GENERALADVOKAT J. KOKOTTS STILLINGTAGEN
af 2. oktober 2012 (1)
Sag C-286/12
Europa-Kommissionen
mod
Ungarn
»Traktatbrud – socialpolitik – direktiv 2000/78/EF – ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv – ulige behandling på grund af alder – automatisk pensionering af dommere, offentlige anklagere og notarer ved det fyldte 62. år – nedsættelse og senere hævelse af pensionsalderen – foranstaltningens begrundelse og forholdsmæssighed«
I – Indledning
1. Under hvilke betingelser tillader EU-retten, at der fastsættes en maksimal aldersgrænse for udøvelsen af offentlige funktioner inden for retsplejen? Det er ikke første gang Domstolen konfronteres med dette spørgsmål siden indførelsen af Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (2).
2. Mens Fuchs-dommen (3) handlede om, hvorvidt der overhovedet må være en obligatorisk aldersgrænse, vedrører den foreliggende traktatbrudssag nedsættelsen af aldersgrænsen for dommere, offentlige anklagere og notarer fra 70 år til 62 år. Ungarn har dermed tilpasset pensionsalderen i retsvæsenet til den almindeligt gældende pensionsalder. Et halvt år efter, at denne nye ordning trådte i kraft, blev alle tjenestemænd, der allerede havde overskredet den nye grænse, altså otte årgange, pensioneret. I løbet af de kommende år bliver den fra nu af også for retsvæsenet gældende almindelige pensionsalder imidlertid hvert år hævet med seks måneder, indtil der er opnået en almindelig pensionsalder på 65 år.
3. Det skal i det væsentlige afklares, om denne ordning er begrundet.
II – Retsforskrifter
A – Direktiv 2000/78
4. 8., 9., 11. og 25. betragtning til direktiv 2000/78 har følgende ordlyd:
»(8) I retningslinjerne for beskæftigelsen 2000, som blev godkendt af Det Europæiske Råd i Helsingfors den 10. og 11. december 1999, understreges behovet for at skabe forudsætninger for et arbejdsmarked, der fremmer den sociale integrering gennem formulering af et sammenhængende sæt foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling af grupper som f.eks. handicappede. Det fremhæves desuden, at der bør lægges særlig vægt på støtte til ældre arbejdstagere for at øge deres deltagelse i arbejdsstyrken.
(9) Beskæftigelse og erhverv er afgørende områder, når det gælder om at sikre lige muligheder for alle og bidrage effektivt til, at alle borgere kan deltage i fuldt omfang i det økonomiske, kulturelle og sociale liv, og til den personlige udvikling.
[…]
(11) Forskelsbehandling på grund af […] alder […] kan hindre opfyldelsen af målene i EF-traktaten, særlig[t] opnåelsen af et højt beskæftigelsesniveau og et højt socialt beskyttelsesniveau, højnelse af levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og social samhørighed og solidaritet samt fri bevægelighed for personer.
[…]
(25) Forbuddet mod forskelsbehandling på grund af alder er en afgørende forudsætning for, at de mål, der er fastsat i retningslinjerne for beskæftigelse, kan nås, og der kan tilskyndes til diversitet i beskæftigelsen. Ulige behandling på grund af alder kan dog være berettiget under visse omstændigheder og kræver derfor særlige bestemmelser, der kan variere alt efter situationen i medlemsstaterne. Det er afgørende at skelne mellem ulige behandling, der er berettiget, især under hensyn til legitime beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitiske mål, og forskelsbehandling, der skal forbydes.«
5. I henhold til artikel 1 i direktiv 2000/78 er formålet med dette direktiv »med henblik på at gennemføre princippet om ligebehandling i medlemsstaterne, at fastlægge en generel ramme for bekæmpelsen af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv på grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering«.
6. Artikel 2, stk. 1 og stk. 2, litra a), i direktiv 2000/78 indeholder forbuddet mod forskelsbehandling:
»1. I dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for nogen form for direkte eller indirekte forskelshandling af nogen af de i artikel 1 anførte grunde.
2. I henhold til stk. 1
a) foreligger der direkte forskelsbehandling, hvis en person af en eller flere af de i artikel 1 anførte grunde behandles ringere, end en anden i en tilsvarende situation bliver, er eller ville blive behandlet.«
7. Artikel 3 (»Anvendelsesområde«) i direktiv 2000/78 bestemmer i stk. 1:
»Inden for rammerne af Fællesskabets beføjelser finder dette direktiv anvendelse både i den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer, på alle personer for så vidt angår:
[…]
c) ansættelses- og arbejdsvilkår, herunder afskedigelse og løn
[…]«
8. Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78 indeholder mulige begrundelser for en differentiering på grund af alder:
»1. Uanset artikel 2, stk. 2, kan medlemsstaterne bestemme, at ulige behandling på grund af alder ikke udgør forskelsbehandling, hvis den er objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt formål inden for rammerne af den nationale ret, bl.a. legitime beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitiske mål, og hvis midlerne til at opfylde det pågældende formål er hensigtsmæssige og nødvendige.
