JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
6 päivänä syyskuuta 2012 (1)
Asia C‑75/11
Euroopan komissio
vastaan
Itävallan tasavalta
Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto – Unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Liikenteen ala – Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Julkisen lähiliikenteen matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten epääminen opiskelijoilta, joiden vanhemmat eivät saa kansallisen lainsäädännön mukaista perheavustusta
I Johdanto
1. Saavatko jäsenvaltiot sitoa opiskelijoille matkalipun hinnoista myönnettävät alennukset edellytyksiin, joita muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat eivät yleensä täytä? Nyt käsiteltävässä asiassa on vastattava tähän kysymykseen.
2. Itävallan eri alueet ja toimivaltainen liittovaltion ministeriö ovat sopineet lähiliikennettä hoitavien yritysten kanssa opiskelijoille matkalipun hinnoista myönnettävistä alennuksista. Niitä myönnetään vain opiskelijoille, joiden vanhemmat saavat opintojen vuoksi Itävallan perheavustusta. Tämän avustuksen saavat vain Itävallassa asuvat vanhemmat.
3. Komissio pitää tätä matkalipuista myönnettäville alennuksille asetettua ehtoa syrjintänä, joka ei sovi yhteen SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan eikä liikkumisvapaudesta ja oleskelusta annetun direktiivin 2004/38(2) 24 artiklan kanssa. Muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat, jotka opiskelevat Itävallan korkeakouluissa, eivät nimittäin yleensä kykene täyttämään sitä.
4. Itävalta puolustautuu lähinnä sillä, että alennuksella ainoastaan täydennetään perheavustusta ja että sen myöntäminen vastaa siten sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta annettua asetusta N:o 1408/71.(3) Myös muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat saavat avustuksia lähtövaltioistaan eivätkä ole siten verrattavissa itävaltalaisiin opiskelijoihin. Sen mielestä myös direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa sallitaan muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden sulkeminen opintoja varten myönnettävän toimeentulotuen ulkopuolelle.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Direktiivi 2004/38
5. Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa määritetään direktiivin soveltamisala seuraavasti:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat – –.”
6. Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on ”oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan
– –
c) – jos he ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti, pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen, ammattikoulutus mukaan lukien, ja
– jos heillä on kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja he osoittavat asiaankuuluvalle kansalliselle viranomaiselle vakuutuksella tai muulla vastaavalla valitsemallaan tavalla, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle; – –”
7. Direktiivin 2004/38 24 artiklassa säädetään muiden jäsenvaltioiden alueella oleskelevien unionin kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta seuraavaa:
”1. Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. – –
2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai ‑lainan muodossa.”
B Asetus N:o 1408/71
8. Asetus N:o 1408/71 koskee sen 4 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaan perhe-etuuksia.
9. Perhe-etuuksilla määritellään 1 artiklan u alakohdan i alakohdassa tarkoitettavan seuraavaa:
”kaikkia luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu perhekustannuksia varten 4 artiklan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitetun lainsäädännön mukaisesti – –”
10. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia.
11. Asetuksen N:o 1408/71 73 artiklassa säädetään perhe-etuuksien myöntämisestä toisessa jäsenvaltiossa asuvien perheenjäsenten osalta seuraavaa:
”Palkatulla työntekijällä tai itsenäisellä ammatinharjoittajalla, johon sovelletaan jäsenvaltion lainsäädäntöä, on toisessa jäsenvaltiossa asuvien perheenjäsentensä osalta oikeus perhe-etuuksiin, joista säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä, niin kuin he asuisivat tässä valtiossa, jollei liitteen VI säännöksistä muuta johdu.”
12. Asetuksen N:o 1408/71 liitteeseen VI ei sisälly säännöstä, jolla olisi merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.
III Tosiseikat, oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja vaatimukset
13. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely koskee yksityisoikeudellisiin sopimuksiin perustuvia opiskelijoille myönnettäviä hinnanalennuksia, joista Itävallan liittovaltion toimivaltainen ministeriö sopii alueellisten (osavaltioiden tai kuntien) viranomaisten ja asianomaisten liikennöitsijöiden kanssa. Nämä perivät eri osavaltioissa opiskelijoilta erilaisia matkalipun hintoja ja antavat heille erilaisia alennuksia.
14. Siltä osin kuin toimivaltainen liittovaltion ministeriö osallistuu tällaisen sopimuksen tekemiseen, se pyrkii sitomaan matkalipun hinnoista myönnettävät alennukset Itävallan perhevelvoitteiden tasaamisesta vuonna 1967 annetun lain (Familienlastenausgleichsgesetz) mukaiseen perheavustukseen. Etuutta ei anneta suoraan opiskelijoille vaan heidän elatus- ja huolenpitovelvollisille vanhemmilleen, jos he kuuluvat Itävallan sosiaaliturvajärjestelmän piiriin. Tällaisesta matkalipun hinnoista myönnettävän alennuksen sitomisesta perheavustukseen säädetään Itävallan ilmoituksen mukaan Wienin, Oberösterreichin, Burgenlandin ja Steiermarkin osavaltiossa sekä Innsbruckin kaupungissa.
