СТАНОВИЩЕ НА Г-ЖА KOKOTT — ДЕЛО C-286/12
СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА J. KOKOTT
от 2 октомври 2012 година(1)
Дело C‑286/12
Европейска комисия
срещу
Унгария
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Социална политика — Директива 2000/78/ЕО — Равно третиране в областта на заетостта и професиите — Разлика в третирането на основание възраст — Задължително пенсиониране на съдии, прокурори и нотариуси, навършили 62-годишна възраст — Понижаване и последващо повишаване на възрастта за пенсиониране — Обосновка и пропорционалност на мярката“
I – Въведение
1. При какви условия правото на Съюза допуска определянето на пределна възраст за заемащите висши длъжности в правораздаването? С този въпрос Съдът се е сблъсквал не за първи път след въвеждането на Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите(2).
2. Докато в Решение на Съда по дело Fuchs(3) ставаше въпрос за това дали въобще трябва да съществува задължителна възрастова граница, настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се отнася до понижаване на възрастовата граница за съдии, прокурори и нотариуси от 70-годишна възраст на 62-годишна възраст. По този начин Унгария е съгласувала възрастта за пенсиониране в правораздаването с действащата обща възраст за пенсиониране. Половин година след влизане в сила на тази нова правна уредба всички длъжностни лица, които вече са надхвърлили новата граница, т.е. родените през осем поредни години, излизат в пенсия. През следващите години вече действащата и за правораздаването обща възраст за пенсиониране се повишава всяка година с шест месеца до достигането на обща възраст за пенсиониране от 65 години.
3. По същество следва да се изясни дали тази правна уредба е обоснована.
II – Правна уредба
А – Директива 2000/78
4. Съображения 8, 9, 11 и 25 от Директива 2000/78 гласят:
„(8) Насоките по заетостта 2000, одобрени от Европейския съвет в Хелзинки на 10 и 11 декември 1999 г. подчертават необходимостта от създаване на трудов пазар, благоприятстващ социалната интеграция чрез формулиране на съгласуван пакет от политики, целящи борбата с дискриминация спрямо такива групи като лицата с увреждания. Те също подчертават необходимостта да се обърне специално внимание на подкрепата на по-възрастните работници, за да се увеличи тяхното участие на пазара на труда.
(9) Заетостта и упражняването на занятие са ключови елементи за гарантиране на равните възможности за всички и силно подпомагат пълното участие на гражданите в икономическия, културния и социален живот и реализирането на техния потенциал.
[…]
(11) Дискриминацията, която се основава на […] възраст […] може да възпрепятства постигането целите на Договора за ЕО, по-специално, достигането на високо ниво на заетост и социална закрила, повишаване на жизнения стандарт и качеството на живота, икономическата и социална сплотеност и солидарност, свободното движение на хора.“
[…]
(25) „Забраната за дискриминация въз основа на възраст е важна част от изпълнението на целите, заложени в Насоките по Заетостта, и насърчава многообразието на работната сила. Все пак, разликите в третирането въз основа на възраст, могат да бъдат оправдани при определени условия и следователно се изискват специфични разпоредби, които могат да се различават в съответствие със ситуацията в държавите членки. Следователно е важно да се разграничат разликите в третирането, които са оправдани, в частност от законова политика по заетостта, трудовия пазар и целите на професионалното обучение и дискриминацията, която трябва да бъде забранена“.
5. Съгласно член 1 целта на Директива 2000/78 е „да регламентира основната рамка за борба с дискриминацията, основана на религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация по отношение на заетостта и упражняването на занятие, с оглед прилагането в държавите членки на принципа за равно третиране“.
6. В член 2, параграф 1 и параграф 2, буква а) от Директива 2000/78 се съдържа забраната за дискриминация:
„1. За целите на настоящата директива, „принципът за равно третиране“ означава, че няма да има пряка или непряка дискриминация въз основа, на който и да е от признаците, посочени в член 1.
2. За целите на параграф 1:
а) проява на пряка дискриминация има, когато едно лице е, било е, или би било третирано по-малко благоприятно от друго в сравнима ситуация въз основа един от признаците, упоменати в член 1“.
