon damals beschränkte der Rat die Verpflichtung auf den auch in der heute anwendbaren UVP-Richtlinie zu findenden Text.(34)
103. Und die jüngsten, noch nicht anwendbaren Änderungen durch die Richtlinie 2014/52 halten trotz weiter reichender Vorschläge der Kommission(35) und des Parlaments(36) in Art. 5 Abs. 1 Buchst. d daran fest, nur eine Beschreibung der vom Projektträger untersuchten vernünftigen Alternativen zu fordern.
104. Die Gesetzgebungsgeschichte im Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie bestätigt somit das dem Wortlaut zu entnehmende Ergebnis, dass der Projektträger nur über die Lösungsmöglichkeiten Angaben machen muss, die er geprüft hat, nicht dagegen über Lösungsmöglichkeiten, die möglicherweise sinnvoll wären, mit denen er sich aber nicht beschäftigt hat.
– Zum Übereinkommen von Espoo
105. Weiter reichende Verpflichtungen zur Prüfung von Alternativen, die unabhängig von den materiell-rechtlichen Anforderungen an das jeweilige Projekt sind, ergeben sich aus dem im Vorabentscheidungsersuchen erwähnten Übereinkommen von Espoo.(37) Gemäß Art. 4 Abs. 1 und Anhang II Buchst. b, c und d soll nämlich eine Beschreibung vertretbarer Alternativen und ihrer Umweltauswirkungen vorgelegt werden.
106. Das Übereinkommen regelt nach seinem Art. 2 Abs. 2 allerdings nicht die Umweltverträglichkeitsprüfung für alle Vorhaben, die der UVP-Richtlinie unterliegen, sondern nur für bestimmte Vorhaben, die wahrscheinlich erhebliche, grenzüberschreitende nachteilige Auswirkungen zur Folge haben.
107. Zwar wäre es für eine einheitliche Anwendung wünschenswert, die UVP-Richtlinie in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen auszulegen,(38) da die Richtlinie das Übereinkommen in großen Teilen umsetzen soll.(39) Auch sind die Befugnisse der Union unter Beachtung des Völkerrechts auszuüben; infolgedessen hat die Auslegung des Sekundärrechts der Union grundsätzlich in Übereinstimmung mit ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen zu erfolgen.(40)
108. Doch angesichts seines Wortlauts und der Gesetzgebungsgeschichte ist es nicht möglich, Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie dahin gehend auszulegen, dass ein Projekt nur genehmigt werden darf, wenn auch die vertretbaren Alternativen beschrieben und ihre Umweltauswirkungen bewertet werden.
109. Ob die Regelung zur Alternativenprüfung nach dem Übereinkommen von Espoo bei bestimmten Projekten ergänzend zur UVP-Richtlinie unmittelbar anwendbar ist, weil sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Zweck und die Natur dieses Übereinkommens eine klare und präzise Verpflichtung enthält, deren Erfüllung und deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Rechtsakts abhängen,(41) ist nicht gefragt. Diese Frage wäre letztlich für das Ausgangsverfahren vermutlich auch nicht entscheidungserheblich, da das streitgegenständliche Projekt allem Anschein nach nicht in den Anwendungsbereich des Übereinkommens fällt. Daher muss sich der Gerichtshof dazu nicht äußern.
– Einordnung in das System und die Ziele der UVP-Richtlinie
110. Auf den ersten Blick ist es unbefriedigend, dass die Untersuchung von Alternativen in der Umweltverträglichkeitsprüfung maßgeblich vom Projektträger abhängig ist. Diese Regelung genügt jedoch – zumindest ansatzweise – dem vorrangig verfahrensrechtlichen Charakter der UVP-Richtlinie.
111. Ob und wie man bei der Entscheidung über ein Projekt Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen berücksichtigen muss, ergibt sich nämlich nicht aus der UVP-Richtlinie. Denn diese Richtlinie enthält keine materiell-rechtlichen Anforderungen an die Genehmigung des Projekts.(42)
112. Auch die von Herrn Holohan u. a. hervorgehobene grundlegende bzw. wesentliche Verpflichtung des Art. 3 der UVP-Richtlinie, die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts auf bestimmte Faktoren nicht nur zu identifizieren und zu beschreiben, sondern sie zudem in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls zu bewerten,(43) begründet noch keine materiellen Anforderungen an das jeweilige Projekt.
113. Der Projektträger kann dementsprechend nur aufgrund von anderen Regelungen verpflichtet sein, Alternativen zu berücksichtigen und dann auch zu dokumentieren.
114. So würde eine Genehmigung nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie das Fehlen von Alternativlösungen voraussetzen. Eine solche Genehmigung könnte im Ausgangsfall in Betracht kommen, wenn es nicht gelingen sollte, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel daran auszuschließen, dass das Projekt die betroffenen Schutzgebiete als solche unbeeinträchtigt lässt.
115. Darüber hinaus könnte im vorliegenden Fall auch der Artenschutz eine Alternativenprüfung erforderlich machen. Denn aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich, dass – vermutlich wegen Fledermausvorkommen – über die Notwendigkeit von Ausnahmen vom strengen Schutzsystem des Art. 12 der Habitatrichtlinie diskutiert wird.(44) Solche Ausnahmen sind nach Art. 16 nur zulässig, wenn es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt.
116. Es mag auch sein, dass die Genehmigungsbehörde vom Projektträger Angaben zu Alternativen verlangt, wie dies im 13. Erwägungsgrund der UVP-Richtlinie vorgesehen ist. Dies dürfte insbesondere dann nötig sein, wenn die Behörde eine Ermessensentscheidung über die Zulassung des Projekts treffen muss.