Der kan bl.a. være tale om følgende former for ulige behandling:
a) tilvejebringelse af særlige vilkår for adgang til beskæftigelse og erhvervsuddannelse, beskæftigelse og erhverv, herunder betingelser vedrørende afskedigelse og aflønning, for unge, ældre arbejdstagere og personer med forsørgerpligt med henblik på at fremme deres erhvervsmæssige integration eller at beskytte dem
b) fastsættelse af minimumsbetingelser vedrørende alder, erhvervserfaring eller anciennitet for adgang til beskæftigelse eller til visse fordele i forbindelse med beskæftigelse
c) fastsættelse af en maksimal aldersgrænse for ansættelse, som er baseret på uddannelsesmæssige krav til den pågældende stilling eller nødvendigheden af at have tilbagelagt en rimelig periode i beskæftigelse før pensionering.«
B – Ungarsk ret
9. Før den 1. januar 2012 var det ifølge artikel 57, stk. 2, i lov nr. LXVIII fra 1997 tilladt for dommere at blive i deres embede, indtil de fyldte 70 år.
10. I artikel 90, litra ha), i lov nr. CLXII fra 2011, der trådte i kraft den 1. januar 2012, fastsættes det nu, at dommere pensioneres, når de når den gældende pensionsalder.
11. Indtil den 1. januar 2010 var pensionsalderen i Ungarn 62 år. I henhold til artikel 18, stk. 1, i lov nr. LXXXI fra 1997 i den affattelse, der har været gældende siden den 1. januar 2010, gælder pensionsalderen på 62 år nu kun for personer, der er født før 1952. For alle yngre årgange hæves pensionsalderen for hver årgang med et halvt år, indtil den med årgang 1957 når den nye almindelige pensionsalder på 65 år.
12. I henhold til artikel 230 i lov nr. CLXII fra 2011 blev de dommere, der var fyldt 62 år før den 1. januar 2012, pensioneret den 30. juni 2012, og de dommere, som i 2012 når denne alder, pensioneres den 31. december 2012.
13. Der gælder tilsvarende bestemmelser for offentlige anklagere. For notarer gælder den nye aldersgrænse fra den 31. december 2013.
III – Den administrative procedure og parternes påstande
14. Den 17. januar 2012 opfordrede Kommissionen i henhold til artikel 258 TEUF Ungarn til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende klagepunktet om, at Ungarn ved at fastsætte den nye maksimale aldersgrænse for dommere, offentlige anklagere og notarer havde tilsidesat artikel 1, artikel 2 og artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78. Selv om Ungarn i svaret af 17. februar 2012 bestred, at der er sket en tilsidesættelse, fastholdt Kommissionen sin opfattelse i den begrundede udtalelse af 7. marts 2012. I den begrundede udtalelse fastsatte Kommissionen en frist på en måned for Ungarn til at bringe den påståede tilsidesættelse til ophør. I sit svar af 30. marts 2012 opgav Ungarn imidlertid ikke sit standpunkt.
15. Kommissionen anlagde derfor den 7. juni 2012 den foreliggende sag og nedlagde følgende påstande:
– Det fastslås, at Republikken Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv, idet den har vedtaget nationale retsregler, der fastsætter en obligatorisk pensionsalder på 62 år for dommere, offentlige anklagere og notarer, hvilket medfører en ulige behandling på grund af alder, der ikke er begrundet i et legitimt formål, og som under alle omstændigheder hverken er hensigtsmæssig eller nødvendig for at opnå det tilsigtede formål.
– Ungarn tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Ungarn har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17. Ifølge Ungarns oplysninger ophørte tjenesteforholdet for 194 ud af 2996 ungarske dommere den 30. juni 2012 på grund af den nye aldersgrænse. For 37 yderligere dommeres vedkommende har den ungarske præsident allerede offentliggjort afgørelsen om, at deres tjenesteforhold ophører den 31. december 2012. Det samme gælder for 79 henholdsvis 20 af 1784 offentlige anklagere. 61 af 315 notarer skal den 31. december 2013 udtræde af tjenesten.
18. Efter anmodning fra Kommissionen har Domstolens præsident ved beslutning af 13. juli 2012 bestemt, at sagen skal underkastes en fremskyndet procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 62a. Parterne har forhandlet skriftligt og under retsmødet den 1. oktober 2012 også mundtligt.