7. Член 3 от Директива 2000/78, озаглавен „Приложно поле“, предвижда в параграф 1:
„В границите на сферите на компетентност, поверени на Общността, настоящата директива се прилага към всички лица от публичния и частния сектор, включително публични органи, във връзка с:
[…]
в) условия за наемане и условия на труд, включително условията за уволнение и заплащане;
[…]“.
8. Член 6, параграф 1 от Директива 2000/78 съдържа възможни правни основания за разлика в третирането на основание възраст:
„1. Независимо от член 2, параграф 2, държавите членки могат да регламентират, че разлики в третирането на основание възраст не представлява[т] дискриминация, ако в контекста на национално право, те са обективно и обосновано оправдани от законосъобразна цел, включително законосъобразна политика по заетостта, трудов пазар и цели на професионалното обучение и, ако средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими.
Такива разлики в третирането могат да включват освен другото:
а) създаването на специални условия за достъп до заетост и професионално обучение, заетост и упражняване на занятие, включително условия за уволнение и възнаграждение, на млади хора, по-възрастни работници, лица, които издържат други лица, за да се насърчава тяхната професионална интеграция или да се осигури тяхната защита;
б) определянето на минимални условия за възраст, професионален опит или старшинство в службата за достъп до заетост или до определени ползи, свързани със заетостта;
в) определянето на максимална възраст за наемане, основана на изискване за обучение за дадената длъжност или необходимост от разумен период на заетост преди пенсиониране“.
Б – Унгарско право
9. Преди 1 януари 2012 г. член 57, параграф 2 от Закон № LXVIII от 1997 г. позволяваше на съдиите да упражняват професията си до навършване на 70-годишна възраст.
10. Член 90, буква з) от Закон № CLXII от 2011 г., който влезе в сила на 1 януари 2012 г., вече предвижда, че с навършването на приложимата обща възраст за пенсиониране съдиите се пенсионират.
11. До 1 януари 2010 г. възрастта за пенсиониране в Унгария е била 62 години. Съгласно член 18, параграф 1 от Закон № LXXXI от 1997 г. в редакцията му от 1 януари 2010 г. възрастта за пенсиониране остава 62 години единствено за лицата, родени преди 1952 г. За всички родени по-късно възрастта за пенсиониране се повишава със съответно половин година, докато с родените през 1957 г. се достигне новата обща възраст за пенсиониране от 65 години.
12. Съгласно член 230 от Закон № CLXII от 2011 г. съдиите, които навършват 62-годишна възраст преди 1 януари 2012 г., се пенсионират към 30 юни 2012 г., а съдиите, които навършват тази възраст през 2012 г. — към 31 декември 2012 г.
13. Съответни правила важат за прокурорите. За нотариусите новата възрастова граница влиза в сила към 31 декември 2013 г.
III – Досъдебно производство и искания
14. На 17 януари 2012 г. в съответствие с член 258 ДФЕС Комисията приканва Унгария да изложи съображенията си по проектозакона, чрез който с определянето на нова пределна възраст за съдиите, прокурорите и нотариусите се нарушават член 1, член 2 и член 6, параграф 1 от Директива 2000/78. Въпреки че в отговора си от 17 февруари 2012 г. Унгария оспорва наличието на нарушение, в мотивираното си становище от 7 март 2012 г. Комисията не променя мнението си. В него тя определя на Унгария срок от един месец, в който да прекрати твърдяното нарушение. В отговора си от 30 март 2012 г. обаче Унгария не променя позицията си.
15. Ето защо на 7 юни 2012 Комисията решава да предяви настоящия иск, с който иска от Съда:
– да установи, че като е приела национален режим, който налага задължително преустановяване на служебното правоотношение на съдии, прокурори и нотариуси, навършили 62-годишна възраст, което поражда основана на възрастта разлика в третирането, неоправдана от законосъобразна цел и при всички случаи нямаща нито подходящ, нито необходим характер за постигане на преследваната цел, Република Унгария не е изпълнила задълженията си по член 2 и член 6, параграф 1 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите и
– да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.
