SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 4. oktobra 2012(1)
Zadeva C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
proti
Administración del Estado
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (Španija))
„Preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma – Direktiva 2005/60/ES – Dolžnost kreditnih ustanov, da sporočajo sumljive finančne transakcije – Ustanova, ki deluje v okviru svobode opravljanja storitev – Določitev centralne obveščevalne enote, ki je odgovorna za zbiranje podatkov – Razlaga člena 22(2) Direktive 2005/60 – Omejitev svobode opravljanja storitev – Glavni razlog javnega interesa – Primernost nacionalne zakonodaje za uresničitev zastavljenih ciljev – Sorazmernost“
1. Ali mora kreditna ustanova iz naslova preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma sporočati zahtevane podatke centralni obveščevalni enoti države članice, v kateri opravlja svoje storitve, ali centralni obveščevalni enoti države članice, v kateri ima svoj sedež?
2. S tem vprašanjem za predhodno odločanje je Sodišče zaprošeno, naj določi, katera centralna obveščevalna enota je pristojna za zbiranje, preizkus in posredovanje podatkov o sumljivih finančnih transakcijah pristojnim nacionalnim organom, ki so zadolženi za pregon in kaznovanje centralnega kriminala (v nadaljevanju: pristojni nacionalni organi). To vprašanje je pomembno, saj ne gre le za zagotovitev učinkovitega in usklajenega boja proti pranju denarja in financiranju terorizma iz Direktive 2005/60/ES(2), ampak tudi za sodelovanje med državami članicami v okviru Sklepa 2000/642/JAI(3) glede izmenjave finančnih podatkov. Cilj je preprost, saj gre za preprečevanje tega, da bi pralci denarja prosti pretok storitev izkoristili za spodbujanje svojih kriminalnih dejavnosti, ki poslabšujejo celovitost finančnega sistema Evropske unije in držav članic.
3. To vprašanje je bilo postavljeno v okviru spora med Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e infracciones Monetarias(4), ki je španska centralna obveščevalna enota, in družbo Jyske Bank Gibraltar Ltd(5), kreditno ustanovo, ki opravlja svojo dejavnost v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev in katere sedež je v Gibraltarju. Španski svet ministrov je družbo Jyske obsodil na globo v znesku 1.700.000,00 EUR, ker je zavrnila posredovanje podatkov glede določenih sumljivih finančnih transakcij, ki jih je zahteval Servicio Ejecutivo. Družba Jyske je pred nacionalnimi organi poudarila, da mora v skladu s členom 22(2) Direktive 2005/60 podatke posredovati le centralni obveščevalni enoti na ozemlju, na katerem ima sedež, to je v Gibraltarju.
4. V tej zadevi Tribunal Supremo (Španija), pred katerim je družba Jyske izpodbijala globo, ki ji je bila naložena, sprašuje Sodišče, ali je nacionalna zakonodaja skladna s pravom Unije v delu, v katerem zahteva od kreditnih ustanov, ki svojo dejavnost opravljajo v okviru svobode opravljanja storitev na nacionalnem ozemlju, da na podlagi boja proti finančnemu kriminalu posredujejo zahtevane podatke neposredno nacionalni centralni obveščevalni enoti.
5. V teh sklepnih predlogih bom zagovarjal, da je treba člen 22(2) Direktive 2005/60 razlagati tako, da ne nasprotuje taki zakonodaji. Pri presoji ne bom izhajal le iz besedila navedene določbe, ampak tudi iz sistematike te direktive in iz ciljev, ki jim želi slediti zakonodajalec Unije.
6. Če Sodišče ne bi sprejelo moje razlage, dodatno navajam, da lahko država članica na podlagi člena 5 te direktive sprejme strožje predpise za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, če so ti skladni s pravom Unije. V tem pogledu navajam, da ta zakonodaja omejuje svobodo opravljanja storitev, in preizkusil bom, na kakšen način bi bila ta omejitev lahko upravičena.
