SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 20. septembra 2012(*)
„Konkurenca – Zloraba prevladujočega položaja – Grški trg dobave lignita in grški grosistični trg z električno energijo – Odločba, s katero je bila ugotovljena kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES – Podelitev ali ohranitev pravic, ki jih je Helenska republika podelila javnemu podjetju za pridobivanje lignita“
V zadevi T‑169/08,
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI) s sedežem v Atenah (Grčija), ki jo zastopa P. Anestis, odvetnik,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Helenske republike, ki jo zastopata K. Boskovits in P. Mylonopoulos, zastopnika, sprva skupaj z A. Komninosom in M. Marinosom, nato z M. Marinosom, odvetnikoma,
intervenientka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo T. Christoforou, A. Bouquet in A. Antoniadis, zastopniki, skupaj z A. Oikonomoujem, odvetnikom,
tožena stranka,
ob intervenciji
Energeiaki Thessalonikis AE s sedežem v Ehedorosu (Grčija), ki jo zastopata P. Skouris in E. Trova, odvetnika,
in
Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA) s sedežem v Kifisiji (Grčija), ki jo zastopata P. Skouris in E. Trova,
intervenientki,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2008) 824 final z dne 5. marca 2008 o podelitvi ali ohranitvi pravic za pridobivanje lignita v korist DEI s strani Helenske republike,
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi H. Kanninen (poročevalec), predsednik, N. Wahl in S. Soldevila Fragoso, sodnika,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnav z dne 6. aprila 2011 in 2. februarja 2012
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, družba Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), je bila ustanovljena z grškim zakonom št. 1468 z dne 2. in 7. avgusta 1950 (FEK A’ 169) v obliki javnega podjetja v lasti Helenske republike in je imela izključno pravico do proizvodnje, transporta in dobave električne energije v Grčiji.
2 Leta 1996 je grški zakon št. 2414/1996 o modernizaciji javnih podjetij (FEK A’ 135) omogočil preoblikovanje tožeče stranke v delniško družbo, katere lastnik pa je bila še vedno država kot edina delničarka.
3 Tožeča stranka je bila 1. januarja 2001 preoblikovana v delniško družbo v skladu z grškim zakonom št. 2773/1999 o liberalizaciji trga z električno energijo (FEK A’ 286), s katerim je bila zlasti prenesena Direktiva 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3), in z grško predsedniško uredbo št. 333/2000 (FEK A’ 278).
4 Helenska republika ima v lasti 51,12 % delnic tožeče stranke. V skladu s členom 43(3) zakona št. 2773/1999 delež države v kapitalu tožeče stranke nikakor ne more biti manjši od 51 % delnic z glasovalno pravico, tudi po povečanju kapitala. Od 12. decembra 2001 delnice tožeče stranke kotirajo na atenski borzi (Grčija) in na londonski borzi (Združeno kraljestvo).
5 Lignit je vrsta premoga. To trdno gorivo se v glavnem uporablja za proizvodnjo električne energije.
6 Grčija je peta proizvajalka lignita na svetu in za Nemčijo druga v Evropski uniji. Po navedbah Institouto geologikon kai metallourgikon erevnon (grški inštitut za geološke in rudarske raziskave) so bile znane rezerve v vseh nahajališčih lignita v Grčiji do 1. januarja 2005 ocenjene na 4415 milijonov ton. Po mnenju Evropske komisije je v Grčiji 4590 milijonov ton rezerv lignita.
7 Helenska republika je tožeči stranki podelila pravice za raziskovanje in izkoriščanje lignita za rudnike, katerih rezerve so približno 2200 milijonov ton; 85 milijonov ton rezerv pripada zasebnim tretjim osebam, približno 220 milijonov ton rezerv pa je v javnih nahajališčih, ki jih raziskujejo in izkoriščajo zasebne tretje osebe, vendar deloma oskrbujejo elektrarne tožeče stranke. Za približno 2000 milijonov ton rezerv lignita v Grčiji ni bila podeljena še nobena pravica za izkoriščanje.
8 Vse grške elektrarne na lignit so v lasti tožeče stranke.
9 Po začetku veljavnosti Direktive 96/92 se je grški trg z električno energijo odprl za konkurenco.
10 Podelitev licenc za proizvodnjo električne energije in gradnjo elektrarn je urejena z zakonom št. 2773/1999, kakor je bil spremenjen.
11 Z grškim zakonom št. 3175/2003 (FEK A’ 207) je bila predvidena vzpostavitev obveznega dnevnega trga za vse prodajalce in kupce električne energije v povezanem grškem omrežju, ki obsega celinsko Grčijo in nekatere grške otoke. Ta vzpostavitev se je zgodila maja 2005.
12 Na obveznem dnevnem trgu proizvajalci in uvozniki električne energije vnesejo in prodajajo svojo proizvodnjo in uvoz na dnevni podlagi. Natančneje, že prejšnji dan predložijo ponudbe (ki vsebujejo navedbo cene in količine električne energije), dobavitelji in stranke pa predložijo napoved obremenitve. Ob upoštevanju teh elementov, ponujenih cen, količin in obratovalnega časa vsake elektrarne upravljavec omrežij za transport električne energije, imenovan Hellenic Transmission System Operator SA (HTSO), pripravi vozni red obremenitve elektrarn za naslednji dan.
13 Za pripravo takega voznega reda HTSO upošteva napoved nekaterih obveznih vnosov električne energije (kot so vnosi električne energije s strani elektrarn, ki jo proizvajajo iz obnovljivih virov energije, proizvodnja soproizvodnih elektrarn, obvezna proizvodnja iz hidroelektrarn, uvoz in izvoz). Na grosističnem trgu z električno energijo je torej dana prednost tem prodajalcem, nato pa pridejo drugi prodajalci (vse termoelektrarne, med katerimi so elektrarne, ki uporabljajo lignit, plin in nafto).
14 Za določitev tržne cene se upošteva najdražja od sprejetih ponudb. Sistem je tak: osnovno načelo je, da morajo biti urne tarife proizvajalcev vsaj enake variabilnim stroškom elektrarne; najprej se vključijo v omrežje ponudbe elektrarn, katerih variabilni stroški so najnižji, razen elektrarn, ki uporabljajo obnovljive vire energije, ki se vključijo prednostno; ceno, po kateri se električna energija kupuje in prodaja, vsakokrat določi zadnja (najdražja) elektrarna, ki je bila vključena v program distribucije za pokritje zadevne potrebe – imenovana mejna elektrarna v omrežju (System Marginal Unit); ob ravnovesju, ko ponudba ustreza povpraševanju, je ponujena cena tržna poravnalna cena, imenovana „zgornja mejna cena v sistemu“.
15 Komisija je leta 2003 prejela pritožbo posameznika, ki je zaprosil, da njegova identiteta ostane zaupna, in ki jo je obvestil, da naj bi Helenska republika na podlagi grške zakonske uredbe št. 4029/1959 z dne 12. in 13. novembra 1959 (FEK A’ 250) in grškega zakona št. 134/1975 z dne 23. in 29. avgusta 1975 (FEK A’ 180) tožeči stranki podelila izključno licenco za raziskovanje in izkoriščanje lignita v Grčiji. V skladu s pritožbo naj bi bili ti državni ukrepi v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES.
16 Komisija je preučila dejstva in na tožečo stranko ter Rythmistiki Archi Energias (RAE, regulatorni organ na področju energetike) naslovila zahtevo po informacijah. Prva je na to zahtevo odgovorila z dopisi z dne 23. in 30. maja ter 11. julija 2003, drugi pa z dopisom z dne 25. junija 2003.
