KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 8. septembril 2011(1)
Kohtuasi C‑17/10
Toshiba Corporation jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Krajský soud v Brně (Tšehhi Vabariik))
Konkurents – Rahvusvaheliselt tegutsev kartell, mis avaldab mõju EL‑i, EMP ja 1. mail 2004 liitunud liikmesriikide territooriumidel – EÜ artikkel 81 ja EMP lepingu artikkel 53 – Rikkumise menetlemine ja karistamine perioodi osas enne ja pärast ühinemiskuupäeva – Trahvid – Komisjoni ja siseriiklike konkurentsiasutuste vaheline pädevuse piiritlemine – Ne bis in idem põhimõte – Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 3 lõige 1 ja artikli 11 lõige 6 – Uute liikmesriikide Euroopa Liiduga ühinemise tagajärjed
I Sissejuhatus
1. Kui mitu konkurentsiasutust tohib Euroopas menetleda ühte ja sama kartelli juhtumit ning määrata osalenud ettevõtjatele karistusi? See on sisuliselt küsimus, mida Euroopa Kohus peab käesolevas eelotsusemenetluses selgitama. Kõnealuse küsimusega ei tõstatata üksnes Euroopa konkurentsiasutuste pädevuste piiritlemise põhimõttelist probleemi, vaid juhitakse tähelepanu ka põhiõiguste kaitse delikaatsetele aspektidele Euroopa Liidus, eelkõige pidades silmas mitmekordse karistamise keeldu (ne bis in idem). Kartelliõiguse rakendamise uue süsteemi – nagu see kehtestati alates 1. maist 2004 määrusega (EÜ) nr 1/2003(2) – toimimise seisukohast ei saa nende teemade olulisust alahinnata. Lisaks pakuvad need Euroopa Kohtule võimaluse arendada edasi oma rohkem kui 40 aasta vanust Walt Wilhelmi kohtupraktikat(3).
2. Käesoleva menetluse taustaks on 2004. aastal avastatud rahvusvaheliselt tegutsev kartell, milles osales mitu nimekat Euroopa ja Jaapani elektrotehnika valdkonna ettevõtjat. Nimetatud ettevõtjate suhtes alustasid menetlust paljud konkurentsiasutused ning määrasid neile miljonilisi trahve: liidu tasandil Euroopa Komisjon kui Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) konkurentsiasutus, siseriiklikul tasandil muu hulgas Tšehhi konkurentsiamet(4).
3. Tšehhi konkurentsiamet kohaldas üksnes siseriiklikku kartelliõigust ning määras karistuse üksnes kartelli mõju eest Tšehhi Vabariigi territooriumil, täpsemalt perioodil enne 1. maid 2004 ehk enne Tšehhi Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise kuupäeva. Sellega seotud kartellimenetlus algatati aga tükk aega pärast 1. maid 2004, ajal, mil komisjon oli omalt poolt juba algatanud määruse nr 1/2003 kohase menetluse. Samuti tegi Tšehhi konkurentsiamet rahatrahvi otsuse ajaliselt pärast komisjoni vastavat otsust.
4. Nüüd vaieldakse kohtus selle üle, kas Tšehhi konkurentsiameti teguviis oli õiguspärane. Toshiba ja arvukad teised kartellis osalejad heidavad ette, et Tšehhi konkurentsiametil puudus määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaselt pädevus kartellikokkuleppe eest karistamiseks, sest komisjon oli Euroopa tasandil juba menetluse algatanud. Peale selle tuginevad kartellis osalejad ne bis in idem põhimõttele.
II Õiguslik raamistik
A – Liidu õigus
5. Käesoleva juhtumi raamistiku liidu õiguses määratlevad lisaks 2003. aasta ühinemisaktile(5) esiteks EÜ artikkel 81 (nüüd ELTL artikkel 101), EMP lepingu artikkel 53(6) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 49 ja 50(7) ning teiseks määrus nr 1/2003. Lisaks tuleb viidata komisjoni teatisele koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus (edaspidi „võrgustiku teatis”)(8).
1. Esmase õiguse sätted
6. Tšehhi Vabariigi liitumine Euroopa Liiduga jõustus 1. mail 2004(9). Ühinemisakti artikkel 2 sisaldab järgmist sätet liidu õiguse ratione temporis kohaldamise kohta Tšehhi Vabariigis ja üheksas ülejäänud uues liikmesriigis:
„Alates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide ja Euroopa Keskpanga poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid uutele liikmesriikidele siduvad ja neid kohaldatakse nendes riikides vastavalt kõnealustes lepingutes ja käesolevas aktis sätestatud tingimustele.”
7. EÜ artikkel 81 sätestab eelkõige, et ühisturuga on kokkusobimatud ja keelatud kõik sellised ettevõtjatevahelised kokkulepped, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ning mille eesmärgiks või tagajärjeks on takistada, piirata või kahjustada konkurentsi ühisturu piires.
8. EMP lepingu artikkel 53 sisaldab EÜ artikliga 81 sisuliselt ühtivat kartellide keeldu, mille kohaldamisala laieneb kogu Euroopa Majanduspiirkonnale.
9. Karistuste seaduslikkuse põhimõte (nullum crimen, nulla poena sine lege) on sätestatud põhiõiguste harta artikli 49 lõikes 1:
„Kedagi ei tohi tunnistada süüdi kuriteos teo või tegevusetuse eest, mis selle toimepanemise ajal kehtinud siseriikliku või rahvusvahelise õiguse järgi ei olnud kuritegu. Samuti ei või kohaldada raskemat karistust kui kuriteo toimepanemise ajal ettenähtu. Kui pärast kuriteo toimepanemist nähakse seadusega ette kergem karistus, kohaldatakse seda karistust.”
10. Mitmekordse karistamise keeld (ne bis in idem põhimõte) on põhiõiguste harta artiklis 50 sätestatud järgmiselt:
„Kedagi ei tohi uuesti kohtu alla anda ega karistada kuriteo eest, milles ta on liidu territooriumil seaduse järgi juba lõplikult õigeks või süüdi mõistetud”.
2. Määruse nr 1/2003 teisese õiguse sätted
11. „[EÜ artikli 81] […] ning siseriiklike konkurentsieeskirjade vaheline seos” on määruse nr 1/2003 artiklis 3 reguleeritud järgmiselt:
„1. Kui liikmesriikide konkurentsiasutused või siseriiklikud kohtud kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust [EÜ] artikli 81 lõikes 1 sätestatud kokkulepete, ettevõtjate ühenduste otsuste ja kooskõlastatud tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust selle sätte tähenduses, peavad nad selliste kokkulepete, otsuste ja niisuguse kooskõlastatud tegevuse suhtes kohaldama ka [EÜ] artiklit 81. […]
2. Siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamine ei tohi põhjustada selliste kokkulepete ja ettevõtjate ühenduste otsuste või niisuguse kooskõlastatud tegevuse keelamist, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust, kuid ei piira konkurentsi [EÜ] artikli 81 lõike 1 tähenduses, või vastavad [EÜ] artikli 81 lõike 3 tingimustele või on hõlmatud [EÜ] artikli 81 lõike 3 kohaldamiseks vastu võetud määrusega. Liikmesriikidel ei takistata käesoleva määruse alusel oma territooriumil vastu võtta ja kohaldada rangemaid siseriiklikke õigusakte, millega keelatakse ettevõtjate ühepoolne tegevus või rakendatakse selle suhtes sanktsioone.
3. Ilma et see piiraks [liidu õiguse] üldpõhimõtteid ja muid sätteid, ei kohaldata lõiget 1 ja 2 juhul, kui liikmesriikide konkurentsiasutused ja kohtud kohaldavad ühinemiskontrolli käsitlevaid siseriiklikke õigusakte, ning need ei välista selliste siseriiklike sätete kohaldamist, mille põhieesmärk erineb [EÜ] artiklites 81 ja 82 nimetatud eesmärgist.”
12. Pealkirja „Komisjoni ja liikmesriikide konkurentsiasutuste koostöö” all sisaldab määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 esimene lause lisaks järgmist eeskirja:
„Kui komisjon algatab menetluse otsuse vastuvõtmiseks III peatüki alusel, kaotavad liikmesriikide konkurentsiasutused pädevuse kohaldada [EÜ] artikleid 81 ja 82.”
13. Lõpetuseks näeb määruse nr 1/2003 artikli 16 lõige 2 pealkirja „Ühenduse konkurentsiõiguse ühetaoline kohaldamine” all ette järgmist:
„Kui liikmesriikide konkurentsiasutused teevad [EÜ] artiklite 81 või 82 alusel otsuseid kokkulepete, otsuste või tegevuse kohta, mille kohta on juba olemas komisjoni otsus, ei tohi nende otsused olla vastuolus komisjoni otsusega.”
14. Eespool nimetatud sätteid selgitatakse määruse nr 1/2003 preambuli põhjendustes 8, 9, 15, 17, 18, 22 ja 34, mis sätestavad muu hulgas järgmist:
„(8) „Ühenduse konkurentsieeskirjade tõhusa rakendamise ning käesolevas määruses sisalduvate koostöömehhanismide nõuetekohase toimimise tagamiseks tuleb kohustada liikmesriikide konkurentsiasutusi ja kohtuid kohaldama ka [EÜ] artikleid 81 ja 82, kui nad kohaldavad siseriiklikku konkurentsiõigust kokkulepete ja tegevuse suhtes, mis võivad mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust. Kokkulepetele, ettevõtjate ühenduste otsustele ja kooskõlastatud tegevusele siseturul võrdsete võimaluste loomiseks tuleb [EÜ] artikli 83 lõike 2 punkti e kohaselt kindlaks määrata ka siseriikliku õiguse ja [liidu] konkurentsiõiguse vaheline seos. […]
(9) [EÜ] artiklite 81 ja 82 eesmärk on kaitsta turul valitsevat konkurentsi. Käesolev määrus, mis on vastu võetud nende asutamislepingu sätete rakendamiseks, ei takista liikmesriikidel rakendada oma territooriumil muid õigustatud huvisid kaitsvaid siseriiklikke õigusakte, tingimusel et need on kooskõlas [liidu õiguse] üldpõhimõtete ja muude sätetega. Kui sellistel siseriiklikel õigusaktidel on muu põhieesmärk peale turul valitseva konkurentsi kaitsmise, võivad liikmesriikide konkurentsiasutused ja kohtud neid õigusakte oma territooriumil kohaldada. […]
[…]
(15) Komisjon ja liikmesriikide konkurentsiasutused peaksid moodustama ametiasutuste võrgu, kus [liidu] konkurentsieeskirjade kohaldamine toimub tihedas koostöös. […]
[…]
(17) Selleks, et tagada konkurentsieeskirjade järjekindel kohaldamine ja samal ajal võrgu haldamine parimal võimalikul viisil, on oluline säilitada reegel, et kui komisjon algatab oma menetluse, kaotavad liikmesriikide konkurentsiasutused automaatselt oma pädevuse.
[…]
(18) Tagamaks juhtumite käsitlemise asjakohase jaotuse võrku kuuluvate ametiasutuste vahel ja selleks, et iga juhtumit käsitleks ainult üks ametiasutus, tuleks ette näha üldsäte, mis võimaldab konkurentsiasutusel juhtumi käsitlemise peatada või lõpetada, kui sellega juba tegeleb või on tegelenud mõni teine ametiasutus. […]
[…]
(22) Selleks, et tagada õiguskindluse ja [liidu] konkurentsieeskirjade ühetaolise kohaldamise põhimõtete järgimine paralleelsete volituste süsteemis, tuleb vältida vastukäivate otsuste tegemist. Seepärast tuleb vastavalt Euroopa Kohtu praktikale selgitada komisjoni otsuste ja menetluste mõju liikmesriikide kohtutele ja konkurentsiasutustele. […]
[…]
(34) Määrusega nr 17 kohaldatavates [EÜ] artiklites 81 ja 82 sätestatud põhimõtetes on antud keskne osa ühenduse organitele. Seda keskset osa tuleks säilitada, kaasates samal ajal liikmesriike suuremal määral ühenduse konkurentsieeskirjade kohaldamisse. [EÜ] artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaselt ei lähe käesolev määrus kaugemale sellest, mis on vajalik selle eesmärgi saavutamiseks ehk [liidu] konkurentsieeskirjade tõhusa kohaldamise tagamiseks.”