15. Komission mielestä tämä merkitsee muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden syrjintää, joka ei ole sallittu, joten se vaati vuonna 2009 SEUT 258 artiklan nojalla Itävaltaa esittämään tästä huomautuksensa. Se jatkoi menettelyä 28.1.2010 perustellulla lausunnolla, jossa se asetti viimeisen kahden kuukauden määräajan väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen lopettamiselle.
16. Koska Itävallan vastaukset eivät tyydyttäneet komissiota, se nosti nyt käsiteltävän kanteen 21.2.2011.
17. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta
– toteamaan, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 18 artiklan, luettuna yhdessä SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan kanssa, sekä direktiivin 2004/38 24 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on lähtökohtaisesti myöntänyt julkisten liikennevälineiden matkalippujen hinnoista alennuksia vain opiskelijoille, joiden osalta myönnetään Itävallan perheavustus
– velvoittamaan Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Itävallan tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta
– hylkäämään kanteen
– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19. Asianosaiset ovat käsitelleet asiaa kirjallisesti.
IV Oikeudellinen arviointi
20. Ennen kuin voidaan tutkia, onko kyseessä syrjintä (ks. jäljempänä C kohta), on aluksi täsmennettävä kanteen kohdetta (ks. A kohta) ja sovellettavia syrjintäkieltoja (B kohta).
A Kanteen kohde
21. Komissio vastustaa kannekirjelmässään yleisesti sitä, että Itävalta myöntää alennukset julkisten liikennevälineiden matkalippujen hinnoista lähtökohtaisesti vain opiskelijoille, joille myönnetään Itävallan perheavustus.
22. Kanteen perusteluista ilmenee kuitenkin, että kyseessä ovat ainoastaan Wienin, Oberösterreichin, Burgenlandin ja Steiermarkin osavaltiot sekä Innsbruckin kaupunki. Niederösterreichin osalta tilanne on epäselvä – sitä ei siis ole riittävästi selvitetty –, ja muilla alueilla ei ole matkalipun hinnoista myönnettäviä alennuksia, jotka olisi sidottu perheavustuksiin.
23. Itävalta väittää, että alennukseen ei enää nyttemmin myöskään Innsbruckissa liity tällaista edellytystä, mutta asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana eli perustelussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä riidanalainen alennus oli vielä voimassa.
24. Komissio ei riitauta myöskään sitä, että kolmansista valtioista tulevilta opiskelijoilta tai muilta itävaltalaisilta opiskelijoilta evätään matkalipun hinnanalennus. Se käsittelee vain sellaisten opiskelijoiden asemaa, joiden vanhemmat eivät saa Itävallan perheavustusta, koska he asuvat jossain toisessa jäsenvaltiossa.
25. Näin ollen oikeudenkäynnin kohteena on vain se, että opiskelijat, jotka ovat unionin kansalaisia ja joiden vanhemmat eivät saa Itävallan perheavustusta, koska he asuvat jossain muussa jäsenvaltiossa, eivät saa Wienin, Oberösterreichin, Burgenlandin ja Steiermarkin osavaltioissa sekä Innsbruckin kaupungissa samoja alennuksia matkalippujen hinnoista kuin opiskelijat, joille myönnetään Itävallan perheavustus.
B Sovellettavat syrjintäkiellot
26. Aluksi on selvitettävä, ovatko komission mainitsemat syrjintäkiellot tosiasiallisesti sovellettavissa.
27. Komissio nojautuu kanteessaan SEUT 18 artiklassa tarkoitettuun yleiseen syrjintäkieltoon, luettuna yhdessä SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan mukaisen unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden sekä vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 2004/38 24 artiklan kanssa.
28. SEUT 18 artiklan mukaisen yleisen syrjintäkiellon sovellettavuus edellyttää, että muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat, jotka käyttävät Itävallassa julkista lähiliikennettä, kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan sillä perusteella, että he ovat käyttäneet SEUT 21 artiklan mukaista liikkumisvapauttaan unionin kansalaisina.
29. Esteenä sille, että syrjintäkieltoa sovelletaan unionin kansalaisten yleisen liikkumisvapauden yhteydessä matkalippujen hinnoista valikoivasti myönnettävään alennukseen, voisi kuitenkin olla se, että tämä Itävallan toimenpide koskee liikennepalvelujen käyttöä. On nimittäin epävarmaa, voidaanko unionin kansalaisten yleistä liikkumisvapautta soveltaa palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä (ks. tästä jäljempänä 1 kohta). Tämän lisäksi liikennettä koskeviin toimenpiteisiin sovelletaan perustamissopimuksen liikennettä koskevan osaston erityismääräyksiä. Tästä syystä on tutkittava, merkitsisikö yleisen liikkumisvapauden soveltaminen näiden erityismääräysten kiertämistä (2 kohta). Lopuksi on käsiteltävä lyhyesti yleisen syrjintäkiellon ja direktiivin 2004/38 24 artiklan välistä suhdetta (3 kohta).