17 Komisija je 1. aprila 2004 Helenski republiki poslala uradni opomin, da bi jo obvestila o preliminarnih očitkih, ki jih je upoštevala. Natančneje, Komisija se je sklicevala na ukrepe, sprejete na podlagi zakonske uredbe št. 4029/1959 in zakona št. 134/1975, s katerimi so bile tožeči stranki podeljene pravice za raziskovanje in izkoriščanje na nahajališčih lignita v Megalopolisu, regiji Ptolemaida, v bazenih Aminteon in v bazenu Florina, pri čemer te pravice prenehajo leta 2026, 2024 oziroma 2018. Komisija je prav tako upoštevala pravice, podeljene za nahajališči Drama in Elasona. Dodala je, da so bili ti ukrepi sprejeti v korist tožeče stranke brez kakršne koli finančne protidajatve, drugi subjekti kot ona, ki imajo take pravice, pa so morali plačati protidajatev. Komisija je zaradi teh ukrepov, ki dajejo tožeči stranki privilegiran dostop do goriva, ki je najbolj privlačno za proizvodnjo električne energije, menila, da je Helenska republika v nasprotju s členom 86 ES v povezavi s členom 82 ES omogočila tožeči stranki, da ohrani oziroma razširi prevladujoči položaj na trgu dobave lignita za grosistični trg z električno energijo. Komisija je na koncu navedla, da kršitev navedenih določb traja vsaj od februarja 2001, to je od takrat, ko bi morala grška država v skladu z Direktivo 96/92 liberalizirati trg z električno energijo.
18 Komisija je 3. maja 2004 poslala kopijo tega opomina tožeči stranki in ji dala možnost, da o tem predloži stališča. Helenska republika in tožeča stranka sta odgovorili z dopisoma z dne 2. julija 2004. Helenska republika in tožeča stranka sta se v svojih odgovorih sklicevali na nedaven razvoj zakonodaje v zvezi s sprejetjem zakona št. 3175/2003, razvoj trga z električno energijo, skupaj s podelitvijo licenc drugim subjektom kot tožeči stranki za gradnjo novih elektrarn, in trdili, da grška zakonodaja tožeči stranki ne podeljuje nobene izključne pravice niti glede izkoriščanja lignita niti glede proizvodnje električne energije iz tega goriva.
19 Komisija je z dopisom z dne 21. septembra 2005 od Helenske republike zahtevala nekatera pojasnila, ta pa je odgovorila z dopisi z dne 22. in 28. novembra 2005 ter 19. junija 2006. V teh dopisih je navedla vrsto informacij in novih dejstev. Navedla je sprejetje grškega zakona št. 3426/2005 (FEK A’ 309) in prvič sedem majhnih nahajališč lignita, za katera so bile pravice za raziskovanje in izkoriščanje podeljene pravnim osebam zasebnega prava in fizičnim osebam po letu 1985, dala je seznam podeljenih ali zavrnjenih licenc za gradnjo novih elektrarn ter navedla svoj namen, prvič, da spremeni zakonsko uredbo št. 4029/1959 in zakon št. 134/1975, drugič, da ponovno dodeli nahajališči Vevi in Vegora z javnim razpisom, ter tretjič, da podeli pravice za izkoriščanje nahajališč Drama in Elasona.
20 Komisija je 18. oktobra 2006 Helenski republiki poslala dodatni uradni opomin, v katerem je pojasnila sklepe, do katerih je prišla na podlagi novih informacij, ki ji jih je ta predložila. Natančneje, navedla je, da ti novi elementi ne spreminjajo očitkov, ki jih je navedla v prvem uradnem opominu z dne 1. aprila 2004. Komisija je ponovila svoje stališče, da je Helenska republika z ohranitvijo in podelitvijo skoraj monopolističnih pravic, ki tožeči stranki dajejo privilegiran dostop do lignita, tej omogočila ohranitev prevladujočega položaja na trgu proizvodnje električne energije, ki je skoraj monopolen, ter tako izključila ali ovirala vstop novih udeležencev na trg.
21 Tožeča stranka je v dopisu z dne 19. januarja 2007 predložila Komisiji svoja stališča o dodatnem uradnem opominu in hkrati navedla nekatere informacije, zlasti glede pravic za izkoriščanje nekaterih nahajališč lignita, stroškov proizvodnje elektrarn na lignit ali plin, trga dobave lignita, ki naj bi presegal nacionalno ozemlje, in glede morebitne razveljavitve določb zakonske uredbe št. 4029/1959 in zakona št. 134/1975. V tem dopisu je prav tako navedla ugovore glede sklepanja Komisije in izpodbijala vsako kršitev prava Unije. Tožeča stranka je 4. aprila 2007 Komisiji poslala nov dopis, v katerem ji je predložila druge elemente, zlasti v zvezi s pridobivanjem in potencialnim uvozom lignita.
22 Helenska republika je odgovorila na dodatni uradni opomin z dopisom z dne 24. januarja 2007. V njem se je sklicevala na sedanji položaj glede nahajališč lignita, ki jih izkoriščajo tožeča stranka in drugi subjekti. V zvezi z utemeljenostjo je zavrnila pravno analizo Komisije glede uporabe „teorije razširitve prevladujočega položaja“ v obravnavanem primeru.
23 Tožeča stranka je 8. februarja 2008 Komisiji predložila posodobljene podatke o grškem trgu z električno energijo za leti 2006 in 2007.
24 Komisija je 5. marca 2008 sprejela Odločbo Komisije C(2008) 824 final z dne 5. marca 2008 o podelitvi ali ohranitvi pravic za pridobivanje lignita v korist DEI s strani Helenske republike (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
25 Komisija v tej odločbi trdi, da je Helenska republika od sprejetja Direktive 96/92, ki jo je bilo treba prenesti do 19. februarja 2001, vedela, da je treba liberalizirati trg z električno energijo (točki 61 in 150 obrazložitve).
26 Komisija meni, da je Helenska republika sprejela nekatere državne ukrepe, ki se nanašajo na ločena trga proizvodov, in sicer je prvi trg dobave lignita, drugi pa grosistični trg z električno energijo, ki se nanaša na proizvodnjo električne energije v elektrarnah in njeno dobavo iz njih ter uvoz električne energije po povezovalnih vodih. Komisija navaja, da je bil do maja 2005, ko je bil vzpostavljen obvezni dnevni trg, drugi od teh trgov trg dobave električne energije, proizvedene na nacionalni ravni in uvožene, ustreznim strankam, in da je analiza tega trga v zvezi z obdobjem do maja 2004 pripeljala do enakih sklepov kot analiza, ki naj bi bila opravljena glede grosističnega trga z električno energijo, ki je bil takrat potencialni trg. Ob upoštevanju tega razvoja grškega trga, na katerega je Helenska republika opozorila v dopisu z dne 24. januarja 2007, Komisija tako poudarja, da čeprav je treba za drugi trg šteti grosistični trg z električno energijo, pa je vseeno treba obravnavati trditve, ki jih je predložila Helenska republika na podlagi prvotne opredelitve trga (točka 158 obrazložitve in naslednje). Kar zadeva upoštevna geografska trga, naj bi bil trg dobave lignita nacionalen, grosistični trg z električno energijo pa naj bi zajemal „območje povezanega omrežja“ (točke od 167 do 172 obrazložitve).
27 Komisija nato trdi, da ima tožeča stranka prevladujoč položaj na trgu dobave lignita. Delež tožeče stranke glede na skupno količino pridobljenega lignita v Grčiji naj bi bil od leta 2000 vedno večji od 97 %. Tožeča stranka naj bi prav tako imela prevladujoč položaj na grosističnem trgu z električno energijo, saj naj bi njen delež na tem trgu ostal večji od 85 %. Novega vstopa, ki bi lahko tožeči stranki odvzel pomemben delež grosističnega trga z električno energijo, naj ne bi bilo mogoče pričakovati in uvoz, ki predstavlja 7 % skupne porabe, naj ne bi bil realen konkurenčni pritisk na tem trgu (točka 177 obrazložitve). Poleg tega naj bi grosistični trg z električno energijo v grškem povezanem omrežju, ki naj bi predstavljal več kot 90 % skupne porabe električne energije v Grčiji, tvoril pomemben delež skupnega trga (točka 179 obrazložitve).