15. Lõpetuseks tuleb mainida määruse nr 1/2003 preambuli põhjendust 37, mis on pühendatud põhiõiguste kaitsele:
„Käesolevas määruses austatakse põhiõigusi ja peetakse kinni iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga tunnustatud põhimõtetest. Seepärast tuleks käesolevat määrust tõlgendada ja kohaldada nende õiguste ja põhimõtete kohaselt.”
3. Komisjoni võrgustiku teatis
16. Komisjoni teatises koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus asuvad pealkirja „3.2 Menetluse algatamine komisjoni poolt nõukogu määruse artikli 11 lõike 6 alusel” all muu hulgas järgmised selgitused:
„[…]
51. [Määruse nr 1/2003] artikli 11 lõike 6 kohaselt kaotavad liikmesriikide konkurentsiasutused pädevuse kohaldada [EÜ] artikleid 81 ja 82 juhtudel, mil komisjon algatab menetluse otsuse vastuvõtmiseks [selle määruse] kohaselt. See tähendab, et pärast seda, kui komisjon on algatanud menetluse, ei saa liikmesriikide konkurentsiasutused enam samale õiguslikule alusele tuginedes algatada menetlust sama(de) ettevõtja(te) sama(de) kokkulepe(te) või tegevus(t)e suhtes samal asjakohasel geograafilisel turul ja tooteturul.
[…]
53. […] Kui komisjon on esimese konkurentsiasutusena algatanud menetluse otsuse vastuvõtmiseks nõukogu määruse kohaselt, siis ei saa siseriiklikud konkurentsiasutused kõnealust juhtumit enam käsitleda. Nõukogu määruse artikli 11 lõige 6 näeb ette, et pärast seda, kui komisjon on algatanud menetluse, ei tohi siseriiklikud konkurentsiasutused enam algatada oma menetlust [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaldamiseks sama(de) ettevõtja(te) sama(de) kokkulepe(te) või tegevus(t)e suhtes samal asjakohasel geograafilisel turul ja tooteturul.
[…]”
B – Siseriiklik õigus
17. Tšehhi õigusest on asjakohased konkurentsikaitseseaduse § 3 lõiked 1 ja 2. Nimetatud säte kehtis kuni 30. juunini 2001 seaduse nr 63/1991 Sb.(10) versioonis ning alates 1. juulist 2001 seaduse nr 143/2001 Sb.(11) versioonis. Nii varasemas kui ka hilisemas versioonis kehtestab see eeskiri põhimõtteliselt samasuguse kartellikokkulepete keelu, nagu on liidu tasandil sätestatud ELTL artiklis 101 (varem EÜ artikkel 81).
III Asjaolud, haldusmenetlus ja põhikohtuasi
18. Käesolev juhtum puudutab gaasisolatsiooniga jaotusseadmete turul tegutsevat rahvusvahelist kartelli,(12) milles osales erinevatel perioodidel aastatel 1988–2004 mitu nimekat Euroopa ja Jaapani elektrotehnika valdkonna ettevõtjat. Nii Euroopa Komisjon kui ka Tšehhi konkurentsiamet käsitlesid aastatel 2006 ja 2007 selle juhtumi teatud aspekte ning määrasid asjaomastele ettevõtjatele vastavalt trahve,(13) Tšehhi konkurentsiamet siiski üksnes siseriikliku kartelliõiguse alusel ja ainult perioodi eest enne Tšehhi Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga 1. mail 2004.
Haldusmenetlus Euroopa tasandil
19. Euroopa Komisjon algatas 20. aprillil 2006 EÜ artikli 81 ja EMP lepingu artikli 53 alusel koosmõjus määrusega nr 1/2003 trahvide määramise menetluse.(14) See menetlus, millele eelnesid leebema kohtlemise taotlus(15) ning 2004. aastal toimunud uurimised mitme kartellis osaleja äriruumides,(16) oli suunatud kokku 20 juriidilise isiku vastu, sealhulgas ka Toshiba Corporation ja põhikohtuasja 15 ülejäänud hagejat.
20. Menetlust lõpetavas 24. jaanuari 2007. aasta otsuses(17) (edaspidi „komisjoni otsus”) selgitab komisjon, et kõnealuse kartelli näol oli alates 15. aprillist 1988 kuni 11. maini 2004 tegemist ühe ja vältava EÜ artikli 81 ja EMP lepingu artikli 53 rikkumisega,(18) milles üksikud kartelli liikmed osalesid erineva kestusega perioodide jooksul. Komisjoni järelduste kohaselt oli tegemist kompleksse ülemaailmse kartelliga – välja arvatud USA ja Kanada –, mis avaldas mõju Euroopa Liidus ja Euroopa Majanduspiirkonnas(19) ja mille raames kartellis osalenud ettevõtjad muu hulgas vahetasid tundlikku teavet turu kohta, jagasid omavahel turge,(20) sõlmisid hinnakokkuleppeid ning lõpetasid oma koostöö ettevõtjatega, kes ei olnud kartelli liikmed.
21. Välja arvatud üks ettevõtja(21), kelle suhtes kohaldati leebusprogrammi, määrati kõikidele menetlusosalistele – sealhulgas ka põhikohtuasja kaebajatele trahvid, mille kogusumma ületas 750 miljonit eurot.(22) Suurim eraldiseisev trahv suurusega üle 396 miljoni euro määrati Saksa Siemens AG‑le.
22. Niivõrd, kui see omab käesolevas asjas tähtsust, on Euroopa Liidu Üldkohus komisjoni 24. jaanuari 2007. aasta otsust hiljuti sisulises osas kinnitanud.(23)
Haldusmenetlus siseriiklikul tasandil
23. Sama kartelli alusel algatas Tšehhi konkurentsiamet omalt poolt samade osalejate suhtes 2. augustil 2006 menetluse Tšehhi konkurentsikaitseseaduse rikkumise tõttu. Oma esimese otsuse tegi konkurentsiamet 9. veebruaril 2007(24) ning selle vastu esitasid hagejad siiski kohtueelse vaide. Selle vaide tagajärjel muutis Tšehhi konkurentsiameti president seejärel 26. aprilli 2007. aasta otsusega algset otsust.(25)
24. Vaideotsuses, mis tehti 26. aprillil 2007, tuvastati, et asjaomased ettevõtjad on sõlminud Tšehhi Vabariigi territooriumi osas kartellikokkuleppe. Sellise tegevusega rikkusid nad konkurentidena Tšehhi konkurentsikaitseseadust ajavahemikul, mis lõppes 3. märtsil 2004(26). Välja arvatud üks ettevõtja(27), kelle suhtes kohaldati siseriiklikku leebusprogrammi, määrati kõigile menetluses osalenud ettevõtjatele trahvid.(28)
Menetlus Tšehhi kohtutes
25. Tšehhi konkurentsiameti otsuse peale esitasid põhikohtuasja kaebajad Brno regionaalkohtule kaebuse(29). Nad väitsid muu hulgas, et Tšehhi konkurentsiamet on kartelli kestuse valesti määratlenud, tuues selle lõpu tahtlikult ajavahemikku enne Tšehhi Vabariigi liitumist Euroopa Liiduga ning põhjendanud nii Tšehhi konkurentsikaitseseaduse kohaldamist. Määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaselt on Tšehhi konkurentsiamet kaotanud pädevuse siseriiklikul tasandil menetlust läbi viia, sest komisjon on selles asjas Euroopa tasandil juba menetluse algatanud. Siseriiklikul tasandil algatatud menetlus rikub mitmekordse karistamise keeldu (ne bis in idem).
26. Brno regionaalkohus tühistas 25. juuni 2008. aasta otsusega(30) nii Tšehhi konkurentsiameti 26. aprilli 2007. aasta vaideotsuse kui ka konkurentsiameti algse, 9. veebruari 2007. aasta otsuse. Regionaalkohus lähtus sellest, et kaebajate käitumise puhul oli tegemist vältava haldusrikkumisega, mis – nagu komisjon tuvastas – kestis kuni 11. maini 2004. Kuna komisjon viis selle „ülemaailmse” kartelli suhtes läbi EÜ artikli 81 kohase menetluse ja tegi „süüdimõistva” otsuse, oleks veel üks menetlus samas asjas ne bis in idem põhimõtte rikkumine. Brno regionaalkohtu hinnangul ei olnud vastavalt määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 esimesele lausele Tšehhi konkurentsiamet enam pädev EÜ artikli 81 alusel menetlust läbi viima.
27. Regionaalkohtu arvates läheks see lisaks vastuollu konkurentsiõiguse ühetaolise kohaldamise põhimõttega, kui Tšehhi konkurentsiamet oleks ka pärast 1. maid 2004 pädev perioodi osas enne 1. maid 2004 ning tohiks Tšehhi konkurentsikaitseseadust kohaldada tagasiulatuvalt. Nimetatud seaduses on sisuliselt kehtestatud sama kartellide keeld, mis on ette nähtud EÜ artiklis 81. See säte oli Tšehhi konkurentsikaitseseaduses kehtestatud ka selleks, et muuta siseriiklikud õigusnormid sarnasemaks Euroopa õigusele juba enne Tšehhi Vabariigi liitumist Euroopa Liiduga.
28. Regionaalkohtu kõnealuse esimese astme otsuse peale esitas Tšehhi konkurentsiamet aga kassatsioonkaebuse Tšehhi Vabariigi kõrgeimale halduskohtule.(31) Tšehhi konkurentsiamet leiab, et ta on jätkuvalt pädev viima läbi menetlust põhikohtuasja kaebajate tegevuse osas kuni Tšehhi Vabariigi liitumiseni Euroopa Liiduga, sest komisjon ei saanud enne seda kuupäeva Tšehhi Vabariigi osas rikkumist menetleda. Tšehhi konkurentsiameti arvates ei ole rahvusvahelise kartelli karistamine mitmes jurisdiktsioonis ne bis in idem põhimõtte rikkumine. Komisjon ja Tšehhi konkurentsiamet tegelesid tema hinnangul selle käitumise territoriaalselt erinevate tagajärgedega. Peale selle lubab Walt Wilhelmi kohtupraktika(32) liidu konkurentsiõiguse ja siseriikliku konkurentsiõiguse paralleelset kohaldamist.
29. Kõrgeim halduskohus tühistas 10. aprilli 2009. aasta otsusega(33) Brno regionaalkohtu otsuse. Kõrgeima halduskohtu hinnangul kvalifitseeris regionaalkohus asjaomaste ettevõtjate kartellis osalemise vääralt vältavaks tegevuseks. Kuni Tšehhi Vabariigi ühinemiseni Euroopa Liiduga kuulus kartell Tšehhi territooriumil ainult siseriikliku jurisdiktsiooni alla ning seda sai karistada ainult siseriikliku õiguse alusel. Ühinemiskuupäevaga ning sellega seotud otsustuspädevuste muutumisega toimus murrang. Kuigi kaebajad ei lõpetanud formaalselt rikkumist, mida nad olid Tšehhi Vabariigis enne liitumise kuupäeva toime pannud, tuleb seda kõrgeima halduskohtu hinnangul käsitleda lõppenuna. Tegevus, mis viiakse läbi alates Euroopa Liiduga liitumise päevast, on formaal‑juriidiliselt eraldiseisev rikkumine – st liidu õiguse rikkumine, mille menetlemine on siseriikliku konkurentsiasutuse ja komisjoni jagatud pädevuses, kuid mille suhtes komisjoni pädevus on ülimuslik (määruse nr 1/2003 artikli 11 lõige 6).