19. Den 16. juli 2012 erklærede Ungarns forfatningsdomstol ændringen af dommernes pensionsalder for forfatningsstridig (4). Forfatningsdomstolens afgørelse gælder med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2012, men bevirker dog ikke automatisk, at de dommere, der allerede er blevet afskediget, vil blive genindsat i deres stillinger. For at blive dette må de anlægge sag ved de kompetente ungarske retter.
IV – Retlig vurdering
A – Sagens antagelse til realitetsbehandling
20. Ungarn er af den opfattelse, at retssagen vedrørende de bestemmelser, der er blevet ophævet med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2012, er blevet afgjort med afgørelsen fra Ungarns forfatningsdomstol. Denne indvending er møntet på dommernes pensionsalder.
21. Ved første øjekast kan det synes, at de anfægtede bestemmelser på det relevante tidspunkt, dvs. ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (5) den 7. april 2012, ikke eksisterede, da de på grund forfatningsdomstolens dom bortfaldt med tilbagevirkende kraft. Dermed ville søgsmålets genstand med hensyn til dommerne efterfølgende være bortfaldet.
22. Ophævelsen med tilbagevirkende kraft af de regler, der vedrører dommerne, er imidlertid faktisk ufuldstændig. Den omstændighed, at de eksisterede på det relevante tidspunkt, viser sig tværtimod derved, at 194 dommere og 79 offentlige anklagere blev pensioneret den 30. juni 2012 med hjemmel i disse regler. Den af forfatningsdomstolen afsagte dom har for så vidt heller ingen direkte tilbagevirkende kraft, eftersom den ikke har haft til følge, at disse dommere er blevet genindsat i deres tidligere stillinger.
23. Den påståede EU-retsstridige tilstand er således ikke fuldstændig fjernet (6).
24. Derfor har den nævnte dom ikke afgjort retssagen med hensyn til de berørte dommere.
B – Materiel efterprøvelse af de nedlagte påstande
25. I henhold til artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 1 i direktiv 2000/78 må ingen udsættes for nogen form for direkte eller indirekte forskelshandling på grund af alder. En ulige behandling kan imidlertid begrundes i henhold til artikel 6.
26. Direktiv 2000/78 finder anvendelse på dommere, offentlige anklagere og notarer, da det i henhold til artikel 3, stk. 1, finder anvendelse på alle personer både i den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer. I modsætning til hvad der gælder for de væbnede styrker, er der heller ingen undtagelse for retsvæsenet.
1. Spørgsmålet, om der foreligger en ulige behandling
27. Afslutningen af tjenesteforholdet, når den aldersgrænse, der berettiger til oppebørsel af pension, nås, udgør altid en ulige behandling på grund af alder som omhandlet i artikel 2, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, litra a), i direktiv 2000/78.
28. En sådan bestemmelse påvirker nemlig ansættelses- og arbejdsvilkårene som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra c), i direktiv 2000/78, idet de omhandlede dommere, offentlige anklagere og notarer hindres i at arbejde, efter de er fyldt 62 år. Idet disse personer behandles mindre gunstigt end dem, der ikke har opnået denne alder, indføres der derudover med denne bestemmelse en ulige behandling på grund af alder som omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1 (7).
29. Når en aldersgrænse som sådan allerede medfører en ulige behandling, må dette gælde så meget desto mere for en nedsættelse af aldersgrænsen.
2. Begrundelsen for den ulige behandling
30. I henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78 udgør ulige behandling på grund af alder imidlertid ikke forskelsbehandling, hvis den er objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt formål inden for rammerne af den nationale ret, bl.a. legitime beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitiske mål. Derudover skal midlerne til at opfylde det pågældende formål være hensigtsmæssige og nødvendige.
31. Denne begrundelse prøver Domstolen i to trin: Først undersøger den foranstaltningens mål og derefter ved en helhedsvurdering af den lovgivningsmæssige sammenhæng og af fordelene og ulemperne, om den er hensigtsmæssig og nødvendig (8). Ved bedømmelsen af hensigtsmæssigheden og nødvendigheden finder jeg det dog klarere at orientere mig efter analyseskemaet for proportionalitetsprincippet (9).
32. Ifølge dette skema må foranstaltningerne ikke overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for at opfylde det med disse lovligt tilsigtede formål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges. Byrderne herved må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (10).
