YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. március 6.(1)
C‑364/10. sz. ügy
Magyarország
kontra
Szlovák Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 259. cikk – Az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése – 2004/38/EK irányelv – Az uniós polgároknak a tagállamok területén történő mozgáshoz való joga – Magyarország köztársasági elnöke Szlovák Köztársaság területére történő belépésének megtiltása – Az uniós jog államfőkre történő alkalmazása – Az uniós jog visszaélésszerű alkalmazása”
I – A kereset ténybeli és jogi háttere
1. A kötelezettségszegés megállapítása iránti jelen keresetet Magyarország 2010. július 8‑án terjesztette elő az EUMSZ 259. cikk alapján. E tagállam azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Szlovák Köztársaság azzal, hogy az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre(2) hivatkozva, annak rendelkezéseit azonban be nem tartva 2009. augusztus 21‑én megtiltotta Sólyom László, Magyarország köztársasági elnöke belépését a Szlovák Köztársaság területére, megsértette a 2004/38 irányelv és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit;
– állapítsa meg, hogy az uniós joggal, így különösen az EUSZ 3. cikk (2) bekezdésével és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésével ellentétes a Szlovák Köztársaság által a kereset benyújtásáig képviselt azon álláspont, amely a 2004/38 irányelv alapján jogszerűnek tartja a Magyarország képviseletét ellátó személy, így e tagállam köztársasági elnöke szlovák területre történő belépésének megtiltását, és ily módon fenntartja az ilyen jogsértés megismételt előfordulásának lehetőségét;
– állapítsa meg, hogy a Szlovák Köztársaság visszaélésszerűen alkalmazta az uniós jogot, amikor a 2004/38 irányelv alapján hatóságai 2009. augusztus 21‑én megtagadták Sólyom köztársasági elnök belépését a Szlovák Köztársaság területére, valamint
– feltéve, hogy a 2004/38 irányelv személyi hatályát konkrét nemzetközi jogi norma korlátozhatja, állapítsa meg az ilyen kivételek körét és hatályát.
2. A Magyarország és a Szlovák Köztársaság közötti jogvita alapjául szolgáló tények az alábbiak szerint foglalhatók össze.
3. Sólyom László, Magyarország köztársasági elnöke 2009. augusztus 21‑én, egy szlovákiai székhelyű társadalmi szervezet meghívására érkezett volna a szlovákiai Révkomáromba azzal a céllal, hogy beszédet mondjon Szent István szobrának avatási ünnepségén.
4. E látogatás körülményeinek megértéséhez fel kell idézni különösen, hogy egyrészt augusztus 20‑a Magyarországon Szent István, Magyaroszág első, államalapító királyának emlékét őrző állami ünnep. Másrészt augusztus 21‑e érzékeny dátum Szlovákia számára, mivel a Varsói Szerződés csapatai 1968. augusztus 21‑én szállták meg Csehszlovákiát, és köztük voltak a magyar csapatok is.
5. Miután a két tagállam nagykövetségei között több diplomáciai jegyzékváltás történt Sólyom köztársasági elnök tervezett látogatásával kapcsolatban, a Szlovák Köztársaság három legmagasabb szintű képviselője, vagyis Ivan Gašparovič köztársasági elnök, Robert Fico miniszterelnök és Pavol Paška házelnök közös nyilatkozatot adott ki, amelyben jelezték, hogy Sólyom köztársasági elnök látogatását nem találják helyénvalónak, tekintettel többek között arra, hogy Sólyom köztársasági elnök nem kíván egyetlen hivatalos szlovák vezetővel sem találkozni, az augusztus 21‑i időpont pedig különösen érzékeny.
6. További diplomáciai kapcsolatfelvételeket követően Sólyom köztársasági elnök jelezte, hogy látogatási szándékát továbbra is fenntartja.
7. A Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma 2009. augusztus 21‑én szóbeli jegyzékben értesítette Magyarország pozsonyi (Szlovákia) nagykövetét a szlovák hatóságok azon döntéséről, hogy biztonsági kockázatok miatt, a 2004/38 irányelvben foglalt rendelkezések, valamint a külföldiek tartózkodására és a rendőrségi testületre vonatkozó belső jogi rendelkezések alapján megtagadták, hogy Sólyom köztársasági elnök ugyanezen a napon szlovák területre lépjen.
8. Mivel Sólyom köztársasági elnököt az e jegyzékben foglaltakról akkor értesítették, amikor már útban volt Szlovákia felé, a közlést a határon tudomásul vette, és elállt azon szándékától, hogy szlovák területre lépjen.