7. Pojasnil bom, da člen 56 PDEU ne nasprotuje tej zakonodaji, če so izpolnjeni pogoji, obstoj katerih mora preveriti predložitveno sodišče, in sicer da mora biti nacionalna zakonodaja upravičena z višjimi razlogi v javnem interesu, da mora biti primerna za uresničitev zastavljenega cilja, da ne sme presegati tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev, in da se ne sme uporabljati na diskriminatoren način. Navedel bom nekaj pojasnil glede različnih pogojev.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 2005/60
8. Z Direktivo 2005/60 je bila razveljavljena Direktiva 91/308/EGS(6). Namen te direktive je preprečiti uporabo finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma, tako da po eni strani zahteva od držav članic, da prepovedo pranje denarja in financiranje terorizma, in po drugi strani, da kreditnim ustanovam naložijo dolžnost nadzora nad strankami in tudi dolžnost sporočanja izvedbe sumljivih transakcij. Ti ukrepi so minimalne zahteve, ki so skupne za vse države članice in jim v skladu s členom 5 Direktive 2005/60 dopuščajo manevrski prostor, v okviru katerega lahko sprejmejo ali obdržijo v veljavi strožje ukrepe v svojem notranjem pravnem redu.
9. Narava in obseg dolžnosti sporočanja sta določena v poglavju III Direktive 2005/60.
10. V skladu s členom 20 te direktive morajo države članice od kreditnih ustanov zahtevati, da posvetijo posebno pozornost vsem dejavnostim, za katere menijo, da bi utegnile biti povezane s pranjem denarja ali financiranjem terorizma, zlasti zapletenim ali nenavadno obsežnim transakcijam.
11. Na podlagi člena 21 te direktive morajo države članice ustanoviti nacionalno centralno obveščevalno enoto, ki je pristojna za zbiranje, analiziranje in posredovanje podatkov o sumljivih finančnih transakcijah pristojnim nacionalnim organom.
12. Člen 22 Direktive 2005/60 – katerega pojme je treba tu razložiti – določa:
„1. Države članice zahtevajo, da ustanove in osebe, za katere velja ta direktiva, ter, kjer je to primerno, njihovi direktorji in zaposleni v celoti sodelujejo, in sicer tako da:
[…]
(b) [centralni obveščevalni enoti] na njeno zahtevo nemudoma posredujejo potrebne podatke v skladu s postopki, določenimi v veljavni zakonodaji.
2. Podatki iz odstavka 1 se posredujejo [centralni obveščevalni enoti] v tisti državi članici, na ozemlju katere se nahaja ustanova ali oseba, ki podatke posreduje. […]“
13. Nazadnje, na podlagi člena 39(2) te direktive lahko države članice sprejmejo ustrezne upravne ukrepe proti kreditnim ustanovam pri kršitvah nacionalnih določb, ki so sprejete v skladu s to direktivo. Te kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
2. Sklep 2000/642
14. Sklep 2000/642 določa podrobna pravila izmenjave podatkov med nacionalnimi centralnimi obveščevalnimi enotami za vzpostavitev tesnega in učinkovitega sodelovanja med različnimi subjekti.(7) Ta sklep se uporablja za Gibraltar, pri čemer Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska določi centralno obveščevalno enoto, ki je odgovorna za to ozemlje.(8)
15. Člen 1 tega sklepa določa:
„1. Države članice zagotovijo, da [centralne obveščevalne enote], ki so ustanovljene ali imenovane za prejemanje razkritih finančnih informacij za namene preprečevanja pranja denarja, v skladu s svojimi nacionalnimi pristojnostmi sodelujejo med seboj pri zbiranju, analiziranju in preiskovanju ustreznih informacij v [centralnih obveščevalnih enotah] o vsakem dejstvu, ki bi lahko kazalo na pranje denarja.