30. Nüüd on menetlus jälle Brno regionaalkohtus, eelotsusetaotluse esitanud kohtus, kellele kohtuasi asjas uue otsuse tegemiseks tagasi saadeti. Regionaalkohus on küll siseriikliku õiguse kohaselt(34) seotud kõrgeima halduskohtu õigusliku hinnanguga, kuid see leiab siiski, et selgitamist vajavad mõned liidu õiguse punktid, mis tekivad esiteks seoses 1. mail 2004 toimunud Tšehhi Vabariigi liitumisega Euroopa Liiduga ning teiseks seoses määruse nr 1/2003 jõustumisega samal kuupäeval. Kokkuvõttes esitatakse sellisel moel Euroopa Kohtule eelotsuse saamiseks ka regionaalkohtu ja kõrgeima halduskohtu sisulised eriarvamused.
IV Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
31. 11. detsembri 2009. aasta määrusega(35), mis saabus Euroopa Kohtusse 13. jaanuaril 2010, esitas Brno regionaalkohus Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„1. Kas EÜ artiklit 81 (nüüd ELTL artikkel 101) ja määrust nr 1/2003 tuleb tõlgendada nii, et neid õigusnorme tuleb kohaldada (menetluses, mis on algatatud pärast 1. maid 2004) kogu kartelli toimimise perioodile, mis algas ja vältas Tšehhi Vabariigi osas enne, kui see riik sai Euroopa Liidu liikmeks (st enne 1. maid 2004), ning lõppes pärast Tšehhi Vabariigi Euroopa Liidu liikmeks saamist?
2. Kas määruse nr 1/2003 artikli 11 lõiget 6 koosmõjus selle määruse artikli 3 lõikega 1 ja põhjendusega 17, komisjoni teatise koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus artikliga 51, ne bis in idem põhimõttega, mis on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 50, ja Euroopa õiguse üldpõhimõtetega tuleb tõlgendada nii, et kui komisjon algatab EÜ artikli 81 rikkumise menetluse pärast 1. maid 2004 ja teeb selles asjas otsuse, siis:
a) ei ole liikmesriikide konkurentsiasutustel alates sellest ajast automaatselt enam pädevust nende rikkumistega tegeleda;
b) ei ole liikmesriikide konkurentsiasutustel alates sellest ajast automaatselt enam pädevust nendele rikkumistele kohaldada siseriiklikku õigust, mis sisaldab EÜ artikli 81 (nüüd ELTL artikkel 101) sätetega paralleelseid sätteid?”
32. Euroopa Kohtu menetluses esitasid oma kirjalikud ja suulised seisukohad Toshiba, Mitsubishi, Fuji(36), Hitachi(37), Alstom ja Siemens(38) ning Tšehhi Vabariigi, Iirimaa, Hispaania ja Poola valitsus, samuti Euroopa Komisjon ning EFTA järelevalveamet. Kirjalikus menetluses osales lisaks Slovaki Vabariigi valitsus, suulisest menetlusest võttis peale selle osa Tšehhi konkurentsiamet.
V Hinnang
33. Brno regionaalkohtu eelotsusetaotlusega soovitakse saada selgust Tšehhi Vabariigi Euroopa Liiduga liitumise tagajärgede osas kartelliõigust puudutavas asjas. Seejuures on esiteks tegemist kohaldatava õiguse määratlemisega (esimene küsimus) ja teiseks pädevuste piiritlemisega Euroopa konkurentsiasutuste võrgustikus „EKV”(39) (teine küsimus) seoses piiriüleste kartellidega, mis toimisid vältava rikkumisena osaliselt enne ja osaliselt pärast ühinemiskuupäeva ning võisid muu hulgas avaldada mõju Tšehhi Vabariigi territooriumil.
34. Käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavuse osas ei ole kahtlusi. Esimene eelotsuse küsimus sarnaneb pealiskaudsel vaatlusel küll Ynose juhtumile, milles Euroopa Kohus leidis, et ta ei ole pädev direktiivi tõlgendama.(40) Erinevalt kohtuasjast Ynos ei ole Euroopa Kohus aga käesoleval juhul kutsutud esimese eelotsuse küsimuse raames sisuliselt tõlgendama liidu õigust perioodil enne uue liikmesriigi liitumist, vaid üksnes selgitama liidu õiguse ratione temporis kohaldamisala. Selleks on ta kahtlemata pädev.
35. Ka asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on siseriikliku menetlusõiguse kohaselt seotud temast kõrgemal astmel oleva kohtu õigusliku seisukohaga,(41) ei takista eelotsusetaotluse esitamist Euroopa Kohtule ning tema vastuse siduvust.(42)
36. Kuna põhikohtuasjas hinnatakse Tšehhi konkurentsiameti 2007. aasta otsuse õiguspärasust, tuleb eelotsusetaotlusele vastamisel viidata veel asutamislepingu sätetele Amsterdami lepingu versioonis,(43) eelkõige tuleb arvesse võtta EÜ artiklit 81, mitte aga ELTL artiklit 101.
A – Esimene eelotsuse küsimus: Euroopa konkurentsiõiguse ajaline kohaldamisala
37. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas EÜ artiklit 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõiget 1 saab 1. mail 2004 Euroopa Liiduga ühinenud liikmesriigis kohaldada perioodide suhtes, mis eelnesid sellele ühinemiskuupäevale.(44)
38. Selle küsimuse taustaks on asjaolu, et vaidlusaluse kartelli näol oli tegemist konkurentsieeskirjade ühe ja vältava rikkumisega,(45) mille konkurentsivastane mõju algas Tšehhi Vabariigi territooriumil juba enne selle liitumist Euroopa Liiduga ning kestis ka pärast kõnealust liitumist. Ajavahemikud, mil nii liidu kui ka siseriiklikul tasandil viidi selle kartellikokkuleppe karistamiseks läbi vastavad trahvide määramise menetlused, paiknevad koguni täiesti pärast ühinemiskuupäeva.
39. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja põhikohtuasja kaebajate hinnangul kõnelevad sellised asjaolud EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 kohaldatavuse kasuks vaidlusaluse kartelli kogu kestusele. Nende liidu õigusnormide kohaldamise tõttu loodavad kartellis osalenud ettevõtjad lõpetuseks Tšehhi konkurentsiameti karistusest täielikult pääseda.
1. Ühinemisakti ja õiguse üldpõhimõtete juhised
40. Liidu õiguse sätete Tšehhi Vabariigis ajalise kohaldamise määratlemise lähtepunktiks on ühinemisakti artikkel 2. Selle kohaselt on asutamislepingute sätted ning institutsioonide poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid uutele liikmesriikidele siduvad alates ühinemiskuupäevast, seega alates 1. maist 2004.
41. Ühinemisakti kõnealusest sättest järeldub seega üksnes, et EÜ artiklit 81 ja määrust nr 1/2003 kohaldatakse Tšehhi Vabariigis alates 1. maist 2004. Seevastu ei anna ühinemisakt mingit teavet selle kohta, mil määral tuleb EÜ artiklit 81 ja määrust nr 1/2003 kohaldada vältavate rikkumiste suhtes, mille konkurentsivastane mõju avaldus Tšehhi territooriumil osaliselt enne ja osaliselt pärast tema ühinemist Euroopa Liiduga. Selles osas tuleb tagasi pöörduda liidu õiguse üldpõhimõtete, täpsemalt õiguskindluse põhimõtte, õiguspärase ootuse põhimõtte ja tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte juurde.(46)
a) Materiaalõigusnormide tagasiulatuva kohaldamise keeld
42. Nimetatud õiguse üldpõhimõtetest tuleneb, et õiguslike muudatuste ajalise mõju osas tuleb eristada menetlusnorme ja materiaalõigusnorme: väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse menetlusnorme üldiselt nende jõustumise hetkel kõikide pooleliolevate vaidluste suhtes, samas kui materiaalõigusnorme ei kohaldata tavaliselt enne nende jõustumist tekkinud olukorra suhtes.(47)
43. Määruses nr 1/2003 on küll kehtestatud arvukaid menetlusnorme.(48) Selle artikli 3 lõige 1 sisaldab aga – samamoodi nagu EÜ artikkel 81 – sisulisi juhiseid ettevõtjatevaheliste kokkulepete hindamiseks konkurentsiasutuste poolt. Seega on EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 puhul tegemist liidu materiaalõigusnormidega.
44. Taolisi materiaalõigusnorme ei tohi põhimõtteliselt tagasiulatuvalt kohaldada, sõltumata sellest, kas tagasiulatuv kohaldamine on huvitatud isikule soodne või ebasoodne; sest õiguskindluse põhimõte nõuab, et kõiki faktilisi olukordi tuleb tavaliselt, välja arvatud juhul, kui ei ole selgelt öeldud vastupidist, hinnata nende tekkimise ajal kehtivaid õigusnorme arvestades.(49) Uusi materiaalõigusnorme kohaldatakse põhimõtteliselt otse üksnes varasema seaduse kehtivusajal tekkinud olukordade tulevaste tagajärgede suhtes.(50)
45. Rahvusvaheliselt tegutseva kartelli suhtes, mis ühe ja vältava rikkumisena avaldas uue liikmesriigi territooriumil mõju või võis mõju avaldada nii enne kui ka pärast ühinemiskuupäeva,(51) kohaldatakse seetõttu olenevalt perioodist erinevaid materiaalõigusnorme: perioodide osas enne ühinemiskuupäeva hinnatakse kartelli konkurentsivastast mõju vastavas liikmesriigis üksnes selle riigi siseriikliku konkurentsiõiguse alusel. Hilisemate perioodide puhul tuleb neid seevastu hinnata kogu liidus ühtselt EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 kriteeriumide alusel.(52)
46. Käesoleva asja jaoks tähendab see konkreetselt järgmist: EÜ artiklit 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõiget 1 tuleb vaidlusalusele kartellile kohaldada Tšehhi Vabariigis ainult sel määral, mil tuleb karistada nimetatud kartelli võimalikku konkurentsivastast mõju ajavahemikul alates 1. maist 2004. Seevastu kartelli konkurentsivastast mõju, mis puudutab perioodi kuni 30. aprillini 2004, saab Tšehhi Vabariigis hinnata üksnes siseriikliku konkurentsiõiguse alusel. Tegemist võib küll olla ühe ja vältava rikkumisega, kuid selle konkurentsivastase mõju suhtes kohaldatakse enne ja pärast Tšehhi Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga vastavalt erinevaid õigusnorme.
b) Tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttest ei tehta erandeid
47. Erinevalt Siemensi, Hitachi ja Fuji seisukohast ei kõnele käesoleval juhul miski liidu õiguse tagasiulatuva kohaldamise kasuks selliselt, et EÜ artikliga 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõikega 1 oleks hõlmatud ka vaidlusaluse kartelli konkurentsivastane mõju Tšehhi Vabariigis enne selle liitumist Euroopa Liiduga.
48. Vastab küll tõele, et liidu materiaalõigusnorme võib erandjuhul kohaldada tagasiulatuvalt, kui selline võimalus tuleneb selgelt nende sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest.(53) Käesoleval juhul ei sisalda aga EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 sõnastus, eesmärk ega ülesehitus üheseid pidepunkte mõlema sätte tagasiulatuva kohaldamise kasuks. Pigem kõnelevad liidu kartelliõiguse karistusõigusele sarnased jooned(54) kindlalt taolise tagasiulatuva kohaldamise vastu, sest sellega võidakse rikkuda karistuste seaduslikkuse põhimõtet (nullum crimen, nulla poena sine lege), mida liidu tasandil kaitstakse põhiõigusena (põhiõiguste harta artikli 49 lõige 1)(55).