16. Унгария иска:
– искът да се отхвърли и
– Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
17. Според данни на Унгария поради новата възрастова граница към 30 юни 2012 г. се прекратява служебното правоотношение на 194 от 2996 унгарски съдии. За други 37 съдии вече е обнародвано решението на унгарския президент, според което служебното им правоотношение ще се прекрати към 31 декември 2012 г. Същото важи за 79 съответно 20 от 1784 прокурори. 61 от 315 нотариуси следва да прекратят дейността си към 31 декември 2013 г.
18. По искане на Комисията с определение от 13 юли 2012 г. председателят на Съда реши в съответствие с член 23a от Статута на Съда на Европейския съюз и член 62a от Процедурния правилник делото да се разгледа по реда на бързото производство. Страните са изложили становищата си в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 октомври 2012 г.
19. На 16 юли 2012 г. унгарският конституционен съд обявява изменението във възрастта за пенсиониране на съдиите за противоконституционно(4). Решението му, което има обратно действие от 1 януари 2012 г., обаче не действа автоматично, така че вече напусналите службата съдии да бъдат отново назначени. За тази цел те трябва да се обърнат към компетентните унгарски съдилища.
IV – Правна преценка
А – По допустимостта на иска
20. Унгария застъпва становището, че с решението на унгарския конституционен съд правният спор е уреден по отношение на отменените разпоредби, които имат обратно действие от 1 януари 2012 г. Това възражение се отнася до възрастта за пенсиониране на съдиите.
21. На пръв поглед изглежда, че към меродавния момент, т.е. с изтичане на срока в мотивираното становище(5) на 7 април 2012 г., спорните разпоредби не са съществували, тъй като с решението на конституционния съд са отпаднали с обратна сила. По този начин предметът на иска по отношение на съдиите впоследствие би се уредил.
22. В действителност обаче отмяната с обратна сила на правилата относно съдиите е непълна. Това, че са съществували към меродавния момент, показва много повече фактът, че те са правното основание за пенсиониране на 194 съдии и 79 прокурори към 30 юни 2012 г. В това отношение решението на конституционния съд няма никакво непосредствено обратно действие, тъй като с него тези съдии не могат да се назначат отново на работа.
23. По този начин твърдяното нарушение на правото на Съюза не е напълно премахнато(6).
24. Ето защо посоченото решение не урежда по никакъв начин правния спор по отношение на засегнатите съдии.
Б – Материална проверка на петитума на иска
25. Според член 2, параграф 1 във връзка с член 1 от Директива 2000/78 не трябва да има пряка или непряка дискриминация, основана на възраст. Съгласно член 6 обаче разлики в третирането могат да бъдат оправдани.
26. Директива 2000/78 се прилага към съдиите, прокурорите и нотариусите, тъй като съгласно член 3, параграф 1 тя действа за всички лица от публичния и частния сектор, включително публични органи. За разлика от въоръжените сили, за правораздаването не е предвидено изключение.
1. Наличие на разлики в третирането
27. Прекратяването на служебното правоотношение с навършването на определена възраст, което дава право на пенсия на държавен служител, съставлява винаги разлика в третирането на основание възраст по смисъла на член 2, параграф 1 и член 6, параграф 1, буква а) от Директива 2000/78.
28. Подобна разпоредба засяга по-специално условията за наемане и условията на труд по смисъла на член 3, параграф 1, буква в) от Директива 2000/78, доколкото възпрепятства засегнатите съдии, прокурори и нотариуси да продължат да работят и след навършване на 62-годишна възраст. Освен това тази разпоредба води до разлика в третирането въз основа на възраст по смисъла на член 2, параграф 1 от тази директива, тъй като осигурява на тези лица по-неизгодно третиране от запазеното за лица, които не са навършили тази възраст(7).
29. Когато възрастова граница като такава вече представлява разлика в третирането, това още повече важи и за понижаването на възрастовата граница.
2. По обосноваването на разликата в третирането
30. Според член 6, параграф 1 от Директива 2000/78 разлика в третирането, основана на възрастта, не представлява дискриминация, ако в контекста на националното право тя е обективно и обосновано оправдана от законосъобразна цел, включително от законосъобразни цели, свързани с политиката по заетостта, трудовия пазар и професионалното обучение. Освен това средствата за постигане на тази цел трябва да са подходящи и необходими.