2. Države članice za namene odstavka 1 zagotovijo, da si [centralne obveščevalne enote] brez zaprosila ali na zaprosilo ter v skladu s tem sklepom ali v skladu s sedanjimi ali prihodnjimi memorandumi o soglasju izmenjajo vse razpoložljive informacije, ki bi lahko bile pomembne za obdelavo ali analiziranje informacij ali za preiskavo v zvezi s finančnimi transakcijami, ki se nanašajo na pranje denarja in na vpletene fizične ali pravne osebe.
[…]“
16. Na podlagi člena 4 tega sklepa:
„1. Vsakemu zaprosilu, izdanemu po tem sklepu, se priloži kratka izjava o pomembnih dejstvih, ki jih pozna [centralna obveščevalna enota], ki je izdala zaprosilo. [Centralna obveščevalna enota] v zaprosilu navede, kako bodo uporabljene informacije, za katere prosi.
2. Zaprošena [centralna obveščevalna enota] v zaprosilu po tem sklepu zagotovi vse ustrezne informacije, skupaj z razpoložljivimi finančnimi informacijami in zaprošenimi informacijami o pregonu iz zaprosila, pri čemer v skladu z veljavnimi konvencijami ali sporazumi, sklenjenimi med državami članicami, ni potrebno nobeno uradno zaprosilo.
3. [Centralna obveščevalna enota] lahko zavrne razkritje informacij, ki bi lahko škodile kriminalni preiskavi, ki poteka v zaprošeni državi članici, ali, v izjemnih primerih, če bi bilo razkritje informacij očitno nesorazmerno z legitimnimi interesi fizične ali pravne osebe ali države članice ali kako drugače ne bi bilo v skladu s temeljnimi načeli nacionalnega prava. Vsaka takšna zavrnitev se ustrezno pojasni [centralni obveščevalni enoti], ki je zaprosila za informacije.“
B – Nacionalno pravo
17. Prvič, Direktiva 91/308 je bila v špansko pravo prenesena z zakonom 19/1993 z dne 28. decembra 1993, s katerim so bili uvedeni različni ukrepi za preprečevanje pranja denarja (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales)(9), v različici, ki je veljala med dejanskim stanjem spora o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon 19/1993).
18. Člen 2(1) zakona 19/1993 določa:
„Obveznosti, določene v tem zakonu, [veljajo za]:
(a) kreditne institucije
[…]
Obveznosti, določene v tem zakonu, veljajo za tuje osebe ali ustanove, ki prek podružnic ali s svobodnim opravljanjem storitev[(10)] ali z izvajanjem storitev brez stalnega sedeža v državi, v Španiji izvajajo dejavnosti, ki imajo enako naravo kot dejavnosti zgoraj navedenih oseb ali ustanov.
Navedene osebe so prav tako dolžne izpolnjevati obveznosti, določene v tem zakonu za transakcije, ki jih izvedejo s posredovanjem agentov ali drugih fizičnih oziroma pravnih oseb, ki delujejo kot njihovi posredniki.“
19. V skladu s členom 3(4) zakona 19/1993 morajo te osebe in ustanove sodelovati s Servicio Ejecutivo, ki mu morajo na svojo pobudo sporočiti kakršno koli dejstvo ali transakcijo, glede katere obstajajo vsaj razlogi za sum, da je povezana s pranjem denarja, ki je pridobljen z dejavnostmi, navedenimi v členu 1 tega zakona [točka (a)], in posredovati podatke, za katere Servicio Ejecutivo zaprosi pri izvajanju svojih pristojnosti [točka (b)].
20. Neizpolnitev navedenih obveznosti pomeni zelo hud prekršek, ki je izrecno določen v členu 5(3)(b) in (d) zakona 19/1993.
21. Člen 16(3), prvi pododstavek, tega zakona določa, da bo Servicio Ejecutivo, in kadar je to ustrezno, generalni sekretariat komisije za preprečevanje pranja denarja in finančnih kršitev, sodeloval z organi drugih držav članic, ki izvajajo podobne pristojnosti, še posebej pri iskanju sodelovanja z organi držav, ki izvajajo svojo pristojnost na sosednjih ozemljih Kraljevine Španije.
