KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
SHARPSTON
ippreżentati fl-4 ta’ Marzu2010 1(1)
Kawża C‑31/09
Nawras Bolbol
vs
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Fővárosi Bíróság (l-Ungerija)]
“Regoli minimi dwar il-kundizzjonijiet li ċittadini ta’ pajjiżi terzi jew persuni mingħajr Stat għandhom jissodisfaw sabiex ikunu jistgħu jitolbu l-istatus ta’ refuġjat – Persuna mingħajr Stat ta’ oriġini Palestinjana – Kundizzjonijiet li taħthom jingħata l‑istatus ta’ refuġjat – Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83/KE”
1. L-isfida umanitarja ta’ kif għandna nieħdu ħsieb persuni li tilfu djarhom u l-għajxien tagħhom minħabba kunflitt ilha magħna sa minn meta l-bniedem tgħallem kif jagħmel l-armi u jużhom kontra l-ġirien tiegħu. Individwi u gruppi ta’ individwi f’din is-sitwazzjoni għandhom bżonn u jistħoqqilhom l-għajnuna u l-protezzjoni. Sfortunatament, forom partikolari ta’ kunflitti jiġġeneraw numru kbir ħafna ta’ dawn in-nies. Pajjiżi iżjed għonja jew stabbli li fihom dawn imorru sabiex ifittxu l-ażil mhux dejjem isibuha faċli li jamministraw dan l-influss, b’mod partikolari fiż-żmien immedjat wara xi kunflitt ġdid, mingħajr ma potenzjalment jagħmlu ħsara għall-prosperità u l-istabbiltà tagħhom. It-trattament preferenzjali ta’ xi klassi jew grupp partikolari ta’ refuġjati, tkun xi tkun ir-raġuni, għaldaqstant, jekk ma jinżammx fi proporzjon u bilanċ, jieħu post it-trattament xieraq għal persuni oħra li, minn perspettiva umanitarja oġġettiva, ikun jixirqilhom l-istess.
2. Il-komunità internazzjonali għaldaqstant stabbiliet, fil-Konvenzjoni ta’ Genève dwar l-istatus ta’ refuġjati, tat-28 ta’ Lulju 1951 (2), ir-regoli vinkolanti tal-liġi internazzjonali umanitarja li jiddeskrievu min, u taħt liema ċirkustanzi, għandu jiġi ttrattat bħala refuġjat u x’attenzjoni għandha tingħatalu. L-Istati Membri kollha tal-Unjoni Ewropea huma firmatarji għal din il-Konvenzjoni. Fil-livell tal-Unjoni Ewropea, l-obbligi tagħhom huma riflessi fid-Direttiva 2004/83 (3).
3. Dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari magħmul mill-Fővárosi Bíróság (Qorti Metropolitana ta’ Budapest, Ungerija) taħt l-ex Artikolu 68 tat-Trattat KE tikkonċerna ċ-ċirkustanżi li taħthom, skont id-Direttiva 2004/83, Stat Membru jista’ jew għandu jagħti l-istatus ta’ refuġjat lill-Palestinjan li jfittex l-ażil f’dak l-Istat.
Id-Dritt internazzjonali
Il-Konvenzjoni tal-1951
4. Il-preambolu għall-Konvenzjoni tal-1951 ifakkar li l-Karta tan-Nazzjonijiet Uniti u d-Dikjarazzjoni Universali tad-Drittijiet tal-Bniedem ikkonfermaw il-prinċipju li l-bnedmin għandhom igawdu d-drittijiet u l-libertajiet fundamentali mingħajr diskriminazzjoni, u josserva li n-Nazzjonijiet Uniti, f’diversi okkażjonijiet, urew it-tħassib profond tagħhom għar-refuġjati u ħadmu biex jiżguraw li r-refuġjati jingħataw dawn id-drittijiet u l-libertajiet fundamentali bl-aħjar mod possibbli. Fl-istess ħin, il-preambolu josserva li l-għoti ta’ ażil jista’ jpoġġi piżijiet indebitament tqal fuq ċerti pajjiżi, u li s-soluzzjoni sodisfaċenti għall-problemi, li l-iskop u n-natura internazzjonali tagħha ġew irrikonoxxuti min-Nazzjonijiet Uniti, ma tistax tinkiseb mingħajr solidarjetà internazzjonali. Il-preambolu jesprimi x-xewqa li l-Istati kollha, filwaqt li jagħrfu n-natura soċjali u umanitarja tal-problema tar-refuġjati, jagħmlu dak kollu possibbli biex jevitaw li din il-problema ssir il-kawża ta’ tensjoni bejn l-Istati.
5. L-Artikolu 1A tal-Konvenzjoni tal-1951 jistabbilixxi l-kriterji dettaljati għall-evalwazzjoni ta’ jekk individwu għandux jingħata l-istatus ta’ refuġjat:
“Għall-finijiet ta’ din il-Konvenzjoni, it-terminu ‛refuġjat’ għandu japplika għal kwalunkwe persuna li:
[…]
(2) minħabba f’biża’ msejsa fuq ir-realtà li jista’ jiġi ppersegwitat għal raġunijiet ta’ razza, reliġjon, nazzjonalità, sħubija f’xi grupp soċjali jew fehma politika partikolari, ikun jinsab barra mill-pajjiż tan-nazzjonalità tiegħu u ma jkunx kapaċi jew, minħabba f’dik il-biża’, ma jkunx irid, jinqeda bil-protezzjoni ta’ dak il-pajjiż; jew li, mingħajr ma jkollu nazzjonalità u filwaqt li jkun barra mill-pajjiż fejn soltu kien joqgħod, minħabba f’dawn l-avvenimenti, ma jkunx kapaċi jew, minħabba f’dik il-biża’, ma jkunx irid jerġa’ lura fih
[…]” (4)
6. L-Artikolu 1C jipprovdi għal diversi ċirkustanzi li fihom il-Konvenzjoni tal-1951 ma tibqax tapplika għal persuna li tikkwalifika għal status ta’ refuġjat taħt l-Artikolu 1A – essenzjalment, għax ma għadx għandha bżonn, jew ma għandhiex ikollha iżjed bżonn, il-protezzjoni tagħha.
7. L-Artikolu 1D (li l-interpretazzjoni tiegħu hija kritika għal dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari) jipprovdi:
“Din il-Konvenzjoni ma għandhiex tapplika għal persuni li attwalment qegħdin jirċievu protezzjoni jew għajnuna minn korp jew istituzzjoni oħra tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr il-Kummissarju Għoli tan-Nazzjonijiet Uniti għall-Protezzjoni u l-Għajnuna tar-Refuġjati
Meta din il-protezzjoni jew għajnuna tieqaf għal xi raġuni, mingħajr ma l-pożizzjoni ta’ dawn il-persuni tkun ġiet deċiża definittivament skont ir-riżoluzzjonijiet rilevanti adottati mill-Assemblea Ġenerali tan-Nazzjonijiet Uniti, dawn il-persuni għandhom ipso facto jiġu ntitolati għall-benefiċċji ta’ din il-Konvenzjoni.”
8. L-Artikolu 38 jipprovdi li, fuq talba tal-partijiet, il-Qorti Internazzjonali tal-Ġustizzja(5) għandha tiddeċiedi kwalunkwe tilwima bejn il-partijiet għall-Konvenzjoni dwar l-interpretazzjoni jew l-applikazzjoni tagħha.
Riżoluzzjonijiet tal-Assemblea Ġenerali tan-Nazzjonijiet Uniti li jirrigwardaw is-sitwazzjoni fil-Palestina (6).
9. B’konsegwenza tal-avvenimenti tat-Tieni Gwerra Dinjija u speċifikament l-Olokawstu, in-Nazzjonijiet Uniti qablu mal-proposti tal-Kumitat Speċjali tan-Nazzjonijiet Uniti dwar il-Palestina (7) sabiex il-Palestina tiġi maqsuma (Riżoluzzjoni 181 (II), tad-29 ta’ Novembru 1947). Fl-14 ta’ Mejju 1948, ġie pproklamat l-Istat ta’ Iżrael. Minnufih wara seħħ dak li r-riżoluzzjonijiet sussegwenti tan-Nazzjonijiet Uniti ddeskrivew bħala “il-kunflitt Iżraeljan-Għarbi tal-1948”. Bir-Riżoluzzjoni 273 (III), tal-11 ta’ Mejju 1949, in-Nazzjonijiet Uniti aċċettaw l-Istat ta’ Iżrael bħala sieħeb f’din l-organizzazzjoni.
10. Minħabba l-kunflitt tal-1948, ħafna Palestinjani ġew spostati. Ir-Riżoluzzjoni 212 (III), tad-19 ta’ Novembru 1948, waqqfet l-United Nations Relief for Palestinian Refugees sabiex tipprovdi għajnuna temporanja immedjata għal dawn il-persuni. Bir-Riżoluzzjoni 302 (IV) tal-Assemblea Ġenerali, tat-8 ta’ Diċembru 1949, in-Nazzjonijiet Uniti waqqfet l-Uffiċċju tan-Nazzjonijiet Uniti għall-Assistenza u x-Xogħol għar-Refuġjati Palestinjani tal-Lvant Qarib (8).
11. Il-mandat tal-UNRWA ġġedded kull tliet snin sa minn meta nħolqot fl-1949. Il-mandat attwali tagħha se jiskadi fl-2011 (9). Iż-żona ta’ operazzjoni tagħha tinkludi ħames “setturi”: il-Libanu, ir-Repubblika Għarbija Sirjana, il-Ġordan, ix-Xatt tal-Punent (inkluża Ġerusalem tal-Lvant) u l-Istrixxa ta’ Gaża (10).