28 Glede zadevnih državnih ukrepov Komisija ugotavlja, da so bile tožeči stranki na podlagi zakonske uredbe št. 4029/1959 in zakona št. 134/1975 podeljene pravice za izkoriščanje za 91 % vseh javnih nahajališč lignita, za katera so bile podeljene pravice. Pojasnjuje, da so bili ti ukrepi ohranjeni v veljavi, saj kljub možnostim, ki jih daje zakonik o rudarstvu, ki je bil v Grčiji uveden z grško zakonsko uredbo št. 210/1973 (FEK A’ 277) in nato spremenjen z grškim zakonom št. 274/1976 (FEK A’ 50), ni bila podeljena nobena pravica na pomembnem nahajališču. Poleg tega navaja, da je tožeča stranka pridobila pravice za raziskovanje brez javnih razpisov za nahajališča, ki jih je mogoče izkoriščati, zlasti Drama in Elasona, za kateri pravice za izkoriščanje še niso bile podeljene. Komisija na koncu dodaja, da se elektrarne na lignit, ki naj bi bile najcenejše v Grčiji, uporabljajo največ, saj proizvedejo 60 % električne energije za oskrbo povezanega omrežja (točke od 185 do 187 obrazložitve).
29 Tako naj bi Helenska republika s podelitvijo in ohranitvijo skoraj monopolističnih pravic za izkoriščanje lignita v korist tožeče stranke ustvarila neenake možnosti za gospodarske subjekte na grosističnem trgu z električno energijo in torej izkrivila konkurenco, tako da je okrepila prevladujoči položaj tožeče stranke (točka 190 obrazložitve).
30 Komisija sklepa, da je Helenska republika s podelitvijo in ohranitvijo skoraj monopolističnih pravic za izkoriščanje lignita v korist javnega podjetja, ki je tožeča stranka, tej zagotovila privilegiran dostop do najbolj privlačnega goriva, ki obstaja v Grčiji za proizvodnjo električne energije. Helenska republika je tako temu podjetju dala možnost, da ohrani prevladujoč položaj na grosističnem trgu z električno energijo, ki je skoraj monopolen, tako pa izključila ali ovirala vstop novih udeležencev na trg. Tožeči stranki naj bi torej omogočila, da kljub liberalizaciji grosističnega trga z električno energijo zavaruje svoj skoraj monopolni položaj na trgu, in je tako ohranila in okrepila njen prevladujoči položaj na tem trgu (točka 238 obrazložitve).
31 Nazadnje Komisija ugotavlja, da se Helenska republika ni sklicevala na določbe člena 86(2) ES za utemeljitev sprejetja ukrepov, s katerimi so bile tožeči stranki podeljene pravice za pridobivanje lignita (točki 239 in 240 obrazložitve). Poleg tega meni, da državni ukrepi vplivajo na trgovino med državami, saj vsakega potencialnega konkurenta odvračajo od vlaganja v proizvodnjo in dobavo električne energije v Grčiji (točke od 241 do 244 obrazložitve).
32 V skladu s členom 1 izpodbijane odločbe so člen 22(1) zakonske uredbe št. 4029/1959, člen 3(1) zakona št. 134/1975 ter odločbe grškega ministra za industrijo, energijo in tehnologijo iz leta 1976 (FEK B’ 282), 1988 (FEK B’ 596) in 1994 (FEK B’ 633) v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES v delu, v katerem se z njimi podeljujejo ali ohranjajo privilegirane pravice v korist tožeče stranke za izkoriščanje lignita v Grčiji, kar ustvarja položaj neenakih možnosti za gospodarske subjekte glede dostopa do primarnih goriv za proizvodnjo električne energije in tožeči stranki omogoča ohranitev oziroma okrepitev prevladujočega položaja na grosističnem trgu z električno energijo v Grčiji, tako da je vsak vstop novih udeležencev na trg izključen ali oviran.
33 Navesti je treba, da člen 1 izpodbijane odločbe vsebuje vsebinsko napako, saj se sklicuje na odstavek 1 člena 3 zakona št. 134/1975. Iz spisa je namreč razvidno, da se izpodbijana odločba nanaša na odstavek 3 navedenega člena.
34 V členu 2 izpodbijane odločbe Komisija poziva Helensko republiko, naj jo v roku dveh mesecev po uradnem obvestilu o tej odločbi obvesti o ukrepih, ki jih namerava sprejeti za odpravo protikonkurenčnih učinkov državnih ukrepov iz člena 1. Komisija poleg tega navaja, da je treba te ukrepe sprejeti in izvesti v osmih mesecih od te odločbe.
Postopek in predlogi strank
35 Tožeča stranka je 13. maja 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
36 Helenska republika je 5. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom tožeče stranke.
37 Elliniki Energeia kai Anaptyxi A.E. (HE & DSA) in Energeiaki Thessalonikis AE, delniški družbi, ki delujeta na področju proizvodnje električne energije v Grčiji (v nadaljevanju: družbi intervenientki) sta 9. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom Komisije. V skladu s členom 116(1) Poslovnika Splošnega sodišča sta bila ta predloga vročena strankam. Komisija je svoja stališča predložila 23. oktobra 2008. Tožeča stranka je 7. in 10. novembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila vlogi z ugovori zoper vsakega od predlogov za intervencijo.
38 Helenski republiki je bila s sklepom predsednika sedmega senata Splošnega sodišča z dne 3. decembra 2008 dovoljena intervencija v obravnavanem sporu v podporo predlogom tožeče stranke.
39 Tožeča stranka je 19. decembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog, naj Splošno sodišče v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika, če Komisija ne bo privolila, da sama spremeni odgovor na tožbo, odredi nadomestitev neke formulacije iz tega odgovora.
40 Komisija je v stališčih, ki jih je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 23. januarja 2009 o predlogu tožeče stranke za ukrepe procesnega vodstva, privolila, kot je predlagala tožeča stranka, v spremembo neke formulacije v odgovoru na tožbo.
41 Helenska republika je 18. februarja 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila intervencijsko vlogo. V tej vlogi je med drugim navedla, da je bil člen 3(3) zakona št. 134/1975, ki je bil sporen v členu 1 izpodbijane odločbe, razveljavljen s členom 36(3) grškega zakona št. 3734/2009 (FEK A’ 8).
42 S sklepoma predsednika sedmega senata Splošnega sodišča z dne 18. septembra 2009 je bila družbama intervenientkama dovoljena intervencija v obravnavanem sporu v podporo predlogom Komisije.
43 Družbi intervenientki sta 13. novembra 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili intervencijsko vlogo.
44 Komisija z dopisi z dne 23. oktobra 2008, 19. februarja in 16. marca 2009 ter tožeča stranka z dopisi z dne 7. in 10. novembra 2008, 8. januarja in 23. junija 2009 ter 28. januarja 2010 sta zahtevali, naj se nekateri zaupni podatki iz tožbe, odgovora na tožbo, replike, duplike, stališč o intervencijskih vlogah Helenske republike in stališč o intervencijski vlogi družb intervenientk tema družbama ne posredujejo. Posredovanje navedenih procesnih aktov družbama intervenientkama je bilo omejeno na nezaupno različico, čemur nista nasprotovali.
45 Tožeča stranka, ki jo podpira Helenska republika, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
46 Komisija, ki jo podpirata družbi intervenientki, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
47 Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil sodnik poročevalec kot predsednik razporejen v šesti senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
48 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (šesti senat) začelo ustni postopek.