9. A magyar hatóságok a 2009. augusztus 24‑i jegyzékben többek között vitatták, hogy a 2004/38 irányelv megfelelő jogalapot képezhetne ahhoz, hogy a Szlovák Köztársaság megtagadhassa Sólyom köztársasági elnök belépését a területére. A magyar hatóságok azt is kiemelték, hogy a belépést megtagadó határozat nem volt kellően megindokolva. Ezen indokok alapján a Szlovák Köztársaság a magyar hatóságok szerint ezt az intézkedést az uniós jog megsértésével tette.
10. A 2009. szeptember 10‑én Szécsényben (Magyarország) tartott találkozó alkalmával a magyar és a szlovák miniszterelnök közös nyilatkozatot fogadott el, amelyben fenntartották saját véleményüket a vitatott határozat jogi aspektusára vonatkozóan, egyben sajnálkozásukat fejezték ki Sólyom köztársasági elnök látogatásának körülményei miatt. Ugyanezen alkalommal emlékeztető készült abból a célból, hogy a jövőre nézve tisztázza a két államban teendő hivatalos és nem hivatalos látogatások lebonyolításának bizonyos gyakorlati kérdéseit.
11. A szlovák hatóságok a 2009. szeptember 17‑i jegyzékben válaszoltak a 2009. augusztus 24‑i jegyzékre, kijelentve, hogy az eset körülményeire tekintettel a 2004/38 irányelv alkalmazását tartották az „utolsó lehetőségnek” arra, hogy megakadályozzák Sólyom köztársasági elnöknek a Szlovák Köztársaság területére történő belépését, eljárásuk pedig semmilyen módon nem sértette az uniós jogot.
12. Időközben, 2009. szeptember 3‑án a magyar külügyminiszter levelet intézett Jacques Barrot‑hoz, az Európai Bizottság alelnökéhez, amelyben a Bizottság véleményét kérte az uniós jog Szlovák Köztársaság általi esetleges megsértéséről.
13. Jacques Barrot 2009. szeptember 10‑én kelt válaszlevelében elismerte, hogy a 2004/38 irányelv alapján a szabad mozgáshoz való jog minden korlátozásának az arányosság figyelembevételével kell történnie, valamint az említett irányelv 27. cikkének (2) bekezdése szerint az érintett személy személyes magatartásán kell alapulnia, és arról a 2004/38 irányelv 30. cikkében meghatározott módon – a megtagadás indokainak ismertetésével és teljes körű indokolással – kell az érintett személyt értesíteni. Jacques Barrot azt is megállapította, hogy a 2004/38 irányelv előírásai alkalmazásának betartatása elsősorban a nemzeti bíróságok feladata. Hangsúlyozta, hogy mindenképpen szükséges a hasonló helyzetek kialakulását elkerülni, és bízott abban, hogy a két tagállam közötti kétoldalú konstruktív párbeszéd az ügy megoldását szolgálja.
14. A magyar külügyminiszter Magyarország kormányának nevében 2009. október 12‑én panasszal fordult a Bizottság elnökéhez, és kérte, hogy a Bizottság vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegési eljárást indítson a Szlovák Köztársaság ellen az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv megsértése miatt.
15. A Bizottság a 2009. december 11‑én kelt levélben megerősítette, hogy „az uniós polgároknak az [EUMSZ 21. cikk] és a […] 2004/38 irányelv alapján jog[uk]ban áll [a tagállamok területén] szabadon mozogni és tartózkodni”. Utalt azonban arra, hogy „a nemzetközi jog alapján a tagállamok fenntartják a jogukat a külföldi államfő területükre való belépésének ellenőrzésére, függetlenül attól, hogy az érintett államfő uniós polgár‑e vagy sem”. Álláspontja szerint a hivatalos látogatásokat az Európai Unió tagállamai továbbra is kétoldalú politikai kapcsolatokon keresztül rendezik, vagyis e területre az uniós jog nem irányadó. A Bizottság szerint az államfő kétségkívül dönthet úgy, hogy az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv alapján magánszemélyként másik tagállamba látogat, ugyanakkor a magyar külügyminiszter panaszleveléhez csatolt dokumentumokból az tűnik ki, hogy Magyarország és a Szlovák Köztársaság között a tervezett látogatás magán vagy hivatalos jellege vita tárgyát képezi. A Bizottság ezért úgy ítélte meg, hogy nincs abban a helyzetben, hogy megállapítsa a Szlovák Köztársaság jogsértő magatartását az uniós polgárok szabad mozgására vonatkozó uniós jogi rendelkezések tekintetében, annak ellenére, hogy Szlovákia a 2009. augusztus 21‑i szóbeli jegyzékében tévesen hivatkozott a 2004/38 irányelvre és az irányelvet a belső jogba átültető aktusokra.