33. I denne forbindelse skal der tages hensyn til, at medlemsstaterne på nationalt plan råder over et betydeligt spillerum ved valget af, ikke blot hvilket bestemt formål blandt flere, man ønsker at forfølge på området for socialpolitik og beskæftigelse, men også ved valget af, hvilke foranstaltninger der kan opfylde det (11). Dette spillerum består på ethvert trin i efterprøvelsen af forholdsmæssigheden. Tilsvarende erstatter Domstolen ikke medlemsstaternes bedømmelse, den efterprøver kun, om de ikke forekommer urimelige (12).
34. Under den foreliggende traktatbrudssag påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig blotte formodninger herom (13).
35. Hvis en medlemsstat vil gøre brug af en undtagelse fra et generelt princip, påhviler det derimod denne at godtgøre, at betingelserne herfor foreligger (14). Ved anvendelsen af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78 må der i betragtning af medlemsstatens betydelige spillerum ikke stilles for store krav til dette bevis.
36. I det efterfølgende vil jeg ved hjælp af denne målestok efterprøve, om de fem mål, som Ungarn har anført, er legitime, og om foranstaltningerne til opfyldelse af disse mål er passende og nødvendige. Det skal i givet fald efterfølgende undersøges, om de ulemper, der er forbundet med foranstaltningen, står i et passende forhold til fordelene ved de mål, der står tilbage. Først vil jeg dog behandle Kommissionens anbringende, hvorefter målene med den nye aldersgrænse ikke tilstrækkelig klart kan identificeres.
a) Identifikationen af de tilstræbte mål
37. Domstolen har flere gange fastslået, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78 ikke kan tillægges den betydning, at en manglende præcisering i de omhandlede nationale forskrifter med hensyn til det formål, der forfølges dermed, medfører, at det automatisk udelukkes, at disse forskrifter kan være begrundede i medfør af denne bestemmelse. I mangel af en præcisering er det imidlertid væsentligt, at andre elementer – der indgår i den pågældende foranstaltnings almindelige kontekst – gør det muligt at identificere det formål, der forfølges med foranstaltningen, med henblik på at føre retslig kontrol med dens lovlighed samt med, at midlerne til at opfylde det pågældende formål er hensigtsmæssige og nødvendige (15).
38. Der kan dog ikke stilles alt for strenge krav til disse elementer. Således har Domstolen også ladet en medlemsstats udtalelser under den mundtlige forhandling være tilstrækkelige til, at formålene med en aldersgrænse var præciserede (16). Det forekommer mig derfor fornuftigt at acceptere Ungarns argument om, at de nedenfor gengivne formål følger tilstrækkeligt klart af lovgivningsprocessen, selv om dette ikke bliver underbygget yderligere. De mulige formål er i øvrigt også til dels nærliggende uafhængigt af, om de nævnes udtrykkeligt.
b) Sikring af pensionsordningen
39. Ifølge Ungarns redegørelse skal den nye aldersgrænse sikre pensionsordningens fortsatte funktion.
40. Dette formål falder ikke ind under de mål, der er anført som eksempler i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78. Opregningen er imidlertid ikke udtømmende (17). Den omfatter socialpolitiske formål såsom beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og erhvervsuddannelsespolitiske mål (18). Også den finansielle ligevægt i en pensionsordning er et sådant socialpolitisk formål (19).
41. Ved nedsættelsen af aldersgrænsen bliver kredsen af personer, der oppebærer pension, imidlertid udvidet, og kredsen af personer, der bidrager til finansieringen, indsnævret. Ordningen bliver således stærkere belastet. Foranstaltningen er derfor, selv om det lægges til grund, at medlemsstaterne har et betydeligt spillerum, uegnet til at bidrage til pensionsordningens finansielle ligevægt.
42. Følgelig må Ungarns argument herom forkastes.
c) Aldersstrukturen
43. Med den nye aldersgrænse tilsigtes det ifølge Ungarn også at tilvejebringe en afbalanceret aldersstruktur. Forbindelsen mellem aldersgrænsen og aldersstrukturen er nærliggende. Domstolen har allerede fastslået, at formålet med at oprette en gunstig aldersstruktur mellem yngre og ældre tjenestemænd kan udgøre et legitimt beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitisk formål (20).
44. Det er dog tvivlsomt, om den bratte indførelse af den nye aldersgrænse kan bidrage til, at der tilføres retsvæsenet en afbalanceret aldersstruktur. Den bevirker nemlig, at der er otte årgange, der skal erstattes med jurister, der for tiden er til rådighed på arbejdsmarkedet. De årgange, der nu er blevet ansat, vil derfor i fremtiden have en talmæssigt set uforholdsmæssig stor vægt i forhold til de andre årgange i retsvæsenet, og når de selv går på pension, vil de udløse et uforholdsmæssigt stort ansættelsesbehov.