L-Istruzzjonijiet Konsolidati ta’ Eliġibbiltà u Reġistrazzjoni (CERI)
12. Skont iċ-CERI maħruġa mill-UNRWA “persuni li jissodisfaw il-kriterji ta’ refuġjat Palestinjan tal-UNRWA” huma “persuni li l-post ta’ residenza normali tagħhom kien il-Palestina matul il-perijodu ta’ bejn l-1 ta’ Ġunju 1946 u l-15 ta’ Mejju 1948 u li tilfu kemm djarhom kif ukoll il-mezz tal-għajxien tagħhom minħabba l-kunflitt tal-1948” (11). Ċerti persuni oħra, għalkemm ma jissodisfawx il-kriterji ta’ refuġjat Palestinjan tal-UNRWA, xorta waħda huma eliġibbli biex jirċievu s-servizzi tal-UNRWA (12). L-UNRWA tiġbor dawn iż-żewġ kategoriji flimkien bħala nies “li huma eliġibbli li jirċievu s-servizzi tal-UNRWA ladarba jiġu rreġistrati fis-Sistema unika ta’ reġistrazzjoni tal-Aġenzija u ladarba jiksbu l-karta tar-reġistrazzjoni mill-UNRWA bħala prova tar-reġistrazzjoni” (13).
13. Barra minn dawn, hemm ukoll ċerti kategoriji oħra ta’ persuni li huma eliġibbli biex jirċievu s-servizzi tal-UNRWA mingħajr ma jkunu rreġistrati fis-Sistema unika ta’ reġistrazzjoni tal-UNRWA (14). Dawn jinkludu “persuni mhux irreġistrati li ġew spostati b’konsegwenza tal-ostilitajiet tal-1967 u dawk sussegwenti” (15) u “persuni mhux irreġistrati li jgħixu f’kampjijiet u komunitajiet tar-refuġjati” (16).
L-Istatut tal-Uffiċċju tal-UNHCR
14. L-Uffiċċju tal-Kummissarju Għoli tan-Nazzjonijiet Uniti għar-Refuġjati (17) inħoloq fl-14 ta’ Diċembru 1950 permezz tar-Riżoluzzjoni 428 (V) tal-Assemblea Ġenerali tan-Nazzjonijiet Uniti. L-UNHCR huwa korp sussidjarju tan-Nazzjonijiet Uniti taħt l-Artikolu 22 tal-Karta tiegħu. Il-funzjonijiet tal-Uffiċċju tal-UNHCR huma ddefiniti fl-Istatut tiegħu (18).
15. L-Artikolu 6 tal-Istatut jistabbilixxi l-portata tal-kompetenza tal-UNHCR. Taħt l-Artikolu 7(1)(c), madankollu, din il-kompetenza ma testendix għal persuna li tibqa’ tirċievi l-protezzjoni jew il-għajnuna mingħand korpi jew istituzzjonijiet oħra tan-Nazzjonijiet Uniti.
Dikjarazzjonijiet tal-UNHCR
16. L-UNHCR minn żmien għal żmien jagħmel id-dikjarazzjonijiet li għandhom forza persważiva iżda li ma humiex ta’ natura vinkolanti (19). L-Uffiċċju tiegħu ppubblika diversi dikjarazzjonijiet marbuta mal-interpretazzjoni tal-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951: kummentarju fil-manwal tiegħu dwar il-proċeduri u l-kriterji għad-determinazzjoni tal-istatus ta’ refuġjat taħt il-Konvenzjoni tal-1951 u l-Protokoll tal-1967, nota ppubblikata fl-2002 (u emendata fl-2009) u d-dikjarazzjoni fl-2009 (ukoll sussegwentement emendata) li tirrigwarda speċifikament il-każ ta’ N. Bolbol. Se nittratta din tal-aħħar bħala osservazzjoni amicus curiae mhux uffiċjali.
Il-manwal tal-UNHCR
17. Il-manwal jiddefinixxi l-Artikolu 1D bħala d-dispożizzjoni li permezz tagħha persuni li mill-bqija għandhom il-karatteristiċi ta’ refuġjati jiġu esklużi mill-istatus ta’ refuġjat. Huwa jipprovdi li l-esklużjoni taħt din il-klawżola tapplika għal kwalunkwe persuna li tkun qed tirċievi protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA, u josserva li l-UNRWA topera biss f’ċerti żoni tal-Lvant Nofsani, u li l-protezzjoni jew għajnuna tagħha jingħataw hemm biss (20). Għaldaqstant, refuġjat mill-Palestina li jsib lilu nnifsu barra minn din iż-żona ma jgawdix mill-għajnuna msemmija u jista’ jitqies għad-determinazzjoni tal-istatus ta’ refuġjat tiegħu taħt il-kriterji tal-Konvenzjoni tal-1951. Il-manwal iżid jgħid li normalment ikun biżżejjed li jiġi stabbilit li ċ-ċirkustanzi li oriġinarjament kienu jikkwalifikawh għall-protezzjoni jew l-għajnuna mill-UNRWA għadhom jeżistu u li l-klawżoli ta’ waqfien u esklużjoni (21) ma japplikawx għalih.
In-nota tal-2002
18. Fin-nota tiegħu tal-2002 (22), l-UNHCR jittratta ż-żewġ sentenzi tal-Artikolu 1D iktar bħala alternattivi milli bħala kumulattivi. Fil-fehma tiegħu, l-Artikolu 1D japplika għal “refuġjati Palestinjani” skont it-tifsira tar-Riżoluzzjoni 194 (III) tal-11 ta’ Diċembru 1948 jew “persuni spostati” skont it-tifsira tar-Riżoluzzjoni 2252 (ES‑V) tal-4 ta’ Lulju 1967 (23). Dawk li jgħixu fiż-żona UNRWA li huma jew irreġistrati, jew eliġibbli li jiġu rreġistrati, mal-aġenzija (24) għandhom jitqiesu li qed jirċievu protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA, u għaldaqstant jaqgħu taħt l-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D u barra l-portata tal-Konvenzjoni tal-1951.
19. L-UNHCR iqis li t-tieni sentenza tal-Artikolu 1D tintitola awtomatikament għall-benefiċċji tal-Konvenzjoni tal-1951 lill-persuni li jinsabu barra miż-żona UNRWA (25), li iżda huma xorta waħda “refuġjati Palestinjani” skont it-tifsira tar-Riżoluzzjoni 194 (III), tal-11 ta’ Diċembru 1948 jew “persuni spostati” skont it-tifsira tar-Riżoluzzjoni 2252 (ES‑V) tal-4 ta’ Lulju 1967. Din tinkludi l-persuni li qatt ma kienu għexu fiż-żona UNRWA u li għaldaqstant jaqgħu taħt il-kompetenza tal-UNHCR (26). Madankollu, dawn il-persuni jistgħu wkoll jirritornaw (jew jiġu rritornati) lejn iż-żona UNRWA (27). F’dan il-każ, dawn ikunu koperti mill-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D.
In-nota tal-2009
20. In-nota tal-2009 b’mod simili tieħu bħala l-punt tat-tluq tagħha l-kliem tar-Riżoluzzjonijiet 194 (III) u 2252 (ES‑V). L-UNHCR iqis li l-kelma “jirċievu” fl-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D tinkludi l-eliġibbilità li jirċievu protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA; u josserva li biex ikunu f’pożizzjoni li jirċievu din l-għajnuna, il-persuni kkonċernati jridu jkunu fiż-żona UNRWA (28). Fir-rigward tat-tieni sentenza tal-Artikolu 1D, l-UNHCR iżid, mal-argumenti fin-nota tal-2002, l-osservazzjoni li, fil-fehma tiegħu, “waqfet għal kwalunkwe raġuni” tinkludi l-kaz fejn persuna partikolari, li qabel kienet irreġistrata mal-UNRWA, tkun ivvjaġġat barra ż-żona UNRWA (29).
Id-dritt tal-Unjoni Ewropea
Trattat KE
21. L-Artikolu 63 KE (30) jipprovdi li:
“Il-Kunsill […] għandu […] jadotta:
1. miżuri dwar l-asil, skont il-Konvenzjoni ta’ Ġinevra tat-28 ta’ Lulju 1951 u l-Protokoll tal-31 ta’ Jannar 1967 li għandu x’jaqsam mal-qagħda [mal-istatus] ta’ refuġjati u t-trattati l-oħra rilevanti […]
[…]”
Pożizzjoni Konġunta 96/196/JHA
22. L-Artikolu 12 tal-Pożizzjoni Konġunta 96/196/JHA (31), intitolat “Artikolu 1D tal-Konvenzjoni ta’ Ġinevra”, jipprovdi:
“Kwalunkwe persuna li deliberalment tneħħi lilha nnifisha mill-protezzjoni u mill-assistenza referuta fl-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni ta’ Ġinevra ma tibqax aktar awtomatikament koperta b’dik il-Konvenzjoni. F’każi bħal dawn, l-istatus ta’ refuġjat huwa bi prinċipju ddeterminat b’konformità ma l-Artikolu 1A.”
Direttiva 2004/83
23. Il-Kunsill Ewropew ta’ Tampere stabbilixxa l-pedamenti għall-programm ta’ leġiżlazzjoni Ewropea fil-qasam tal-libertà, sigurtà u ġustizzja magħruf bħala l-“Programm ta’ Den Haag”. Id-Direttiva 2004/83 hija parti minn dan il-programm. Hija tistabbilixxi l-istandards minimi għall-kwalifika u l-istat taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi jew persuni mingħajr Stat, jew bħala refuġjati jew bħala persuni ntitolati għal forma sussidjarja ta’ protezzjoni (bħal, pereżempju, id-deċiżjoni ta’ non-refoulement).
24. Il-premessa 3 tal-preambolu tad-Direttiva 2004/83 tosserva li “[l]-Konvenzjoni ta’ Ġinevra u l-Protokoll jipprovdu l-cornerstone tar-reġim legali internazzjonali għall-protezzjoni ta’ refuġjati”. Il-premessa 6 tgħid li “[l]-għan ewlieni ta’ din id-Direttiva huwa, mill-banda waħda, li jiżgura li Stati Membri japplikaw kriterji komuni għall-identifikazzjoni ta’ persuni ġenwinament fil-bżonn ta’ protezzjoni internazzjonali, u, mill-banda l-oħra biex jiżgura li livell minimu ta’ benefiċċju huwa disponibbli għal dawn il-persuni fl-Istati Membri kollha”.