16. A szlovák külügyminiszter a Bizottság álláspontját 2009. december 16‑án azt megjegyezve kommentálta, hogy „[a Szlovák Köztársaság] számára ez azt jelenti, hogy igazunk van, s hogy ha valamit teszünk, azt átgondoljuk, és nem kiabálunk a világba, hogy valaki megsérti az európai normákat, anélkül hogy tudnánk, miről beszélünk”. Hangsúlyozta, hogy „jó lenne, ha úgy, ahogy mi és […] [a Bizottság], […] [Magyarország] is lezártnak tekintené ezt az ügyet”. Majd hozzátette, hogy a Bizottság levelét Pozsony saját, helyes álláspontja igazolásának tartja.
17. Robert Fico szlovák miniszterelnök 2010. március 15‑én – Sólyom köztársasági elnöknek egy általános iskolai nyelvoktatási kérdésben kifejtett véleményére válaszolva – nyilatkozatot tett közzé, amelyben leszögezte, hogy „[e]zekben az összefüggésekben Sólyom László 2009. augusztus 21‑i belépésének megtagadása az egyike volt a leghelyesebb lépéseinknek. Ezt ma még helyesebbnek tartjuk, mint ezen döntés elfogadásakor.”
18. Magyarország 2010. március 30‑án az EUMSZ 259. cikk alapján a Bizottsághoz fordult. 2010. április 30‑án a Szlovák Köztársaság közölte az észrevételeit. Végül a Bizottság által 2010. május 12‑én tartott meghallgatáson a két tagállam előadta a szóbeli észrevételeit.
19. A Bizottság a 2010. június 24‑én kelt, indokolással ellátott véleményében úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésében és a 2004/38 irányelvben foglalt rendelkezések nem alkalmazandók a valamely tagállam államfője által másik tagállam területén tett látogatásokra, e feltételek mellett pedig a jogsértés állítása nem megalapozott.
20. 2010. július 8‑án Magyarország benyújtotta a jelen keresetet. A Szlovák Köztársaság a kereset elutasítását kéri a Bíróságtól, valamint azt, hogy Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
21. 2011. január 28‑i végzésével a Bíróság elnöke engedélyezte, hogy a Bizottság beavatkozzon a Szlovák Köztársaság kérelmeinek támogatására.
22. A Bíróság a 2012. február 1‑jén tartott tárgyaláson meghallgatta Magyarország, a Szlovák Köztársaság és a Bizottság szóbeli előadásait.
II – A felek fő érvei
23. A Szlovák Köztársaság mindjárt az elején kétségeit fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezne a jelen jogvita elbírálására, tekintettel arra, hogy az uniós jog nem alkalmazható a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetre.
24. Magyarország – amelyet e kérdésben a Bizottság támogat – ezzel szemben úgy véli, hogy mivel a tagállamok az EUMSZ 344. cikk alapján vállalták, hogy a Szerződések értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezik, az uniós jog értelmezésére vonatkozóan két tagállam között felmerülő jogvita elbírálására kizárólag a Bíróság rendelkezik hatáskörrel. Különösen, ha valamely tagállam úgy ítéli meg, hogy egy másik tagállam megsértette az uniós jogot, kérheti a Bizottságot, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján indítson kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet, vagy pedig az EUMSZ 259. cikk alapján közvetlenül a Bírósághoz fordulhat ilyen keresettel.
25. Az ügy érdemére vonatkozóan Magyarország négy kifogást fogalmaz meg a Szlovák Köztársasággal szemben.
26. Első kifogásában Magyarország azt állítja, hogy a Szlovák Köztársaság megsértette az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését és a 2004/38 irányelvet, amikor megtiltotta Sólyom köztársasági elnöknek, hogy belépjen a területére.
27. Az uniós jog jelen ügyben való alkalmazhatóságának alátámasztása érdekében Magyarország többek között azt állítja, hogy a 2004/38 irányelvet alkalmazni kell valamennyi uniós polgárra, ideértve az államfőket is, valamint minden típusú látogatásra, így mind a hivatalos, mind pedig a magánlátogatásokra.
28. Magyarország hozzáteszi, hogy ha az Európai Parlament és a Tanács függővé kívánta volna tenni a mozgásszabadság gyakorlását a nemzetközi jogi normáktól, úgy ezt minden bizonnyal előírta volna, mint ahogy ezt megtette például a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK tanácsi irányelv(3) 3. cikke (2) bekezdésének f) pontjában. Másfelől az államfők más államok területére történő belépését szabályozó ilyen nemzetközi jogi normák Magyarország szerint nem léteznek. Figyelembe véve ugyanis a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatát, mely szerint az uniós jogalkotónak tiszteletben kell tartania a nemzetközi jogot,(4) amennyiben ilyen normák léteznének, a 2004/38 irányelv figyelembe vette volna azokat. Mindazonáltal, még ha fel is tételezzük, hogy e normák léteznek, Magyarország úgy véli, hogy azok alkalmazása nem ronthatná le a 2004/38 irányelvhez hasonló uniós szabályozás érvényesülését azáltal, hogy annak személyi hatálya alól kivételt ír elő.(5)
29. Magyarország megjegyzi, hogy a tagállamok államfői a hivatali idejük alatt is az Unió polgárai, ezért Magyarország álláspontja szerint önmagában az, hogy a nemzetközi jog az államfői hivatalt betöltő személyek részére e hivatal gyakorlásának megkönnyítése érdekében kiváltságokat és mentességeket biztosít, nem foglalja magában az EUM‑Szerződés értelmében az uniós polgársághoz kapcsolódó jogoknak és kötelezettségeknek sem a megszűnését, sem pedig a szünetelését. Épp ellenkezőleg, Magyarország úgy véli, hogy e kiváltságok és mentességek az államfők számára többletjogosítványokat képeznek, amelyek nemhogy korlátoznák az uniós polgársághoz kapcsolódó jogokat és kötelezettségeket, hanem hozzáadódnak azokhoz.