22. Zakon 19/1993 je bil razveljavljen z zakonom 10/2010 z dne 28. aprila 2010 o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo)(11). Cilj tega zakona je prenos Direktive 2005/60. V skladu s členom 48(3) tega zakona si Servicio Ejecutivo prizadeva sodelovati s podobnimi organi v tujini. Predvideno je, da se izmenjava podatkov izvaja zlasti v skladu z načeli skupine Egmont in Sklepom 2000/642.
23. Drugič, treba je upoštevati, da člen 5(2), drugi pododstavek (c), kraljevega odloka 925/1995 z dne 9. junija 1995 o pravilniku o izvedbi zakona 19/1993(12) določa, da je treba Servicio Ejecutivo sporočati o gibanju računov iz ali v davčne oaze.
24. Člen 7(2)(b) kraljevega odloka št. 925/1995, kakor je bil spremenjen s kraljevim odlokom št. 54/2005, določa:
„Vsekakor zavezanci vsak mesec Servicio Ejecutivo poročajo:
[…]
(b) transakcije fizičnih ali pravnih oseb – ali transakcije z njimi – ki imajo stalno prebivališče ali sedež na ozemljih oziroma v državah, ki jih za ta namen z odlokom določi minister za gospodarstvo in finance, ali transakcije oseb, ki nastopajo za njihov račun, in transakcije, povezane s prenosom sredstev na ta ozemlja ali z njih oziroma v države ali iz njih, ne glede na stalno prebivališče ali sedež posrednikov, kadar je znesek zadevnih transakcij večji od 30.000 EUR ali protivrednosti te vsote v tuji valuti.“
25. Območja, ki se štejejo za davčne oaze, in območja, ki ne sodelujejo, so bila predhodno določena s kraljevim odlokom št. 1080/1991 z dne 5. julija 1991 in z uredbo ECO/2652/2002 z dne 24. oktobra 2002 o izvajanju obveznosti sporočanja transakcij v zvezi z nekaterimi državami Servicio Ejecutivo komisije za preprečevanje pranja denarja in finančnih kršitev.(13) Na tem seznamu je Gibraltar.
26. Tribunal Supremo meni, da člen 5 zakona o pranju denarja in premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivimi dejanji, iz leta 2007 [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007], s katerim je bila v zakonodajo Gibraltarja prenesena Direktiva 2005/60, določa spoštovanje bančne skrivnosti.
II – Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
27. Družba Jyske je podružnica družbe Jyske Bank, ki ima sedež na Danskem.(14) Ustanovljena je bila v obliki kreditne institucije s sedežem v Gibraltarju in opravlja svoje dejavnosti v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev. Družba Jyske je pod nadzorom komisije za finančne storitve Gibraltarja (Financial Services Commission).
28. Servicio ejecutivo je 30. januarja 2007 obvestil družbo Jyske, da bo zato, ker ni določila svojega predstavnika, začel izvajati nadzor nad organizacijsko strukturo in postopki, povezanimi z dejavnostjo, ki jo izvaja v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev, ter od nje obenem zahteval, naj pred 1. marcem 2007 predloži dokumentacijo in podatke glede identitete svojih strank.