1. Palvelujen tarjoamisen vapaus
30. Yhteisöjen tuomioistuin totesi joissain aikaisemmissa tuomioissaan vielä ilman täsmällisiä perusteluja, että tietyt toimenpiteet loukkasivat sekä jotain tiettyä perusvapautta että myös yleistä syrjintäkieltoa.(4) Sittemmin yhteisöjen tuomioistuin on tosin täsmentänyt tätä oikeuskäytäntöä perustellusti siten, että SEUT 18 artiklaa, joka sisältää yleisen kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskevan kiellon, sovelletaan itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole erityisiä syrjinnän kieltäviä määräyksiä.(5) Jos voidaan soveltaa palvelujen tarjoamisen vapautta, SEUT 18 artikla ei näin ollen ole sovellettavissa.(6)
31. Tämän täytyy lähtökohtaisesti päteä myös silloin, jos kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskevaan yleiseen kieltoon vedotaan SEUT 21 artiklassa tarkoitetun unionin kansalaisten yleisen vapaan liikkuvuuden yhteydessä. Unionin tuomioistuin on tosin ilmaissut tämän vapaan liikkuvuuden ja erityisempien perusvapauksien välisen suhteen hieman varovaisemmin, kun se on vakiintuneesti todennut, että sen ei tarvitse antaa ratkaisua SEUT 21 artiklan tulkinnasta.(7) Myös tämä näkemys ilmaisee kuitenkin ajatuksen erityisten perusvapauksien erityisluonteesta.
32. Muuta ei voida päätellä myöskään pääomien liikkumisvapauden ja muiden perusvapauksien välisestä suhteesta. Unionin tuomioistuin on antanut tällä alalla ratkaisun siitä, että sen ei tarvitse tutkia asiaa pääomien liikkumisvapauden kannalta, jos se on jo todennut toimenpiteen loukkaavan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta.(8) Näissä tapauksissa piti soveltaa yleistä liikkumisvapautta molempien edellä mainittujen muiden perusvapauksien lisäksi, koska asia koski myös henkilöitä, jotka eivät saapuneet harjoittamaan taloudellista toimintaa asianomaiseen valtioon.(9) Siinä yhteydessä ei tosin luovuttu erityisluonnetta koskevasta ajatuksesta. Pääomien liikkumisvapauden ja muiden vapauksien välinen rajaus perustuu pikemminkin riidanalaisen jäsenvaltion toimenpiteen tarkoitukseen.(10) Koska unionin tuomioistuin luopui asian tutkimisesta pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta mutta sovelsi unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta, asian ydin oli vastaavasti pikemminkin vapaa liikkuvuus kuin pääomien sijoittaminen.
33. Siten SEUT 18 artiklan mukaista yleistä syrjintäkieltoa ei voida soveltaa SEUT 21 artiklan yleisen liikkumisvapauden yhteydessä, jos julkisen lähiliikenteen matkalippujen hinnoista myönnettävä alennus kuuluu palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan.
34. On siis tutkittava, onko SEUT 56 artiklan mukainen palvelujen tarjoamisen vapaus sovellettavissa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tässä määräyksessä ei anneta oikeuksia ainoastaan palvelujen tarjoajille vaan myös näiden palvelujen vastaanottajille.(11) Unionin kansalaisia, jotka oleskelevat muissa jäsenvaltioissa, ei siten saa syrjiä heidän kansalaisuutensa perusteella palvelujen hintojen osalta.(12)
35. Palvelujen tarjoamisen vapaus ei tosin koske jäsenvaltion kansalaisia, jotka ovat jonkin muun jäsenvaltion alueella ja joilla on siellä pääasiallinen oleskelupaikka, jotta he voivat suorittaa ja vastaanottaa siellä palveluja toistaiseksi.(13) Yhteisöjen tuomioistuin nojautui siinä yhteydessä siihen, että SEUT 56 artiklaa ei sovelleta toimintaan, joka on kaikilta osiltaan yhden ainoan jäsenvaltion sisäistä.(14)
36. Opiskelijat oleskelevat yleensä pidemmän aikaa toisessa jäsenvaltiossa. Opiskelutarkoituksessa tapahtuvan oleskelun kesto ei tosin ole ajallisesti määrittelemätöntä vaan rajoittuu opintojen odotettavissa olevaan kestoon, vaihto-ohjelmien yhteydessä jopa vielä vahvemmin. On pohdittava, onko tämä palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen kannalta riittävä liittymä ulkomaihin.