117. Und schließlich legt das Vereinigte Königreich zutreffend dar, dass die Alternativenprüfung im Rahmen der strategischen Umweltprüfung von Plänen und Programmen das Fehlen einer obligatorischen Untersuchung anderweitiger Lösungsmöglichkeiten im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung von Projekten zumindest teilweise kompensiert.
c) Zur sechsten und zur siebten Frage – Umweltauswirkungen der Alternativen
118. Die sechste und die siebte Frage sollen klären, welche Angaben der Projektträger zu den Umweltauswirkungen der Alternative machen muss. Ob diese überhaupt dargestellt werden müssen, ist Gegenstand der siebten Frage, während die sechste Frage offenbar für diesen Fall den Umfang der Darstellung betrifft.
119. Nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie umfassen die vom Projektträger vorzulegenden Angaben mindestens die wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen.
120. In dieser Regelung liegt eine weitere Ausformung der systematischen Orientierung von Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie an der Prüfung von Lösungsmöglichkeiten durch den Projektträger. Er wird zumindest durch diese Richtlinie nicht verpflichtet, seine Auswahl an den Umweltauswirkungen der verschiedenen Lösungsmöglichkeiten auszurichten oder die Umweltauswirkungen überhaupt bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen. Seine Verpflichtung beschränkt sich vielmehr darauf, seine Auswahlgründe offenzulegen, soweit sich diese auf die Umweltauswirkungen beziehen.
121. Wenn jedoch, wie anscheinend im vorliegenden Fall, die Umweltauswirkungen für die Auswahl keine Rolle gespielt haben, sondern rein finanzielle Erwägungen, dann gibt es auch keine Auswahlgründe, die offengelegt werden müssten.
122. Insbesondere begründet Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie keine Verpflichtung, die Umweltauswirkungen der anderweitigen Lösungsmöglichkeit zu identifizieren, zu beschreiben und zu bewerten.
123. Anders wäre die Lage jedoch, wenn materiell-rechtliche Vorgaben anderer Regelungen den Projektträger verpflichten, Alternativen zu berücksichtigen.(45) Dann muss er diese in der Regel auch nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie darstellen und die Gründe darlegen, die die Auswahl der gewählten Alternative im Rahmen dieser anderen Regelungen rechtfertigen, soweit sich diese Gründe auf die Umweltauswirkungen beziehen.
124. Nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der UVP-Richtlinie muss der Projektträger somit die Gründe darlegen, die bei seiner Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsmöglichkeiten eine Rolle gespielt haben, soweit sich diese Gründe auf die Umweltauswirkungen des Projekts und der Alternativen beziehen.
V. Ergebnis
125. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1) Die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen muss zwar nicht ausdrücklich in vollem Umfang die Lebensräume und Arten nennen, für die das Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde oder als besonderes Schutzgebiet nach der Richtlinie 2009/147/EG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten geschützt wird, doch diese Prüfung muss zumindest implizit vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der untersuchten Arbeiten auf die geschützten Lebensraumtypen und Arten auszuräumen (Frage 1).
2) Die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 erfasst Auswirkungen auf die Erhaltungsziele eines Gebiets nur angemessen, wenn sie die nachteiligen Auswirkungen auf die charakteristischen Arten der geschützten Lebensraumtypen und auf die weiteren Arten und Lebensräume einschließt, soweit diese für die Erhaltung der geschützten Lebensraumtypen und Arten notwendig sind (Frage 2).
3) Die Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 muss auch die Beeinträchtigungen von Arten oder Lebensräumen außerhalb von Schutzgebieten einschließen, wenn diese nachteilige Auswirkungen auf die Erhaltungsziele von Schutzgebieten haben können (Frage 3).
4) Im Kontext einer erteilten Projektgenehmigung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 können Einzelheiten der Bauphase einseitigen Entscheidungen des Projektträgers nur dann vorbehalten bleiben, wenn jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel ausgeschlossen ist, dass die Auswirkungen dieser Entscheidungen das Gebiet als solches unbeeinträchtigt lassen (Frage 8).
5) Die zuständige Behörde muss diejenigen Bestandteile einer Entscheidung, nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 ein Vorhaben zuzulassen, die Anlass zu vernünftigen wissenschaftlichen Zweifeln geben könnten, dass die Auswirkungen dieses Vorhabens das Gebiet als solches unbeeinträchtigt lassen, so detailliert und ausdrücklich begründen, dass solche Zweifel ausgeschlossen sind. Dies gilt insbesondere für Zweifel, die sich aus den Feststellungen eines Prüfers ergeben. Zwar kann die Behörde zur Begründung auf ein wissenschaftliches Gutachten verweisen, doch muss auch dieses geeignet sein, alle vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel auszuschließen (Fragen 9, 10 und 11).
6) Der Projektträger muss nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten die notwendigen Angaben zur Feststellung und Beurteilung von möglichen erheblichen Auswirkungen vorlegen, die das Projekt auf Flora und Fauna haben kann (Frage 4).
7. Im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2011/92 sind diejenigen anderweitigen Lösungsmöglichkeiten wichtig, die erheblichen Einfluss auf die Umweltauswirkungen des Projekts haben könnten (Frage 5).
8) Nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2011/92 muss der Projektträger die Gründe darlegen, die bei seiner Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsmöglichkeiten eine Rolle gespielt haben, soweit sich diese Gründe auf die Umweltauswirkungen des Projekts und der Alternativen beziehen. (Fragen 6 und 7).