30. Magyarország azt is előadja, hogy a valamennyi uniós polgárt megillető, az Unión belüli szabad mozgás jogának terjedelmét nem lehet szűkítően értelmezni, vagyis e jogra csak a 2004/38 irányelvben kifejezetten előírt korlátozások vonatkozhatnak. E korlátozások azonban csak akkor alkalmazhatók, ha teljesülnek az ezen irányelvben előírt anyagi jogi és eljárásjogi feltételek.
31. Márpedig az anyagi jogi feltételekkel kapcsolatban a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdése akkor ismeri el a tagállamok számára a közrendi vagy közbiztonsági okokon alapuló korlátozó intézkedések meghozatalának lehetőségét, ha ezek az intézkedések megfelelnek az arányosság elvének és kizárólag az érintett személy személyes magatartásán alapulnak. Ezenkívül e korlátozások csak akkor alkalmazhatók, ha az érintett személy személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére. Ami az eljárásjogi feltételeket illeti, ugyanezen irányelv 30. cikke rendelkezik a szabad mozgáshoz való jogukban korlátozott uniós polgárokat megillető azon biztosítékokról, amelyek többek között a korlátozó intézkedések indokairól történő értesítésre, valamint az uniós polgár rendelkezésére álló jogorvoslatokra vonatkoznak.
32. Magyarország szerint a Szlovák Köztársaság a 2004/38 irányelvben meghatározott feltételek közül sem az anyagi jogi, sem pedig az eljárásjogi feltételeket nem tartotta tiszteletben, amikor megtiltotta Sólyom köztársasági elnök szlovák területre történő belépését. Egyrészt ugyanis Sólyom köztársasági elnök a társadalom egyik alapvető érdekére nézve sem jelentett semmilyen veszélyt, mindamellett pedig a belépés megtiltása aránytalan intézkedésnek minősül. Másrészt Sólyom köztársasági elnök nem kapott semmilyen értesítést, amelyben tájékoztatták volna őt a kérdéses határozat indokairól és a rendelkezésére álló jogorvoslatokról.
33. A Szlovák Köztársaság a Bizottsághoz hasonlóan mindjárt az elején kijelenti, hogy Sólyom köztársasági elnök tervezett látogatása nem magánlátogatás, hanem közéleti jellegű látogatás volt, következésképpen a jogvita alapvető kérdése az, hogy az uniós jog, különösen pedig az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv alkalmazható‑e a tagállamok államfőire.
34. Ezzel összefüggésben a Szlovák Köztársaság úgy véli, hogy figyelembe véve az államfők szerepét, az Unión belüli mozgásuk a tagállamok közötti diplomáciai kapcsolatok területére tartozik, amelyet a nemzetközi szokásjog és a nemzetközi egyezmények(6) szabályoznak. A hatáskörök elhatárolásának az EUSZ 4. cikk (1) bekezdéséből és az EUSZ 5. cikkből eredő elve ugyanis a tagállamok közötti kétoldalú diplomáciai kapcsolatokat kizárja az uniós jog hatálya alól. Ezt megerősíti mindenekelőtt a Bizottság kontra Belgium ügyben 2007. március 22‑én hozott ítélet,(7) mely szerint a tagállamoknak még az Európai Unióhoz történő csatlakozás után is fennmarad az a lehetőségük, hogy a diplomáciai kapcsolataikat szabályozzák. Ezenkívül a Szerződések egyetlen rendelkezése sem biztosít kifejezett hatáskört az Unió számára a tagállamok közötti diplomáciai kapcsolatok szabályozására. Továbbá, mivel az államfő azon állam szuverenitásának letéteményese, amelynek élén áll, más szuverén államba csak ezen utóbbi állam tudtával és beleegyezésével utazhat be. Ezzel összefüggésben a Szlovák Köztársaság emlékeztet arra, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy „az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását”, valamint arra, hogy a szabad mozgás alapelve semmi esetre sem eredményezheti az EUM‑Szerződés vagy a másodlagos jogi rendelkezések hatályának módosítását.