37. Nyt käsiteltävässä asiassa tehdään kuitenkin ero nimenomaan sen mukaan, saavatko opiskelijoiden vanhemmat Itävallan perheavustuksia, mikä johtaa erotteluun sen mukaan, asuvatko he kotimaassa vai ulkomailla. Sääntely, joka on mahdollisesti välillisen syrjinnän perustana, merkitsee siten liittymää ulkomaihin. Tältä osin nyt käsiteltävä asia on verrattavissa tuomioihin, jotka koskivat yliopistotasoisen oppilaitoksen opetuksesta aiheutuvien kustannusten(15) tai koulumaksujen(16) ottamista huomioon verotuksessa lähtövaltiossa ja joissa sovellettiin palvelujen tarjoamisen vapautta.
38. Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa on lähtökohtaisesti sovellettava palvelujen tarjoamisen vapautta eikä ole mahdollista tutkia yleistä syrjinnän kieltoa unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden yhteydessä.
2. Liikennepolitiikka
39. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin kyse liikennepalvelujen saamisesta. SEUT 58 artiklan 1 kohdassa määrätään, että palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston määräyksiä. Tämä merkitsee vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, että palvelujen tarjoamisen vapaus ei ole sovellettavissa.(17) Sen periaatteet on saavutettava pikemminkin yhteisen liikennepolitiikan toteuttamisella.(18)
40. Kaikkiin liikenteen muotoihin sovelletaan kuitenkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yleisiä perustamissopimusten määräyksiä(19) ja erityisesti muita perusvapauksia kuin palvelujen tarjoamisen vapautta.(20) Tästä syystä myös yleisen syrjintäkiellon on oltava voimassa unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden yhteydessä.
41. Tämä ei ole millään tavoin ristiriidassa niiden toteamusten kanssa, joita on esitetty palvelujen tarjoamisen vapauden erityisluonteesta. Tämä erityisluonne voi olla olemassa vain siltä osin kuin palvelujen tarjoamisen vapaus on voimassa. Jos se ei ole voimassa, se ei voi myöskään estää muiden määräysten soveltamista. Tämä merkitsisi nimittäin sitä, että unionin kansalaisilta evättäisiin liikenteen alalla unionin kansalaisuuden antama suoja, vaikka perustamissopimuksessa ei määrätä tästä suojasta tehtävistä poikkeuksista ja vaikka lähtökohtaisesti erityisempi palvelujen tarjoamisen vapauden suoja ei ole lainkaan voimassa.
42. Myöskään asiassa Neukirchinger annettu tuomio ei estä yleisen syrjintäkiellon tutkimista yleisen vapaan liikkuvuuden yhteydessä, vaikka unionin tuomioistuin ei tutkinut siinä yleisesti vapaata liikkuvuutta. Todetessaan siinä, että kuumailmapallolento kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, se ei nojautunut oleskeluun jossain toisessa jäsenvaltiossa – eli palvelun tarjoajan vapaaseen liikkuvuuteen – vaan liikennepolitiikan sovellettaviin toimenpiteisiin.(21) Tämä selittyy kuitenkin sillä, että oleskelulla toisessa jäsenvaltiossa oli verrattuna liikennepalvelun tarjoamiseen tässä valtiossa vain toisarvoinen merkitys. Liikennepalvelujen tarjoaminen ja käyttäminen ovat vain rajoitetusti verrattavissa toisiinsa.
43. Tästä syystä unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus voi nyt käsiteltävässä asiassa olla periaatteessa peruste unionin oikeuden soveltamiselle, vaikka asianomaiset Itävallan toimenpiteet koskevat liikennepalvelujen saamista.
3. Vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohta
44. Direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohta ei myöskään estä SEUT 18 artiklan mukaisen yleisen syrjintäkiellon soveltamista SEUT 21 artiklassa tarkoitetun unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden kanssa, vaan ainoastaan konkretisoi sen oikeusvaikutuksia.(22) Vastaavasti olen jo katsonut, että SEUT 18 artiklan ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan syrjintäkieltoja on sovellettava rinnakkain.(23)
C Syrjinnän tutkiminen
45. Komissio esittää, että sillä, että matkalipun hinnoista myönnettävä alennus sidotaan Itävallan perheavustuksen myöntämiseen, syrjitään välillisesti muista jäsenvaltioista tulevia opiskelijoita.