29. Servicio ejecutivo je to zahteval na podlagi svojega poročila z dne 24. januarja 2007, v katerem je ugotovitev, da je družba Jyske v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev izvajala pomembno dejavnost, in sicer zlasti odobritve posojil na podlagi hipotekarnih garancij za pridobitev nepremičnin v Španiji. V tem poročilu je navedeno: „Za razvoj te dejavnosti v Španiji ima ustanova podporo in dvojno pomoč, in sicer španske podružnice matične družbe in zlasti dveh odvetniških pisarn iz Marbelle [Španija]. Po javno dostopnih informacijah je bila zoper enega od obeh nosilcev pisarn uvedena preiskava zaradi domnevnega kaznivega dejanja pranja denarja ter sta se njegovo ime in ime druge odvetniške pisarne pojavljali v številnih transakcijah, ki so bile skupaj z drugimi zadevami, za katere velja obveznost sporočanja o obstoju razlogov za sum pranja denarja, sporočene Servicio Ejecutivo. Ob upoštevanju teh okoliščin je Servicio Ejecutivo ocenil, da obstaja zelo veliko tveganje, da se družba Jyske uporablja za transakcije pranja denarja pri dejavnostih v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev. Za ta namen naj bi se uporabljal mehanizem, v skladu s katerim se v Gibraltarju ustanovijo „združenja, ki želijo preprečiti, da bi bila razpoznavna identiteta končnega in dejanskega lastnika nepremičnin, pridobljenih v Španiji, še posebej na Costi del Sol, kot tudi […] preprečiti, da bi bil razpoznaven izvor sredstev za te pridobitve.“
30. Družba Jyske je 23. februarja 2007 Servicio Ejecutivo obvestila, da je prejela zaprosilo za mnenje svojega nadzornega organa, komisije za finančne storitve Gibraltarja, da se doreče, ali lahko posreduje te podatke, ne da bi kršila zakonodajo Gibraltarja glede bančne skrivnosti in varstva osebnih podatkov. Komisija za finančne storitve je 14. marca 2007 Servicio Ejecutivo sporočila, da je primeren mehanizem za pridobivanje podatkov sodelovanje med nadzornima organoma, pri čemer ji je Servicio Ejecutivo z dopisom dne 2. aprila 2007 odgovoril, da je družba Jyske dolžna izpolnjevati obveznosti iz naslova dejavnosti, ki jo opravlja na španskem ozemlju.
31. Družba Jyske je 12. junija 2007 Servicio Ejecutivo posredovala del zahtevanih podatkov. Vendar je zavrnila posredovanje podatkov o identiteti svojih strank, pri čemer se je sklicevala na določbe o bančni skrivnosti, ki veljajo v Gibraltarju. Posredovani podatki niso vsebovali kopij poročil od 1. januarja 2004 dalje glede posebne analize zapletenih, neobičajnih transakcij in transakcij, ki nimajo jasnega gospodarskega cilja ali katerih zakonitost je vprašljiva glede na člen 20 Direktive 2005/60, niti kopij sumljivih transakcij, ki jih je družba Jyske izvedla po 1. januarju 2004 pri svojih dejavnosti v okviru svobode opravljanja storitev.
32. Posledično je generalni sekretariat španske komisije za preprečevanje pranja denarja in finančnih kršitev uvedel preiskavo zoper družbo Jyske, ki ji je očital predvsem kršitev določb zakona 19/1993.
33. Španski svet ministrov je po izvedeni preiskavi 17. aprila 2009 presodil, da je družba Jyske storila zelo hudo kršitev, ker ni izpolnila obveznosti posredovanja informacij na podlagi zakona št. 19/1993. Zato sta ji bila izrečena javna opomina in naložena denarna kazen v skupnem znesku 1.700.000 EUR.
34. Družba Jyske je 30. aprila 2009 zoper to odločbo vložila pritožbo, ki jo je svet ministrov 23. oktobra 2009 zavrnil. Zato je družba Jyske vložila tožbo v upravnem sporu pred Tribunal Supremo. Navedla je, da je bila na podlagi Direktive 2005/60 dolžna posredovati podatke le oblastem Gibraltarja in da španska zakonodaja ni usklajena z določbami te direktive glede obveznosti kreditnih ustanov, ki delujejo v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev.