25. L-Artikolu 2(c) tad-Direttiva 2004/83 jirrifletti għall-ewwel paragrafu tal-Artikolu 1A(2) tal-Konvenzjoni tal-1951. Skont dan l-artikolu “refuġjat” huwa “ċittadin nazzjonali ta’ pajjiż terz li, minħabba f’biża’ bir-raġun li jiġi persegwitat għar-raġunijiet ta’ razziżmu, reliġjon, nazzjonalita, opinjoni politika jew sħubija ta’ grupp soċjali partikolari, huwa barra mill-pajjiż ta’ nazzjonalita u ma jistax, jew minħabba f’din il-biża’, ma jixtieqx japprofitta ruħu jew ruħha mill-protezzjoni ta’ dak il-pajjiż, jew persuna mingħajr stat, li, minħabba li qiegħed barra mill-pajjiż tar-residenza abitwali ta’ qabel għall-istess raġunijiet kif imsemmija hawn fuq, ma jistax jew, minħabba f’din il-biża, ma jixtieqx jirritorna lejha, u li l-Artikolu 12 ma japplikax għalih”.
26. Il-Kapitolu III tad-Direttiva jittratta l-kwalifika biex wieħed ikun refuġjat. L-Artikolu 12, li jinsab f’dan il-kapitolu, jirrifletti l-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951. B’mod partikolari, l-Artikolu 12(1)(a) jirrifletti l-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951 u jipprovdi:
“Ċittadin nazzjonali ta’ pajjiż terz jew persuna mingħajr stat għandu jiġi eskluż milli jkun refuġjat, jekk:
(a) huwa jew hija jaqgħu fl-iskop ta’ l-Artikolu 1 D tal-Konvenzjoni ta’ Ġinevra, li għandha x’taqsam mal-protezzjoni jew l-għajnuna minn korpi jew aġenziji tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr il-Kummissarju Għoli tan-Nazzjonijiet Uniti għar-Refuġjati. Meta din il-protezzjoni jew għajnuna tkun waqfet għal xi raġuni, mingħajr ma’ l-pożizzjoni ta’ dawn il-persuni tkun miftiehma definittivament bi qbil mar-risoluzzjonijiet rilevanti adottati mill-Assemblea Ġenerali tan-Nazzjonijiet Uniti, dawn il-persuni għandhom ipso facto jiġu ntitolati għall-benefiċċji ta’ din id-Direttiva”.
27. L-Artikolu 13 tad-Direttiva 2004/83 jipprovdi li l-istatus ta’ refuġjat għandu jingħata lil “ċittadin nazzjonali ta’ pajjiż terz jew persuna mingħajr stat, li jikkwalifika bħala refuġjat bi qbil mal-Kapitoli II (stima ta’ applikazzjonijiet għal protezzjoni internazzjonali) u III (kwalifika biex wieħed ikun refuġjat)”
28. Il-Kapitoli V u VI tad-Direttiva 2004/83 jittrattaw, rispettivament, mal-kwalifika għal, u mal-istatus ta’ protezzjoni sussidjarja. B’mod partikolari, l-Artikolu 18 jipprovdi għall-għoti ta’ status ta’ protezzjoni sussidjarja lil ċittadin nazzjonali ta’ pajjiż terz jew persuna mingħajr Stat eliġibbli għall-protezzjoni sussidjarja bi qbil mal-Kapitoli II u V.
29. L-Artikolu 38(1) jipprovdi li d-Direttiva 2004/83 għandha tiġu trasposta fil-liġi nazzjonali qabel l-10 ta’ Ottubru 2006. Fiż-żmien meta seħħew il-fatti li wasslu għal dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari, l-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 ma kienx ġie traspost fil-liġi nazzjonali tal-Ungerija, għalkemm it-terminu stabbilit għat-traspożizzjoni kien skada. Huwa paċifiku bejn il-partijiet fil-proċeduri nazzjonali li l-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 huwa biżżejjed ċar, preċiż u mingħajr kundizzjonijiet sabiex ikun jista’ jiġi invokat fil-konfront tal-awtorità nazzjonali kompetenti.
Fatti, proċedura u domandi preliminari
30. Fl-10 ta’ Jannar 2007 N. Bolbol, Palestinjana mingħajr Stat, waslet fl-Ungerija flimkien ma’ żewġha b’visa maħruġa mill-Istrixxa ta’ Gaża. Meta waslet, hija applikat u rċiviet il-permess ta’ residenza mill-awtorità responsabbli għaċ-ċittadini barranin. Fil-21 ta’ Ġunju 2007 hija applikat quddiem il-Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Uffiċċju tal-Immigrazzjoni u ċ-Ċittadinanza; iktar ’il quddiem il-“BAH”) għal status ta’ refuġjat peress li, f’każ li l-awtorità ma testendilhiex il-permess ta’ residenza tagħha, hija ma riditx tirritorna lejn l-Istrixxa ta’ Gaża minħabba li, fil-fehma tagħha, ma kinitx żona sigura minħabba l-kunflitt bejn il-Fatah u l-Hamas.
31. L-applikazzjoni ta’ N. Bolbol saret taħt it-tieni paragrafu tal-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951, fuq il-bażi li hija Palestinjana li tgħix barra ż-żona UNRWA. Fl-Istrixxa ta’ Gaża għad fadal biss missierha li jaħdem bħala lecturer universitarju. Il-membri l-oħra kollha tal-familja tagħha emigraw.
32. Huwa paċifiku li N. Bolbol ma fittxitx il-protezzjoni jew l-għajnuna tal-UNRWA meta kienet għada tgħix fl-Istrixxa ta’ Gaża. It-talba tagħha hija bbażata fuq l-intitolament tagħha għal din il-protezzjoni. Insostenn tat-talba tagħha hija ppreżentat il-karta tar-reġistrazzjoni tal-UNRWA maħruġa lill-familja tal-kuġin ta’ missierha. Madankollu, il-BAH jikkontesta l-eżistenza ta’ konnessjoni tal-familja fin-nuqqas ta’ xi prova dokumentarja diretta. L-UNRWA ma kkonfermatx b’mod ċar jekk hijiex intitolata li tiġi rreġistrata (32).
33. B’deċiżjoni tal-14 ta’ Settembru 2007 l-BAH irrifjuta l-applikazzjoni ta’ N. Bolbol għal status ta’ refuġjat (33). Fl-istess ħin poġġa lil N. Bolbol taħt il-protezzjoni ta’ ordni ta’ non-refoulement (34), fuq il-bażi li r-riammissjoni tal-Palestinjani hija fid-diskrezzjoni tal-awtoritajiet Iżraeljani, u li N. Bolbol tkun esposta għal riskju ta’ tortura jew trattament inuman u degradanti fl-Istrixxa ta’ Gaża minħabba s-sitwazzjoni hemmhekk.
34. N. Bolbol ikkontestat id-deċiżjoni tal-BAH li tirrifjuta l-applikazzjoni tagħha għal status ta’ refuġjat quddiem il-Fővárosi Bíróság, u din issospendiet il-proċeduri u għamlet is-segwenti domandi preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“Għall-finijiet tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva tal-Kunsill 2004/83/KE:
1. Għandu jiġi kkunsidrat li persuna tibbenefika mill-protezzjoni u mill-għajnuna ta’ istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti biss minħabba l-fatt li din il-persuna għandha dritt għal din l-għajnuna jew għal din il-protezzjoni jew huwa neċessarju li din tkun fil-fatt irrikorriet? għal din il-protezzjoni jew għal din l-għajnuna?
2. Il-waqfien tal-protezzjoni jew tal-għajnuna ta’ istituzzjoni timplika residenza barra miż-żona ta’ operazzjoni tagħha, il-waqfien tal-attivitajiet tal-istituzzjoni, it-temma tal-possibbiltà li wieħed jibbenefika minn protezzjoni jew għajnuna min-naħa ta’ din l-istituzzjoni jew, possibbilment, minn ostakolu oġġettiv li minħabba fih il-persuna li għandha dritt għall-protezzjoni jew għall-għajnuna ma tkunx tista’ tirrikorri għaliha?
3. Il-fatt li wieħed jista’ jipprevali ruħu mid-Direttiva jimplika r-rikonoxximent tal-istatus ta’ refuġjat jew waħda miż-żewġ forom ta’ protezzjoni inklużi fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva (l-istatus ta’ refuġjat u l-għoti tal-protezzjoni sussidjarja) skont l-għażla tal-Istat Membru, jew, skont il-każ, ebda waħda minnhom b’mod awtomatiku iżda biss l-inklużjoni fil-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tad-Direttiva?”
35. N. Bolbol, il-Gvernijiet tal-Belġju, ta’ Franza, tal-Ungerija u tar-Renju unit, kif ukoll il-Kummissjoni ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. Bl-eċċezzjoni tal-Gvern tar-Renju Unit, ilkoll attendew għas-seduta, tal-20 ta’ Ottubru 2009, fejn għamlu t-trattazzjonijiet tagħhom.
Analiżi
Id-Direttiva 2004/83 u l-Konvenzjoni tal-1951
36. Għalkemm l-Unjoni Ewropea ma hijiex firmatarja tal-Konvenzjoni tal-1951, l-Artikolu 63(1) KE b’mod ċar jipprovdi li l-politika komuni dwar l-ażil għandha tiġi adottata skont il-Konvenzjoni tal-1951 u l-Protokoll tal-1967. Id-Direttiva 2004/83, li l-bażi legali tagħha huwa l-Artikolu 63(1) KE, tiddeskrivi l-Konvenzjoni tal-1951 fil-preambolu tagħha bħala “cornerstone” fil-protezzjoni tar-refuġjati. Id-Direttiva 2004/83 hija b’mod ċar intiża biex tagħti effett, permezz ta’ regoli komuni tal-Komunità, lill-obbligi internazzjonali tal-Istati Membri. Id-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2004/83 għandhom, għaldaqstant, jiġu interpretati b’mod li jkunu konsistenti mal-Konvenzjoni tal-1951 (35).