1. SEUT 18 artiklassa määrätty yleinen syrjintäkielto
46. Kuten komissio toteaa, unionin tuomioistuin on jo asiassa Bressol antamassaan tuomiossa esittänyt, että opiskelijat voivat vedota SEUT 18 ja SEUT 21 artiklassa vahvistettuun oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltion alueella joutumatta kansalaisuuteensa perustuvan suoran tai välillisen syrjinnän kohteeksi.(24)
47. Komissio katsoo Itävallan syrjivän välillisesti muista jäsenvaltioista tulevia opiskelijoita. Kansallisen oikeuden säännöstä on pidettävä välillisesti syrjivänä, jos sen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin kuin oman maan kansalaisiin ja jos säännöksellä saatetaan sen vuoksi kohdella ensiksi mainittuja huonommin eikä säännös ole objektiivisesti perusteltu ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.(25)
48. Itävallan perheavustuksia saavat yleensä itävaltalaisten opiskelijoiden vanhemmat, ulkomaisten opiskelijoiden vanhemmat eivät normaalisti sen sijaan saa niitä. Kyseessä on kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä.
49. Itävalta vastustaa tätä sillä perusteella, että matkalippujen hinnoista myönnettävät alennukset ovat ensinnäkin asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitettu perhe-etuus (tästä jäljempänä a kohta) ja toiseksi ulkomailta tulevien opiskelijoiden tilanne poikkeaa itävaltalaisten opiskelijoiden tilanteesta (jäljempänä b kohta). Kolmanneksi vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa sallitaan matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten sitominen perheavustukseen (jäljempänä c kohta). Nämä vastaväitteet voivat sen mielestä olla edellä mainitun huonomman kohtelun hyväksyttävä peruste.
a) Luokitteleminen perhe-etuudeksi
50. Asianosaisten välinen keskustelu matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten luokittelemisesta perhe-etuudeksi liittyy sekä asetukseen N:o 1408/71 että sen korvanneeseen asetukseen (EY) N:o 883/2004.(26)
51. Tältä osin on aluksi selvennettävä, että ainoastaan asetuksella N:o 1408/71 on merkitystä tämän väitteen kannalta. Asetus N:o 883/2004 on sen 91 artiklan 2 kohdan mukaan voimassa vasta siitä lähtien kun täytäntöönpanoasetus N:o 987/2009(27) tulee voimaan eli 1.5.2010 alkaen. Kanteen tutkimisen kannalta merkityksellinen ajankohta on kuitenkin komission perustellussa lausunnossaan asettaman määräajan päättyminen eli 28.3.2010.
52. Ymmärrän Itävallan väitteen siten, että asetuksen N:o 1408/71 toimivaltasäännöksissä pitäisi myös vahvistaa, mille opiskelijoille on myönnettävä alennukset matkalippujen hinnoista. Tässä asetuksessa säädetään nimittäin siitä, mitä oikeutta sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta on sovellettava. Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan yleensä sovelletaan vain yhden jäsenvaltion oikeutta. Jäsenvaltioiden, joiden oikeutta ei sovelleta, ei asetuksen mukaan tarvitse myöntää kyseisiä etuuksia.(28)
53. Siitä, että kansallinen säännös mahdollisesti vastaa asetusta N:o 1408/71, ei tosin seuraa, että sitä ei pitäisi arvioida EUT-sopimuksen määräysten perusteella.(29) Sillä, onko matkalippujen hinnoista myönnettävä alennus asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitettu perhe-etuus, voi siten olla enintään välillistä merkitystä syrjintäkieltojen tutkimisen kannalta. Tältä osin keskeinen merkitys on perusteluilla, jotka koskevat alennuksen katsomista perheavustukseksi.
54. Itävallan perustelujen ydin on siinä, että unionin lainsäätäjä on jakaessaan toimivaltaa asetuksella N:o 1408/71 jakanut perheiden tukemisesta aiheutuvan rasitteen oikeudenmukaisesti jäsenvaltioiden välillä. Tästä syystä Itävallan ei pitäisi joutua kantamaan tätä rasitetta muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden osalta. Matkalippujen hinnoista myönnettävä alennus on osa perheiden menojen keventämiseksi myönnettävistä etuuksista, koska vanhemmat tukevat edelleen etuuksia saavia opiskelijoita. Vanhemmat kykenevät vähentämään tätä tukea matkalippujen hinnoista myönnettävän alennuksen ansiosta. Alennus täydentää näin ollen varsinaista perheavustusta, jolla pyritään niin ikään auttamaan vanhempia opiskelijoiden tukemisessa.
55. Se, että etuus on omiaan keventämään välillisesti perheiden menoja, ei voi kuitenkaan olla riittävä oikeuttamisperuste kansalaisuuteen perustuvalle välilliselle syrjinnälle. On ainakin varmistettava, että tämä etuus tavoittaa kaikki perheet, joilla on asetuksen N:o 1408/71 mukaisen toimivallanjaon mukaan oikeus perhe-etuuksiin. Tilanne ei ole tällainen matkalippujen hinnoista myönnettävän alennuksen osalta.