45. Om denne virkning indtræder, afhænger af Ungarns bestående aldersstruktur og ansættelsespolitik. Ungarn har dog ikke anført noget herom.
46. Men selv hvis man på grund af medlemsstaternes betydelige spillerum ved anvendelsen af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2000/78 ville anerkende, at indførelsen af den nye aldersgrænse kan bidrage til en afbalanceret aldersstruktur, har det ikke været nødvendigt at udforme den i dens konkrete form. En afbalanceret aldersstruktur kan tværtimod endda bedre nås, hvis den nye aldersgrænse indføres gradvist over flere år. Så er det nemlig ikke nødvendigt at erstatte otte årgange af jurister på en gang.
47. Formålet om en afbalanceret aldersstruktur kan derfor ikke begrunde den omtvistede ordning.
d) Retsvæsenets effektivitet
48. Ungarn har endvidere anført, at den nye aldersgrænse skal føre til en større effektivitet i den offentlige tjeneste inden for retsvæsenet.
49. Denne målsætning hviler tilsyneladende på den betragtning, at de yngre nyansatte jurister kan udøve deres tjeneste bedre end de ældre jurister, der er blevet pensioneret. For så vidt har Domstolen med hensyn til offentlige anklagere allerede principielt anerkendt, at sikringen af en høj kvalitet inden for retsvæsenet, kan udgøre et legitimt formål med en aldersgrænse (21).
50. Det skal medgives Ungarn, at en aldersgrænse på 62 år i højere grad begrænser risikoen for en aldersbetinget mindskelse af ydeevnen end en aldersgrænse på 70 år. For så vidt er den i princippet egnet til at bidrage til kvaliteten inden for retsvæsenet.
51. Samtidig har Ungarn anført, at yngre jurister, fordi det ikke er så længe siden, de tog deres uddannelse, har mere aktuelle juridiske kundskaber, f.eks. inden for EU-retten, som først for nylig er blevet indført som pensum i Ungarn. Det kan ikke anfægtes, at pensioneringen af jurister og erstatningen af disse ved ansættelse af yngre jurister kan være en vej til at tilføre retsvæsenet sådanne mere aktuelle juridiske kundskaber.
52. Det er imidlertid højst tvivlsomt, om nyansatte jurister kan udøve arbejdet som dommer, offentlig anklager og notar bedre end de jurister, der pensioneres. Sammenlignet med andre erhvervsgrene kan jurister nemlig arbejde effektivt indtil en relativt høj alder. Den erhvervede erfaring og den større naturlige autoritet, der følger med alderen, er navnlig til stor praktisk nytte i dette erhverv.
53. Det må også frygtes, at det til dels må accepteres, at kvalifikationsniveauet hos de nye jurister, der skal ansættes for at dække det usædvanligt store ansættelsesbehov, er betydeligt ringere. Hvis der f.eks. på grund af alle pensioneringerne i 2012 skal ansættes nye dommere og offentlige anklagere, vil det være nødvendigt at acceptere de 273 bedste ansøgere. Ved erstatningen af blot en årgang, kunne ansættelserne derimod begrænses til ca. en ottendedel af dette tal, dvs. til de 35 bedste ansøgere.
54. Hvad navnlig angår gruppen af berørte dommere, skal der derudover tages hensyn til, at deres bratte pensionering kan fremkalde tvivl om deres uafhængighed og dermed om domstolenes kvalitet (22). I henhold til EMRK’s artikel 6, stk. 1, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal domstolene være uafhængige og upartiske og være oprettet ved lov. Også Domstolen har navnlig inden for rammerne af præjudicielle forelæggelser fremhævet domstolenes nødvendige uafhængighed (23).
55. Begrebet domstolenes uafhængighed omfatter i henhold til fast retspraksis to aspekter: et eksternt aspekt og et internt aspekt. I den foreliggende sag er det eksterne uafhængighedsaspekt – som kræver, at den instans, der skal træffe afgørelse, er beskyttet mod indgreb og pres udefra, som kan bringe dets medlemmers uafhængige bedømmelse af de tvister, de får forelagt, i fare – af betydning (24).
56. Den udøvende magt kan af denne grund ikke fjerne dommere fra deres tjeneste i embedsperioden (25). Her er der ganske vist ikke tale om foranstaltninger truffet af den udøvende magt med hensyn til enkelte dommere eller sager. Alligevel er der tale om et tungtvejende indgreb i retsvæsenet, nemlig fjernelsen af et større antal dommere, der i henhold til den hidtil gældende ordning ville være blevet i deres embede i indtil otte år længere. Dette indgreb er ikke kun af betydning, når det rent faktisk foretages med henblik på at påvirke retsvæsenet. Tværtimod skal det allerede undgås, at det kan se ud til, at der er sket en påvirkning (26).