37. Il-Qorti Internazzjonali tal-Ġustizzja għadha ma ddeċidietx dwar l-interpretazzjoni tal-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951, għalkemm l-UNHCR esprima l-fehmiet tiegħu dwar is-suġġett (36). Analiżi (mhux eżawrjenti) ta’ deċiżjonijiet rilevanti mill-qrati nazzjonali tal-Istati Membri turi nuqqas ta’ qbil notevoli, kemm fl-approċċ u anki fir-riżultati (37) (rifless fl-osservazzjonijiet ippreżentati mill-Istati Membri li intervjenew f’dawn il-proċeduri). Naturalment, l-ebda minn dawn l-interpretazzjonijiet ma huma vinkolanti fuq il-Qorti tal-Ġustizzja.
38. Sabiex tingħata risposta għad-domandi preliminari magħmula mill-qorti nazzjonali, fl-opinjoni tiegħi huwa kemm loġiku kif ukoll ta’ għajnuna li l-ewwel jiġi analizzat l-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951, qabel ma din l-analiżi tiġi applikata fil-kuntest tad-dritt tal-Unjoni (38).
39. Huwa essenzjali wkoll li jkun hemm kjarezza dwar il-portata tal-kawża preżenti. Kemm l-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 kif ukoll l-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951 jirreferu, b’mod pjuttost ġenerali, għal “protezzjoni jew għajnuna” minn “korpi jew aġenziji tan-NU”. Madankollu, it-talba ta’ N. Bolbol quddiem il-qorti nazzjonali hija bbażata fuq l-allegazzjoni li hija intitolata tirċievi l-għajnuna tal-UNRWA; u l-osservazzjonijiet tal-partijiet kollha quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja indirizzaw il-kwistjonijiet, bil-miktub, billi għamlu referenza għall-irwol tal-UNRWA (minflok f’termini ġenerali). Għaldaqstant se nsegwi dan l-approċċ f’dawn il-konklużjonijiet.
40. Għalhekk, ser nibda billi l-ewwel inħares lejn l-isfond storiku tal-abbozzar tal-Artikolu 1D (flimkien mat-travaux préparatoires) (39). Imbagħad, se nistabbilixxi l-kunsiderazzjonijiet li jiggwidawni biex nemmen li huma applikabbli, qabel ma neżamina l-punti speċifiċi tal-interpretazzjoni li jeħtieġ li jiġu indirizzati. Fl-aħħar nett, se nerġa’ lura għad-Direttiva 2004/83 u nittratta, f’sekwenza, id-domandi preliminari.
L-isfond storiku u t-travaux préparatoires
41. L-abbozzar tal-Konvenzjoni tal-1951 seħħ fl-isfond ta’ kunflitt, qerda u spostament ta’ popolazzjoni reċenti. It-Tieni Gwerra Dinjija kienet ħalliet numru kbir ta’ persuni spostati fl-Ewropa. Katina ta’ ġrajjiet separati iżda relatati kienet wasslet, bil-parteċipazzjoni tal-komunità internazzjonali, għall-qsim tal-Palestina, segwita bit-twaqqif tal-Istat ta’ Iżrael. Fil-kunflitt reġjonali li kien hemm kemm qabel kif ukoll wara dan l-avveniment, numru sinjifikattiv ta’ persuni sfaw spostati.
42. Peress li l-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951 huwa fformulat fi kliem ġeneriku, huwa potenzjalment applikabbli għal kwalunkwe sitwazzjoni li fiha “korp jew istituzzjoni oħra” tan-Nazzjonijiet Uniti qed jipprovdu “protezzjoni jew [...] għajnuna” lill-persuni li nkella jaqgħu taħt il-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tal-Konvenzjoni tal-1951. Fil-fatt, in-Nazzjonijiet Uniti kienu reċentement bdew jipprovdu għajnuna speċifika b’rabta mal-kunflitt fil-Korea (40). Madankollu, it-travaux préparatoires jagħmluha ċara li, meta abbozzat l-Artikolu 1D, il-“Konferenza tal-Plenipotenzjarji fuq l-istatus tar-refuġjati u tal-persuni mingħajr Stat” (41) kellha l-problema tal-Palestina bħala prijorita.
43. Mill-minuti tal-Konferenza tal-Plenipotenzjarji donnhom jirriżultaw tliet punti prinċipali ta’ tħassib (42): l-ewwel nett, il-bżonn li jiġi evitat eżodu tal-massa miż-żona ġeografika li kienet il-Palestina (43); it-tieni nett, ix-xewqa ta’ ċerti Stati li jżommu l-viżibiltà politika ta’ persuni spostati mill-avvenimenti tal-1948 (44); u t-tielet nett, il-bżonn li tiġi evitata sovrappożizzjoni ta’ kompetenzi bejn l-UNHCR u l-UNRWA (45). Dawn il-punti ta’ tħassib kollha jiffokaw (għar-raġunijiet storiċi) fuq il-konsegwenzi, f’termini ta’ persuni spostati li jeħtieġu l-għajnuna, tas-sitwazzjoni fil-Palestina. Fl-analiżi tal-Artikolu 1D għall-finijiet ta’ dawn il-proċeduri, għaldaqstant se nqis li dan huwa l-punt ta’ tluq storiku.
44. It-travaux préparatoires donnhom jindirizzaw ukoll l-ispostament tal-Palestinjani bħala, essenzjalment, il-problema li taffettwa grupp ta’ persuni (46). Madankollu, għalkemm hija l-kategorija ta’ Palestinjani spostati li storikament kienet tifforma s-suġġett tal-Artikolu 1D, id-dispożizzjoni nnifisha għandha tiġi interpretata b’mod li tkun tinftiehem u tkun applikabbli għal individwu. Dan l-approċċ jirrifletti l-fatt li, fil-globalità tagħha, il-liġi internazzjonali tagħti importanza kbira lid-dritt tal-awtodeterminazzjoni (dritt kollettiv għal gruppi ta’ persuni) (47), iżda li, fl-istess ħin, il-liġi umanitarja internazzjonali hija bbażata fuq il-prinċipji tar-rispett tal-persuna u tal-individwi fi grupp (48).
45. Il-kompromess innegozjat li sar l-Artikolu 1D huwa wieħed li jidentifika, b’mod partikolari, il-Palestinjani spostati għal kunsiderazzjoni speċjali u, f’xi aspetti, għal protezzjoni speċjali fi ħdan il-qafas globali tal-liġi internazzjonali dwar ir-refuġjati.
46. Għalkemm b’dispożizzjoni qasira, l-Artikolu 1D huwa miżgħud b’mistoqsijiet mingħajr tweġiba. Jistgħu jiġu identifikati mill-inqas erba’ oqsma li ma humiex ċari – tnejn li joħorġu mill-ewwel sentenza u tnejn mit-tieni – li għandhom jiġu solvuti sabiex tingħata risposta għad-domandi preliminari magħmula lill-Qorti tal-Ġustizzja f’dawn il-proċeduri (49).
47. L-ewwel nett, x’inhuwa s-sinjifikat, f’sens ġeografiku u/jew temporali, ta’ “persuni li attwalment qed jirċievu […] protezzjoni jew għajnuna”? It-tieni nett, hemm bżonn li dawn il-persuni jkunu fil-fatt qed jirċievu protezzjoni jew għajnuna, jew huwa biżżejjed li huma jkunu ntitolati li jirċievuha? (Bħala mistoqsija sekondarja li hija rilevanti b’mod partikolari għall-interpretazzjoni tad-Direttiva u għall-proċeduri quddiem il-qorti nazzjonali: x’inhuwa l-effett ta’ reġistrazzjoni formali mal-UNRWA? Huwa wieħed sostantiv, jew sempliċement dikjaratorju?) It-tielet nett, f’liema ċirkustanzi għandu jiġi kkunsidrat li “din il-protezzjoni jew għajnuna tkun waqfet għal xi raġuni”? Ir-raba’ nett, x’sinjifikat għandu jingħata lill-frażi “dawn il-persuni għandhom ipso facto jiġu ntitolati għall-benefiċċji ta’ din il-Konvenzjoni”?
Kunsiderazzjonijiet li jiggwidaw
48. Kif jirriżulta b’mod ċar is-sottomissjonijiet bil-miktub u orali ppreżentati lill-Qorti tal-Ġustizzja, il-kliem innifsu tal-Artikolu 1D jista’ jiġi interpretat b’modi differenti ħafna. Għaldaqstant naħseb li huwa essenzjali li nistabbilixxi, b’mod ċar u mhux ambigwu, il-prinċipji li jiggwidaw ir-raġunament tiegħi.
49. L-ewwel prinċipju huwa li r-refuġjati ġenwini kollha jistħoqqilhom protezzjoni u għajnuna. Għaldaqstant, kull interpretazzjoni li twassal għal lakuna fil-protezzjoni għal xi wieħed minn dawn il-persuni għandha, a priori, tiġi miċħuda.
50. It-tieni prinċipju huwa li l-intenzjoni storika wara l-Artikolu 1D kienet li l-Palestinjani spostati jingħataw xi forma ta’ trattament u kunsiderazzjoni speċjali (50).
51. It-tielet prinċipju huwa li, minkejja t-tamiet inizjali tal-Assemblea Ġenerali tan-Nazzjonijiet Uniti (kif riflessi fl-1951 minn dawk li abbozzaw il-Konvenzjoni) li l-UNRWA jkollha bżonn biss tittratta l-provvista temporanja ta’ għajnuna, irriżulta li l-problemi marbuta mas-sitwazzjoni fil-Palestina ma setgħux jiġu solvuti fid-deċennji li ġew wara, kif wera t-tiġdid suċċessiv tal-mandat tal-UNRWA. Il-Protokoll tal-1967 bl-istess mod jirrifletti r-realtà xejn feliċi li l-problemi tar-refuġjati li għandhom jiġu indirizzati taħt il-Konvenzjoni tal-1951 ma humiex limitati għal dawk ikkawżati minn avvenimenti li seħħew qabel l-1 ta’ Jannar 1951. Għaldaqstant, l-intenzjoni oriġinali ta’ dawk li abbozzaw il-Konvenzjoni għandha titqies fid-dawl tal-avvenimenti storiċi li seħħew wara.