35. V teh okoliščinah je Tribunal Supremo prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali v skladu s členom 22(2) Direktive 2005/60 […] država članica lahko zahteva, da se podatki, ki jih morajo posredovati kreditne ustanove, ki na njenem ozemlju delujejo brez stalnega sedeža, nujno predložijo neposredno njenim organom, pristojnim za preprečevanje pranja denarja, ali pa mora biti zahteva za predložitev podatkov naslovljena na centralne obveščevalne enote države članice, na ozemlju katere je obvezana kreditna ustanova?“
III – Analiza
A – Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje
36. Španska vlada dvomi o dopustnosti vprašanja za predhodno odločanje, ker naj bi bilo vprašanje hipotetično. Navedla je namreč, da so bile države članice dolžne najpozneje do 15. decembra 2007 prenesti zahteve Direktive 2005/60. Pripomnila je tudi, da je Servicio ejecutivo 30. januarja in 12. junija 2007 družbi Jyske poslal zaprosilo za podatke.
37. Menim, da postavljenega vprašanja ni mogoče razglasiti za nedopustnega.
38. Opozarjam, da je v skladu s členom 46 Direktive 2005/60 ta začela veljati decembra 2005 in da so jo bile države članice na podlagi člena 45(1) te direktive dolžne prenesti v svoj pravni red najpozneje do 15. decembra 2007 – ki je, poudarjam, končni datum. Če pa dejansko stanje spora o glavni stvari dejansko sega nazaj do 30. januarja 2007, se predmet spora nanaša na zakonitost odločbe, ki jo je španski svet ministrov sprejel 17. aprila 2009 in s katero je bila družba Jyske spoznana za odgovorno za neizpolnitev obveznosti iz naslova preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma in je bila tudi obsojena. Ta spor je torej nastal po datumu, do katerega je bila španska vlada dolžna v svoj notranji pravni red prenesti Direktivo 2005/60. Vprašanje, ki ga postavlja predložitveno sodišče, je torej v celoti dopustno.
39. Med drugim opozarjam, da je v skladu s stalno sodno prakso le nacionalno sodišče pristojno, da oceni potrebnost vprašanja za predhodno odločanje, kot tudi pomembnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču(15).
B – Vsebinska presoja
40. V skladu s členom 22(1) Direktive 2005/60 morajo države članice zahtevati od kreditnih ustanov, da centralnim obveščevalnim enotam sproti posredujejo podatke, za katere štejejo, da bi utegnili biti koristni pri preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma.
41. Člen 22(2) te direktive – katerega pojme je treba tu razložiti – določa, da morajo biti podatki posredovani „[centralni obveščevalni enoti] države članice, na katere ozemlju se nahaja ustanova ali oseba, ki podatke posreduje“.
42. Predložitveno sodišče želi s svojim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali lahko država članica na podlagi člena 22(2) navedene direktive zahteva od kreditne ustanove, da neposredno centralni obveščevalni enoti te države sporoči potrebne podatke za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, kadar ta ustanova opravlja svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju v okviru svobode opravljanja storitev.
43. Z drugimi besedami, ali je taka ustanova dolžna sporočiti te podatke centralni obveščevalni enoti države članice, na ozemlju katere opravlja storitve, ali centralni obveščevalni enoti države članice, v kateri ima svoj sedež?
44. Vprašanje se postavlja, ker je družba Jyske ustanovila svoj sedež družbe v Gibraltarju in nima podružnice v Španiji. Iz podatkov, ki jih je predložila španska vlada, in tudi iz letnega poročila o dejavnosti komisije za finančne storitve Gibraltarja(16) izhaja, da je družba Jyske kreditna ustanova, katere dejavnosti so bile odobrene v matični državi članici. Menim, da temelji ta odobritev na Direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2000/12/ES z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij(17), ki je bila pozneje nadomeščena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2006/48/ES z dne 14. junija 2006(18). Ti direktivi sta uvedli „enotni evropski potni list“, ki temelji na načelu vzajemnega priznavanja odobritev, ki jih podelijo države članice izvora. Ta „potni list“ omogoča kreditnim ustanovam, da opravljajo dejavnosti, ki so jim bile odobrene, v vseh državah članicah, ali prek podružnice ali v okviru svobode opravljanja storitev. V okviru spora o glavni stvari je družba Jyske izbrala opravljanje finančne dejavnosti v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev.(19)
45. V teh okoliščinah in iz razlogov, ki jih bom predstavil, menim, da država članica od kreditnih ustanov, ki opravljajo finančne transakcije na nacionalnem ozemlju ne le prek podružnice, ampak v okviru svobode opravljanja storitev, lahko zahteva, da centralni obveščevalni enoti prijavijo sumljive finančne transakcije. Menim, da taka razlaga člena 22(2) Direktive 2005/60 upošteva sistematiko te direktive in tudi cilje, ki jim zakonodajalec Unije želi slediti, in se tudi v celoti ujema s pojmi te določbe.