56. Ei ole vielä edes havaittavissa, että kaikkien sellaisten perheiden menoja tosiasiallisesti kevennettäisiin välillisesti matkalippujen hinnoista myönnettävillä alennuksilla, jotka saavat Itävallan yliopistojen opiskelijoiden osalta perhe-etuuksia. Vaikka oletettaisiin, että Itävallassa sovittaisiin alueellisesti kattavasti alennuksista, on epäiltävissä, tarjotaanko kaikille opiskelijoille tarkoituksenmukaisia lähiliikenneyhteyksiä. Ne, jotka ohjataan käyttämään muita liikennevälineitä, eivät saa hyväkseen kevennystä. Ei ole myöskään selvää, saavatko kaikki asianomaiset perheet alennuksilla menoihinsa samassa määrin kevennystä.
57. Valitulla rajausperusteella ennen kaikkea asetetaan kuitenkin tosiasiallisesti heikompaan asemaan opiskelijat, jotka käyttävät unionin kansalaisuuden antamaa vapautta opiskelemalla muissa jäsenvaltioissa. Perhe-etuus pitäisi Itävallan toimivallan piirissä lähtökohtaisesti asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan mukaan myöntää myös perheille, jotka tukevat opiskelijoita, jotka eivät opiskele Itävallassa. Tämä ei ole kuitenkaan mahdollista matkalippujen hinnoista myönnettävän alennuksen yhteydessä. Tästä syystä itävaltalaiset opiskelijat, jotka menevät ulkomaille, ja heidän perheensä asetetaan heikompaan asemaan kuin ne, jotka jäävät kotimaahan.
58. Se, että perhe-etuuksiin liittyvä matkalippujen hinnoista myönnettävä alennus, jolla kevennetään perheiden menoja asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitetulla tavalla, ei voi saavuttaa kaikkia perheitä, joilla on lähtökohtaisesti oikeus avustukseen, näkyy viime kädessä myös muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden osalta. He tai heidän vanhempansa eivät voi käytännössä saada tätä kevennystä Itävallassa suoritettavien opintojen yhteydessä, vaikka myös heidän kotivaltionsa olisivat valinneet tämän perhe-etuuden muodon.
59. Näin ollen matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten sitominen perheavustuksiin on formalistista. Se ei voi johtaa siihen, että alennus tunnustettaisiin perhe-etuudeksi, joka olisi myönnettävä yksinomaan asetuksen N:o 1408/71 mukaisen toimivallan perusteella.
60. Tämän lisäksi opiskelijat, joiden vanhemmat eivät saa Itävallan perheavustusta, koska he asuvat jossain muussa jäsenvaltiossa, asetetaan huonompaan asemaan tavalla, joka ei ole missään suhteessa siihen menojen kevennykseen, jonka perheet saavat näin epätarkoituksenmukaisesta etuudesta. Senkään vuoksi sillä ei voida perustella näiden opiskelijoiden välillistä syrjintää.
b) Vertailukelpoisuus
61. Itävalta katsoo lisäksi, että jotta voitaisiin osoittaa, että kyseessä on kansalaisuuteen perustuva syrjintä, komission pitäisi tarkastella opintotukia ja opiskelevien lasten huomioon ottamista verotuksessa myös muissa jäsenvaltioissa. Tietyt jäsenvaltiot myöntävät sen mukaan huomattavasti merkittävämpää tukea kuin Itävalta, ja opiskelijat voivat käyttää sitä myös opiskellessaan Itävallassa. Tästä syystä ei ole mahdotonta, että muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat ovat taloudellisesti paremmassa asemassa selviytymään elinkustannuksista Itävallassa matkakuluineenkin kuin itävaltalaiset opiskelijat.
62. Siltä osin kuin tämä väite kohdistuu opiskelijoiden tai heidän perheidensä vähävaraisuuteen, se ei voi menestyä. Matkalippujen hinnoista myönnettävä alennus ja Itävallan perheavustus, johon se on sidottu, eivät näet Itävallan antamien tietojen mukaan lähtökohtaisesti edellytä vähävaraisuutta. Perheavustusta ei tosin voi saada, jos opiskelijan omat tulot ovat tiettyjä kynnyksiä suuremmat. Perheen vähävaraisuutta ei kuitenkaan tutkita perheavustuksen ja matkalippujen hinnanalennusten myöntämisen yhteydessä.(30)
63. Jos tarkoituksena olisi estää se, että ulkomailta tuleville opiskelijoille annetaan kaksinkertaiset etuudet, valittu peruste olisi joka tapauksessa epätarkoituksenmukainen. Itävalta ei näet tee alennuksen myöntämisen yhteydessä eroa sen mukaan, mitä etuuksia opiskelijat saavat muista jäsenvaltioista.