52. Ir-raba’ prinċipju huwa li l-għan ta’ dawk li abbozzaw il-Konvenzjoni kien li l-Palestinjani spostati li kienu qed jirċievu trattament u kunsiderazzjoni speċifikament stabbiliti għalihom (għajnuna mill-UNRWA) ma jkunux jistgħu japplikaw għal status ta’ refuġjat taħt il-Konvenzjoni, kif issorveljata mill-UNHCR (u għalhekk ġiet inkluża l-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D). Waqt li jkunu qed jingħataw il-kura mill-UNRWA, dawn il-persuni jkunu esklużi ratione personae mill-Konvenzjoni tal-1951.
53. Il-ħames prinċipju huwa li, bħala korollarju għal (jew possibbilment bħala kumpens għal) din l-esklużjoni, taħt ċerti ċirkustanzi, il-Palestinjani spostati li jaqgħu taħt it-tieni sentenza tal-Artikolu 1D huma ipso facto intitolati għall-benefiċċji tal-Konvenzjoni tal-1951 (u mhux sempliċiment li ma jibqgħux jiġu esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni tagħha malli tieqaf il-għajnuna jew il-protezzjoni tal-UNRWA). Il-preżenza nnifisha tat-tieni sentenza timplika konsegwenza ikbar minn din, jiġifieri li, meta jiġu sodisfatti l-kundizzjonijiet speċifiċi tagħha, dawn il-persuni sempliċiment jingħaqdu mal-kju flimkien ma’ kull applikant potenzjali ieħor għal status ta’ refuġjat taħt l-Artikolu 1A.
54. Is-sitt prinċipju huwa li l-kunċett ta’ “waqfien ta’ protezzjoni jew għajnuna” minn korp jew istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr l-UNHCR (hawnhekk, l-UNRWA) ma jistax jiġi interpretat b’mod li jwassal sabiex dawn il-persuni jispiċċaw, effettivament, maqbuda fiż-żona UNRWA u li ma jkunux jistgħu (anki jekk ikunu ġew isseparati bil-forza mill-għajnuna tal-UNRWA) jitilqu u jitolbu l-istatus ta’ refuġjat xi mkien ieħor sakemm tinstab soluzzjoni sħiħa għall-problema tal-Palestina u l-UNRWA tiġi xolta. Dan ir-riżultat ikun totalment inaċċettabbli.
55. Is-seba’ prinċipju huwa li, peress li r-refuġjati ġenwini kollha għandhom ikunu f’pożizzjoni li jiksbu protezzjoni jew għajnuna iżda l-kapaċità tal-Istati li jassorbu r-refuġjati ma hijiex illimitata, l-Artikolu 1D lanqas ma jista’ jiġi interpretat bħala li jintitola lil kull Palestinjan spostat, indipendentement minn jekk huwiex qiegħed jirċievi jew irċieviex l-għajnuna mill-UNRWA, li jitlaq miż-żona UNRWA volontarjament u jitlob l-istatus awtomatiku ta’ refuġjat xi mkien ieħor. Interpretazzjoni ta’ din ix-xorta tkun tipprovdi trattament sproporzjonalment favorevoli għall-Palestinjani spostati, għad-dannu ta’ applikanti ġenwini oħra għall-istatus ta’ refuġjat, minħabba kunflitti oħra fid-dinja.
56. Fl-aħħar nett, il-għan taż-żewġ sentenzi li jikkostitwixxu l-Artikolu 1D huwa li, flimkien, jindirizzaw il-kwistjoni tal-provvista ta’ trattament u kunsiderazzjoni speċjali għall-persuni spostati minħabba s-sitwazzjoni fil-Palestina. Peress li l-ewwel sentenza waħedha tqieset li ma hijiex biżżejjed, ġiet miżjuda t-tieni sentenza. Għaldaqstant jidher li huwa raġonevoli li ż-żewġ sentenzi jinqraw (u għaldaqstant anki l-elementi tagħhom) b’mod konsekuttiv, mhux b’mod disġuntiv (51); u li d-dispożizzjoni, inġenerali, tiġi interpretata b’mod li jintlaħaq bilanċ raġonevoli bejn l-għajnuna għall-Palestinjani spostati (taħt l-Artikolu 1D) u l-għajnuna għar-refuġjati potenzjali l-oħra (taħt il-Konvenzjoni tal-1951 inġenerali).
57. Issa se nikkunsidra fid-dettal l-erba’ punti ta’ interpretazzjoni (52) li tqajmu mid-domandi preliminari magħmula mill-qorti tar-rinviju.
(i) It-tifsir ta’ “persuni li attwalment qed jirċievu protezzjoni jew għajnuna”
58. Il-kliem “attwalment qed jirċievu” huma limitattivi f’żewġ sensi. L-ewwel nett, l-aspetti prattiċi ta’ meta persuna tirċievi protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA jissuġġerixxu limitazzjoni ġeografika (53). It-tieni nett, il-kelma “attwalment” u l-użu tal-preżent jissuġġerixxu limitazzjoni ratione temporis (54).
Limitazzjoni ġeografika
59. Sabiex tirċievi protezzjoni jew għajnuna minn korp jew istituzzjoni oħra tan-Nazzjonijiet Uniti għajr l-UNHCR, il-persuna għandha tkun f’post fejn din il-protezzjoni jew għajnuna tkun fiżikament disponibbli. L-għajnuna mill-UNRWA tista’ tinkiseb biss fiż-żona UNRWA. B’konsegwenza ta’ dan, kif iddikjara l-UNHCR, għall-iskopijiet preżenti, persuna taqa’ taħt l-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D biss meta tkun residenti fiż-żona UNRWA.
60. Il-Gvern Belġjan issuġġerixxa li, b’konsegwenza, l-Artikolu 1D kollu għandu jkun limitat għall-persuni li jinsabu fiż-żona UNRWA. Madankollu, fil-fehma tiegħi, skont il-liġi, l-ebda minn dawn iż-żewġ sentenzi li flimkien jikkostitwixxu l-Artikolu 1D ma hija b’xi mod limitata ġeografikament. Il-limitazzjoni ġeografika li donnu hemm fl-ewwel sentenza hija sempliċement ir-riżultat tar-realtajiet prattiċi ta’ kif tingħata l-għajnuna tal-UNRWA. Għaldaqstant, individwu li jitlaq miż-żona UNRWA għandu, f’ċerti ċirkustanzi, ikun jista’ jinvoka d-drittijiet speċifiċi mogħtija mit-tieni sentenza tal-Artikolu 1D, ikun fejn ikun.
61. Nenfasizza, barra minn hekk, li ż-żewġ sentenzi tal-Artikolu 1D għandhom jinqraw b’mod konsekuttiv. Għaldaqstant, meta individwu jinvoka drittijiet taħt it-tieni sentenza tal-Artikolu 1D, huwa meħtieġ li l-ewwel jiġi stabbilit jekk fil-bidu kienx jaqa’ taħt l-ewwel sentenza ta’ dan l-artikolu. Jekk ma kienx jaqa’ taħtha, allura ma kienx eskluż ratione personae minn qabel mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951 u għalhekk, bħal kull refuġjat potenzjali ieħor, jista’ japplika għal stima individwali taħt l-Artikolu 1A (55).
Limitazzjoni ratione temporis
62. Ir-Renju Unit isostni li l-użu tal-kelma “attwalment” jirreferi għall-1951, meta ġiet abbozzata l-Konvenzjoni. Huwa josserva li l-partijiet li abbozzaw kellhom f’moħħhom biss il-grupp ta’ persuni identifikati bħala li kienu diġà qed jirċievu l-għajnuna u l-protezzjoni mill-UNRWA meta l-Konvenzjoni daħlet fis-seħħ.
63. Il-pożizzjoni ta’ N. Bolbol hija li kull persuna li qatt irċeviet (56) għajnuna mill-UNRWA taqa’ taħt il-klawżola ta’ esklużjoni prevista fl-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D (57).
64. Il-Kummissjoni u l-Ungerija jinterpretaw il-kliem “attwalment qed jirċievu” bħala li qed jirċievu fiż-żmien eżatt ta’ qabel l-applikazzjoni għal status ta’ refuġjat taħt l-Artikolu 1D.
65. Fil-fehma tiegħi, l-interpretazzjoni proposta mir-Renju Unit hija iżjed riġida milli jippermetti t-test, b’mod partikolari fid-dawl tal-Protokoll tal-1967 u t-tiġdid irripetut tal-mandat tal-UNRWA.
66. Naċċetta li fl-1951 il-partijiet li abbozzaw il-Konvenzjoni tal-1951 kellhom f’moħħom prinċipalment il-persuni li, f’dak iż-żmien, kienu diġà qed jirċievu l-protezzjoni jew għajnuna minn korpi jew istituzzjonijiet oħra tan-Nazzjonijiet Uniti (bħal l-UNRWA). Madankollu, minn dak iż-żmien, ħafna persuni oħra (kemm id-dixxendenti ta’ dawk li oriġinarjament kienu ġew spostati jew persuni ġodda li ġew spostati) ġew assistiti u protetti minn din l-organizzazzjoni. Fil-fatt, l-emendi fil-Konvenzjoni tal-1951 magħmula mill-Protokoll tal-1967 jispjegaw b’mod ċar ir-rikonoxximent tal-komunità internazzjonali li s-sitwazzjonijiet li jwasslu għall-applikazzjonijiet għal status ta’ refuġjat, sfortunatament, ma waqfux f’xi mument partikolari tal-istorja.