49. Eelkõige ei saa esitada argumenti, et juba enne 1. maid 2004 Tšehhi Vabariigis kehtinud konkurentsiõigus orienteerus sisuliselt peamises osas EÜ artiklile 81 ning EÜ artikkel 81 on seega teatud laadi järglaseks olev õigusnorm, mille jõustumine ei toonud ettevõtjatele selles liikmesriigis midagi oluliselt uut kaasa.
50. Võib küll tõsi olla, et Tšehhi siseriiklik õigus(56) kattus juba enne Tšehhi Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga sisu poolest oluliselt EÜ artikliga 81. Samuti on võimalik, et Euroopa leping(57), millega Tšehhi Vabariiki pidi Euroopa Liidule lähendatama, juba sisaldas oma artiklis 64 EÜ artiklile 81 sarnanevat eeskirja.
51. Nii siseriiklikku õigust kui ka Euroopa lepingut võisid aga Tšehhi Vabariigis enne 1. maid 2004 kohaldada ja rakendada üksnes siseriiklikud ametiasutused. Nende tõlgendamine ja kohaldamine kooskõlas EÜ artikli 81 juhistega oli sel ajal Tšehhi Vabariigi territooriumil ainult Tšehhi ametiasutuste ja kohtute ülesanne. Komisjon kui Euroopa konkurentsiasutus tegi küll Tšehhi ametiasutustega tihedat koostööd, kuid ta ise ei saanud enne 1. maid 2004 Tšehhi Vabariigis kohaldada ei Euroopa lepingu artiklit 64 ega ka EÜ artiklit 81, ning samuti ei tohtinud Tšehhi kohtud esitada nende tõlgendamise kohta küsimusi Euroopa Liidu Kohtule.
52. Konkreetselt EÜ artikli 81 osas tuleb veel märkida, et see säte ei saanud enne 1. maid 2004 pretendeerida kohaldamise ülimuslikkusele Tšehhi õiguse ees. Peale selle ei kehtinud enne 1. maid 2004 ei vanades ega uutes liikmesriikides määrus nr 1/2003, mille artikli 3 lõige 1 kohustab esmakordselt siseriiklikke konkurentsiasutusi selles sättes täpsemalt kirjeldatud tingimustel kohaldama paralleelselt EÜ artiklit 81 ja siseriiklikku kartelliõigust ning pidama silmas liidu õiguse ülimuslikke väärtusi.(58)
53. Kokkuvõttes eksisteeris seega kuni 30. aprillini 2004 täiesti teistsugune süsteem kui alates 1. maist 2004. 1. mail 2004 toimus nii sisuliselt kui ka menetluslikult oluline kartelliõiguskorra murrang, mis ei kõnele EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 tagasiulatuva kohaldamise poolt, vaid hoopis selle vastu.
54. Kindlasti võiks EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 tagasiulatuv kohaldamine vähendada ühe ja sama kartelli erineva hindamise ohtu trahvide määramise menetluses erinevate ametiasutuste ja kohtute poolt. Sellele tuleb siiski vastu väita, et erineva sisuga otsuste olemasolu enne 1. maid 2004 oli süsteemile omane ning sellega lepiti, kui see ei toonud endaga kaasa liidu kartelliõiguse täieliku tõhususe ning liidu õiguse ülimuslikkuse kahjustamist.(59) Ükskõik kui soovitav konkurentsiõiguse võimalikult ühtne ja tõhus tõlgendamine ja kohaldamine Euroopa Liidu piires ka on, ei tohi seda saavutada õigusriigi põhimõtete rikkumise hinnaga.
c) Kergema karistuse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte
55. Hitachi tugineb kergema karistuse (lex mitius) tagasiulatuva kohaldamise põhimõttele, põhjendamaks seisukohta, et vaidlusaluse kartelli konkurentsivastast mõju Tšehhi Vabariigis ajavahemikul enne 1. maid 2004 tuleb hinnata EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 alusel.
56. Kergema karistuse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte kuulub liikmesriikide ühiste riigiõiguslike tavade hulka ning seda tuleb käsitleda osana liidu õiguse üldpõhimõtetest.(60) Vahepeal on see leidnud tee ka põhiõiguste harta artikli 49 lõike 1 kolmandasse lausesse.
57. Kahtlemata pidi seega Tšehhi konkurentsiamet enne 1. maid 2004 Tšehhi Vabariigis vaidlusaluse kartelli tekitatud konkurentsivastast mõju hindama EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 alusel, kui see oleks endaga kaasa toonud karistusest vabastamise või kergema karistuse kui siseriiklik õigus. See on siiski vähetõenäoline.
58. Viimane järeldus tuleneb asjaolust, et ei EÜ artikkel 81 ega ka määrus nr 1/2003 sisalda mingisuguseid selgitusi nende sanktsioonide ranguse osas, mida siseriiklikud konkurentsiasutused võivad kartellikokkuleppe puhul määrata. Määruse nr 1/2003 artiklis 5 selgitatakse üksnes, et liikmesriikide konkurentsiasutused võivad teha otsuseid, millega määratakse trahve, karistusmakseid või muid siseriiklikus õiguses sätestatud sanktsioone. Seega, isegi kui Tšehhi konkurentsiamet kohaldaks EÜ artiklit 81 perioodidele enne 1. maid 2004, kehtestataks seejuures määratavad karistused siseriikliku õiguse kohaselt.(61)
59. Ainus eesmärk, mida Hitachi lex mitius’e põhimõttele tuginemisega saavutada soovib, on täiesti teistsugune: ettevõtja ei soovi perioodi eest enne 1. maid 2004 mitte leebemat otsust, vaid ta ei soovi üldse mingit Tšehhi konkurentsiameti poolset otsust. Ta soovib, et lex mitius’e põhimõtet mõistetaks kokkuvõttes selliselt, et Tšehhi konkurentsiamet kaotaks oma pädevuse karistada perioodil enne 1. maid 2004 eksisteerinud kartellikokkulepet ning et kartelli konkurentsivastane mõju tol ajal loetaks komisjoni otsusega kaetuks.
60. Niimoodi mõistetaks kergema karistuse tagasiulatuva kohaldamise printsiibi sisu siiski põhimõtteliselt vääralt. Kõnealune põhimõte piirdub sellega, et õigluse kaalutlustel lubatakse teha erand karistuse seaduslikkuse (nullum crimen, nulla poena sine lege) aluspõhimõttest.(62) See lubab asjaomastel isikutel saada kasu seadusandja muutunud väärtushinnangutest ning saada seeläbi kergem karistus, kui oli ette nähtud teo toimepanemise ajal.(63) Nimetatud põhimõte ei anna seevastu õigust nõuda, et otsuse langetaks mõni muu ametiasutus kui see, mis oli pädev teo toimepanemise ajal. Lex mitius’e põhimõte on puht sisulist laadi. See ei sisalda mingit selgitust menetluse ning pädevuse jaotuse kohta õigusrikkumiste menetlemiseks määratud ametiasutuste vahel.
61. Kuivõrd põhikohtuasja kaebajad püüavad kahtluse alla seada Tšehhi konkurentsiameti pädevust kui sellist trahvide määramiseks, siis on see määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja mitmekordse karistamise keelu (ne bis in idem) probleem,(64) mitte aga kergema karistuse (lex mitius) probleem.
62. Kokkuvõttes ei too seega ka kergema karistuse tagasiulatuva kohaldamise põhimõte endaga kaasa Hitachi jt soovitud tulemust.
2. Menetlusosaliste mõningad vastuargumendid
63. Viidates senisele kohtupraktikale, toodi Euroopa Kohtu menetluses välja veel rida täiendavaid argumente, mida ma järgnevalt lühidalt käsitlen. Ennetavalt tuleb märkida, et ükski neist argumentidest ei ole põhjendatud.
64. Mis puudutab kõigepealt mõne menetlusosalise osundatud kohtuotsust Dow Chemical Ibérica(65), siis ei ole see mõeldud selleks, et ette valmistada EÜ artikli 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 kohaldamist uue liikmesriigi territooriumil enne selle liitumist Euroopa Liiduga. Kohtuasjas Dow Chemical Ibérica ei käsitletud nimelt materiaalõigusnormide kohaldamist, vaid üksnes menetlusnormide kohaldamist, täpsemalt oli tegemist sätetega, mis käsitlesid komisjonipoolseid kontrollimisi (uurimisi) ettevõtjate äriruumides. Asjaolu, et Euroopa Kohus peab taolisi menetlusnorme kohaldatavaks, niipea kui uus liikmesriik Euroopa Liiduga ühineb, on täiesti kooskõlas eespool(66) selgitatud õiguse üldpõhimõtetega. Seevastu ei sisalda kohtuotsus Dow Chemical Ibérica mingit teavet käesolevas asjas huvi pakkuva küsimuse kohta, kas kohaldada saab ka Euroopa konkurentsiõiguse materiaalõigusnorme, kui tegemist on kartelli konkurentsivastase mõjuga uue liikmesriigi territooriumil perioodil enne selle liitumist Euroopa Liiduga.(67)
65. Kohtujurist Geelhoedi ettepanek kohtuasjas Asnef-Equifax(68), millele mõni menetlusosaline lisaks tugineb, ei kaldu samuti kõrvale mainitud õiguse üldpõhimõtetest,(69) vaid isegi kinnitab neid: kohtujurist selgitab, et määruse nr 1/2003 artikkel 3 võib sisaldada juhiseid ettevõtjate selliste kokkulepete praeguse ja tulevase mõju hindamiseks, mis sõlmiti ammu enne määruse nr 1/2003 jõustumist.(70) Mingil juhul ei toeta ta nimetatud sätte tagasiulatuvat kohaldamist möödunud perioodide suhtes.
66. Ka mõnelt poolt välja toodud kohtupraktika, mis puudutab põhiõiguste ja üldise diskrimineerimiskeelu kehtivust,(71) ei sisalda midagi, mis toetaks liidu õiguse tagasiulatuvat kohaldamist uue liikmesriigi territooriumil perioodide puhul enne selle riigi Euroopa Liiduga ühinemist. Eriti selgelt tuleb see esile kohtuotsuses Saldanha, mille kohaselt kohaldatakse EÜ asutamislepingu artiklit 6 (nüüd ELTL artikkel 18) „enne liitumist […] tekkinud olukorra tulevastele tagajärgedele”(72).
67. Teistsugust järeldust ei tulene lõpetuseks ka Siemensi mainitud ühinemisakti II lisa 5. jaost(73). Ka sealsed sätted lähtuvad EÜ artikli 81 kohaldatavusest enne ühinemiskuupäeva sõlmitud ettevõtjate kokkulepete suhtes. Nimetatud sätetes tehakse erand üksnes sellistele ettevõtjate kokkulepetele, mis viiakse kuue kuu jooksul vastavusse kehtivate grupieranditega. Erinevalt Siemensi arvamusest ei sisalda ühinemisakti II lisa 5. jagu mingeid pidepunkte enne 1. maid 2004 sõlmitud ettevõtjate kokkulepete mõju hõlmamiseks EÜ artikli 81 kohaldamisalasse.
3. Vahejäreldus
68. Kokkuvõttes võib teha järgmise vahejärelduse.
EÜ artiklit 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõiget 1 ei kohaldata 1. mail 2004 Euroopa Liiduga ühinenud liikmesriigis perioodide suhtes, mis eelnevad kõnealusele ühinemiskuupäevale, isegi kui menetlus toimub rahvusvaheliselt tegutseva kartelli osas, mis kujutab endast ühte ja vältavat rikkumist ning mis võis avaldada kõnealuse liikmesriigi territooriumil mõju nii enne kui ka pärast ühinemiskuupäeva.