49 Splošno sodišče je v okviru ukrepa procesnega vodstva, sprejetega v skladu s členom 64 Poslovnika, z dopisi z dne 14. decembra 2010 glavni stranki in Helensko republiko pozvalo, naj predložijo statistiko in tabele glede obveznega dnevnega trga za obdobje od leta 2005 do sprejetja izpodbijane odločbe. Tožeča stranka in Helenska republika sta izpolnili zahtevo iz tega ukrepa z dopisoma, vloženima v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 1. februarja 2011. Komisija je zahtevo Splošnega sodišča izpolnila z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 7. marca 2011, in poslala dve različici, zaupno za tožečo stranko in Helensko republiko ter nezaupno za družbi intervenientki. Stranke so bile na obravnavi pozvane, naj predstavijo svoja stališča o vsebini teh odgovorov.
50 Stranke so na obravnavi 6. aprila 2011 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
51 Ker je bil sodnik poročevalec zadržan, se je predsednik Splošnega sodišča v skladu s členom 32(3) Poslovnika odločil, da dopolni šesti senat kot sodnik poročevalec.
52 Splošno sodišče (šesti senat) je v novi sestavi s sklepom z dne 18. novembra 2011 znova začelo ustni postopek, stranke pa so bile obveščene, da bodo zaslišane na novi obravnavi.
53 Nato je predsednik Splošnega sodišča zadevo predodelil novemu predsedniku šestega senata in ga določil za sodnika poročevalca.
54 Stranke so bile zaslišane na novi obravnavi 2. februarja 2012.
Pravo
55 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvič, na napačno uporabo prava pri uporabi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES ter na očitno napako pri presoji, drugič, na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES, tretjič, po eni strani na kršitev načel pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in varstva zasebne lastnine ter po drugi strani na zlorabo pooblastil, in četrtič, na kršitev načela sorazmernosti.
56 Prvi tožbeni razlog ima pet delov, ki se nanašajo, prvič, na očitno napako pri presoji pri opredelitvi upoštevnih trgov, drugič, na nerazširitev prevladujočega položaja s trga dobave lignita na grosistični trg z električno energijo, kar zadeva razlago pogoja o obstoju izključnih ali posebnih pravic za kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES, tretjič, na neobstoj položaja neenakih možnosti v škodo novih konkurentov zaradi grške zakonodaje, s katero so tožeči stranki podeljene pravice za izkoriščanje lignita, četrtič, na nerazširitev prevladujočega položaja s trga dobave lignita na grosistični trg z električno energijo, kar zadeva domnevno privilegiran dostop do primarnega goriva, in petič, na očitno napako pri presoji pri upoštevanju razvoja grškega trga z električno energijo.
57 Komisija je v izpodbijani odločbi ugotovila, da se zadevni državni ukrepi nanašajo na dva trga: trg, ki je v prodajni verigi višje, to je trg dobave lignita razen drugih goriv, in trg, ki je v prodajni verigi nižje, to je grosistični trg z električno energijo, in sicer trg proizvodnje in dobave električne energije na debelo razen trgov transporta in distribucije električne energije (točke od 158 do 166 obrazložitve). Kar zadeva upoštevna geografska trga, naj bi bil trg dobave lignita nacionalen, grosistični trg z električno energijo pa naj bi zajemal ozemlje grškega povezanega omrežja (točke od 167 do 171 obrazložitve).
58 Komisija meni, da ukrepi, ki jih je sprejela Helenska republika, s podelitvijo pravic za izkoriščanje lignita tožeči stranki in izključevanjem ali oviranjem vstopa novih konkurentov na ta trg tožeči stranki omogočajo ohranitev oziroma okrepitev prevladujočega položaja na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, to je grosističnem trgu z električno energijo.
59 Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti drugi in četrti del prvega tožbenega razloga, ne da bi se bilo treba v tej fazi izreči o utemeljenosti opredelitve upoštevnih trgov, ki jo je sprejela Komisija v izpodbijani odločbi, niti torej o premisi, da v zvezi z navedeno opredelitvijo v nasprotju s trditvami tožeče stranke ni podana očitna napaka pri presoji.
Trditve strank
60 Tožeča stranka v bistvu izpodbija ugotovitev Komisije, da se je zaradi izvajanja pravic za izkoriščanje lignita, ki jih ima tožeča stranka, njen prevladujoči položaj s trga lignita razširil na grosistični trg z električno energijo v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES.
61 Prvič, tožeča stranka trdi, da tudi če glede splošnega področja uporabe člena 86(1) ES zadostuje, da je podjetje javno, pa je za utemeljitev kršitve člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES zaradi razširitve prevladujočega položaja javnega podjetja z enega trga na drug, sosednji, vendar ločen trg obstoj izključnih ali posebnih pravic nujen pogoj. V vseh sodbah, v katerih je Sodišče ugotovilo kršitev teh določb skozi razširitev prevladujočega položaja, naj bi namreč ravnanje zadevnega podjetja temeljilo na posebni ali izključni pravici, katere obstoj naj bi bil odločilen.
62 Tožeča stranka trdi, da nima niti izključne pravice, saj ni edina, ki izvaja dejavnost pridobivanja lignita, niti posebne pravice, saj nobena državna odločba ne določa števila upravičencev, tudi če to število nujno ne more presegati števila nahajališč na grškem ozemlju.
63 Drugič, tožeča stranka navaja, da nima regulativne pristojnosti, na podlagi katere bi lahko po svoji volji določala dejavnost konkurentov in jih zavezala, da so od nje odvisni. Prav tako naj ne bi posegala v konkurenco, saj naj konkurentom ne bi na primer nalagala višjih stroškov niti naj jim ne bi dobavljala manj ustrezne surovine za njihovo dejavnost. Komisija naj napačno ne bi pojasnila narave zlorabe, do katere naj bi tožečo stranko baje vodile domnevno neenake možnosti.
64 Tretjič, Komisija naj bi morala pojasniti ali vsaj preučiti, koliko naj bi domnevna kršitev člena 82 ES škodovala interesom potrošnikov. Sodišče naj bi v sodbah v zvezi s kršitvijo členov 86(1) ES in 82 ES preučilo, koliko nacionalni pravni okvir vodi do položaja, ki škoduje interesom potrošnikov v smislu člena 82, drugi odstavek, točka (b), ES. V obravnavanem primeru naj glede na to, da država iz socialnih razlogov določa nizko raven maloprodajnih cen, interesi potrošnikov niti dejansko niti potencialno ne bi bili oškodovani.
65 Četrtič, tožeča stranka meni, da je Komisija opredelila lignit kot absolutno nujni proizvodni dejavnik (essential facility), ne da bi dokazala, da je absolutno nujen za delovanje na grosističnem trgu z električno energijo.
66 Komisija bi morala dokazati vsaj, da je lignit toliko cenejši od drugih goriv, da bi bila brez dostopa do lignita možnost vstopa na grosistični trg z električno energijo izključena.