57. Selv hvis det alligevel på grund af medlemsstaternes betydelige spillerum skulle anerkendes, at nedsættelsen af aldersgrænsen til 62 år kan bidrage til en større effektivitet i retsvæsenet, er den i hvert fald ikke nødvendig. Dette fremgår frem for alt af, at den ungarske ordning er selvmodsigende. Da aldersgrænsen i løbet af de kommende år igen hæves til 65 år, går Ungarn tilsyneladende også ud fra, at kvaliteten inden for retsvæsenet ikke kræver en aldersgrænse på 62 år (27).
58. Hvad navnlig angår indførelsen af mere aktuelle juridiske kundskaber i retsvæsenet, ligger der derudover mindre indgribende midler for hånden: Aktuelle juridiske kundskaber erhverver jurister ikke kun under studiet, men også i forbindelse med arbejdet – f.eks. ved selvstudier eller i forbindelse med organiseret videreuddannelse.
59. Formålet om at styrke kvaliteten inden for retsvæsenet kan derfor heller ikke begrunde den ungarske ordning.
e) Tilpasning af aldersgrænser
60. Et af Ungarns centrale argumenter er, at den nye aldersgrænse tilpasser dommernes situation til den øvrige offentlige tjeneste. Kommissionen har ganske vist bestridt, at dette formål tilstrækkelig klart kan identificeres, men allerede fordi aldersgrænserne faktisk tilpasses, er dette mål åbenbart.
61. At fastlægge, at arbejdstagere skal forlade erhvervslivet og gå på pension på et bestemt tidspunkt, falder principielt ind under de formål, der er omfattet af artikel 6, stk. 1.
62. Det legitime ved formålet at tilpasse aldersgrænser viser sig navnlig derved, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre opfyldelsen af det påberåbte formål, hvis den reelt opfylder kravet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (28). Navnlig undtagelser kan medføre tvivl om ordningers sammenhæng. Domstolen har således med hensyn til aldersgrænserne for offentlige anklagere allerede efterprøvet, om undtagelser for andre tjenestemandsgrupper stiller spørgsmålstegn ved sammenhængen (29). Tilpasningen af aldersgrænser kan derfor styrke sammenhængen i den samlede ordning.
63. I denne forbindelse handler det i sidste ende om at virkeliggøre det almindelige princip om ligebehandling. Dette princip, der nu også er forankret i artikel 20 i charteret om grundlæggende rettigheder, kræver, at ens situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, såfremt en sådan behandling ikke er objektivt begrundet (30). At antage, at situationen for jurister i retsvæsenet kan sammenlignes med situationen for jurister i den øvrige offentlige tjeneste, er i princippet inden for rammerne af det spillerum, som tilkommer medlemsstaterne. Kommissionen har heller ikke modsagt denne antagelse.
64. En øjeblikkelig tilpasning af pensionsalderen i den samlede offentlige tjeneste kan ikke opnås på anden måde end ved den nye aldersgrænse. For denne målsætning ville den omtvistede ordning derfor være passende og nødvendig.
65. Under hensyntagen til lighedsprincippet er et sådant defineret formål i den konkrete situation imidlertid ikke længere legitimt. Ungarske dommere, offentlige anklagere og notarer er nemlig forskellige fra jurister i den øvrige offentlige tjeneste på et vigtigt punkt: De har hidtil kunnet gå ud fra, at de først skulle gå på pension, når de fyldte 70 år. Ungarn har ikke forklaret, hvorfor der på trods af denne berettigede forventning består en legitim interesse i øjeblikkeligt at sænke aldersgrænsen med otte år for at skabe sammenhæng.
66. At der i denne situation snarere består en legitim interesse i en overgangsordning, viser sig også derved, at Ungarn lader hævelsen med blot tre år af aldersgrænsen for hele den offentlige tjeneste strække sig over flere år. Disse forskelle i overgangsordningerne indicerer, at der ikke blev taget hensyn til interesserne hos dem, der er berørt af nedsættelsen af aldersgrænsen, på samme måde som hos de øvrige offentligt ansatte, hvis aldersgrænse bliver hævet.
67. Som Kommissionen uimodsagt har anført (31), er det derudover usammenhængende, at de øvrige offentligt ansatte ikke automatisk pensioneres, når de når aldersgrænsen, men kun når de også har tilbagelagt det antal tjenesteår, der er nødvendigt for at oppebære fuld pension. Det er således muligt at tvinge dommere, offentlige anklagere og notarer til at gå på pension, selv om de kun har krav på en nedsat pension. For så vidt griber den nye aldersgrænse for retsvæsenet stærkere ind i de berørtes rettigheder, end hvad der er nødvendigt for at tilpasse aldersgrænserne i hele den offentlige tjeneste.