B – Teine eelotsuse küsimus: konkurentsiasutuste pädevus ja mitmekordse karistamise keeld (ne bis in idem põhimõte)
69. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas pärast 1. maid 2004 algatatud Euroopa Komisjoni trahvide määramise menetlus takistab sel päeval Euroopa Liiduga ühinenud liikmesriigi konkurentsiasutust püsivalt viimast siseriikliku konkurentsiõiguse alusel läbi menetlust rahvusvaheliselt tegutseva kartelli suhtes, mis kujutab endast ühte ja vältavat rikkumist ning mis võis avaldada kõnealuse liikmesriigi territooriumil mõju nii enne kui ka pärast ühinemiskuupäeva.
70. Selles kontekstis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige teavet määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 tõlgendamise kohta koosmõjus artikli 3 lõikega 1 ja ne bis in idem põhimõttega. Lisaks viitab ta määruse nr 1/2003 põhjendusele 17 ja võrgustiku teatise punktile 51.
71. Teise küsimuse mõlemad osad on pühendatud esiteks siseriikliku konkurentsiasutuse pädevusele viia läbi trahvide määramise menetlus (2. küsimuse punkt a) ja teiseks selle asutuse pädevusele kohaldada siseriiklikku konkurentsiõigust (2. küsimuse punkt b). Kuna need aspektid on teineteisega lahutamatult seotud, analüüsin ma neid ühiselt ning käsitlen üksteise järel kahte suurt teemade ringi – Euroopa konkurentsiasutuste pädevuse piiritlemist kartellimenetluses (vt allpool 1. jagu) ja mitmekordse karistamise keeldu (ne bis in idem põhimõte; vt allpool 2. jagu).
1. Euroopa konkurentsiasutuste pädevuse piiritlemine
72. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja põhikohtuasja kaebajad on seisukohal, et Tšehhi konkurentsiamet kaotas määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaselt koosmõjus sama määruse artikli 3 lõikega 1 lõplikult oma pädevuse vaidlusaluse kartelli asja menetlemiseks, kui Euroopa Komisjon algatas oma trahvide määramise menetluse.
73. Käesoleval juhul see nii ei ole. Menetlusnormina(74) kehtib küll määruse nr 1/2003 artikli 11 lõige 6 alates 1. maist 2004 kõikides liikmesriikides, ja seda ka enne nimetatud kuupäeva tekkinud asjaolude suhtes.(75) Kõnealusel sättel on aga täiesti teistsugune normatiivne sisu kui see, mida eeldavad eelotsusetaotluse esitanud kohus ja põhikohtuasja kaebajad. Sellele viitasid õigesti menetluses osalenud valitsused ja komisjon.
a) Üldised kaalutlused määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 normatiivse sisu osas
74. Määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaselt kaotavad liikmesriikide konkurentsiasutused pädevuse kohaldada EÜ artikleid 81 ja 82 (nüüd ELTL artiklid 101 ja 102), kui komisjon algatab menetluse otsuse vastuvõtmiseks selle määruse III peatüki alusel.(76) Siseriiklike konkurentsiasutuste taoline pädevuse kaotus tekib automaatselt,(77) täpsemalt sel päeval, mil komisjon teeb formaalse otsuse menetlus algatada.(78)
75. Kui vaadelda ainult määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 sõnastust, siis näib, et pädevuse kaotus puudutab üksnes siseriiklike konkurentsiasutuste pädevust kohaldada liidu kartelliõigust (EÜ artiklid 81 ja 82 või ELTL artiklid 101 ja 102), mitte aga nende pädevust kohaldada siseriiklikku õigust. Ka komisjoni võrgustiku teatise punkte 51 ja 53 võib selliselt mõista.(79)
76. Samas tuleb siiski meenutada, et liidu õiguse sätte tõlgendamisel peab arvestama mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on.(80) Konkreetselt määruse nr 1/2003 osas on Euroopa Kohus lisaks leidnud, et liikmesriigi konkurentsiasutus võib siseriiklikke õigusnorme kohaldada vaid siis, kui liidu õigus ei näe ette erinormi.(81)
77. Siinkohal tuleb silmas pidada, et määruse nr 1/2003 artikli 11 lõige 6 on tihedas sisulises seoses sama määruse artikli 3 lõikega 1. Mõlema sätte ühisest vaatlemisest nähtub, et niipea, kui komisjon algatab menetluse otsuse vastuvõtmiseks määruse nr 1/2003 III peatüki alusel, ei tohi siseriiklikud konkurentsiasutused enam kohaldada mitte üksnes liidu konkurentsiõigust, vaid ka osa oma siseriiklikust konkurentsiõigusest.(82)
78. Üksikasjalikult toimub see järgmiselt(83): määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 esimene lause loob tiheda seose EÜ artikli 81 (ELTL artikkel 101) kohase kartellikeelu ja siseriikliku kartelliõiguse vastavate normide vahel. Kui ettevõtjate sellise kokkuleppe suhtes, mis võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust, kohaldatakse siseriiklikku kartellikeeldu, siis tuleb määruse nr 1/2003 artikli 3 lõike 1 esimese lause kohaselt rakendada sellega paralleelselt ka EÜ artiklit 81 (ELTL artikkel 101). Kuna aga siseriiklik konkurentsiasutus ei tohi vastavalt määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 esimesele lausele EÜ artiklit 81 (ELTL artikkel 101) kohaldada, niipea kui komisjon on oma menetluse algatanud, siis ei saa siseriiklik konkurentsiasutus kokkuvõttes enam kohaldada ka siseriiklikku kartellikeeldu.
79. Vastupidi eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja põhikohtuasja kaebajate seisukohale ei tähenda see siiski, et komisjoni poolt menetluse algatamisega kaotavad siseriiklikud konkurentsiasutused püsivalt ja lõplikult oma pädevuse kohaldada siseriiklikku konkurentsiõigust. Olenevalt sellest, kuidas komisjon oma menetluse lõpetab, võib seejärel veel jääda ruumi siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamiseks siseriiklike konkurentsiasutuste poolt.(84)
80. Konkurentsi kaitse Euroopa Liidus tagatakse paralleelselt nii liidu kui ka siseriiklike konkurentsiõiguse eeskirjadega. Mõlemad õiguskorrad on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt samaaegselt kohaldatavad.(85) Selles osas ei ole midagi muutnud ka Euroopa kartelliõiguse rakendamise süsteemi kaasajastamine määruse nr 1/2003 kohaselt: erinevalt komisjoni algsest ettepanekust(86) võivad vastavalt määruse nr 1/2003 artiklile 3 ühele ja samale asjale jätkuvalt kohalduda nii liidu õiguse (EÜ artikkel 81 või 82, nüüd ELTL artikkel 101 või 102) kui ka siseriikliku õiguse konkurentsieeskirjad.
81. Kindlasti järgivad Euroopa tasandi ja siseriikliku tasandi konkurentsieeskirjad põhimõtteliselt sama eesmärki ehk asjaomasel turul valitseva konkurentsi kaitsmise eesmärki.(87) Nimetatud eeskirjad hindavad kitsendavaid praktikaid siiski erinevatest vaatepunktidest(88) ning nende kohaldamisalad ei kattu täpselt.(89) Euroopa Kohtu põhimõtteline otsus kohtuasjas Walt Wilhelm, millega seonduvad viimased järeldused, ei ole – vähemalt selles suhtes – ka rohkem kui 40 aastat hiljem oma õigsusest midagi kaotanud.(90) On küll vaieldamatu, et vahepealsel ajal on majanduslik integratsioon Euroopa Liidus teinud suuri edusamme ja liikmesriikidevaheliste kaubandustõkete pidev kaotamine on toetanud tõelise siseturu loomist. Sellest hoolimata kaubeldakse paljude toodetega jätkuvalt ainult siseriiklikel või regionaalsetel turgudel; nende toodete konkurentsitingimused võivad riigiti – mõnikord isegi regioonide vahel – erineda rohkem, kui üleeuroopalistest või isegi ülemaailmsetest turgudest võiks eeldada. Seega ei saa ka välistada, et teatud juhul võivad lisaks EÜ artikliga 81 või 82 (ELTL artikkel 101 või 102) hõlmatud piiriülestele konkurentsiprobleemidele tekkida seoses siseriiklike või regionaalsete erisustega täiendavad kohapealsed konkurentsiprobleemid, mida konkurentsiasutustel on võimalik kontrolli alla saada ainult vastava siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamisega.
82. Ka pärast määruse nr 1/2003 jõustumist on Euroopa kartelliõiguse eesmärkide ja ülesehitusega kooskõlas, kui ühe juhtumiga tegeleb mitu konkurentsiasutust ning need uurivad kõnealust juhtumit erinevatest vaatepunktidest.(91) Uue, detsentraliseeritud süsteemi abil kaasatakse siseriiklikud ametiasutused kartelliõiguse rakendamisse veelgi rohkem kui seni. Selles osas eksisteerib põhimõtteline vahe Euroopa kartelliõiguse rakendamise süsteemi – nagu seda kaasajastati määrusega 1/2003 – ja samal ajal jõustunud Euroopa ühinemise kontrolli reformi vahel.(92)
83. Konkurentsieeskirjade võimalikult ühtse ja tõhusa rakendamise eesmärki Euroopa siseturul(93) ei viida määruses nr 1/2003 ellu mitte üksikute konkurentsiasutuste ainupädevuse kehtestamisega, vaid pigem selle kaudu, et Euroopa Komisjon ja siseriiklikud konkurentsiasutused teevad ühes võrgustikus (EKV) koostööd ja kooskõlastavad seal omavahelist tegevust.(94) Liidu õiguse ülimuslikkus tagatakse seejuures määruse nr 1/2003 artiklitega 3 ja 16.
84. Seda, et liikmesriikide konkurentsiasutused võivad tegutseda isegi siis, kui komisjon on omapoolse otsuse juba teinud, näitab eelkõige määruse nr 1/2003 artikli 16 lõike 2 vaatlemine. Nimetatud säte ei võta siseriiklikelt ametiasutustelt nende pädevust tegutseda ajaliselt pärast komisjoni, vaid üksnes keelab neil minna vastuollu komisjoni eelneva otsusega.(95)
85. Oma sõnastuse kohaselt käsitleb määruse nr 1/2003 artikli 16 lõige 2 küll üksnes liidu kartelliõiguse kohaldamist siseriiklike konkurentsiasutuste poolt (ehk EÜ artiklite 81 ja 82 – nüüdsest ELTL artiklid 101 ja 102 – kohaldamist). Sama säte peab aga veelgi enam kehtima juhul, kui siseriiklikud konkurentsiasutused soovivad kohaldada siseriiklikku kartelliõigust. Kui siseriiklikud konkurentsiasutused võivad pärast komisjoni otsust veel liidu õigust kohaldada, siis peab neil seda enam olema lubatud rakendada siseriiklikku õigust, tingimusel et nad järgivad ühenduse õiguse ülimuslikke väärtusi määruse nr 1/2003 artikli 3 tähenduses.
86. Ei oleks kohane mõista määruse nr 1/2003 artikli 16 lõike 2 kohaldamisala nii kitsalt, nagu see mõlgub meeles eelotsusetaotluse esitanud kohtul ja põhikohtuasja kaebajatel.(96)
87. Põhikohtuasja kaebajad selgitavad, et määruse nr 1/2003 artikli 16 lõige 2 võimaldab siseriiklikel konkurentsiasutustel läbi viia menetlust selliste kartellis osalejate suhtes, kelle vastu Euroopa Komisjon varem oma otsusega menetlust ei algatanud. Selles osas tuleb siiski märkida, et artikli 16 lõige 2 reguleerib kõigest üsna üldiselt siseriiklike konkurentsiasutuste poolt „kokkulepete, otsuste või tegevuste kohta” tehtud otsuste suhet juba olemasolevate Euroopa Komisjoni otsustega, olenemata sellest, mis on nende komisjoni otsuste ese ja kes on nende adressaadid. Eelkõige keelab kõnealune säte siseriiklikel konkurentsiasutustel minna oma otsustes vastuollu komisjoni varasema otsusega. Nimetatud säte kehtestab seega erandite tegemise keelu ning tagab nii liidu õiguse ülimuslikkuse.