35. Az uniós jog jelen ügyben való alkalmazhatóságával kapcsolatban Magyarország által előadott érvekkel szemben a Szlovák Köztársaság először is kifejti, hogy az, hogy a 2004/38 irányelv nem rendelkezik az államfők mozgására vonatkozó kivételről, nem jelenti azt, hogy ezen irányelv alkalmazandó lenne az államfőkre, mivel az uniós jog államfőkre történő alkalmazását maguk a Szerződések zárják ki. Másodszor, a Szlovák Köztársaság a Bizottsághoz hasonlóan vitatja a 2004/38 irányelv és a 2003/109 irányelv közötti összehasonlítást, mivel e két jogforrásnak eltérő a tárgya. Harmadszor, a fent hivatkozott Poulsen és Diva Navigation ügyben, valamint a fent hivatkozott Racke‑ügyben hozott ítéletek nem keletkeztetnek semmilyen kötelezettséget az uniós jogalkotóval szemben arra vonatkozóan, hogy minden másodlagos jogi aktus kapcsán nemzetközi jogi összefüggésben megjelölje a Szerződések tárgyi és személyi hatályát. Végül negyedszer, a fent hivatkozott RTE és ITP kontra Bizottság ügyben, valamint a fent hivatkozott Bogiatzi‑ügyben hozott ítéletek csak akkor relevánsak, ha az Unió hatásköre nem vitatott, a jelen esetben pedig éppen nem ez a helyzet.
36. Végeredményben, ha a jelen ügyhöz hasonló körülmények között elfogadnánk az uniós jog alkalmazását, a tagállamok államfőit az uniós jog alapján más tagállamokban úgy illetnék meg kiváltságok, hogy ezzel egyidejűleg a nemzetközi jogban biztosított mentességek védelmeznék őket az ezen államok által az uniós jog alapján hozott közigazgatási határozatok alkalmazhatósága ellen. Ennek az lenne a következménye, hogy a tagállamok az ilyen személyeknek sem a területükre való belépését nem tagadhatnák meg, sem pedig utólag nem távolíthatnák el őket, figyelembe véve a mentességeiket.
37. Mindazonáltal, még ha fel is tételezem, hogy a jelen esetben alkalmazandó az uniós jog, a Szlovák Köztársaság tagadja, hogy e jogot, különösen pedig a 2004/38 irányelvet alkalmazta volna. Ezzel összefüggésben úgy véli, hogy a 2009. augusztus 21‑i szóbeli jegyzék, amely a 2004/38 irányelvre való hivatkozást tartalmazza, a Sólyom László tervezett látogatásának szervezésére irányuló diplomáciai levelezés kereteibe illeszkedik, ezért pedig nem minősül az ezen irányelv értelmében vett „határozatnak”. Ez annál inkább így van, hogy e jegyzéket nem a határőrizeti szervek rendőrségi tisztviselője, hanem a külügyminisztérium, vagyis olyan szerv szövegezte, amely nyilvánvalóan nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a 2004/38 irányelvet és a releváns nemzeti jogszabályokat alkalmazva ilyen határozatot fogadjon el. Ezenkívül az említett jegyzéket korántsem Sólyom Lászlónak címezték, hanem diplomáciai úton közölték Magyarországgal.
38. A Szlovák Köztársaság azt is előadja, hogy a 2009. augusztus 21‑i szóbeli jegyzékben a 2004/38 irányelvre vonatkozó szerencsétlen megfogalmazás és jogilag irreleváns utalás nem határozza meg ezen irányelvnek a jelen ügyre vonatkozó tárgyi hatályát. E tagállam szerint az e jegyzékben szereplő, az említett irányelvre vonatkozó utalás, amely arra irányult, hogy jelezze a magyar hatóságoknak a közbiztonságot érintő potenciális veszély fennállását, nem volt megfelelő.
39. Második kifogásában Magyarország azt állítja, hogy a Szlovák Köztársaság részéről fennáll az EUSZ 3. cikk és az EUMSZ 21. cikk, valamint a 2004/38 irányelv megsértése jövőbeli megismétlődésének veszélye. E veszélyt megerősíti többek között a szlovák hatóságok által tett több nyilatkozat – köztük különösen a szlovák külügyminisztérium 2009. december 16‑i, valamint a szlovák miniszterelnök 2010. március 15‑i nyilatkozata –, melyek szerint a Magyarország köztársasági elnökével szemben tanúsított magatartásuk nem sértette az uniós jogot.