31. Тази обосновка Съдът проверява на две равнища. Най-напред изследва целта на мерките, а след това, разглеждайки общо контекста на уредбата, както и предимствата и недостатъците, изследва дали те са подходящи и необходими(8). Смятам обаче за по-ясно при преценката дали мерките са подходящи и необходими да се насоча към схемата за проверка на принципа на пропорционалността(9).
32. При това мерките не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на законосъобразните цели. Когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения. Породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(10).
33. В това отношение следва да се има предвид, че на национално равнище държавите членки разполагат с голяма свобода на преценката не само при избора на конкретна цел в областта на социалната политика и политиката по заетостта, но и при определянето на мерките, които могат да я осъществят(11). Свободата на преценка съществува на всяко равнище от проверката на пропорционалността. Следователно Съдът не замества преценката на държавите членки, а само проверява дали тя не изглежда неразумна(12).
34. В рамките на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка в тежест на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Тя трябва да представи на Съда необходимите доказателства, въз основа на които последният да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без да може да се основава на чиста презумпция(13).
35. В случай че държава членка иска да се позове на изключение от общ принцип, това от своя страна я задължава да докаже предпоставките за това изключение(14). При прилагането на член 6, параграф 1 от Директива 2000/78 изискванията за това доказване не трябва да стигат до крайност предвид широкото право на преценка на държавите членки.
36. Въз основа на тези критерии ще проверя дали изтъкнатите от Унгария пет цели са законосъобразни, както и дали мерките за постигането на тези цели са подходящи и необходими. Дали обусловените от мярката недостатъци са съразмерни на предимствата от оставащите цели следва да бъде разгледано при нужда впоследствие. На първо място обаче ще разгледам довода на Комисията, че целите на новата възрастова граница не могат да се идентифицират в достатъчна степен.
а) По идентифицирането на поставените цели
37. Съдът многократно е постановявал, че от член 6, параграф 1 от Директива 2000/78 не може да се направи заключение, че липсата на уточнение във въпросната правна уредба относно преследваната цел би довела до автоматично изключване на възможността тя да може да бъде обоснована съгласно тази разпоредба. При липсата на такова уточнение е важно други данни, изведени от общия контекст на съответната мярка, да позволяват установяване на целта, с която тя е приета, с оглед на упражняване на съдебен контрол за нейната законосъобразност, както и по отношение на това дали средствата, използвани за осъществяването ѝ, са подходящи и необходими(15).
38. От тази гледна точка обаче не могат да се установяват никакви прекомерно строги изисквания. Така Съдът е приел за достатъчно изтъкнатото от държава членка в хода на устната фаза на производството за уточняване целите на възрастова граница(16). Ето защо не ми се струва лишено от смисъл да се приеме доводът на Унгария, че описаните по-долу цели се извеждат достатъчно ясно от законодателния процес, въпреки че това не се потвърждава по-нататък. Освен това възможните цели са отчасти обясними и без изрично споменаване.
б) По осигуряване на пенсионната система
39. Според изложеното от Унгария новата възрастова граница трябва да осигури по-нататъшното функциониране на пенсионната система.
40. Тази цел не попада сред примерно посочените цели в член 6, параграф 1 от Директива 2000/78. Изброяването обаче не е изчерпателно(17). То включва цели, свързани със социалната политика, като тези относно заетостта, трудовия пазар или цели на професионалното обучение(18). Финансовото равновесие на дадена пенсионна система е също цел, свързана със социалната политика(19).
41. Чрез понижаване на възрастовата граница обаче ще се разшири кръгът на лицата, които получават пенсии, и ще се намали кръгът на онези, които допринасят за финансирането им. По този начин системата ще бъде натоварена в по-голяма степен. Ето защо мярката дори при признаване на широка свобода на действие на държавите членки е неподходяща, за да допринесе за финансовото равновесие на пенсионната система.
42. Следователно този довод на Унгария трябва да бъде отхвърлен.
в) По възрастовата структура
43. Според Унгария новата възрастова граница цели също така създаване на съразмерна възрастова структура. Връзката между възрастовите граници и възрастовата структура е очевидна. Съдът вече е установил, че целта, изразяваща се в установяване на съразмерна възрастова структура от по-млади и по-възрастни длъжностни лица, може да представлява легитимна цел на трудовия пазар и на професионалното обучение(20).