64. Näin ollen sitä, että alennus sidotaan Itävallan perheavustukseen, ei voida perustella sillä, että muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat saavat mahdollisesti kotimaastaan merkittävämpiä etuuksia.
c) Vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta
65. Itävalta vetoaa lopuksi direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan. Tämän säännöksen mukaan muista jäsenvaltioista tulevien opiskelijoiden yhdenvertainen kohtelu vastaanottavassa valtiossa ennen pysyvän oleskeluoikeiden saamista ei anna oikeutta opintorahan tai opintolainan muodossa annettavaan toimentulotukeen opintoja varten.
66. Itävalta esittää, että matkalipun hinnasta myönnettävä alennus olisi direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimeentulotukea opintoja varten, koska se olisi opiskelijalle suoritettava etuus. Alennus olisi sen mielestä luokiteltava opintorahaksi, koska sitä ei tarvitse maksaa takaisin.
67. Tämän näkemyksen osalta on myönnettävä, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan taustalla olevat lainsäätäjän arvioinnit voisivat, riippumatta siitä, täyttyvätkö 24 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset,(31) olla myös hyväksyttävä perustelu SEUT 18 artiklassa tarkoitetulle erilaiselle kohtelulle.(32)
68. Olisi myös ajateltavissa, että toimeentulotukea opintoja varten koskevaa käsitettä pitäisi tulkita laajasti siten, että se kattaa jokaisen opiskelijoille myönnettävän etuuden. Kuten komissio kuitenkin perustellusti korostaa, lainsäätäjä on antaessaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan päättänyt, että vain opintorahan tai opintolainan muodossa opintoja varten myönnettävän toimeentulotuen osalta sallitaan poikkeaminen 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun. Tämän täytyy olla voimassa myös siltä osin kuin vedotaan 24 artiklan 2 kohtaan SEUT 18 artiklan soveltamisen yhteydessä.
69. Ei ole myöskään mitään syytä tulkita laajasti direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa. Tässä säännöksessä päinvastoin sallitaan SEUT 18 artiklassa, perusoikeuskirjan 21 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa vahvistetun yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden rajoittaminen. Jokaista poikkeusta on siten tulkittava suppeasti.
70. ”Opintorahan” käsitettä laajennettaisiin kuitenkin liikaa, jos sen soveltamisalaan luettaisiin myös matkalippujen hinnoista myönnettävät alennukset. Se, että opintoraha mainitaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa välittömästi opintolainan yhteydessä, osoittaa, että lainsäätäjä ei halunnut sen käsittävän mitä tahansa opiskelijoille annettavaa etuutta vaan tietynlaajuiset etuudet, joilla pyritään kattamaan yliopistokoulutukseen liittyviä kustannuksia. Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että opiskelumaksuja koskevaa tukea ei ole pidettävä 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna toimeentulotukena opintoja varten. Tämän viimeksi mainitun tuen osalta pätee näet yleinen syrjintäkielto oleskelun siihenastisesta kestosta riippumatta.(33) Tästä syystä opintorahan käsitettä on tulkittava suppeasti eikä sitä saa laajentaa koskemaan matkalippujen hinnoista myönnettävää alennusta.
71. Lisäksi on huomautettava, että Itävallan oikeuden mukaan matkalippujen hinnasta myönnettävän alennuksen saaminen ei riipu siitä, ovatko asianomaiset opiskelijat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden. Ei siis ole mahdotonta, että opiskelijat, joilla olisi oikeus toimeentulotukeen opintoja varten, eivät saisi alennusta matkalippujen hinnoista.
d) Tarvittava integroituminen vastaanottavaan valtioon
72. Täydellisyyden vuoksi haluaisin vielä mainita lyhyesti yhden mahdollisen puolustautumisväitteen, jota Itävalta ei tosin ole esittänyt ja jota unionin tuomioistuimen ei siten pitäisi tutkia.