40. A Szlovák Köztársaság, mivel lényegében azért vitatja az uniós jog bármilyen megsértését, mert az szerinte a jelen ügyben nem alkalmazható, úgy véli, hogy ennek logikus következményeként nem áll fenn a jogsértés megismétlődésének semmilyen veszélye. Mindazonáltal a második kifogás csak a szlovák hatóságok esetleges és jövőbeli magatartásán alapul. Ezenkívül a Magyarország által e kifogás alátámasztása érdekében hivatkozott körülményeket a 2009. augusztus 21‑i jegyzéket követően tett nyilatkozatok képezik, amelyeknek a jelen eljárásban történő figyelembevétele sértené a Szlovák Köztársaság védelemhez való jogát. Végül a Szlovák Köztársaság a két tagállam közötti kapcsolatoknak a perbeli tényeket követő időszakban bekövetkező jelentős javulására hivatkozva elveti annak lehetőségét, hogy a jövőben bármilyen hasonló félreértés megismétlődhetne.
41. Harmadik kifogásában Magyarország azt állítja, hogy a szlovák hatóságok jogalkalmazása nemcsak önmagában a 2004/38 irányelv megsértését jelentette, hanem egyúttal a 2009. augusztus 21‑i jegyzékben az ezen irányelvre hivatkozás maga kimeríti a joggal való visszaélés fogalmát, ahogyan azt a Bíróság ítélkezési gyakorlata (többek között az Emsland‑Stärke ügyben 2000. december 14‑én hozott ítélet(8)) meghatározta. E hatóságok valójában politikai célkitűzéseket kívántak az irányelvre hivatkozás útján érvényesíteni.
42. Márpedig Magyarország szerint a politikai jellegű ellenérzéseknek a polgárok mozgásszabadságát korlátozó intézkedésekben történő kifejezésre juttatása érdekében az uniós jogra hivatkozás az Unió legalapvetőbb értékeinek mond ellent. Hasonlóképp nem engedhető meg, hogy a 2004/38 irányelvben említett közrendre vagy közbiztonságra politikai célok elérése érdekében lehessen hivatkozni. Magyarország hozzáteszi, hogy ha az ilyen magatartás az uniós joggal összeegyeztethetőnek bizonyulna, a jövőben semmi nem akadályozná meg, hogy más tagállamok a kétoldalú nézeteltéréseik rendezésére az uniós jogot használják eszközül, ami egyértelűen ellentétes e jog céljaival.
43. A Szlovák Köztársaság ezzel szemben előadja, hogy nem került sor az uniós jog visszaélésszerű alkalmazására, mivel e jog a jelen ügyben nem alkalmazandó.
44. Mindazonáltal a Bíróság ítélkezési gyakorlata (különösen a fent hivatkozott Emsland‑Stärke ügyben hozott ítélet) szerint a joggal való visszaélés megállapításához két tényezőnek kell fennállnia, vagyis egyrészt egy objektív tényezőnek, amely abban áll, hogy az uniós szabályozást a saját céljaitól eltérő célokra használják fel, másrészt pedig egy szubjektív tényezőnek, amely abban a szándékban nyilvánul meg, hogy az uniós szabályozásból eredő előnyt megszerezzék azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket. A Szlovák Köztársaság vitatja, hogy e két tényező a jelen esetben adott lenne, mivel az uniós szabályozás nem alkalmazandó, a Szlovák Köztársaság pedig nem törekedett semmilyen előnyre.
45. Negyedik és utolsó kifogásában Magyarország azt állítja, hogy ha a Bíróság arra a következtetésre jutna, hogy a jelen ügyben a nemzetközi jog szabályai alkalmazandók, nem pedig az uniós jog, úgy a Bíróságnak pontosítania kellene e szabályok személyi hatályát annak érdekében, hogy a tagállamok közötti kétoldalú kapcsolatok vonatkozásában tisztázza az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv alkalmazásának korlátait. A Bíróságnak különösen azt kell pontosítania, hogy e korlátok vajon csak az államfőkre vonatkoznak, vagy az uniós polgárok egyéb kategóriáira is.
46. A Szlovák Köztársaság úgy véli, hogy annak a kérdésnek, hogy az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv az államfőkön kívül mely személyekre nem alkalmazható, a jogvita elbírálása szempontjából nincs semmi jelentősége.
III – Álláspontom
47. Először is hangsúlyozom, hogy véleményem szerint a Bíróság egyértelműen hatáskörrel rendelkezik a kötelezettségszegés megállapítása iránti jelen kereset elbírálására, mivel a Magyarország és a Szlovák Köztársaság közötti jogvita pontosan az uniós jog állítólagos megsértéséből ered. E kereset kapcsán a Bíróságnak meg kell határoznia az uniós polgárságra vonatkozó szabályok alkalmazási körét, különösen pedig el kell döntenie, hogy valamely tagállam államfője a más tagállamok területén való közéleti jellegű utazásai során uniós polgárnak tekinthető‑e. Az EUMSZ 344. cikknek az felel meg, ha az EUM‑Szerződés uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseinek értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos jogvitát a Bíróság bírálja el az e Szerződésben szabályozott eljárások valamelyike, a jelen esetben az EUMSZ 259. cikk keretében.