44. Съмнително е обаче дали рязкото въвеждане на нови възрастови граници може да допринесе за постигане на съразмерна възрастова структура в правораздаването. То по-специално изисква родените през осем поредни години да бъдат заменени с юристи, които понастоящем са на разположение на пазара на труда. Следователно назначаваните сега ще имат за в бъдеще в правораздаването числово изразена несъразмерно голяма тежест спрямо родените през други години. Когато те от своя страна се пенсионират, ще генерират несъразмерно висока необходимост от назначения.
45. Дали ще настъпи тази последица, зависи от съществуващата възрастова структура и от политиката по назначаване на работа в Унгария. По тези въпроси обаче Унгария не е взела становище.
46. Дори обаче ако поради широката свобода на преценка на държавите членки при прилагането на член 6, параграф 1 от Директива 2000/78 се приеме, че въвеждането на новата възрастова граница може да допринесе за съразмерна възрастова структура, то не е необходимо в конкретната му форма. По-скоро съразмерна възрастова структура може да се постигне дори по-добре, когато новата възрастова граница се въведе последователно в продължение на повече години. Тогава по-специално не е необходимо да се заместват наведнъж родените през осем поредни години.
47. Следователно целта за съразмерна възрастова структура не може да обоснове спорната правна уредба.
г) Ефективност на правораздаването
48. По-нататък Унгария посочва, че новата възрастова граница ще доведе до по-голяма ефективност на публичната служба в правораздаването.
49. Тази цел почива вероятно на съображението, че новоназначените по-млади юристи биха могли да изпълняват служебните си задължения си по-добре от пенсионираните по-възрастни юристи. В това отношение Съдът по принцип вече е приел по отношение на прокурорите, че предлагането на качествена услуга в сферата на правораздаването може да бъде легитимна цел на възрастова граница(21).
50. Унгария е права, че възрастова граница от 62 години в по-голяма степен ограничава риска от обусловено от възрастта понижаване на качествената услуга в сравнение с възрастова граница от 70 години. В този смисъл тя по принцип е подходяща да допринесе за качеството на правораздаването.
51. Едновременно с това Унгария посочва, че по-младите юристи, поради факта че са завършили наскоро образованието си, разполагат с осъвременени юридически познания, например в областта на правото на Европейския съюз, което се изучава едва отскоро в Унгария. Не може да се оспори, че пенсионирането на юристи и заменянето им с по-млади такива може да представлява начин подобни осъвременени правни познания да се внесат в правораздаването.
52. Много съмнително е обаче новоназначените юристи да могат да упражняват професията на съдиите, прокурорите и нотариусите по-добре от напускащите юристи. За разлика от други професионални съсловия, по-специално юристите могат да работят ефективно до сравнително късна възраст. В частност придобитият опит и често вървящият с възрастта по-голям естествен авторитет са от голяма практическа полза в тази професия.
53. Също така има опасност с цел задоволяване на извънредната нужда от назначения отчасти да трябва да се приеме явно по-ниско квалификационно равнище на новоназначените юристи. Когато например поради пенсионирането през 2012 г. на много юристи трябва да се назначат нови съдии и прокурори, би било необходимо да се приемат 273-те най-добри кандидати. За разлика от това, при смяна само на родените в една година назначенията биха могли да бъдат ограничени до около една осма от това число, т.е. 35-те най-добри кандидати.
54. По отношение по-специално на групата на засегнатите съдии трябва да се вземе предвид, че рязкото им пенсиониране може да постави съмнение върху независимостта, а оттам и върху качеството на съдилищата(22). Съгласно член 6, параграф 1 от ЕКПЧ и член 47, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз съдилищата трябва да са независими и безпристрастни и да са създадени със закон. Съдът по-специално също е подчертал в рамките на производството по преюдициално запитване необходимата независимост на съдилищата(23).
55. Понятието за съдебната независимост има според установената съдебна практика два аспекта: външен и вътрешен. В настоящия случай е от значение външният аспект, който предполага, че инстанцията, сезирана да вземе решение, е защитена от външна намеса или натиск, които могат да застрашат независимостта на преценката на нейните членове по отношение на предоставените им за разглеждане спорове(24).