67 Helenska republika, opirajoč se na sodbo Sodišča z dne 23. aprila 1991 v zadevi Höfner in Elser (C‑41/90, Recueil, str. I‑1979) in nadaljnjo sodno prakso, trdi, da Komisija ni navedla nobene vrste zlorabe prevladujočega položaja s strani tožeče stranke, obstoječe ali vsaj potencialne. V obravnavanem sporu pa naj bi bil obstoj takšne zlorabe nujen predpogoj za uporabo člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES. Ne bi naj zadostovalo, da Komisija dokaže, da državni ukrep ustvarja neenake možnosti na trgu. Poleg tega naj Komisija ne bi dokazala obstoja močne vzročne povezave med položajem tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi višje, in zatrjevano kršitvijo na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
68 Komisija prereka trditve, ki jih navajata tožeča stranka in Helenska republika.
69 Po mnenju Komisije naj trditev tožeče stranke, da bi za obstoj kršitve člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES podjetje s prevladujočim položajem moralo imeti tudi posebne ali izključne pravice in da ji v obravnavanem primeru take posebne ali izključne pravice niso bile podeljene, ne bi bila pravno utemeljena. Področje uporabe teh določb naj ne bi bilo omejeno na državne ukrepe, s katerimi se podeljujejo posebne ali izključne pravice, in take izključne pravice naj bi bile tožeči stranki podeljene s samim učinkom podelitve licence za izkoriščanje nahajališča lignita.
70 Komisija dodaja, da tudi če je bila v sodbah, ki jih je navedla tožeča stranka, podelitev posebnih ali izključnih pravic pomembna pri presoji kršitve, pa to ne preprečuje ugotovitve, da v primeru javnega podjetja eden ali več državnih ukrepov krši člen 86(1) ES v povezavi s členom 81 ES, ne da bi bil obstoj posebne ali izključne pravice nujen. Poleg tega naj bi to navedlo Sodišče v sodbi z dne 22. maja 2003 v zadevi Connect Austria (C‑462/99, Recueil, str. I‑5197). Komisija prav tako navaja, da značilnosti zadev, ki jih je navedla tožeča stranka, niso enake tistim iz obravnavane zadeve.
71 Komisija ponavlja, da je s pravicami za izkoriščanje rezerv lignita v neki regiji, podeljenimi na podlagi zakonskih določb in spornih ministrskih uredb, tožeči stranki podeljena pravica do izključnega izkoriščanja teh rezerv. Čeprav podelitev izključne pravice za izkoriščanje lignita tožeči stranki, obravnavana ločeno, ne pomeni sama po sebi kršitve člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES, pa naj bi te pravice gledano celovito tožeči stranki dale privilegiran in izključen dostop, ki zajema skoraj vse javne rezerve lignita v Grčiji, ki jih je mogoče izkoriščati. To naj bi bil rezultat, ki ga je Komisija v izpodbijani odločbi opredelila kot „privilegiran dostop“ in „skoraj monopolistične pravice“, da bi opisala položaj tožeče stranke, ki je na upoštevnem trgu prevladujoč.
72 Komisija je na obravnavi 2. februarja 2012 v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča navedla, da se je v obravnavanem primeru člen 86(1) ES uporabil na podlagi merila „javno podjetje“.
73 Komisija se opira na zgoraj navedeno sodbo Connect Austria in trdi, da za uporabo teorije o razširitvi prevladujočega položaja ni nujno, da podjetje s prevladujočim položajem opravlja regulativno funkcijo na sosednjem trgu.
74 Trditev tožeče stranke, da bi morala Komisija preučiti potencialno škodo, povzročeno potrošnikom s kršitvijo člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES, naj ne bi bila utemeljena. Praksa, ki posega v strukturo konkurence na grosističnem trgu z električno energijo v Grčiji, naj bi se štela za posredno škodljivo za potrošnike.
75 Komisija opozarja, da je ugotovitev o kršitvi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES oprla na sodbe Sodišča z dne 19. marca 1991 v zadevi Francija proti Komisiji (C‑202/88, Recueil, str. I‑1223), z dne 13. decembra 1991 v zadevi GB-Inno-BM (C‑18/88, Recueil, str. I‑5941) in z dne 12. februarja 1998 v zadevi Raso in drugi (C‑163/96, Recueil, str. I‑533) ter zgoraj navedeno sodbo Connect Austria. V skladu s to sodno prakso naj bi bila kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES podana, kadar državni ukrepi izkrivljajo konkurenco z ustvarjanjem neenakih možnosti za gospodarske subjekte, ne da bi se hkrati zahtevala opredelitev konkretne – dejanske ali potencialne – zlorabe. Zato Komisija zavrača trditev, da bi morala poleg neenakih možnosti dokazati tudi konkretno zlorabo s strani tožeče stranke.
76 V nasprotju z argumentacijo Helenske republike Komisija meni, da sklicevanje na neenake možnosti iz zgoraj navedene sodbe Connect Austria in merila, ki jih je navedlo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Höfner in Elser, niso kumulativni pogoji.
77 Komisija izpodbija trditev tožeče stranke, da je upoštevala njen skoraj monopolistični dostop do lignita kot obliko „essential facility“, saj ni uporabila tega pojma.
78 Glede domnevne neprivlačnosti lignita kot sredstva za proizvodnjo električne energije Komisija na eni strani opozarja, da so nekatera podjetja predložila vloge v okviru javnega razpisa glede pravic za izkoriščanje rudnika z lignitom Vevi. Na drugi strani naj bi tožeča stranka pokazala stalni interes za gradnjo novih elektrarn na lignit ali za zamenjavo obstoječih. To naj bi zadostovalo, da se trditve tožeče stranke v zvezi s tem ovržejo.
Presoja Splošnega sodišča
79 V skladu s členom 86(1) ES države članice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izključne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki so v nasprotju s pravili iz Pogodbe ES, zlasti tistih s področja konkurence, brez poseganja v člen 86(2) ES. Ta člen se ne uporablja samostojno, ampak le v povezavi z drugimi določbami Pogodbe.
80 V obravnavanem primeru je Komisija uporabila člen 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES. Zadnjenavedena določba prepoveduje zlorabo prevladujočega položaja podjetja na skupnem trgu ali njegovem znatnem delu, kolikor bi lahko prizadela trgovino med državami članicami.
81 V členu 1 izpodbijane odločbe je Komisija štela, da so zadevni državni ukrepi v nasprotju s temi povezanimi določbami v delu, v katerem se z njimi podeljujejo ali ohranjajo privilegirane pravice v korist tožeče stranke za izkoriščanje lignita v Grčiji. To naj bi ustvarjalo položaj neenakih možnosti za gospodarske subjekte glede dostopa do primarnih goriv za proizvodnjo električne energije in tožeči stranki omogočalo ohranitev oziroma okrepitev prevladujočega položaja na grosističnem trgu z električno energijo v Grčiji, tako da je vsak vstop novih udeležencev na trg izključen ali oviran.
82 Tožeča stranka v bistvu uveljavlja dva očitka zoper to ugotovitev Komisije.
83 S prvim očitkom tožeča stranka trdi, da tudi če se člen 86(1) ES načeloma uporablja za javna podjetja, ki jim države članice niso podelile posebnih ali izključnih pravic, je iz sodne prakse razvidno, da je za ugotovitev kršitve te določbe v povezavi s členom 82 ES zaradi razširitve prevladujočega položaja nujno, da ima zadevno podjetje izključno ali posebno pravico v smislu člena 86(1) ES. Pravice za izkoriščanje lignita, ki so ji bile podeljene, pa naj ne bi bile take.
84 Z drugim očitkom tožeča stranka trdi, da Komisija v izpodbijani odločbi ni dokazala obstoja dejanske ali potencialne zlorabe prevladujočega položaja tožeče stranke na zadevnih trgih, čeprav bi to za uporabo člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES morala storiti. Najprej je treba preučiti ta očitek.
85 Glede tega je treba navesti, da je v obravnavanem primeru spor osredotočen v bistvu na vprašanje, ali je morala Komisija ugotoviti dejansko ali potencialno zlorabo prevladujočega položaja tožeče stranke ali pa je zadostovala ugotovitev, da zadevni državni ukrepi izkrivljajo konkurenco z ustvarjanjem neenakih možnosti za gospodarske subjekte v korist tožeče stranke. Glede tega stranke na podlagi sodne prakse Sodišča, ki razlaga člen 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES, sklepajo različno.