48. Az ügy érdemével kapcsolatban mindjárt az elején leszögezem, hogy a Sólyom László tervezett látogatása körüli, a Bíróság elé terjesztett észrevételekből kiolvasható objektív körülményekre tekintettel e látogatást közéleti jellegű látogatásnak kell minősíteni. Nem vitatott ugyanis, hogy Sólyom László azért szándékozott Révkomáromba menni, hogy ott a magyar állam történelméhez kapcsolódó jelképnek számító emlékmű felavatásán vegyen részt, ez alkalomból pedig ott beszédet kellett volna tartania. Fel sem merül tehát, hogy tisztán magáncélokra korlátozódó látogatásról, vagy akár inkognitóban tett látogatásról lett volna szó, mivel a szlovák hatóságokat több alkalommal diplomáciai úton értesítették e látogatásról.
49. Ebből következik, hogy Sólyom László igenis Magyarország köztársasági elnökének hivatali minőségében, és nem csupán uniós polgárként szándékozott Révkomáromba menni.
50. Márpedig, jóllehet az uniós polgárok tagállamok közötti mozgását az uniós jog, különösen pedig az EUMSZ 21. cikk és a 2004/38 irányelv szabályozza, az államfők tagállamokban tett látogatásaira vonatkozóan ez nem mondható el.
51. Mint azt az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése kimondja, „[a] hatáskör‑átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad”.(9) Abból, hogy a Szerződések nem rendelkeznek az államfők tagállamok területére történő belépésének kérdéséről, arra következtetek, hogy ez esetben a tagállamok részére fenntartott hatáskörről van szó.
52. Másfelől megjegyzem, hogy a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítéletében az 1961. évi Bécsi Egyezménnyel kapcsolatban megállapította, hogy az „a tagállamok és harmadik államok által a diplomáciai kapcsolatok terén fennálló hatáskörük gyakorlása körében[(10)] kötött nemzetközi jogi megállapodás”,(11) és „elsősorban az államok közötti kétoldalú kapcsolatokra […] vonatkozik”.(12) Ebből következik, hogy a diplomáciai kapcsolatok területe a nemzetközi jog tiszteletben tartása mellett továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik. Álláspontom szerint ugyanez a helyzet a tagállamok államfőinek utazásait illetően, ideértve a más tagállamok területére a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló körülmények között történő belépésüket.
53. Nem osztom a Magyarország által képviselt azon álláspontot, mely szerint az uniós polgár jogállásnak, valamint az abból eredő jogoknak és kötelezettségeknek erősebbnek kell bizonyulniuk a tagállamok államfőinek jogállásánál, vagyis ezen államfőket minden alkalommal meg kell, hogy illesse az Unión belüli szabad mozgás joga. Az uniós polgárság tartalmának ilyen tág felfogása az Unió hatásköreinek a hatáskör‑átruházás elvével összeegyeztethetetlen kiterjesztéséhez vezetne.
54. Ráadásul ez esetben olyan elképzelésről van szó, amely figyelmen kívül hagyja az államfők helyzetének sajátosságát. E sajátosság alapvetően az államfők azon minőségében rejlik, hogy ők az állam legmagasabb szintű szervei, akik az államot nemzetközi szinten képviselik, megszemélyesítik, és a nevében kötelezettséget vállalnak.(13) E különleges helyzet képletesen magában foglalja, hogy ha az államfő közéleti jellegű látogatás keretében utazik, ennek soha nem lehet teljes egészében személyes jellege, mivel az őt vendégül látó állam mindenekelőtt az államfő által képviselt közösséget fogadja.
55. Jóllehet jelenleg nem létezik egyetlen nemzetközi megállapodás sem, amely általánosan meghatározná az államfők nemzetközi jogi jogállását, különösen pedig az államfőknek az államok területére történő belépésével kapcsolatos kérdést, ez nem változtat azon, hogy az államfők a nemzetközi jog értelmében kétségkívül olyan helyzetet élveznek, amely nem hasonlítható senki más, főleg pedig nem az olyan polgár helyzetéhez, aki tisztán magánjelleggel szándékozik másik államba menni.
56. A nemzetközi jog által az államfőknek biztosított sajátos bánásmód nagyrészt a nemzetközi szokásból, valamint – kisebb mértékben és egyes különleges kérdéseket illetően – nemzetközi egyezményekből(14) ered. E sajátos bánásmód az államfőknek biztosított védelemre, kedvezményekre, kiváltságokra és mentességekre vonatkozik.(15)
57. Az államfő azon minősége, hogy ő az állam legmagasabb szintű képviselője, valamint az államok szuverén egyenlőségének elve álláspontom szerint a Magyarország által képviselt felfogásnak az ellenkezőjét támasztja alá, vagyis azt, hogy az államfők által az Unió tagállamaiban tett látogatások a fogadó állammal való megegyezéstől(16), valamint a fogadó állam által a hatáskörének keretében meghatározott módoktól függenek, és nem értelmezhetők a mozgásszabadsággal összefüggésben.