56. Ето защо изпълнителната власт не може да отстранява от длъжност съдиите по време на изпълнение на служебните им задължения(25). В случая действително не става въпрос за мерки на изпълнителната власт по отношение на един-единствен съдия или производство. Въпреки това става въпрос за тежка намеса в съдебната власт, по-специално за отстраняването на голям брой съдии, които според сега действащата правна уредба биха останали на служба още осем години. Тази намеса не е от значение едва когато действително успее в намерението си да упражни влияние върху съдебната власт. По-скоро още всеки опит за упражняване на влияние трябва да бъде избегнат(26).
57. Дори когато поради широката свобода на преценка на държавите членки трябва да се признае, че понижаването на възрастовата граница на 62 години може да допринесе за по-голяма ефективност на правораздаването, то не е необходимо. Това става ясно преди всичко от противоречието в унгарската правна уредба. Тъй като през следващите години възрастовата граница отново се вдига на 65 години, вероятно Унгария изхожда от принципа, че качеството на правораздаването не изисква възрастова граница от 62 години(27).
58. Що се отнася по-специално до внасянето на осъвременени правни познания в правораздаването, налице са и по-умерени средства. Осъвременени познания юристите придобиват не само по време на образованието си, но и при упражняване на професията, например самообразовайки се или в рамките на организиран курс за повишаване на квалификацията.
59. Ето защо целта за подобряване качеството на правораздаването не може да обоснове унгарската правна уредба.
д) По изравняване на възрастовите граници
60. Основен довод на Унгария е, че с новата възрастова граница ще се изравни положението на съдиите с това на останалите заети в публичната служба. Действително Комисията оспорва, че тази цел е в достатъчна степен ясно идентифицирана, но тя именно затова е очевидна, защото на практика възрастовите граници се изравняват.
61. Да се предвиди, че към определен момент работници или служители прекратяват трудовата или служебната си кариера и се пенсионират, попада по принцип в целите, обхванати от член 6, параграф 1.
62. Законосъобразността на целта за изравняване на възрастовите групи се изразява по-специално в това, че национално законодателство е подходящо да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното ѝ и систематично постигане(28). Съмнения за съгласуваност на законодателството възникват по-специално от изключенията. Така във връзка с възрастовите граници за прокурори Съдът вече е изследвал дали изключенията за другите групи служители поставят под въпрос съгласуваността(29). В този смисъл изравняването на възрастовите граници може да засили съгласуваността на общата система.
63. В крайна сметка става въпрос за това да се реализира общият принцип на равно третиране. Същият, който междувременно е установен и в член 20 от Хартата на основните права, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(30). Да се приеме, че положението на юристите в правораздаването е сравнимо с това на колегите им в публичната служба, по принцип остава в рамките на свободната преценка, която се полага на държавите членки. Дори Комисията не оспорва това предположение.
64. Незабавно изравняване на възрастта за пенсиониране в целия публичен сектор не може да се постигне по друг начин освен чрез новата възрастова граница. За тази цел спорната уредба би била подходяща и необходима.
65. От гледна точка на равното третиране обаче, така определена, целта в конкретното положение вече не е законосъобразна. Унгарските съдии, прокурори и нотариуси се различават по-специално от юристите в останалия публичен сектор по един важен аспект: до момента са могли да предполагат, че трябва да се пенсионират едва с навършване на 70-годишна възраст. Защо въпреки това оправдано правно очакване съществува законосъобразен интерес да се намали възрастовата граница незабавно с осем години за установяване на съгласуваност, Унгария не е посочила.
66. Фактът, че в това положение съществува в много по-голяма степен законосъобразен интерес от преходни разпоредби, се доказва от това, че Унгария удължава повишаването на възрастовата граница за целия публичен сектор само с три години в продължение на доста години. Тази разлика в преходните разпоредби показва, че интересите на онези, които са засегнати от понижаването на възрастовата граница, не са взети предвид по еднакъв начин както интересите на останалите заети в публичния сектор, чиято възрастова граница е повишена.
67. Несъгласуван е освен това — както Комисията посочва, без да бъде опровергана(31) — фактът, че останалите заети в публичния сектор не се пенсионират автоматично с навършване на възрастта, а само когато имат необходимото прослужено време за придобиване на пълна пенсия. Освен това е възможно съдии, прокурори и нотариуси да бъдат задължително пенсионирани, въпреки че имат право единствено на непълна пенсия. В този смисъл новата възрастова граница за правосъдието засяга в по-голяма степен правата на засегнатите лица, отколкото би било необходимо, за да се изравнят възрастовите граници в целия публичен сектор.