86 Najprej je treba navesti, da so prepovedi iz člena 86(1) ES naslovljene na države članice, člen 82 ES pa je naslovljen na podjetja in jim prepoveduje zlorabo prevladujočega položaja. V primeru uporabe obeh določb je mogoče kršitev člena 86(1) ES s strani države članice ugotoviti le, če je državni ukrep v nasprotju s členom 82 ES. Tako se postavlja vprašanje, v kakšnem obsegu je treba ugotoviti zlorabo prevladujočega položaja podjetja, tudi če zgolj potencialno, kadar je povezana z državnim ukrepom.
87 Glede trga dobave lignita je iz spisa razvidno, da je Helenska republika s členom 22 zakonske uredbe št. 4029/1959 in členom 3(3) zakona št. 134/1975 tožeči stranki podelila pravice za izkoriščanje lignita za rudnike, katerih rezerve so približno 2200 milijonov ton, od skupno približno 4500 milijonov ton rezerv lignita v Grčiji. Ti državni ukrepi, sprejeti pred liberalizacijo trga z električno energijo, so bili ohranjeni v veljavi in še naprej vplivajo na trg dobave lignita.
88 Iz spisa je prav tako razvidno, da ne glede na interes, ki so ga pokazali konkurenti tožeče stranke, ni mogel noben gospodarski subjekt od Helenske republike pridobiti pravic za izkoriščanje nahajališč lignita, čeprav ima Grčija okoli 2000 milijonov ton še neizkoriščenega lignita.
89 Vendar tega, da drugi gospodarski subjekti ne morejo imeti dostopa do še razpoložljivih nahajališč lignita, ni mogoče pripisati tožeči stranki. Kot je pravilno navedla na obravnavi 2. februarja 2012, je dejstvo, da licence za izkoriščanje lignita niso bile podeljene, odvisno izključno od volje Helenske republike. Na trgu dobave lignita je bila vloga tožeče stranke omejena na izkoriščanje nahajališč, za katera ima pravice, in Komisija ni trdila, da je zlorabila svoj prevladujoči položaj na tem trgu, kar zadeva dostop do lignita.
90 Po mnenju Komisije nemožnost konkurentov tožeče stranke, da vstopijo na trg dobave lignita, vpliva na grosistični trg z električno energijo. Ker naj bi bil lignit najprivlačnejše gorivo v Grčiji, naj bi njegovo izkoriščanje omogočalo proizvodnjo električne energije z nizkimi variabilnimi stroški, kar po mnenju Komisije zagotavlja, da je mogoče tako proizvedeno električno energijo vnesti na obvezni dnevni trg s privlačnejšo stopnjo dobička kot električno energijo, proizvedeno iz drugih goriv. Po mnenju Komisije lahko tožeča stranka zato ohranja ali krepi prevladujoči položaj na grosističnem trgu z električno energijo, tako da je vsak vstop novih udeležencev na ta trg izključen ali oviran.
91 Glede tega je treba spomniti, da je bil po liberalizaciji grosističnega trga z električno energijo vzpostavljen obvezni dnevni trg in da pravila njegovega delovanja v izpodbijani odločbi niso sporna. Kot je razvidno iz točk od 11 do 14 zgoraj, morajo prodajalci na grosističnem trgu z električno energijo, in sicer tožeča stranka in njeni konkurenti, ta sistem spoštovati. Poleg tega je bila tožeča stranka na tem trgu navzoča že pred njegovo liberalizacijo.
92 Komisija pa ni dokazala, da bi lahko privilegiran dostop do lignita ustvaril položaj, v katerem bi lahko tožeča stranka zgolj z izvajanjem svojih pravic za izkoriščanje zlorabila prevladujoči položaj na grosističnem trgu z električno energijo ali bi jo to vodilo do take zlorabe na tem trgu. Poleg tega Komisija tožeči stranki ne očita, da je brez objektivne utemeljitve razširila svoj prevladujoči položaj na trgu dobave lignita na grosistični trg z električno energijo.
93 Zgolj z ugotovitvijo, da ima tožeča stranka, nekdanje monopolistično podjetje, še naprej prevladujoč položaj na grosističnem trgu z električno energijo zaradi prednosti, ki ji jo daje privilegiran dostop do lignita, in da ta položaj ustvarja neenake možnosti za tožečo stranko in druga podjetja na tem trgu, Komisija ni pravno zadostno niti ugotovila niti dokazala, do kakšne zlorabe v smislu člena 82 ES je zadevni državni ukrep vodil ali bi lahko vodil tožečo stranko.
94 Dodati je treba, da je Komisija v izpodbijani odločbi ob sklicevanju na zgoraj navedeno sodbo Raso in drugi (točka 27) najprej navedla sodno prakso Sodišča, v skladu s katero država članica krši prepovedi, ki jih določata člena 86(1) ES in 82 ES, kadar samo izvrševanje izključnih ali posebnih pravic, ki so bile podeljene zadevnemu podjetju, vodi to podjetje do zlorabe svojega prevladujočega položaja ali kadar lahko te pravice ustvarijo položaj, ki vodi to podjetje do take zlorabe. Ta sodna praksa je ustaljena in ponovljena zlasti v zgoraj navedeni sodbi Höfner in Elser (točka 29) ter sodbah Sodišča z dne 10. decembra 1991 v zadevi Merci convenzionali porto di Genova (C‑179/90, Recueil, str. I‑5889, točka 17), z dne 11. decembra 1997 v zadevi Job Centre (C‑55/96, Recueil, str. I‑7119, točka 31) in z dne 1. julija 2008 v zadevi MOTOE (C‑49/07, ZOdl., str. I‑4863, točki 50 in 51).
95 Iz teh sodb, ki so bile predmet razprave pred Splošnim sodiščem, pa je razvidno, da je Sodišče, potem ko je spomnilo, da samo dejstvo ustvaritve ali okrepitve prevladujočega položaja z državnim ukrepom v smislu člena 86(1) ES kot tako ni nezdružljivo s členom 82 ES, v vsakem obravnavanem primeru preverilo, ali je lahko samo izvrševanje izključne ali posebne pravice, podeljene z državnim ukrepom, vodilo zadevno podjetje do zlorabe svojega prevladujočega položaja.
96 Poudariti je treba, da je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Raso in drugi priznalo, da ker zadevna nacionalna določba pristaniški družbi ni samo podelila izključne pravice, da zagotavlja delavce podjetjem, ki jim je dovoljeno delovati v pristanišču, ampak ji je tudi omogočila, da tem podjetjem konkurira na trgu pristaniških storitev, je bila ta pristaniška družba v položaju navzkrižja interesov. To jo je vodilo v zlorabo svoje izključne pravice z določanjem previsokih cen za zagotavljanje delavcev konkurentom na trgu pristaniških dejavnosti oziroma z zagotavljanjem delavcev, ki so bili manj sposobni za izpolnitev nalog, ki jih je bilo treba opraviti (zgoraj navedena sodba Raso in drugi, točki 28 in 30).
97 V zgoraj navedeni zadevi MOTOE je šlo za vprašanje, ali člena 82 ES in 86(1) ES nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki daje pravni osebi, ki se lahko sama ukvarja z organizacijo motociklističnih tekmovanj in njihovim tržnim izkoriščanjem, pooblastilo za izdajo soglasja k vlogi za dovoljenje za organizacijo teh tekmovanj, ne da bi bili določeni meje, obveznosti in nadzor nad izvajanjem tega pooblastila. Sodišče je priznalo, da podelitev zadevnih pravic tej organizaciji z državnim ukrepom dejansko pomeni, da ji je bilo podeljeno pooblastilo, da določi osebe, pooblaščene za organizacijo navedenih tekmovanj, in pogoje, pod katerimi se ta organizirajo, ter da je bila tako tej organizaciji podeljena očitno prednost pred konkurenti, ki jo je lahko vodila do preprečevanja dostopa drugim gospodarskim subjektom na zadevni trg (zgoraj navedena sodba MOTOE, točka 51).