58. Mindamellett a tagállamok a diplomáciai tárgyú hatáskörüket – a részükre fenntartott valamennyi hatáskörhöz hasonlóan – nem gyakorolhatják oly módon, hogy az a két tagállam közötti diplomáciai kapcsolatok tartós megszakadásához vezessen. Az ilyen megszakadás ugyanis összeegyeztethetetlen lenne azzal az integrációs folyamattal, amely az EU‑Szerződés preambulumának szövege szerint „az Európa népei közötti egyre szorosabb egység” létrehozására irányul, és akadályozná az Unió alapvető célkitűzéseinek megvalósítását, köztük a béke előmozdítását.
59. Egyedül a két tagállam közötti diplomáciai kapcsolatok olyan tartós megbénulásának helyzete tartozna az uniós jog hatálya alá, amely ellentétes lenne e tagállamok azon kötelezettségvállalásával, hogy fenntartják azt a jószomszédi viszonyt, amely az Unióhoz való csatlakozásra irányuló döntésük lényegéhez tartozik; ez már csak azért is így van, mert az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének utolsó albekezdése értelmében a tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.
60. A jelen esetben nyilvánvalóan nem áll fenn ilyen helyzet, amit többek között az a találkozó is bizonyít, amelyre 2009. szeptember 10‑én, vagyis néhány nappal a jelen eljárás alapjául szolgáló eseményt követően került sor a magyar és a szlovák miniszterelnök között.(17) Ez alkalommal e miniszterelnökök egyébként megerősítették azon kötelezettségvállalásukat, hogy tiszteletben tartják és alkalmazzák a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között Párizsban, 1995. március 19‑én aláírt, a Jószomszédi Kapcsolatokról és Baráti Együttműködésről szóló Szerződés(18) minden cikkét.
61. Mivel tehát az uniós jog nem hivatott a 2009. augusztus 21‑én lezajlott incidens rendezésére, úgy vélem, hogy az EUMSZ 259. cikk alapján nem állapítható meg kötelezettségszegés.
62. Álláspontom szerint e következtetést azon kifogás vizsgálata sem változtathatja meg, amely szerint a Szlovák Köztársaság visszaélésszerűen alkalmazta a jogot, amikor a 2009. augusztus 21‑i szóbeli jegyzékében többek között a 2004/38 irányelvre hivatkozott annak érdekében, hogy megtagadja Sólyom köztársasági elnöknek a területére történő belépését.
63. A Szlovák Köztársaság e kérdéssel kapcsolatos álláspontja következetes. Elismeri, hogy a 2004/38 irányelv e szóbeli jegyzékben történő említése nem volt helyénvaló, amivel az eddigi megfontolásokat figyelembe véve csak egyetérteni tudok. Nem tudom azonban ebből levezetni, hogy itt a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett, joggal való visszaélésről lenne szó, amelyhez egy objektív és egy szubjektív tényező fennállása szükséges.(19)
64. A Bíróság elé terjesztett észrevételekből kitűnik, hogy a Szlovák Köztársaság részéről e szóbeli jegyzék több, diplomáciai úton tett kísérletet követően a végső eszköz volt arra, hogy kifejezze Sólyom László olyan időpontra tervezett látogatásával való egyet nem értését, amelyet e tagállam érzékenynek ítélt. Úgy tűnik, hogy a közbiztonsággal kapcsolatos megfontolások képezték alapját annak, hogy az említett jegyzékben a 2004/38 irányelvre való hivatkozás szerepelt.(20) Mivel ebben az irányelvben – többek között a 27. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében – szerepelnek ilyen megfontolások, továbbá Sólyom László tervezett látogatása a hátterét képező politikai összefüggéseket figyelembe véve ésszerűen előidézhette a közbiztonsági kockázatok növekedését, számomra nem tűnik bizonyítottnak, hogy a Szlovák Köztársaság joggal való visszaélést követett volna el, amikor a 2009. augusztus 21‑i szóbeli jegyzékben a 2004/38 irányelvre hivatkozott.
65. Végül a Magyarország által megfogalmazott utolsó kifogásra adott válaszul megjegyzem, hogy mivel a jelen jogvita kizárólag egy államfői látogatással kapcsolatos, a jelen eljárás keretében nem kell részletesebben megvizsgálni, hogy mi az egyéb hivatalos feladatokat ellátó uniós polgárok helyzete.
IV – Végkövetkeztetések
66. Az előző megfontolásokra tekintettel azt indítványozom, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.