68. Ето защо целта за изравняване на възрастовите граници в публичния сектор не обосновава незабавното понижаване на възрастовата граница с осем години.
е) Достъп на по-млади юристи до правораздаването
69. Последната цел, посочена от Унгария, е отпадането на препятствията пред постъпването на по-млади юристи в правораздаването. Това е непосредствена последица от високите възрастови граници, и по-специално от тяхното понижаване. Насърчаването на наемането на работа безспорно е законосъобразна цел на социалната политика или политиката по заетостта на държавите членки, по-специално когато става въпрос за благоприятстване на достъпа на младите до упражняването на професия(32).
70. Новата възрастова граница е подходяща, за да насърчи достъпа на по-млади юристи до правораздаването. Разликите в дългосрочното и непосредственото ѝ действие обаче трябва да се вземат предвид.
71. В дългосрочен план се намалява продължителността на пребиваване на юристи в правораздаването, тъй като сега те ще се пенсионират осем години по-рано. Този резултат обаче ще бъде намален в близките години, тъй като възрастта за пенсиониране последователно отново ще се повиши на 65 години, така че в крайна сметка остава единствено намаляване от пет години. Въпреки това местата в правораздаването отново ще се овакантят по-рано отколкото при прилагането на предходната възрастова граница.
72. Временно обаче надделява непосредственият резултат. През 2012 г. поради пенсионирането на юристи, родени през осем поредни години, ще се заемат извънредно много места, което е добре дошло за младите юристи, понастоящем на разположение на пазара на труда. За разлика от това обаче тези места няма да бъдат повече на разположение за родените през следващите години юристи, тъй като ще бъдат вече дългосрочно заети от назначените сега юристи. Наистина по този начин постигането на целта за дългосрочно насърчаване на достъпа на млади юристи не е изключено, но е силно разклатено.
73. Незабавното въвеждане на новата възрастова граница следователно не е необходимо, за да се насърчи в дългосрочен план достъпът на по-млади юристи до правораздаването. Напротив, чрез потенциално изкривяване на възрастовата структура(33) в дългосрочен план ще се влошат шансовете за достъп на по-младите юристи. Справедливо изравняване между различните поколения юристи би се поставило за цел, когато при намаляване на възрастовата граница овакантените места се разпределят по възможност равномерно между подрастващите випуски. За тази цел би се предложило възрастовата граница да се намали постепенно до 65-годишна възраст, която и без това е търсената крайна възрастова граница.
74. Когато обаче целта е да се насърчи в максимална степен достъпът на юристите, които точно сега са на разположение на пазара на труда, на практика не може да се идентифицира никаква друга толкова ефективна мярка като незабавното намаляване на възрастовата граница до 62 години.
75. Така определена, целта обаче може да бъде идентифицирана като законосъобразна само когато са налице особени основания да се насърчи точно тази група. Тя не само е неминуемо в тежест на пенсионираните юристи, но и блокира в средносрочен и дългосрочен план иначе овакантените места за родените през следващите години юристи. Подобни особени основания Унгария не е изтъкнала.
76. Ето защо и целта за улеснен достъп на по-млади юристи до правораздаването не може да обоснове въвеждането на новата възрастова граница.
ж) По въпроса за прекомерното засягане на съответните лица
77. Доколкото съответните мерки се окажат подходящи и необходими за постигане на поставената законосъобразна цел, обикновено остава да се провери дали не водят до прекомерно засягане на съответните лица (забрана за прекомерност)(34). Тъй като въвеждането на новата възрастова граница обаче не е подходящо и необходимо за нито една от посочените законосъобразни цели, този въпрос сам по себе си не трябва да се разглежда. Нещо повече, искът е основателен и въз основа на досегашните съображения.
78. Единствено в случай че Съдът не се съгласи с мен по всички цели, по-нататък все пак ще се спра на забраната за прекомерност. При това трябва да се намери справедлив баланс между различните налични интереси(35).