98 V zgoraj navedeni sodbi Höfner in Elser je moralo Sodišče preveriti, ali je ohranitev monopola glede zaposlovanja vodstvenih kadrov v podjetjih, ki je vključevalo predvsem vzpostavljanje stikov med iskalci zaposlitve in delodajalci in ki ga je izvajal javni urad za zaposlovanje na podlagi izključne pravice, pomenila kršitev člena 90(1) Pogodbe ES (postal člen 86(1) ES) v povezavi s členom 86 Pogodbe ES (postal člen 82 ES). Sodišče je ugotovilo, da je šlo za kršitev člena 86(1) ES, če je samo izvrševanje izključne pravice, ki je bila podeljena javnemu uradu, tega nujno vodilo do zlorabe prevladujočega položaja, za kar je šlo, kadar javni urad očitno ni mogel odgovoriti na povpraševanje na trgu za to vrsto dejavnosti in kadar je bilo dejansko izvajanje teh dejavnosti s strani zasebnih družb onemogočeno z ohranjanjem v veljavi zakonske določbe, ki je prepovedovala te dejavnosti in za nespoštovanje določala ničnost zadevnih pogodb (zgoraj navedena sodba Höfner in Elser, točke 30, 31 in 34).
99 Sodišče je v tej sodbi ugotovilo, da gre za državni ukrep, ki je javni urad vodil do zlorabe v smislu člena 86, drugi odstavek, točka (b), Pogodbe ES (postal člen 82, drugi odstavek, točka (b), ES), ker je dejavnost javnega urada lahko omejevala ponujeno storitev v škodo oseb, ki so povpraševale po zadevni storitvi.
100 V zgoraj navedeni sodbi Job Centre je Sodišče prav tako ugotovilo, da je lahko nacionalni ukrep ustvaril položaj, v katerem je bilo opravljanje storitev omejeno v smislu člena 82, drugi odstavek, točka (b), ES. Sodišče je namreč menilo, da država članica s prepovedjo – za katere kršitev so določene kazenske in upravne sankcije – vsake dejavnosti posredovanja med povpraševanjem in ponudbami zaposlitve, kadar to dejavnost ne izvajajo javni uradi za zaposlovanje, ustvarja položaj, v katerem je opravljanje storitev omejeno v smislu člena 82, drugi odstavek, točka (b), ES, kadar ti uradi očitno niso sposobni odgovoriti na povpraševanje na trgu dela za vse vrste dejavnosti (zgoraj navedena sodba Job Centre, točki 32 in 35).
101 Zgoraj navedena sodba Merci convenzionali porto di Genova se nanaša na nacionalno ureditev, na podlagi katere je podjetje imelo izključno pravico za pristaniške dejavnosti, zlasti za nalaganje, raztovarjanje in gibanje blaga na splošno v pristanišču.
102 V tej sodbi je Sodišče presodilo, da država članica krši člen 86(1) ES, kadar ustvari položaj, v katerem podjetje, ki ima izključne pravice, to dejstvo vodi do tega, da zahteva plačilo za storitve, ki niso bile zahtevane, da zaračunava nesorazmerne cene, da zavrača uporabo moderne tehnologije ali da daje cenovne popuste nekaterim uporabnikom s hkratno nadomestitvijo teh popustov s povečanjem cen, zaračunanih drugim uporabnikom (točki 19 in 20). V zvezi s tem se je Sodišče izrecno sklicevalo na člen 86, drugi odstavek, točke od (a) do (c), Pogodbe ES (postal člen 82, drugi odstavek, točke od (a) do (c), ES).
103 Iz teh sodb, na katere je bilo opozorjeno v točkah od 96 do 102 zgoraj, je razvidno, da zloraba prevladujočega položaja podjetja, ki ima izključno ali posebno pravico, bodisi lahko izhaja iz možnosti izvajanja te pravice na način, ki pomeni zlorabo, bodisi je lahko neposredna posledica te pravice. Vendar ta sodna praksa ne kaže na to, da samo dejstvo, da ima zadevno podjetje zaradi državnega ukrepa prednost pred konkurenti, pomeni zlorabo prevladujočega položaja.
104 Komisija se sklicuje zlasti na zgoraj navedene sodbe Francija proti Komisiji, GB-Inno-BM ter Connect Austria in vseeno trdi, da je ugotovitev o kršitvi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES oprla natančneje na sodno prakso, v skladu s katero je sistem neizkrivljene konkurence, kot je ta, ki je predviden s Pogodbo, lahko zagotovljen, le če so različnim gospodarskim subjektom zagotovljene enake možnosti. Če so neenake možnosti gospodarskih subjektov, in torej izkrivljena konkurenca, posledica državnega ukrepa, tak ukrep krši člen 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES.
105 Iz teh sodb pa ni razvidno, da za ugotovitev kršitve člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES zadostuje dokazati, da državni ukrep z ustvarjanjem neenakih možnosti za gospodarske subjekte izkrivlja konkurenco, ne da bi bilo treba ugotoviti zlorabo prevladujočega položaja podjetja.
106 V zgoraj navedeni sodbi GB-Inno-BM je namreč Régie des télégraphes et des téléphones (RTT) na podlagi belgijskega zakona imela monopol nad postavljanjem in obratovanjem javnega omrežja za telekomunikacije ter hkrati na podlagi zakona pooblastila, da dovoli ali zavrne priključitev telefonov v omrežje, da natančneje določi tehnične norme, ki jih mora ta oprema izpolnjevati, in da preverja, ali so telefoni, ki jih ni proizvedla, v skladu s specifikacijami, ki jih je sprejela. Sodišče je najprej ugotovilo, da dejstvo, da si je podjetje, ki ima na trgu postavljanja in obratovanja omrežja monopol, brez objektivne nujnosti pridržalo sosednji, vendar ločen trg, in sicer v obravnavanem primeru trg uvoza, prodaje, priključevanja, zagona in vzdrževanja naprav za povezavo s tem omrežjem, tako da je bila odstranjena vsa konkurenca drugih podjetij, pomeni kršitev člena 82 ES (zgoraj navedena sodba GB-Inno-BM, točki 15 in 19).
107 Potem ko je spomnilo, da se člen 82 ES nanaša le na protikonkurenčna ravnanja, ki so jih podjetja storila na lastno pobudo, in ne na državne ukrepe, je Sodišče navedlo, da če je razširitev prevladujočega položaja javnega podjetja ali podjetja, ki mu je država podelila posebne ali izključne pravice, posledica državnega ukrepa, tak ukrep krši člen 90 Pogodbe ES (postal člen 86 ES) v povezavi s členom 82 ES. Sodišče je namreč navedlo, da člen 86 ES državam članicam prepoveduje, da z zakoni ali drugimi predpisi ta podjetja postavijo v položaj, ki ga sama s samostojnim ravnanjem ne bi mogla doseči brez kršitve člena 82 ES (točka 20).
108 Na obravnavi 2. februarja 2012 je Komisija trdila, da je v točki 24 navedene sodbe Sodišče kot odgovor na trditev RTT presodilo, da ni treba ugotoviti zlorabe s strani podjetja.