73. Unionin tuomioistuin on tunnustanut, että halu taata se, että asianomaisen jäsenvaltion yhteiskunnan ja pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen edun saajan välillä on jokin sidos, voi olla objektiivinen, yleistä etua koskeva syy, jolla voidaan perustella sitä, että tällaisen etuuden myöntämiselle asetetut edellytykset voivat vaikuttaa unionin kansalaisten liikkumisvapauteen.(34)
74. Tämä edellytys perustuu siihen näkemykseen, että vaikka jäsenvaltioita onkin kehotettu osoittamaan sosiaalihuoltojärjestelmänsä organisoinnissa ja soveltamisessa tiettyä taloudellista solidaarisuutta muiden jäsenvaltioiden kansalaisia kohtaan, kaikilla jäsenvaltioilla on oikeus huolehtia siitä, että toisesta jäsenvaltiosta tuleville opiskelijoille toimeentuloa varten myönnettävien tukien myöntämisestä ei muodostu sellaista kohtuutonta kustannusta, jolla saattaisi olla vaikutuksia niiden tukien kokonaismäärään, joita kyseinen jäsenvaltio voi myöntää.(35)
75. On kuitenkin suojeltava myös oikeasuhteisuutta koskevaa edellytystä. Toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(36) Erityisesti kotipaikkaa ja tavanomaista asuinpaikkaa koskevien edellytysten on oltava oikeassa suhteessa kyseessä olevan lainsäädännön tavoitteeseen.(37)
76. Tästä syystä tarvittavaa integroitumisen astetta ei pidä määrittää yhdenmukaisesti kaikkien palvelujen osalta, vaan on tehtävä ero palvelujen laajuuden mukaan. Vaikka on suhteellisuusperiaatteen mukaista edellyttää opiskelijoiden opintorahan osalta viiden vuoden oleskelua,(38) vain vähäisemmät edellytykset ovat sallittuja, jos kyseessä on vammaisten henkilöiden ilmainen moottoritiemaksumerkki. Unionin tuomioistuin on korostanut tältä osin, että lainsäädäntö on suhteellisuusperiaatteen mukainen, kun sen mukaan moottoriajoneuvoille tarkoitettu ilmainen vuosittainen maksumerkki myönnetään ilman oleskelun vähimmäisaikaa koskevaa edellytystä vain niille vammaisille henkilöille, joiden kotipaikka tai asuinpaikka on kyseisen jäsenvaltion alueella, kun sama etuus myönnetään myös niille vammaisille henkilöille, jotka käyvät kyseisessä maassa säännöllisesti ammatillisista tai henkilökohtaisista syistä.(39)
77. Tästä on pääteltävä nyt käsiteltävän asian kannalta, että jo kirjoittautumisen itävaltalaiseen yliopistoon on oltava riittävä osoitus integroitumisesta, jotta opiskelijoille on annettava oikeus yhdenvertaiseen kohteluun julkisen lähiliikenteen matkalipuista myönnettävien hinnanalennusten osalta. Tämän päätelmän vahvistaa lisäksi vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 24 artiklan 2 kohdan tulkinta, jonka mukaan opiskelijoille matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten saaminen ei edellytä pysyvää oleskeluoikeutta.(40)
78. Tässä tapauksessa ei tarvitse antaa ratkaisua siitä, voidaanko opiskelijat, jotka käyvät jossain jäsenvaltiossa vain satunnaisesti, esimerkiksi turistina tai opintoretken yhteydessä, jättää tällaisten matkalippujen hinnoista myönnettävien alennusten ulkopuolelle.
e) Välipäätelmä
79. Matkalippujen hinnoista myönnettävän alennuksen sitominen riidanalaisella tavalla perhe-etuuksien myöntämiseen on näin ollen SEUT 18 artiklan vastaista.
2. Vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan direktiivin 2004/38 24 artikla
80. SEUT 18 artiklaa koskevat näkemykset pätevät lähtökohtaisesti myös direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaan. Kyseisen säännöksen mukaan kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla oleskelevia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdenvertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla, jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu.
81. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan opiskelijoilla on oleskeluoikeus, jos heillä on sairausvakuutusturva ja riittävät varat. Jos nämä edellytykset täyttyvät, opiskelijat oleskelevat Itävallassa direktiivin nojalla ja saavat 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti saman kohtelun kuin tämän jäsenvaltion kansalaiset.
82. Heiltä evätään silti matkalipun hinnasta myönnettävä alennus, jos heidän vanhempansa eivät saa Itävallan perheavustusta. Edellä esitetyn perusteella kyseessä on kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä, joka ei ole perusteltavissa myöskään direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdalla.
83. Näin ollen myös direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaa rikotaan.
V Oikeudenkäyntikulut
84. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvollinen korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Komission perustelut on suurimmaksi osaksi hyväksytty, mutta sen kanteen vaatimukset olivat huomattavasti näitä perusteluja laajemmat. Sen vuoksi molempien osapuolten pitäisi vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
85. Ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Itävallan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 18 artiklan, luettuna yhdessä SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska opiskelijat, jotka ovat unionin kansalaisia ja joiden vanhemmat eivät saa Itävallan perheavustusta, koska he asuvat jossain muussa jäsenvaltiossa, eivät saa Wienin, Oberösterreichin, Burgenlandin ja Steiermarkin osavaltioissa eivätkä Innsbruckin kaupungissa samoja alennuksia matkalippujen hinnoista kuin opiskelijat, joista myönnetään Itävallan perheavustus.
2) Itävallan tasavalta ei ole noudattanut Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin 2004/38 24 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska opiskelijat, jotka täyttävät direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimukset ja joiden vanhemmat eivät saa Itävallan perheavustusta, koska he asuvat jossain muussa jäsenvaltiossa, eivät saa Wienin, Oberösterreichin, Burgenlandin ja Steiermarkin osavaltioissa eivätkä Innsbruckin kaupungissa samoja alennuksia matkalippujen hinnoista kuin opiskelijat, joille myönnetään Itävallan perheavustus.
3) Kanne hylätään muilta osin.
4) Komissio ja Itävallan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.