79. За да може да направя това претегляне при условията на евентуалност, би следвало — противно на застъпеното от мен становище — да допусна, че новата възрастова граница е подходяща и необходима за постигането на една или повече от петте изследвани по-горе цели.
80. Освен това за пълно претегляне би трябвало да се вземат предвид и хипотетичните предимства, следващи от новата възрастова граница.
81. Подобни спекулации обаче са безсмислени. Ето защо във връзка със забраната за прекомерност ще огранича разсъжденията си до изследване на недостатъците от новата възрастова граница. Въз основа на това ще мога да кажа каква тежест трябва да достигнат предимствата от новата възрастова граница, за да я обосноват.
82. Засегнатите юристи са непосредствено засегнати в правото си да упражняват избраната от тях професия. Действително теоретично те могат да намерят работа като юристи, например като адвокати. Те обаче губят възможността да продължат да работят професията, която са упражнявали активно до достигане на възрастовата граница.
83. С тази намеса в свободното упражняване на професията са свързани и икономически неизгоди. Следва да се приеме, че вместо пълна заплата засегнатите лица ще получат по правило само пенсия в по-малък размер(36).
84. Действително Съдът приема, че мярка, позволяваща задължителното пенсиониране на работниците и служителите, когато те навършат 65-годишна възраст, може да съответства на целта, изразяваща се в насърчаване на наемането на работа, и да се счита за ненакърняваща прекомерно законните претенции на съответните работници и служители, когато тези лица могат да се ползват от пенсия, чийто размер не би могъл да се приеме за неразумен(37). Разумността обаче зависи от много фактори.
85. Така загубата на доходи е особено тежка, когато засегнатите лица са взели икономически решения, разчитайки, че ще продължат да упражняват професията си. Те биха могли например да са взели кредит, да са сключили договор за допълнително пенсионно осигуряване с частен фонд или да са отхвърлили доходоносна работа в частния сектор. Няма мярка, която би могла да смекчи подобни неизгоди. Освен това дори е възможно някои засегнати лица да трябва да се примирят със съществени съкращения на пенсията им, тъй като нямат достатъчно години трудов стаж, за да придобият право на пълна пенсия(38).
86. Действително Унгария посочва, че новата възрастова граница е предвидена от юни 2011 г. При всички преди това взети икономически решения обаче засегнатите лица не са могли да допуснат, че ще трябва да се пенсионират преди навършването на 70-годишна възраст.
87. Това сериозно засягане на съответните лица би било съществено намалено, а едновременно с това биха били избегнати много неизгоди от поставените цели само ако Унгария беше въвела новата възрастова група по друг начин. Преди всичко е важно понижаването на възрастта за пенсиониране на съдии, прокурори и нотариуси да се координира с повишаването на възрастта за пенсиониране за останалите заети в публичния сектор. За тази цел Унгария трябваше да понижи възрастта за пенсиониране в правораздаването постепенно до 65 години, така че тази възраст да влезе в сила за двете групи към един и същ момент.
88. Пълното пренебрегване на тази възможност от Унгария налага извода, че не е било търсено постигането на справедливо изравняване между интересите на засегнатите юристи и интереса от въвеждането на нова възрастова граница.
89. Освен това тези разсъждения показват, че предимствата от незабавното въвеждане на новата възрастова граница за постигането на една законосъобразна цел е трябвало да имат съществена тежест, за да надделеят над посочените по-горе сериозни неизгоди. Независимо от това дали Съдът въпреки становището ми ще приеме мерките за подходящи и необходими, за постигането на една или повече от посочените цели обаче не са налице подобни значими предимства.
3. Заключение
90. Поради това искът трябва да бъде уважен.
V – По съдебните разноски
91. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като по същество доводите на Комисията трябва да бъдат уважени, Унгария следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VI – Заключение
92. Поради изложеното по-горе предлагам на Съда да постанови следното решение:
„1. Като е приела режим, който налага задължително преустановяване на служебното правоотношение на съдии, прокурори и нотариуси не с навършването на 70-годишна възраст, а с навършването на 62-годишна възраст, Република Унгария не е изпълнила задълженията си по член 2 и член 6, параграф 1 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите.
2. Осъжда Република Унгария да заплати съдебните разноски“.