109 Vendar je Sodišče pazilo na to, da je navedlo, da če je podjetju, ki prodaja terminalsko opremo, dodeljena naloga, da določi specifikacije, ki jih mora izpolnjevati terminalska oprema, da nadzoruje njihovo uporabo in da odobri te aparate, mu je bilo podeljeno pooblastilo, da po svoji volji določi, katero terminalsko opremo je mogoče priključiti v javno omrežje, in da mu je bila tako dana očitna prednost pred konkurenti (točka 25). Sodišče je za prepovedano s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES kot tako štelo razširitev monopola postavljanja in obratovanja telefonskega omrežja na trg s telefoni brez objektivne utemeljitve, kadar je bila ta razširitev posledica državnega ukrepa (zgoraj navedena sodba GB-Inno-BM, točke od 23 do 25).
110 V zgoraj navedeni sodbi Connect Austria so bile javnemu podjetju, ki je imelo izključno pravico za obratovanje analognega mobilnega telekomunikacijskega omrežja, brezplačno dodeljene frekvence DCS 1800, kar mu je omogočilo, da je bil edini operater, ki je lahko ponudil vse tehnično mogoče storitve mobilne telefonije, enemu od njegovih konkurentov, družbi Connect Austria, pa je bila licenca za opravljanje storitev mobilne telefonije na frekvenčnem pasu DCS 1800 podeljena proti plačilu pristojbine (točke od 43 do 45).
111 Sodišče je ugotovilo, da lahko nacionalna ureditev, ki omogoča dodelitev dodatnih frekvenc na frekvenčnem pasu DCS 1800 javnemu podjetju s prevladujočim položajem brez plačila posebne pristojbine, medtem ko je moral nov konkurent na zadevnem trgu za licenco DCS 1800 plačati pristojbino, javno podjetje s prevladujočim položajem vodi do kršitve določb člena 82 ES z razširitvijo ali okrepitvijo prevladujočega položaja. Ker bi bila v tem primeru izkrivljena konkurenca posledica državnega ukrepa, ki ustvarja položaj, v katerem niso zagotovljene enake možnosti različnih zadevnih gospodarskih subjektov, je to lahko pomenilo kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES (zgoraj navedena sodba Connect Austria, točka 87). Glede tega je Sodišče pojasnilo, da bi javno podjetje lahko prišlo v položaj, ki bi ga vodil do tega, da bi med drugim ponujalo znižane tarife, zlasti potencialnim naročnikom sistema DCS 1800, in izvajalo intenzivne oglaševalske akcije v razmerah, v katerih bi družba Connect Austria težko konkurirala (točka 86). Tako je Sodišče upoštevalo tudi vedenje javnega podjetja na trgu.
112 Prav tako je v zgoraj navedeni sodbi Francija proti Komisiji (točka 51) Sodišče, potem ko je poudarilo, da je sistem neizkrivljene konkurence, kot je predviden s Pogodbo, lahko zagotovljen le, če so zagotovljene enake možnosti različnih gospodarskih subjektov, navedlo, da če je bila podjetju, ki prodaja terminalsko opremo, dodeljena naloga, da določi specifikacije, ki jih mora izpolnjevati terminalska oprema, da nadzoruje njihovo uporabo in da odobri te aparate, mu je bilo podeljeno pooblastilo, da po svoji volji določi, katero terminalsko opremo je mogoče priključiti v javno omrežje, in da mu je bila tako podeljena očitna prednost pred konkurenti.
113 Čeprav je res, da je Sodišče uporabilo formulacije, na katere je bilo opozorjeno v točki 104 zgoraj in ki jih je navedla Komisija, pa se ta ne more opreti zgolj na te formulacije iz sodb, obravnavane ločeno, brez upoštevanja sobesedila.
114 Na obravnavi 2. februarja 2012 je Komisija v utemeljitev svoje trditve navedla tudi sodbo Sodišča z dne 25. junija 1998 v zadevi Dusseldorp in drugi (C‑203/96, Recueil, str. I‑4075).
115 V navedeni zadevi so nizozemski organi imenovali družbo AVR Chemie CV za edinega končnega izvajalca sežiganja nevarnih odpadkov v visoko zmogljivi rotacijski peči. Družbi Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV je bila zavrnjena podelitev dovoljenja za izvoz svojih oljnih filtrov, to je nevarnih odpadkov, v Nemčijo z obrazložitvijo, da v skladu z nacionalnimi določbami obdelavo teh odpadkov zagotavlja družba AVR Chemie. Sodišče je ugotovilo, da ker je bil družbi Chemische Afvalstoffen Dusseldorp prepovedan izvoz svojih oljnih filtrov, ji je bila v praksi naložena obveznost, da svoje odpadke, namenjene predelavi, preda nacionalnemu podjetju, ki ima izključno pravico do sežiganja nevarnih odpadkov, čeprav je bila kakovost obdelave, ponujena v drugi državi članici, primerljiva s to iz nacionalnega podjetja.
116 Sodišče je presodilo, da je zaradi takšne obveznosti, katere posledica je dajanje prednosti nacionalnemu podjetju z omogočanjem obdelave odpadkov, ki so bili namenjeni za obdelavo v tretjem podjetju, trg v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES omejen (zgoraj navedena sodba Dusseldorp in drugi, točka 63).
117 Res je, kot je poudarila Komisija, da je omejitev trga, ugotovljena v tej zadevi, izvirala iz podelitve izključne pravice za obdelavo nevarnih podatkov v korist podjetja AVR Chemie z nizozemskim zakonom, kar je preprečevalo vsakršno drugo možnost za obdelavo zadevnega proizvoda, in ne iz tega, kako je to podjetje izvrševalo to izključno pravico. Vendar je Sodišče ugotovilo zlorabo, do katere je nizozemski zakon vodil podjetje s prevladujočim položajem, in sicer omejitev trga v škodo potrošnikov v smislu člena 82, drugi odstavek, točka (b), ES. Poleg tega je treba poudariti, da je Sodišče v tej sodbi navedlo, da je svoje razlogovanje oprlo na sodno prakso, v skladu s katero država članica krši prepovedi iz člena 86 ES v povezavi s členom 82 ES, če sprejme ukrep, ki podjetje, ki mu je podelila izključne pravice, vodi do zlorabe svojega prevladujočega položaja (točka 61).
118 Tako ni razvidno, da je mogoče na podlagi sodne prakse, ki jo je navedla Komisija, prezreti sodno prakso, navedeno v točki 94 zgoraj, in se opreti zgolj na vprašanje, ali so neenake možnosti gospodarskih subjektov, zaradi česar je torej konkurenca izkrivljena, posledica državnega ukrepa. Tako Komisija ne more trditi, da ji ni bilo treba ugotoviti in dokazati zlorabe prevladujočega položaja, do katere je zadevni državni ukrep vodil ali je lahko vodil tožečo stranko. Kot je bilo namreč ugotovljeno v točkah od 87 do 93 zgoraj, v izpodbijani odločbi dokazovanja v zvezi s tem ni.
119 Tako je očitek, naveden v točki 84 zgoraj, ki ga je tožeča stranka navedla v okviru drugega in četrtega dela prvega tožbenega razloga, utemeljen. Izpodbijano odločbo je zato treba razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti druge navedene očitke, dele in tožbene razloge.
Stroški
120 Na podlagi člena 87(2) Poslovnika se stranki, ki s svojimi predlogi ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, ji je treba naložiti, da poleg lastnih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke.
121 V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Helenska republika zato nosi svoje stroške. Poleg tega je treba na podlagi člena 87(4), zadnji pododstavek, Poslovnika družbama intervenientkama naložiti, da nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije C(2008) 824 final z dne 5. marca 2008 o podelitvi ali ohranitvi pravic za pridobivanje lignita v korist Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI) s strani Helenske republike se razglasi za nično.
2. Evropska komisija nosi poleg svojih stroškov tudi stroške DEI.
3. Helenska republika, Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA) in Energeiaki Thessalonikis AE nosijo svoje stroške.
Kanninen | Wahl | Soldevila Fragoso |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 20. septembra 2012.
Podpisi