88. Samamoodi saab määruse nr 1/2003 artikli 16 lõiget 2 piirata äärmiselt harval juhul, kui Euroopa Komisjon tunnistab määruse nr 1/2003 artikli 10 kohaselt EÜ artikli 81 või 82 (nüüd ELTL artiklid 101 ja 102) eelnevalt kohaldamatuks.(97) Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja mõne menetlusosalise arvamusest hõlmab määruse nr 1/2003 artikli 16 lõige 2 oma äärmiselt üldise sõnastusega ja asukohaga „Koostöö” peatükis kõikmõeldavad otsused, mida komisjon võib määruse nr 1/2003 alusel teha, ega piirdu mingil juhul vaid teatud otsusetüübiga.
89. Ka määruse nr 1/2003 põhjendust 18 ei tohi valesti mõista selliselt, et liidu seadusandja soovis siseriiklikelt konkurentsiasutustelt võtta ära siseriikliku kartelliõiguse kohaldamise pädevuse kõikidel juhtudel, kui komisjon on omapoolse otsuse vastu võtnud. Kõnealune põhjendus 18 sõnastab küll eesmärgi, „et iga juhtumit käsitleks ainult üks ametiasutus”. Seejuures ei ole aga tegemist üldise reegliga, mis oleks omane kogu kartelliõiguse rakendamise Euroopa süsteemile vastavalt määrusele nr 1/2003. Kõnealune eesmärk on hoopis seotud määruse nr 1/2003 ühe konkreetse sättega, täpsemalt määruse artikliga 13. Nimetatud sätte kohaselt on küll igal EKV‑sse kuuluval konkurentsiasutusel võimalus oma menetlus peatada või talle esitatud kaebus tagasi lükata, kui mõni muu EKV ametiasutus juba käsitleb sama juhtumit. Asjaomased ametiasutused ei ole aga mingil juhul kohustatud nii menetlema. Pigem väljendavad määruse nr 1/2003 artikkel 13 ja põhjendus 18 laia kaalutlusõigust, mida omavad EKV‑sse kuuluvad ametiasutused, pidades silmas juhtumite käsitlemise asjakohast jaotust võrku kuuluvate ametiasutuste vahel.
90. Lõpetuseks kõneleb ka pädevusi reguleeriv proportsionaalsuse põhimõte (EL lepingu artikli 5 lõige 4, varem EÜ artikli 5 kolmas lõik) määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 sellise tõlgendamise vastu, mille kohaselt kaotavad siseriiklikud konkurentsiasutused püsivalt ja lõplikult oma pädevuse kohaldada siseriiklikku kartelliõigust, niipea kui komisjon algatab oma menetluse. Kõnealusele proportsionaalsuse põhimõttele, millele on liidu seadusandja määruse nr 1/2003 preambulis sõnaselgelt viidanud,(98) omistatakse lepingute süsteemis põhimõtteline, isegi konstitutsiooniõiguslik tähendus. Nimetatud põhimõte tähendab, et liidu meetmed ei tohi sisuliselt ega formaalselt minna kaugemale sellest, mis on vajalik lepingute eesmärkide saavutamiseks. Määruse nr 1/2003 eesmärk on aidata detsentraliseeritud süsteemis kaasa liidu konkurentsieeskirjade tõhusale rakendamisele,(99) kusjuures tuleb tagada liidu õiguse ühtne kohaldamine.(100) Selleks ei ole vaja liikmesriikide konkurentsiasutustel keelata püsivalt ja lõplikult kohaldamast nende siseriiklikku kartelliõigust. Piisab sellest, kui neilt võetakse see pädevus komisjoni algatatud menetluse kestuse ajaks ning neile seatakse kohustus järgida pärast kõnealuse menetluse lõppu komisjoni otsust.(101)
91. Juba nende üldiste kaalutluste põhjal määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 normatiivse sisu osas võib teha järelduse, et kui komisjon algatab menetluse otsuse vastuvõtmiseks määruse nr 1/2003 III peatüki alusel, ei kaota siseriiklikud konkurentsiasutused püsivalt ja lõplikult oma pädevust kohaldada siseriiklikku konkurentsiõigust. Siseriiklikud konkurentsiasutused saavad hoopis pärast komisjoni menetluse lõppu mitmekordse karistamise põhimõtte (ne bis in idem põhimõte) piirides ise otsuse langetada.
b) Täiendavad kaalutlused seoses perioodiga enne uue liikmesriigi ühinemist Euroopa Liiduga
92. Käesolevas asjas on täiendav aspekt see, et Tšehhi konkurentsiameti vaidlusalune otsus puudutab – eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel – üksnes kõnealuse kartelli konkurentsivastast mõju enne 1. maid 2004, seega ainult perioodil enne Tšehhi Vabariigi liitumist Euroopa Liiduga.
93. Nagu eespool selgitatud,(102) ei kohaldatud EÜ artiklit 81 nimetatud perioodil Tšehhi Vabariigis ning seda ei saa ka tagasiulatuvalt laiendada sel perioodil Tšehhi Vabariigis aset leidnud vältava rikkumise võimalikule konkurentsivastastele mõjule.
94. Seega ei saa toonase perioodi osas ka määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 ja artikli 3 lõike 1 koosmõjust tuletada mingit keeldu siseriiklike konkurentsiõiguse sätete kohaldamisele, nagu need on Tšehhi Vabariigis kehtestatud konkurentsikaitse seaduse §‑s 3. Kõnealuse, 1. maile 2004 eelneva perioodi osas ei ole karta komisjoni ja Tšehhi konkurentsiameti pädevuskonflikti, samuti ei pea vältima EÜ artikli 81 ja siseriikliku konkurentsiõiguse vahelisi väärtuste vastuolusid. Siseriiklik õigus ei saa a priori vastuollu minna liidu õigusnormiga, mis kõnealusel perioodil ei kohaldu.
95. Isegi kui perioodil enne 1. maid 2004 soovitakse juba orienteeruda määruse nr 1/2003 kohase uue süsteemi eesmärkidele, kõneleks see üheselt siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamise kasuks Tšehhi konkurentsiameti poolt, mitte aga selle vastu. Põhimõttelise sooviga luua ühisturul võrdsed võimalused(103) ning „kaitsta turul valitsevat konkurentsi”(104) läheks täielikult vastuollu, kui teatud perioodil ei saaks siseturu teatud piirkonnas kartellikokkuleppe suhtes menetlust algatada (kui õigusriigist tulenevad tingimused on täidetud ja menetlustähtaeg ei ole juba aegunud). Just käesoleval juhul oli siseriikliku kartelliõiguse kohaldamine ainus võimalus karistada vaidlusaluse kartelli võimalikku konkurentsivastast mõju Tšehhi Vabariigis perioodil enne Euroopa Liiduga ühinemist.
c) Vahejäreldus
96. Kokkuvõttes ei saa seega määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 esimesest lausest koosmõjus artikli 3 lõike 1 esimese lausega tuletada siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamise püsivat ja lõplikku keeldu. See kehtib aga ainult teatud võimalike piirangute arvessevõtmise korral, mis võivad tuleneda mitmekordse karistamise keelust (ne bis in idem põhimõte). Käesoleva asja kõnealust viimati nimetatud õiguslikku probleemi käsitlebki järgmine jagu.
2. Mitmekordse karistamise keeld (ne bis in idem põhimõte)
97. Järgnevalt tuleb veel analüüsida küsimust, kas sellisel juhul nagu käesolevas asjas takistab mitmekordse karistamise keeld (ne bis in idem põhimõte) siseriikliku konkurentsiõiguse kohaldamist siseriikliku konkurentsiasutuse poolt.
98. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja põhikohtuasja kaebajad on seisukohal, et komisjoni 24. jaanuari 2007. aasta otsusega on vaidlusaluse kartelli konkurentsivastane mõju Tšehhi Vabariigis enne selle liitumist Euroopa Liiduga juba oma karistuse saanud. Seetõttu lähtuvad nad eeldusest, et Tšehhi konkurentsiameti poolt eraldi määratud trahv rikub ne bis in idem põhimõtet.
99. Ne bis in idem põhimõtet tunnustatakse liidu tasandil õiguse üldpõhimõttena(105) ning see on nüüdseks põhiõiguste harta artikli 50 kohaselt omandanud liidu põhiõiguse positsiooni.
100. Ne bis in idem põhimõtte tunnustamine liidu tasandil toob endaga kaasa selle, et ne bis in idem põhimõtte kohaldamisala ulatub kaugemale puhtalt siseriiklikest juhtudest ning laieneb piiriülestele asjaoludele,(106) mis on soodne liidu kodanike vaba liikumise ning Euroopa siseturul võimalikult takistamata kaubanduse eesmärgi jaoks.
a) Mitmekordse karistamise keelu kohaldatavus
101. Tegelikult ei ole vaidlust selle osas, et kartelliõiguse alusel trahvide määramise menetluses tuleb selle karistusõigusele sarnaseid jooni arvesse võttes(107) järgida ne bis in idem põhimõtet.(108) Sellest hoolimata seab komisjon ne bis in idem põhimõtte kohaldatavuse käesolevas asjas kahtluse alla, vähemalt põhiõiguste harta artiklit 50 puudutavas osas.
i) Materiaalne kohaldatavus
102. Komisjon väidab, et põhiõiguste harta on kohaldatav üksnes liidu õiguse rakendamisel. Kuna käesolevas asjas tugines Tšehhi konkurentsiamet oma vaidlusaluses otsuses ainult siseriiklikule konkurentsiõigusele, siis ei olnud harta tema suhtes siduv.
103. See vastuväide on ekslik. Vastab küll tõele, et põhiõiguste harta kehtib selle artikli 51 lõike 1 kohaselt „liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral”(109). Ainuüksi asjaolu, et käesolevas asjas kohaldatakse materiaalses mõttes siseriiklikku konkurentsiõigust, ei tähenda siiski, et juhtumi läbivaatamiseks puuduvad liidu õigusest tulenevad juhised.
104. Nagu juba mainitud,(110) on määruse nr 1/2003 menetlusnormid – vastupidi selle määruse materiaalõigusnormidele – Tšehhi Vabariigis kohaldatavad alates selle liitumisest Euroopa Liiduga. Nende hulka kuuluvad eelkõige ka eeskirjad ja põhimõtted, mis puudutavad pädevuse piiritlemist määrusega nr 1/2003 loodud Euroopa konkurentsiasutuste võrgustikus.(111) Neid eeskirju ja põhimõtteid tuleb tõlgendada ja kohaldada kooskõlas liidu esmase õigusega, sealhulgas liidu põhiõigustega.
105. Tšehhi konkurentsiamet võib seega alates 1. maist 2004 viia kartelliõiguslikku trahvide määramise menetlust siseriikliku õiguse alusel läbi üksnes siis, kui ja sel määral, mil määrus nr 1/2003, mida tõlgendatakse ja kohaldatakse liidu põhiõigusi arvesse võttes, selleks ruumi jätab.