67. Bl-użu tal-istess loġika hawnhekk, wieħed jikkonkludi li l-interpretazzjoni ristrettiva li r-Renju Unit jagħti lill-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D ma tistax tkun korretta. Bl-istess mod, huwa diffiċli li interpretazzjoni ristrettiva tiġi rrikonċiljata mal-linji gwida tal-UNRWA stess (CERI), li joffru għajnuna mhux biss lill-persuni spostati mill-avvenimenti tal-1948, iżda (pereżempju) lill-“persuni mhux irreġistrati spostati minħabba l-ostilitajiet tal-1967 u dawk sussegwenti” (58).
68. Barra minn hekk, l-Artikolu 7 tal-Istatut tal-UNHCR jeskludi mill-kompetenza tal-UNHCR kwalunkwe “persuna […] li tibqa’ tirċievi protezzjoni jew għajnuna minn korpi jew istituzzjonijiet oħra tan-Nazzjonijiet Uniti […]”. Fir-rigward taż-żewġ preżunzjonijiet (li huma raġonevoli) li (a) l-UNRWA issa qed tipprovdi għajnuna lil numru ikbar ta’ persuni milli kienet qed tipprovdi fl-1951 u li (b) ħafna minn dawk li rċievew l-għajnuna mill-UNRWA fl-1951 minn dak iż-żmien ’il hawn mietu, jidher li l-intepretazzjoni ristrettiva tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D aktarx li tagħti livell inqas ta’ trattament u kunsiderazzjoni speċjali lill-Palestinjani spostati minn dak intiż min-Nazzjonijiet Uniti.
69. Madankollu, fil-fehma tiegħi, il-portata ratione temporis tal-argument ta’ N. Bolbol hija eċċessiva wisq fid-direzzjoni opposta. Huma biss dawk li kienu għall-ewwel esklużi, abbażi tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D, mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951 li huma benefiċjarji potenzjali tat-trattament speċjali previst mit-tieni sentenza ta’ din id-dispożizzjoni (59). Għalhekk, l-interpretazzjoni bbilanċjata tal-Artikolu 1D inġenerali tirrikjedi li la jitkabbar artifiċjalment id-daqs tal-grupp eskluż iddefinit fl-ewwel sentenza (lil hinn minn dawk li “attwalment” qed jirċevu protezzjoni u għajnuna li ma humiex ġejjin mill-UNHCR) u lanqas li tingħata interpretazzjoni wiesgħa żżejjed taċ-ċirkustanzi li fihom il-membri ta’ dan il-grupp jikkwalifikaw għall-benefiċċji mogħtija mit-tieni sentenza.
70. Minn dan isegwi li ħija neċessarja xi forma ta’ limitazzjoni ratione temporis. Għaldaqstant, fil fehma tiegħi, il-kliem tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D, jiġifieri “attwalment qed jirċievu” protezzjoni jew għajnuna għandu jiġi interpretat bħala li jfisser għall-“persuni li bħalissa qed jirċievu protezzjoni jew għajnuna minn korp jew istituzzjoni oħra għajr l-UNHCR” indipendentement mill-perijodu. Dawn il-persuni huma esklużi mill-Konvenzjoni għax ma għandhomx bżonn il-protezzjoni tagħha.
(ii) Persuna li effettivament tirċievi jew persuna li potenzjalment tista’ tirċievi?
71. It-tieni punt ta’ interpretazzjoni huwa jekk il-persuna kkonċernata effettivament ibbenefikatx mill-għajnuna jew protezzjoni, jew jekk huwiex biżżejjed li tkun potenzjalment intitolata li tibbenefika minnhom.
72. Fil-fehma tiegħi, l-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D tkopri biss persuni li effettivament ibbenefikaw mill-protezzjoni jew l-għajnuna ta’ korp jew istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr l-UNHCR.
73. L-ewwel nett, il-kliem tal-ewwel sentenza jinkludu l-espressjoni “qed jirċievu” minflok “huma intitolati li jirċievu” (60). Hawnhekk, naqbel mar-Renju Unit li jekk il-kliem “qed jirċievu” jiġu interpretat bħala “intitolati li jirċievu” dan ikun ifisser li jiżdied element li kjarament ma jinsabx fit-test.
74. It-tieni nett, l-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D hija deroga mill-prinċipju ġenerali li l-protezzjoni ratione personae mogħtija mill-Konvenzjoni hija universali (61), fis-sens li teskludi kategorija partikolari ta’ persuni mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951. Għaldaqstant, għandha preżumibbilment tiġi interpetata b’mod strett iktar milli b’mod wiesgħa (62).
75. It-tielet nett, interpretazzjoni stretta taqbel ukoll mal-idea li dawn il-persuni (li sussegwentement, jekk ikun meħtieġ, se jkunu jistgħu jitolbu d-drittijiet speċjali stabbiliti fit-tieni sentenza tal-Artikolu 1D) ma humiex qed jaġixxu skont ir-rieda tagħhom, iżda qed jinġarru minn avvenimenti li fuqhom ma għandhomx kontroll (63), sa fejn id-deċiżjoni ta’ jekk individwu partikolari għandux jingħata għajnuna tiddependi, direttament jew indirettament, mill-UNRWA (64).
76. F’dan ir-rigward ma naqbilx mal-interpretazzjoni tal-UNHCR billi nibbaża ruħi fuq it-test ċar tad-dispożizzjoni, li ma ġietx emendata għal iżjed minn 50 sena. B’kuntrast, jidher li l-interpretazzjoni tal-UNHCR ivvarjat matul iż-żmien (65), b’mod li tirrifletti n-natura intrattabbli tal-problema tal-Palestina. Fil-waqt li l-interpretazzjoni tiegħu għandha l-vantaġġ li telimina ħafna problemi ta’ provi assoċjati mal-ewwel sentenza, tagħmel dan billi teskludi numru ferm ikbar ta’ refuġjati potenzjali mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951.
(iii) “meta din il-protezzjoni jew għajnuna tkun waqfet għal kwalunkwe raġuni”
77. L-osservazzjonijiet bil-miktub ippreżentati lill-Qorti tal-Ġustizzja jissuġġerixxu, bejniethom, parti kbira mill-varjetà ta’ tifsiriet li jistgħu jingħataw lil din il-frażi, minn waqfien totali tal-attività tal-UNRWA(66) sa waqfien tal-protezzjoni fir-rigward ta’ individwu partikolari (67). Fil-fatt, N. Bolbol tmur lil hinn minn dan u tissuġġerixxi li jekk il-protezzjoni jew l-għajnuna tieqaf, dan jagħmel applikabbli t-tieni sentenza tal-Artikolu 1D. Hija tosserva li l-Kummissjoni tal-Konċiljazzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti għall-Palestina (68) effettivament waqfet topera (69) u tikkonkludi li t-tieni sentenza tal-Artikolu 1D, hija diġà neċessarjament applikabbli għal dawk kollha li preċedentement kienu esklużi mill-protezzjoni permezz tal-ewwel sentenza.
78. Jien ma naċċettax din is-sottomissjoni. Iż-żewġ sentenzi tal-Artikolu 1D għandhom jinqraw b’mod konsekuttiv. Il-frażi “protezzjoni jew [...] għajnuna” użata fiż-żewġ sentenzi, għaldaqstant għandha tinqara bħala li tfisser għajnuna jew protezzjoni provduta minn kwalunkwe “korp jew istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti” oħra għajr l-UNHCR. Jekk persuna “attwalment qed tirċievi” minn kwalunkwe istituzzjoni ta’ din ix-xorta “protezzjoni jew għajnuna”, hija eskluża mill-Konvenzjoni tal-1951 (l-ewwel sentenza). Ninterpreta “tieqaf” bħala li tfisser li t-tieni sentenza tal-Artikolu 1D, tibda tapplika jekk dik l-istess persuna ma għadhiex intitolata li tibbenefika minn protezzjoni jew għajnuna minn istituzzjoni ta’ din ix-xorta.
79. Min-naħa l-oħra, jekk il-kelma “tieqaf” tiġi interpretata bħala li tirrikjedi l-waqfien totali tal-attivitajiet tal-UNRWA fiż-żona UNRWA, dan ikun ifisser li, sa dak iż-żmien, l-ebda persuna li ma baqgħetx tirċievi l-għajnuna minn korp bħall-UNRWA ma tkunx tista’ tikseb xi benefiċċju mit-tieni sentenza tal-Artikolu 1D jew, saħansitra, mill-Konvenzjoni tal-1951 inġenerali. Tali interpretazzjoni toħloq ukoll kuntrast mal-preżenza tal-kliem “għal kwalunkwe raġuni” quddiem il-klawżola li tirreferi għas-soluzzjoni tal-problema bażika (Palestinjani spostati), peress li r-raġuni ovvja għal waqfien totali tal-attivitajiet tal-UNRWA tkun li “l-pożizzjoni ta’ dawn il-persuni” tkun ġiet solvuta definittivament.
80. Għal din ir-raġuni, nikkonkludi li dak li jgħodd huwa jekk l-individwu kkonċernat waqafx jirċievi l-protezzjoni jew l-għajnuna.
81. Fl-aħħar nett, irrid nindirizza d-domanda dwar jekk ir-raġuni għall-waqfien tal-għajnuna tal-UNRWA hijiex rilevanti. B’mod speċifiku, it-tieni sentenza tal-Artikolu 1D issir applikabbli hekk kif persuna volontarjament titlaq miż-żona ġeografika li fiha topera l-UNRWA, biex b’hekk tagħmilha impossibbli għal din il-persuna li tibqa’ tirċievi l-għajnuna mill-UNRWA? Jew inkella li l-kliem “waqfien għal kwalunkwe raġuni” għandu jiġi interpretat li jfisser sempliċement “indipendentement mir-raġuni li għaliha l-UNRWA waqfet milli tipprovdi l-għajnuna lil persuna partikolari”? Kif se nispjega, nippreferi t-tieni interpretazzjoni.