68. Således kan formålet om tilpasning af aldersgrænserne i den offentlige tjeneste ikke begrunde den øjeblikkelige nedsættelse af aldersgrænsen med otte år.
f) Yngre juristers adgang til retsvæsenet
69. Det sidste formål, som Ungarn har anført, er fjernelsen af hindringerne for unge juristers adgang til retsvæsenet. Dette er en nærliggende konsekvens af den maksimale aldersgrænse og navnlig af nedsættelsen heraf. Fremme af ansættelse udgør i henhold til fast retspraksis utvivlsomt et legitimt formål for medlemsstaternes social- og beskæftigelsespolitik, navnlig når det handler om at fremme yngre personers adgang til at udøve et erhverv (32).
70. Den nye aldersgrænse er egnet til at fremme yngre juristers adgang til retsvæsenet. Der skal imidlertid tages hensyn til forskellene mellem dens langsigtede og umiddelbare virkning.
71. Den nye aldersgrænse mindsker varigt den tid, som jurister arbejder inden for retsvæsenet, da disse nu pensioneres otte år tidligere. I de kommende år bliver denne virkning imidlertid reduceret derved, at pensionsalderen igen gradvist bliver hævet til 65 år, således at der i sidste ende kun bliver tale om en nedsættelse på fem år. Alligevel bliver stillingerne i retsvæsenet ledige igen tidligere end ved anvendelsen af den aldersgrænse, der tidligere gjaldt.
72. Midlertidigt vejer den umiddelbare virkning dog tungere. I 2012 er der på grund af pensioneringen af otte årgange for jurister usædvanligt mange stillinger, der skal besættes, hvilket kommer de unge jurister, der nu er til rådighed på arbejdsmarkedet, til gode. Disse stillinger står derimod ikke længere til rådighed for de årgange af jurister, der følger herefter, da de i en længere periode blokeres af de nyansatte jurister. Dermed bliver opfyldelsen af formålet om en varig fremme af unge juristers adgang til retsvæsenet ganske vist ikke udelukket, men dog stærkt hindret.
73. Den øjeblikkelige indførelse af den nye aldersgrænse er derfor ikke nødvendig for varigt at fremme unge juristers adgang til retsvæsenet. Ved den potentielle forvrængning af aldersstrukturen (33) bliver adgangschancerne for unge jurister tværtimod på længere sigt dårligere. En fair udligning mellem de forskellige juristgenerationer ville sigte imod at fordele de stillinger, der bliver ledige ved en nedsættelse af aldersgrænsen, så ligeligt som muligt mellem de opvoksende årgange. Hertil ville det være passende gradvist at sænke aldersgrænsen til 65 år, som jo alligevel er den tilstræbte endelige aldersgrænse.
74. Hvis målet imidlertid skulle være at fremme adgangen for de jurister, der nu aktuelt er til rådighed på arbejdsmarkedet, maksimalt, ses der faktisk ikke at være andre tilsvarende effektive foranstaltninger end straks at nedsætte aldersgrænsen til 62 år.
75. Et således defineret mål kan imidlertid kun anerkendes som legitimt, hvis der er særlige grunde, der taler for netop at fremme disse grupper. Det belaster nemlig ikke kun nødvendigvis de pensionerede jurister, men blokerer derudover på længere og lang sigt de stillinger, der ellers bliver ledige for de efterfølgende årgange af jurister. Ungarn har ikke anført sådanne særlige grunde.
76. Formålet om en lettere adgang for unge jurister til retsvæsenet kan derfor heller ikke begrunde indførelsen af den nye aldersgrænse.
g) Spørgsmålet, om der foreligger et uforholdsmæssigt indgreb over for de berørte
77. I den udstrækning de trufne foranstaltninger viser sig at være egnede og nødvendige for at opfylde de tilstræbte legitime formål, skal det normalt endvidere efterprøves, om de ikke fører til et uforholdsmæssigt indgreb over for de berørte (forbud mod det uforholdsmæssige) (34). Da indførelsen af den nye aldersgrænse imidlertid ikke er passende og nødvendig for opfyldelsen af nogen af de anførte legitime formål, skal dette punkt i og for sig ikke længere efterprøves. Derimod skal Kommissionen allerede efter de betragtninger, der er gjort rede for ovenfor, gives medhold i søgsmålet.
78. Kun for det tilfælde at Domstolen ikke følger min vurdering med hensyn til alle målene, vil jeg i det følgende alligevel behandle forbuddet mod det uforholdsmæssige. I henhold til dette forbud skal der findes en rimelig balance mellem de foreliggende hensyn (35).