106. Kõnealuste liidu põhiõiguste hulka, mida tuleb Tšehhi konkurentsiametile jäänud tegutsemisruumi kindlakstegemisel silmas pidada, kuulub eelkõige ne bis in idem põhimõte, nagu see on kodifitseeritud põhiõiguste harta artiklis 50. Ne bis in idem põhimõttel on mitte üksnes materiaalõiguslik, vaid ka menetlusõiguslik mõju. Süüdistatava kaitse kõrval täidab ne bis in idem põhimõte näiteks ka pädevuskonfliktide (nn positiivsed kohtualluvuskonfliktid) vältimise eesmärki erinevate sama kriminaalasja või rikkumist käsitleda võivate ametiasutuste vahel.(112)
ii) Ajaline kohaldatavus
107. Terviklikkuse huvides lisan ma veel kaks lühikest kaalutlust ne bis in idem põhimõtte ajalise kohaldatavuse osas.
108. Esiteks tuleb meenutada, et põhiõiguste hartal ei olnud aastatel 2006 ja 2007 veel esmase õigusega võrreldavat, siduvat õigusmõju.(113) Sellest hoolimata andis harta – siinkohal eelkõige selle artikkel 50 – juba siis õiguse allikana teada liidu tasandil tagatud põhiõigustest.(114) Määruse nr 1/2003 kohaldamisalas kehtib see veelgi enam, sest selle preambulis on selge viide hartale.(115) Seetõttu tuleb harta põhiõigusi määruse nr 1/2003 raames järgida alates 1. maist 2004 ehk päevast, mil kõnealune määrus jõustus nii vanades kui ka uutes liikmesriikides.
109. Teiseks tuleb märkida, et Tšehhi konkurentsiameti vaidlusalune trahvi määramise otsus puudutab perioodi enne Tšehhi Vabariigi liitumist Euroopa Liiduga. Liidu õigusest tuleneva ne bis in idem põhimõtte ajalise kohaldamise puhul ei ole siiski määrav karistatava teo toimepanemise aeg, vaid vastava kriminaalmenetluse või trahvide määramise menetlemise algatamise aeg.(116) Aastal 2006, kui Tšehhi konkurentsiamet algatas kõnealuses asjas oma trahvide määramise menetluse, oli Tšehhi Vabariik juba Euroopa Liidu liikmesriik ning pidi seega liidu õigusest tulenevast ne bis in idem põhimõttest kinni pidama.
110. Kokkuvõttes ei takista seega ka ajalisest aspektist miski liidu õigusest tuleneva ne bis in idem põhimõtte kohaldamist.
b) Mitmekordse karistamise keelu tagamise ulatus: mis on idem?
111. Sisuliselt ütleb ne bis in idem põhimõte põhiõiguste harta artikliga 50 kodifitseeritud versioonis, et kedagi ei tohi uuesti kohtu alla anda ega karistada kuriteo eest, milles ta on liidu territooriumil seaduse järgi juba lõplikult õigeks või süüdi mõistetud.
112. Konkurentsiõigusele ülekantuna keelab ne bis in idem põhimõte selle, et ettevõtja mõistetakse teist korda süüdi või antakse uuesti kohtu alla seoses konkurentsivastase tegevusega, mille suhtes on tehtud varasem, vaidlustamisele mitte kuuluv süüdimõistev või õigeksmõistev otsus.(117)
113. Käesolevas asjas, nagu kartelliõiguslikes menetlustes sageli, on vaidluse all, milliste kriteeriumide alusel tuleb tuvastada, kas puudutatud ettevõtjate suhtes algatati menetlus uuesti või karistati neid uuesti sama konkurentsivastase tegevuse eest, kui Tšehhi konkurentsiamet määras neile trahvi. Seega tuleb selgitada, mis peitub mõiste idem taga.
114. Seni on liidu kohtud konkurentsiõiguse kohastes menetlustes lähtunud sellest, et ne bis in idem põhimõtte kohaldamine sõltub kolme tingimuse samaaegsest täitmisest, milleks on faktiliste asjaolude, rikkumise toimepannud isiku ja kaitstava õigushüve samasus.(118)Ne bis in idem põhimõte keelab ühte ja sama isikut karistada rohkem kui ühe korra sama õigusvastase teo eest sama õigushüve kaitsmiseks.(119)
115. Nimetatud kolmest tingimusest ei ole vaidluse all kaks esimest – faktiliste asjaolude ja rikkumise toimepannud isiku samasus. Seevastu on vaieldav kolmanda tingimuse kehtivus, st kaitstava õigushüve samasuse või kaitstava õigusliku huvi kriteerium. Kasutades viimast kriteeriumi, on Euroopa Kohus lükanud kartelli juhtumitel tagasi mitmekordse karistamise keelu liidu suhetes kolmandate riikidega.(120)
116. Muudes õigusvaldkondades kui konkurentsiõigus ei ole Euroopa Kohus kõnealust kolmandat tingimust siiski kasutanud. Nii on Euroopa Kohus avaliku teenistuse õiguse distsiplinaarmenetluses juhindunud üksnes faktilistest sündmustest (kas tegemist oli „teiste asjaoludega”)(121). Vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonnas (SDÜ artikkel 54(122) ja Euroopa vahistamismäärus(123)) on Euroopa Kohus kaitstud õigusliku huvi samasuse kriteeriumi isegi sõnaselgelt ebaoluliseks tunnistanud.(124) Ainsa määrava kriteeriumina näeb ta selle valdkonna põhistatud kohtupraktikas tegude sisulist samasust, mida tuleb mõista konkreetsete, omavahel lahutamatult seotud asjaolude kogumi esinemisena.(125)
117. Taoline ne bis in idem põhimõtte erinev tõlgendamine olenevalt õiguse valdkonnast kahjustab liidu õiguskorra ühtsust. Ne bis in idem põhimõtte kui põhiõiguse tasandil oleva liidu õiguse keskse printsiibi põhimõttelisest tähendusest tuleneb, et selle sisu ei tohi sõltuda sellest, millist õiguse valdkonda käsitletakse.(126)Ne bis in idem põhimõtte, nagu see on nüüdsest kodifitseeritud põhiõiguste harta artiklis 50, tagamissisu määratlemiseks peavad kogu liidu õiguses valdkonnaüleselt kehtima samad kriteeriumid. Sellele on õigesti viidanud EFTA järelevalveamet.
118. Ei ole mingit sisulist põhjust seada ne bis in idem põhimõttele konkurentsiasjades teistsuguseid tingimusi kui muudes valdkondades. Nii nagu kõnealuse sätte eesmärk on SDÜ artikli 54 raames liidu kodanike vaba liikumise tagamine liidu territooriumil kui „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal”(127), nii aitab ta konkurentsiõiguses kaasa ettevõtjate äritegevuse parendamisele ja hõlbustamisele siseturul ning lõpuks ka ühtsete konkurentsitingimuste loomisele kogu EMP‑s (nn level playing field).
119. Mõiste idem puhul määravate kriteeriumide kindlakstegemisel tuleb silmas pidada, et mitmekordse karistamise keeld liidu õiguses tugineb suurel määral EIÕK põhiõigusele,(128) täpsemalt EIÕK protokolli nr 7 artikli 4 lõikele 1, kuigi kõik liidu liikmesriigid ei ole nimetatud protokolli kuni tänaseni veel ratifitseerinud.(129) Kõnealusele suurele lähedusele EIÕK‑ga viitavad mitte üksnes selgitused põhiõiguste harta artikli 50 kohta, mida liidu ja liikmesriikide kohtud peavad kohaselt järgima,(130) vaid ka Euroopa Kohtu senine praktika liidu õiguse üldpõhimõtte ne bis in idem osas.(131)
120. Seega kohaldatakse ühtlustamisnõuet,(132) mille kohaselt on hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕK‑ga tagatud õigustele, samad, mis neile EIÕK‑ga ette on nähtud. Teisisõnu kirjeldab EIÕK protokolli nr 7 artikli 4 lõige 1 Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) poolt tõlgendatuna miinimumstandardit, mis tuleb liidu õiguses ne bis in idem põhimõtte tõlgendamisel ja kohaldamisel tagada.
121. Pärast seda, kui EIK praktika mõiste idem osas oli pikka aega olnud ebaühtlane, leidis EIK oma 2009. aasta põhimõttelises kohtuotsuses, et EIÕK protokolli nr 7 artikkel 4 keelab kellegi üle kohut mõista või kedagi süüdi mõista teise kuriteo eest, mis põhineb samadel või peamises osas samadel asjaoludel.(133) See tähendab, et EIK peab oluliseks ainult asjaolude samasust ja selgesõnaliselt ebaoluliseks teo õiguslikku kvalifitseerimist.(134) Seejuures juhindub ta lisaks oluliselt ka Euroopa Kohtu praktikast, mis puudutab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala.(135) Veelgi enam, EIK kasutab Euroopa Kohtu sõnastusega täiesti sarnast sõnastust kirjeldamaks, mida tuleb mõista asjaolude samasuse all. Ei eksisteeri mingeid pidepunkte, mis näitaksid, et EIK kaldub andma ne bis in idem põhimõttele just konkurentsiõiguse valdkonnas mõnevõrra väiksemat tagamisulatust.(136) Vastupidi: EIK küll tsiteerib Euroopa Kohtu otsust Aalborg Portland, milles käsitletakse kaitstava õigushüve kriteeriumi, kuid ei võta seda ne bis in idem põhimõtte tõlgendamise aluseks.(137)
122. Selles kontekstis tuleks ka mõiste idem tõlgendamisel ja kohaldamisel liidu õigusest tuleneva mitmekordse karistamise keelu raames pidada edaspidi oluliseks üksnes asjaolude samasust (mis hõlmab tingimata rikkumise toimepannud isiku samasust(138)).
123. Kaitstava õigushüve kriteeriumi juurde jäämine viiks lõpuks selleni, et liidu õigusest tuleneva mitmekordse karistamise keelu kohaldamisala oleks kitsam ja selle tagamisulatus jääks väiksemaks sellest, mida näeb EIÕK protokolli nr 7 artikli 4 lõige 1 ette miinimumstandardina. See ei oleks kooskõlas ühtlustamisnõudega. Nagu ma järgnevalt demonstreerin,(139) saab kolmandate riikide suhtes tekkivaid probleeme, mida Euroopa Kohus on seni lahendanud kaitstava õigushüve samasuse kriteeriumi abil, võtta sobivalt arvesse ka mujal – asjaolude samasuse hindamisel.
124. Seega tuleb rõhutada, et mõiste idem määratlemiseks ne bis in idem põhimõtte tähenduses on oluline üksnes tegude sisuline samasus, mida tuleb mõista konkreetsete omavahel lahutamatult seotud asjaolude kogumi esinemisena. Teisisõnu peab tegemist olema samade asjaoludega või peamiselt samade asjaoludega.
c) Kohaldamine käesolevas asjas: idem puudub
125. Ülekantuna käesolevale asjale tähendab mõiste idem nüüdsama esitatud tõlgendus, et tuleb hinnata, kas komisjoni otsus(140) ja Tšehhi konkurentsiameti otsus(141) seonduvad tegude sisulise samasusega, st samade või peamiselt samade asjaoludega.
i) Piirkond ja periood, kus kartell mõju avaldab või võib mõju avaldada, on asjaolude olulised komponendid
126. Oleks mõeldav tunnustada tegude sisulist samasust alati juba siis, kui konkurentsiasutuste kaks otsust puudutavad ühte ja sama kartelli. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mõni menetlusosaline näivad lähtuvat mõiste idem osas taolisest äärmiselt laiast arusaamast.
127. Sellega jäetaks aga tähelepanuta eripära, mis iseloomustab üldiselt konkurentsiõiguslikke rikkumisi, eriti kartellikokkuleppeid.
128. Kartellid on keelatud ja karistatavad just seetõttu, et nad avaldavad konkurentsile kahjulikku mõju või võivad konkurentsi igal juhul negatiivselt mõjutada. Kasutades EÜ artikli 81 lõike 1 (ELTL artikli 101 lõike 1) sõnu: konkurentsiasutused määravad kartellis osalevatele ettevõtjatele karistused, sest viimaste tegevuse eesmärk või tagajärg on konkurentsi takistamine, piiramine või kahjustamine.
129. Seda, kas mingis asjas oli taoline konkurentsi takistamine, piiramine või kahjustamine eesmärk või tagajärg, ei saa hinnata abstraktselt, vaid tuleb alati kontrollida konkreetset perioodi ja konkreetset piirkonda arvesse võttes.(142) EÜ artikli 81 (ELTL artikkel 101) kohaselt ei tule karistatavaks tegevuseks pidada kartellikokkulepet ennast, vaid selle elluviimist.(143) Kõnealuse rakendamise abil sekkutakse konkurentsi struktuuri, mis võib kokkuvõttes mõjuda kahjulikult vastava piirkonna tarbijale vastaval perioodil.