82. Sabiex nipprova nħoll din l-għoqda ta’ Gordian, naħseb li wieħed għandu l-ewwel iħares kemm lejn il-konsegwenzi ta’ kwalunkwe interpretazzjoni kif ukoll lejn ir-raġuni bażika li fuqha hija bbażata d-dispożizzjoni. It-tweġiba tiegħi hija għaldaqstant konnessa mal-interpretazzjoni li jiena nagħti għall-punt finali ta’ interpretazzjoni (dwar il-konsegwenzi legali li tibda tapplika t-tieni sentenza tal-Artikolu 1D) (70), fejn l-interpretazzjoni tiegħi hija iżjed ġeneruża minn dik li pproponew xi Stati Membri. Jiena niddistingwi bejn persuni li jitilqu volontarjament miż-żona UNRWA u għalhekk mill-għajnuna tal-UNRWA u dawk li minħabba avvenimenti esterni lil hinn mill-kontroll tagħhom sabu ruħhom f’sitwazzjoni fejn l-UNRWA waqfet tipprovdilhom l-għajnuna (71).
83. Individwi fl-ewwel kategorija ma għadhomx iżjed esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tal-Konvenzjoni tal-1951, minħabba li ma humiex “attwalment qed jirċievu [...] protezzjoni jew għajnuna”, u jistgħu jitolbu stima individwali sabiex jiksbu l-istatus ta’ rifuġjat taħt l-Artikolu 1A. Madankollu, ma jistgħux jinvokaw li huma ipso facto intitolati għall-benefiċċji tal-Konvenzjoni tal-1951. Huma għażlu li jpoġġu lilhom infushom f’sitwazzjoni fejn l-għajnuna tal-UNRWA ma tibqax disponibbli għalihom; iżda dan il-waqfien ma kienx ir-riżultat tar-rieda tal-UNRWA li ma tibqax tipprovdi din l-għajnuna.
84. Individwi fit-tieni kategorija involontarjament isibu li s-sitwazzjoni preċedenti tagħhom (li fiha, għalkemm esklużi mill-Konvenzjoni tal-1951 permezz tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 1D, kienu qed jiġu megħjuna mill-UNRWA) inbidlet għaliex l-UNRWA kienet waqfet milli tipprovdilhom l-għajnuna. Fil-fehma tiegħi, is-sistema speċjali stabbilita fit-tieni sentenza tal-Artikolu 1D għandha, sabiex ikollha xi sinjifikat, tintervjeni biex tindirizza l-bżonnijiet ta’ dawn il-persuni.
(iv) “Ipso facto […] intitolati għall-benefiċċji ta’ din il-Konvenzjoni”
85. Il-Gvern Belġjan u l-Gvern tar-Renju Unit jargumentaw li l-intitolament għall-benefiċċji tal-Konvenzjoni tal-1951 ma jfissru xejn iżjed mill-intitolament li ssir stima taħt il-kriterji stabbiliti fl-Artikolu 1A. Fil-fehma tiegħi, madankollu, il-kliem użat fit-tieni sentenza tal-Artikolu 1D jagħmluha ċara kristall li xi ħadd li preċedentement kien eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951 permezz tal-ewwel sentenza tal-artikolu tagħha li iżda ma baqax jirċievi protezzjoni jew għajnuna minn korp ieħor tan-Nazzjonijiet Uniti, skont it-tifsira tal-ewwel parti tat-tieni sentenza jkun imbagħad intitolat għal rikonoxximent iżjed sinjifikattiv, jiġifieri rikonoxximent awtomatiku bħala refuġjat.
86. L-ewwel nett, kemm it-test Ingliż kif ukoll it-test Franċiż jippermettu din l-interpretazzjoni. Fil-fatt it-test Ingliż jipprovdi “shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention” u t-test Franċiż jipprovdi “bénéficieront de plein droit du régime de cette convention”. Insibha diffiċli biex nifhem kif il-fatt li tkun sempliċement intitolat biex tapplika għal stima taħt l-Artikolu 1A jista’ jingħad li jikkorrispondi ma’ waħda jew l-oħra mill-formoli.
87. It-tieni nett, l-Artikolu 1 ma huwiex, fih innifsu, “benefiċċju” tal-Konvenzjoni tal-1951. Minflok, il-benefiċċji jinsabu fl-artikoli li jiġu wara. L-Artikolu 1 jiddefinixxi min għandu u min ma għandux, ikollu aċċess għal dawn il-benefiċċji (72). Dan iwassal għall-konklużjoni li l-intitolament ipso facto għall-benefiċċji jimplika li wieħed ikun diġà ssodisfa l-kundizzjonijiet tal-Artikolu 1.
88. It-tielet nett, il-għan tal-Artikolu 1D huwa li l-Palestinjani spostati għandhom igawdu trattament u kunsiderazzjoni speċjali. Insibha diffiċli li nqis li l-fatt li wieħed sempliċiment jitħalla jidħol fil-kju għall-istima individwali għall-intitolament għal status ta’ refuġjat jammonta għal trattament u kunsiderazzjoni speċjali. Dan jidher li hija s-sempliċi tneħħija ta’ ostakolu preċedenti (l-esklużjoni mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Konvenzjoni tal-1951).
89. Għaldaqstant nikkonkludi li l-intitolament ipso facto jfisser l-għoti awtomatiku ta’ status ta’ refuġjat, mingħajr stima individwali addizzjonali.
Ir-riżultati ta’ din l-interpretazzjoni tal-Artikolu 1D
90. L-interpretazzjoni li qed nipproponi biex nittratta kull wieħed mill-erba’ punti ta’ interpretazzjoni tinvolvi qari flimkien tal-ewwel żewġ sentenzi li jikkostitwixxu l-Artikolu 1D b’mod li jiġġenera r-riżultati li ġejjin:
(a) Palestinjan spostat li mhux qed jirċievi protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA ma huwiex eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tal-Konvenzjoni tal-1951; huwa għaldaqstant għandu jiġi ttrattat bħal kull applikant ieħor għal status ta’ refuġjat u għandha ssirlu stima taħt l-Artikolu 1A (evitar ta’ sovrappożizzjoni bejn l-UNRWA u l-UNHCR; applikazzjoni tal-prinċipju ta’ protezzjoni universali);
(b) Palestinjan spostat li qed jirċievi protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA huwa eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tal-Konvenzjoni tal-1951 meta jkun qed jirċievi din il-protezzjoni jew għajnuna (evitar ta’ sovrappożizzjoni bejn l-UNRWA u l-UNHCR);
(c) Palestinjan spostat li kien qed jirċievi protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA iżda li, għal xi raġuni, ma jistax jibqa’ jikseb din il-protezzjoni jew għajnuna mill-UNRWA ma jibqax eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni ratione personae tal-Konvenzjoni tal-1951 (applikazzjoni tal-prinċipju ta’ protezzjoni universali); madankollu, jekk sussegwentement ikunx jew le ipso facto intitolat għall-benefiċċji tal-Konvenzjoni tal-1951 jiddependi fuq ir-raġuni li għaliha ma għadux jista’ jikseb din il-protezzjoni jew għajnuna;
(d) jekk dan il-Palestinjan spostat ma jistax jibbenefika iżjed mill-protezzjoni jew għajnuna tal-UNRWA minħabba ċ-ċirkustanzi esterni li fuqhom ma kellux kontroll, huwa għandu dritt awtomatiku għal status ta’ refuġjat (applikazzjoni tal-prinċipju ta’ trattament u kunsiderazzjoni speċjali); għal kuntrarju,
(e) jekk dan il-Palestinjan spostat ma jistax jibbenefika iżjed mill-protezzjoni jew għajnuna tal-UNRWA minħabba l-azzjonijiet tiegħu stess, huwa ma jistax jinvoka status ta’ refuġjat awtomatiku; madankollu, huwa (naturalment) intitolat li jkollu l-applikazzjoni għal status ta’ refuġjat stmata fuq il-mertu tagħha taħt l-Artikolu 1A (applikazzjoni tal-prinċipju ta’ protezzjoni universali u trattament ġust għar-refuġjati ġenwini kollha; interpretazzjoni proporzjonali tal-portata tat-trattament u l-kunsiderazzjoni speċjali li għandhom jingħataw lill-Palestinjani spostati).
Applikazzjoni mutatis mutandis għad-Direttiva 2004/83
91. Peress li l-kliem tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 jirrifletti direttament dak tal-Konvenzjoni tal-1951, issa huwa possibbli li nittratta relattivament fil-qosor id-domandi preliminari magħmula. Ladarba l-Qorti tal-Ġustizzja tkun interpretat l-Artikolu 12(1)(a), din id-dispożizzjoni tista’, fil-fehma tiegħi, tiġi invokata direttament minn N. Bolbol kontra l-awtoritajiet nazzjonali.
L-ewwel domanda
92. L-Artikolu 12(1)(a) ma jistabbilixxix verbatim il-kundizzjoni tal-esklużjoni “attwalment qed jirċievu […] protezzjoni jew għajnuna”; iżda jillimita ruħu li jirreferi direttament għall-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951. Xejn ma jissuġġerixxi li l-kundizzjoni ta’ esklużjoni fid-Direttiva 2004/83 hija intiża li tfisser xi ħaġa differenti mill-Artikolu 1D. Għall-kuntrarju; l-indikazzjonijiet kollha juru li għandha jkollha eżatt l-istess tifsira.
93. Bl-applikazzjoni tal-interpretazzjoni tal-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni tal-1951 li esponejt iktar ’il fuq, għaldaqstant nikkonkludi li persuna taqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 biss jekk tkun effettivament użat il-protezzjoni jew l-għajnuna pprovduta minn korp jew istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr l-UNHCR. Il-fatt li wieħed ikun sempliċiment intitolat għal din il-protezzjoni jew għajnuna ma jeskludihx milli jkun refuġjat fis-sens tal-Artikolu 2(c) tad-Direttiva 2004/83.