79. For subsidiært at kunne foretage denne afvejning skal jeg – modsat den opfattelse, jeg har gjort mig til talsmand for – lægge til grund, at den nye aldersgrænse er passende og nødvendig for at opfylde et eller flere af de fem ovenfor nævnte undersøgte formål.
80. For en fuldstændig afvejning skal der endvidere foretages en vægtning af de hypotetiske fordele, der følger deraf.
81. Sådanne spekulationer er imidlertid ikke meningsfyldte. Jeg vil derfor begrænse mine betragtninger vedrørende forbuddet mod det uforholdsmæssige til at undersøge ulemperne ved den nye aldersgrænse. På dette grundlag kan der gives et fingerpeg om, hvilken vægt fordelene ved den nye aldersgrænse skal have for at kunne udgøre en begrundelse herfor.
82. De berørte jurister er direkte berørt i deres ret til fortsat at udøve det erhverv, som de har valgt. De kan ganske vist teoretisk set fortsat arbejde som jurister, f.eks. som advokater. De mister imidlertid muligheden for at arbejde videre i den stilling, som de arbejdede aktivt i, indtil de nåede aldersgrænsen.
83. Dette indgreb i erhvervsfriheden er forbundet med økonomiske ulemper. Det må nemlig lægges til grund, at de berørte i stedet for at modtage deres fulde løn som regel kun modtager en pension af mindre størrelse (36).
84. Domstolen har ganske vist anerkendt, at en foranstaltning, som indebærer, at arbejdstagere automatisk pensioneres, når de fylder 65 år, kan opfylde formålet om at fremme beskæftigelsen, og ikke kan anses for at gøre et uforholdsmæssigt indgreb i de berettigede forventninger hos arbejdstagerne, når disse oppebærer en pension, hvis niveau ikke kan anses for at være upassende (37). Spørgsmålet, om niveauet er passende, afhænger imidlertid af flere faktorer.
85. Et indtægtstab skal således tillægges særlig vægt, hvis de berørte har truffet økonomiske dispositioner i tillid til den fortsatte udøvelse af deres embede. De kan f.eks. have optaget et lån, have indgået en kontrakt om en supplerende privat aldersforsikring eller have afslået en lukrativ stilling i det private erhvervsliv, og der ses ikke at foreligge en foranstaltning, der kan mildne sådanne ulemper. Derudover er det endda muligt, at nogle berørte må acceptere et betydeligt fradrag i deres pension, fordi de ikke arbejdede længe nok til at oppebære fuld pension (38).
86. Ungarn har ganske vist anført, at den nye aldersgrænse var forudsigelig fra juni 2011. Henset til alle de økonomiske dispositioner, der var blevet truffet forud herfor, skulle de berørte imidlertid ikke regne med, at de skulle gå på pension før de fyldte 70 år.
87. Disse alvorlige indgreb over for de berørte ville blive betydeligt reduceret, og samtidig ville mange ulemper for de tilstræbte mål blive undgået, hvis Ungarn bare havde indført den nye aldersgrænse på en anden måde. Det er nemlig påkrævet at koordinere nedsættelsen af pensionsalderen for dommere, offentlige anklagere og notarer med hævelsen af pensionsalderen for de øvrige offentligt ansatte. Herved skulle Ungarn blot gradvist have nedsat pensionsalderen i retsvæsenet til 65 år, således at denne alder fik virkning for begge grupper på samme tidspunkt.
88. Ungarns fuldstændige negligering af denne mulighed fører nødvendigvis til den konklusion, at der ikke blev tilstræbt en rimelig udligning mellem de berørte juristers interesser og interessen i indførelsen af den nye aldersgrænse.
89. I øvrigt viser disse betragtninger, at fordelene ved den øjeblikkelige indførelse af den nye aldersgrænse for at opfylde et legitimt formål skal have en betydelig vægt for at veje tungere end de ovenfor anførte tungtvejende ulemper. Uafhængigt af, om Domstolen i modsætning til min opfattelse anser foranstaltningen for at være passende og nødvendig for at opfylde et eller flere af de anførte mål, ses der ikke at foreligge sådanne tungtvejende fordele.
3. Resultat
90. Søgsmålet bør derfor anses for begrundet.
V – Sagens omkostninger
91. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ungarn har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger.
VI – Stillingtagen
92. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Republikken Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv, idet den har vedtaget retsregler, hvorefter dommeres, offentlige anklageres og notarers tjenesteforhold ikke længere ophører automatisk ved det fyldte 70. år, men derimod ved det fyldte 62. år.
2) Republikken Ungarn tilpligtes at betale sagens omkostninger.«