130. Teo sisulise samasuse juurde, mille suhtes ne bis in idem põhimõtet seejärel kohaldatakse, kuulub seega seoses kartelliga paratamatult alati periood ja piirkond, kus kartellikokkulepe on avaldanud konkurentsivastast mõju („tagajärjel põhinev” konkurentsi piiramine) või võis mõju avaldada („eesmärgil põhinev” konkurentsi piiramine). Sellel ei ole mingit seost kaitstava õigusliku huviga või asjaolude õigusliku kvalifitseerimisega; hoopis kartelli tegelik või potentsiaalne mõju on nende asjaolude lahutamatu komponent, mille tõttu võib konkurentsiasutus kartellis osalenud ettevõtjad vastutusele võtta ega tohi seda seejärel teist korda teha (ne bis in idem).(144)
131. Liidu õigusest tulenev mitmekordse karistamise keeld (ne bis in idem põhimõte) takistab seda, et Euroopa Majanduspiirkonnas määravad mitu konkurentsiasutust või kohut samas piirkonnas ja sama perioodi osas karistused ühe ja sama kartelli konkurentsivastase mõju eest.(145) Seevastu ei keela ne bis in idem põhimõte mingil juhul seda, et EMP‑s karistavad mitu konkurentsiametit või kohut ühe ja sama kartelli – eesmärgiks või tagajärjeks olnud – konkurentsi piiramist erinevates piirkondades või erinevatel perioodidel.
132. Veelgi vähem takistab liidu õigusest tulenev ne bis in idem põhimõte seda, et rahvusvaheliselt tegutsevat kartelli karistatakse esiteks EMP ametiasutuste poolt ja teiseks kolmandate riikide ametiasutuste poolt nende vastavatel territooriumidel.(146) Sellele osundab ka põhiõiguste harta artikli 50 sõnastus, mis viitab lõplikult õigeks või süüdi mõistmisele „liidu territooriumil”.
133. Ne bis in idem põhimõte peab takistama, et ettevõtjaid võetakse korduvalt vastutusele ja võidakse ka korduvalt karistada – eesmärgiks või tagajärjeks olnud – konkurentsivastase mõju eest, mis tuleneb nende lubamatust tegevusest. Kõnealune põhimõte ei tohi viia selleni, et taolise tegevuse konkurentsivastane mõju jääb teatud piirkonnas teatud perioodil karistuseta.
134. Seetõttu saab ka käesoleval juhul kasutada mitmekordse karistamise keeldu üksnes siis, kui ja kuivõrd komisjoni otsus ja Tšehhi konkurentsiameti otsus puudutavad samu piirkondi ja samu perioode. Pelgalt asjaolu, et tegemist oli ühe ainsa rahvusvaheliselt toimiva („ülemaailmse”) kartelliga, mis tegutses kestvalt pika perioodi jooksul, ei piisa selleks, et lähtuda idem’i olemasolust.
ii) Komisjoni otsus ja Tšehhi konkurentsiameti otsus ei puuduta kartelli sama mõju
135. See, kas kahe konkurentsiasutuse otsused seonduvad samade või peamises osas samade asjaoludega, nii et nad puudutavad sama sisulist tegu, on põhimõtteliselt faktiliste asjaolude hindamise küsimus, mis ei ole eelotsusemenetluses Euroopa Kohtu ülesanne, vaid jääb eelotsusetaotluse esitanud kohtu kanda.(147)
136. Käesolevas asjas tuleb siiski silmas pidada, et üks kõne all olevatest otsustest on Euroopa Komisjoni õigusakt EÜ artikli 249 neljanda lõigu (nüüd ELTL artikli 288 neljas lõik) tähenduses, st liidu institutsiooni õigusakt. Taoliste õigusaktide tõlgendamine kuulub Euroopa Kohtu algsesse pädevusse eelotsusemenetluses (ELTL artikli 267 esimese lõigu punkt b). Seega saab Euroopa Kohus anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule teavet komisjoni 24. jaanuari 2007. aasta trahvi määramise otsuse ulatuse kohta. Võttes arvesse oma ülesannet anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel põhikohtuasja lahendada,(148) peaks Euroopa Kohus seda võimalust kasutama.
137. Kahjuks ei sisalda 24. jaanuari 2007. aasta otsus ei selle regulatiivosas ega ka põhjendustes sõnaselget selgitust, kas määratud trahvidega karistatakse võimalikke – eesmärgiks või tagajärjeks olnud – konkurentsi kahjustamisi Tšehhi Vabariigi territooriumil enne tema liitumist Euroopa Liiduga, st enne 1. maid 2004(149). Territooriumi, millega seonduvad komisjoni otsus ja selles määratud rahatrahvid, ulatus tuleb seega määratleda tõlgendamise teel.
138. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja põhikohtuasja kaebajad on seisukohal, et komisjoni otsus hõlmab Tšehhi Vabariigi territooriumi nii 1. mai 2004 eelsel kui ka selle järgsel perioodil. Taolise seisukoha kinnituseks peavad nad eelkõige asjaolu, et komisjon kõneleb ülemaailmsest kartellist ning ei ole Tšehhi Vabariigi territooriumi oma otsuse kohaldamisalast sõnaselgelt välja jätnud.
139. Komisjoni otsust saab siiski ka teisiti mõista. Selle kasuks kõneleb esiteks asjaolu, et oma põhjenduses ei ole ta kuskil selgelt viidanud sellele, et kartelli võimalik konkurentsivastane mõju Tšehhi Vabariigi territooriumil enne selle ühinemist Euroopa Liiduga on ka tegelikult hõlmatud. Vastupidi, komisjon viitab mitmes kohas konkreetselt kartelli mõjule Euroopa Ühenduses ja EMP‑s(150), kusjuures osaliselt viidatakse isegi selgelt ühenduse „toonastele liikmesriikidele” ja EMP „toonastele lepinguriikidele”(151).
140. Kui komisjoni otsuses on juttu ülemaailmsest kartellist, siis võib seda mõista kartelli toimimisviisi selgitusena ning see ei pruugi tingimata kõneleda sellest, millist kartelli konkurentsivastast mõju on komisjon tema poolt määratud trahvidega kokkuvõttes karistanud. Kuivõrd komisjon on lisaks osundanud kartellis osalejate ülemaailmsetele käivetele,(152) siis kasutas ta seda üksnes asjaomaste ettevõtjate suhtelise suuruse võrdlemisel, et võtta arvesse nende tegelikku suutlikkust põhjustada olulist kahju gaasisolatsiooniga jaotusseadmete turul EMP‑s(153).
141. Ka trahvide arvestamisel tuleb ilmsiks, et komisjon ei hõlmanud veel oma otsuses 1. mail 2004 ühinenud liikmesriike. Trahvide arvestamise aluseks olid kartellis osalejate käibed EMP‑s aastal 2003, seega aastal enne Euroopa Liidu ittalaienemist.(154)
142. Komisjoni otsuse sellise tõlgendamise kasuks, et sellega hõlmati üksnes kartelli konkurentsivastane mõju EMP‑s, kõneleb lisaks veel üks kaalukas põhjus: liidu institutsioonide õigusaktide kohaldamisala ei või olla laiem kui nende õigusliku aluse kohaldamisala.(155) Nagu juba mainitud, ei olnud EÜ artikkel 81 Tšehhi Vabariigis kohaldatav enne tema liitumist Euroopa Liiduga, ja komisjonil ei olnud selles piirkonnas enne 1. maid 2004 mingit pädevust.(156) Kui komisjon oleks sellest hoolimata võtnud vastu otsuse, milles ettevõtjatele määratakse Tšehhi Vabariigi osas perioodil enne 1. maid 2004 trahv, siis oleks ta sellega ületanud oma pädevuse piire.
143. Väljakujunenud kohtupraktikaga on kooskõlas, et liidu õigusakti tuleb võimaluste piires tõlgendada viisil, mis ei sea selle kehtivust kahtluse alla.(157) Kui teisese õiguse akti võib tõlgendada mitut moodi, tuleb eelistada tõlgendust, mille kohaselt on õigusakt asutamislepinguga kooskõlas, mitte seda tõlgendust, mille kohaselt oleks õigusnorm asutamislepinguga vastuolus.(158)
144. Kõnealuseid põhimõtteid kohaldades tuleb komisjoni 24. jaanuari 2007. aasta otsust seega tõlgendada nii, et selles määratud rahatrahvidega ei karistata konkurentsirikkumisi Tšehhi Vabariigi territooriumil perioodil enne selle liitumist Euroopa Liiduga.
145. Seega tuleb tuvastada, et komisjoni otsus ei hõlma vaidlusaluse kartelli – eesmärgiks või tagajärjeks olnud – konkurentsivastast mõju Tšehhi Vabariigis perioodil enne 1. maid 2004, kuid Tšehhi konkurentsiameti otsusega määrati – eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel – trahvid seevastu ainult selle territooriumi ja selle perioodi osas. Sellekohaselt on mõlema otsuse ese küll rikkumised, mis tulenevad samast rahvusvaheliselt tegutsevast kartellist, kuid nende otsuste aluseks on muus osas erinevad asjaolud.(159)
146. Kokkuvõttes ei puuduta seega komisjoni otsus ja Tšehhi konkurentsiameti otsus sama sisulist tegu, mistõttu ei ole Tšehhi konkurentsiamet oma otsusega rikkunud mitmekordse karistamise põhimõtet (bis in idem põhimõte).
3. Vahejäreldus
147. Kokkuvõttes tuleb tuvastada, et liidu õigusest tulenev ne bis in idem põhimõte ei keela kartellis osalenud ettevõtjatele mõista karistusi, mida asjaomase liikmesriigi siseriiklik konkurentsiasutus määrab kartelli konkurentsivastase mõju eest kõnealuse liikmesriigi territooriumil enne selle liitumist Euroopa Liiduga, kui ja kuivõrd Euroopa Komisjoni poolt samade kartellis osalejate suhtes varem määratud trahvide ese ei olnud just see sama mõju.
VI Ettepanek
148. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. EÜ artiklit 81 ja määruse nr 1/2003 artikli 3 lõiget 1 ei kohaldata 1. mail 2004 Euroopa Liiduga ühinenud liikmesriigis perioodide suhtes, mis eelnevad kõnealusele ühinemiskuupäevale, isegi kui menetlus toimub rahvusvaheliselt tegutseva kartelli osas, mis kujutab endast ühte ja vältavat rikkumist ning mis võis avaldada kõnealuse liikmesriigi territooriumil mõju nii enne kui ka pärast ühinemiskuupäeva.
2. Kui Euroopa Komisjon algatab taolise kartelli suhtes määruse nr 1/2003 III peatüki alusel menetluse, siis ei kaota asjaomase liikmesriigi siseriiklik konkurentsiasutus määruse nr 1/2003 artikli 11 lõike 6 kohaselt koosmõjus sama määruse artikli 3 lõikega 1 oma pädevust karistada siseriikliku konkurentsiõiguse alusel kartelli konkurentsivastase mõju eest kõnealuse liikmesriigi territooriumil perioodide osas enne selle ühinemist Euroopa Liiduga.
3. Liidu õigusest tulenev nebis in idem põhimõte ei keela kartellis osalenud ettevõtjatele mõista karistusi, mida asjaomase liikmesriigi siseriiklik konkurentsiasutus määrab kartelli konkurentsivastase mõju eest kõnealuse liikmesriigi territooriumil enne selle liitumist Euroopa Liiduga, kui ja kuivõrd Euroopa Komisjoni poolt samade kartellis osalejate suhtes varem määratud trahvide ese ei olnud just see sama mõju.