94. Kwistjoni sussidjarja (li toħroġ fil-kuntest tal-applikazzjoni tad-Direttiva 2004/83) hija, xi provi għandu jipproduċi applikant biex juri li jaqa’ taħt l-ewwel sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva, qabel ma jkun jista’ jinvoka dritt speċjali taħt it-tieni sentenza. Fuq il-bażi tal-interpretazzjoni li esponejt iktar ’il fuq, jidhirli li applikant għandu jipproduċi l-provi li juru li effettivament kien qed jirċievi l-protezzjoni jew l-għajnuna.
95. Hawnhekk, huwa essenzjali li wieħed jirrikonoxxi kemm l-interess leġittimu tal-Istat li jivverifika jekk individwu partikolari huwiex intitolat għal dak li qed jinvoka kif ukoll il-problemi tabilħaqq reali u prattiċi li kwalunkwe persuna spostata li qed tfittex status ta’ refuġjat tista’ taffronta biex tipproduċi l-provi għall-intitolament tagħha. Uħud mill-applikanti ma jkollhomx dritt ġenwin għal status ta’ refuġjat; u l-Istat huwa intitolat li jinvestiga l-każ tagħhom. Fl-istess ħin, l-Istat ma jistax jistabbilixxi standards mhux realistiċi għall-provi meħtieġa (73).
96. Imbagħad tqum il-mistoqsija dwar x’differenza tista’ tagħmel jew għandha tagħmel ir-reġistrazzjoni mal-UNRWA.
97. Fil-fehma tiegħi din hija kwistjoni ta’ prova, mhux ta’ sustanza.
98. L-UNRWA xi kultant tipprovdi għajnuna mingħajr ma tirreġistra l-persuni (74). Xi kultant, il-fajls amministrattivi jaqgħu lura wara l-avveniment; jew ġew huma stess meqruda waqt l-ostilitajiet. Għaldaqstant nirrifjuta s-sottomissjoni tal-Gvern Franċiż li l-prova attwali tar-reġistrazzjoni tal-UNRWA biss hija biżżejjed.
99. Madankollu nikkunsidra li l-prova eventwali ta’ reġistrazzjoni mal-UNRWA tagħti lok għal preżunzjoni juris et de jure li l-applikant kien qiegħed effettivament jirċievi l-għajnuna.
It-tieni domanda
100. It-tieni sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva 2004/83 tirrifletti direttament dik tal-Konvenzjoni tal-1951 u a fortiori għandha tiġi interpretata bl-istess mod.
101. Ir-risposta tiegħi għat-tieni domanda preliminari għalhekk hija li l-waqfien tal-protezzjoni jew tal-għajnuna tfisser li l-persuna kkonċernata waqfet, għal raġuni indipendenti mir-rieda tagħha, milli tibbenefika mill-protezzjoni jew għajnuna li kienet tgawdi immedjatament qabel.
102. Ma nissottovalutax il-kwistjonijiet ta’ prova li se jqumu fir-rigward tad-determinazzjoni ta’ jekk persuna partikolari tkunx telqet miż-żona UNRWA volontarjament jew mhux volontarjament. Il-problemi jvarjaw minn provi frammentati (li juru parti minn narrattiva iżda mhux kull stadju) sal-possibbiltà ta’ provi ffalsifikati (jew provi ġenwini miksuba permezz ta’ korruzzjoni ta’ uffiċjal inkarigat). Hawnhekk, bħal ma jiġri biex wieħed juri li fil-fatt qiegħed jirċievi l-għajnuna, l-Istat huwa ntitolat li jinsisti li jingħata xi prova, iżda mhux li jingħata l-aħjar prova li tista’ tiġi prodotta f’dinja ideali.
It-tielet domanda
103. Ir-risposta għat-tielet domanda preliminari ma tistax tinstab bi traspożizzjoni diretta tal-analiżi li saret qabel. Hawnhekk, għandha tittieħed inkunsiderazzjoni l-istruttura tad-Direttiva.
104. L-Artikolu 2(c) tad-Direttiva 2004/83 jiddefinixxi l-kunċett ta’ refuġjat bħala ċittadin ta’ pajjiż terz li jissodisfa sett speċifiku ta’ kriterji (imfassla fuq l-Artikolu 1A tal-Konvenzjoni tal-1951) “u li l-Artikolu 12 ma japplikax għalih”. L-Artikolu 12 (intitolat “Esklużjoni”) imbagħad jeskludi ċerti kategoriji ta’ persuni (u b’hekk jirrifletti partijiet tal-Artikolu 1 tal-Konvenzjoni tal-1951) (75) “milli jkun[u] refuġjat[i]”.
105. Għandu dan jiġi interpretat li jfisser li persuna li taqa’ taħt kwalunkwe parti tal-Artikolu 12(1)(a) (jiġifieri, l-ewwel u/jew it-tieni sentenza) hija b’mod permanenti eskluża milli tkun refuġjat? Fil-fehma tiegħi, dan ma huwiex hekk.
106. L-ewwel nett, it-tieni sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tipprovdi b’mod ċar li l-benefiċċji tad-Direttiva għandhom jiġu estiżi għall-persuni li jaqgħu taħt l-ewwel sentenza u li mbagħad jissodisfaw il-kriterji stabbiliti fit-tieni sentenza. Sabiex dan il-kliem jiġi rrikonċiljat mad-definizzjoni ġenerali ta’ “refuġjat” mogħtija fl-Artikolu 2(c), huwa meħtieġ li t-tieni sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tiġi interpretata bħala eċċezzjoni għall-klawżola ta’ skwalifika prevista fl-ewwel sentenza ta’ din id-dispożizzjoni, bil-konsegwenzi speċifiċi tagħha.
107. It-tieni nett, l-Artikolu 12 jifforma parti mill-Kapitolu III tad-Direttiva 2004/83 (“Kwalifika biex wieħed ikun refuġjat”). Il-pożizzjoni ta’ dan l-artikolu jindika, kif ġustament sostnew N. Bolbol, il-Gvern Ungeriż u l-Kummissjoni, li dan huwa mod separat mill-proċedura stabbilita fil-Kapitolu II (“Stima ta’ applikazzjonijiet għal protezzjoni internazzjonali”) li permezz tagħha persuna tista’ tikkwalifika bħala refuġjat u b’hekk tkun intitolata għall-għoti ta’ status ta’ refuġjat taħt l-Artikolu 13 (76).
108. Fl-aħħar nett, fid-determinazzjoni ta’ min għandu jew ma għandux jitqies bħala refuġjat, l-Artikoli 2(c), 11 u 12 mhux talli jirriflettu l-kliem iżda saħansitra l-istruttura tal-Artikolu 1 tal-Konvenzjoni tal-1951 ikkunsidrata globalment. Jekk id-Direttiva 2004/83 fiha lakuna b’tali mod li persuna li tissodisfa ż-żewġ partijiet tal-Artikolu 12(1)(a) xorta waħda tibqa’ eskluża milli tiġi kklassifikata bħala refuġjat, dan ifisser li d-Direttiva 2004/83 tonqos milli tittrasponi, korrettament, l-obbligi tal-liġi internazzjonali, li l-Istati Membri għandhom taħt il-Konvenzjoni, fil-liġi tal-Unjoni Ewropea. Għaldaqstant din tkun interpretazzjoni żbaljata tad-Direttiva 2004/83.
109. Bl-applikazzjoni tal-analiżi tal-Artikolu 1D tal-Konvenzjoni li esponejt iktar ’il fuq, għaldaqstant nikkonkludi, b’risposta għat-tielet domanda preliminari, li l-kliem “il-benefiċċji ta’ din id-direttiva” ifissru l-kwalifika bħala refuġjat u ntitolament awtomatiku għall-istatus ta’ refuġjat skont l-Artikolu 13 tad-Direttiva 2004/83 (77).
110. Għall-kompletezza, inżid li d-disponibbiltà ta’ protezzjoni sussidjarja (78) bħala possibbiltà oħra ma taffetwax l-interpretazzjoni tal-Artikolu 12(1)(a). Din il-possibbiltà hija rilevanti biss għall-persuni li ma humiex mogħtija status ta’ refuġjat awtomatiku, bis-saħħa tal-Artikolu 12(1)(a), iżda li jiġu stmati skont il-Kapitolu II u li jikkwalifikaw għal protezzjoni sussidjarja taħt il-Kapitolu V. Taħt il-Konvenzjoni tal-1951, persuna għandha tissodisfa l-kriterji stabbiliti fl-Artikolu 1A sabiex tikkwalifika għal xi protezzjoni. Taħt id-Direttiva 2004/83, persuna li tonqos milli tissodisfa l-kriterji ekwivalenti (stabbiliti fl-Artikolu 2(c) u elaborati aħjar fil-Kapitolu II) xorta tista’ tiġi offruta livell (inqas) ta’ protezzjoni.
Konklużjoni
111. Fid-dawl ta’ dan kollu, nissuġġerixxi dawn ir-risposti għad-domandi preliminari magħmula mill-Fővárosi Bíróság:
1. Persuna li taqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tal-ewwel sentenza tal-Artikolu 12(1)(a) tad-Direttiva tal-Kunsill 2004/83/KE, tad-29 ta’ April 2004, biss jekk tkun effettivament użat il-protezzjoni jew l-għajnuna mogħtija minn istituzzjoni tan-Nazzjonijiet Uniti oħra għajr l-UNHCR. Is-sempliċi intitolament għal din il-protezzjoni jew għajnuna ma huwiex biżżejjed sabiex jagħmel din id-dispożizzjoni applikabbli.
2. Il-waqfien tal-protezzjoni jew għajnuna tal-aġenzija tfisser li l-persuna kkonċernata ma għadhiex fiż-żona ġeografika rilevanti u waqfet, għal raġuni indipendenti mir-rieda tagħha, milli tibbenefika mill-protezzjoni jew għajnuna li kienet tgawdi immedjatament qabel ma telqet minn dik iż-żona ġeografika.
3. Il-kliem “il-benefiċċji ta’ din id-direttiva” ifissru r-rikonoxximent bħala refuġjat u l-għoti awtomatiku ta’ status ta’ refuġjat.