1. Razlaga člena 22(2) Direktive 2005/60
46. Zakonodajalec Unije v členu 22(2) Direktive 2005/60 določa, da je centralna obveščevalna enota odgovorna za zbiranje, analizo in posredovanje podatkov glede sumljivih finančnih transakcij pristojnim nacionalnim organom. V tem pogledu je v besedilu člena izrecno določena pristojna enota, in sicer enota države članice, na ozemlju katere „se nahaja ustanova“, ali enota države članice, na ozemlju katere „se nahaja […] oseba“, ki posreduje te podatke.
47. Razlaga teh pojmov najprej določa preizkus sistematike in ciljev Direktive 2005/60.
a) Sistematika in cilji Direktive 2005/60
48. Da bi dobro razumeli sistematiko, v katero je umeščena določba, ki jo mora Sodišče razložiti, in da bi določili cilje, ki jim želi slediti zakonodajalec Unije, je treba Direktivo 2005/60 preučiti glede na okoliščine, v katerih je bila sprejeta.
49. Preprečevanje finančnega kriminala v Uniji namreč temelji na treh vidikih.
50. Prvi je kaznivost pranja denarja in financiranja terorizma v pravu držav članic.
51. Ta sklop se je začel med Evropskim svetom v Tampereju, kjer so bile vse države članice povabljene k iskanju soglasja o definiciji kršitev s področja pranja denarja in financiranja terorizma, glede inkriminacije in glede kaznovanja v notranjih pravnih redih.
52. Te kršitve so zdaj določene v številnih besedilih mednarodnega in evropskega prava, med drugim tudi v Konvenciji Sveta Evrope o pranju, sledenju, zasegu in zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem. Zakonodajalec Unije prav tako ponuja definicijo teh kršitev v členu 1 Direktive 2005/60, v katerem od držav članic zahteva, da zagotovijo, da sta pranje denarja in financiranje terorizma na njihovem ozemlju prepovedana.
53. Glede inkriminacije in kaznovanja teh kršitev je treba uporabiti Okvirni sklep Sveta 2001/500/PNZ z dne 26. junija 2001 o pranju denarja, identifikaciji, sledenju, zamrznitvi, zasegu in zaplembi predmetov kaznivih dejanj in premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem.(20) Okvirni sklep 2001/500 v členu 2 določa minimalno normo, ki velja v vseh državah članicah glede sankcije za ta kazniva dejanja, v skladu s katero se zahteva, da države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe in zanje določijo kazen odvzema prostosti za najmanj štiri leta.
54. V tem trenutku obstajajo ena skupna definicija kršitev s področja pranja denarja in financiranja terorizma v Uniji in minimalne zahteve glede njihove inkriminacije in sankcij zanje v nacionalnih pravnih redih. Vendar je treba upoštevati, da izključna pristojnost za preiskovanje in pregon teh finančnih kaznivih dejanj še vedno pripada državam članicam, na ozemlju katerih so izvršene inkriminirane finančne transakcije.
55. Drugi vidik je preprečevanje pranja kapitala in financiranja terorizma.
56. To področje temelji na Direktivi 2005/60, ki določa skupna pravila za vse države članice glede nadzora finančnih transakcij, ki jih izvedejo kreditne institucije, in glede zaznavanja finančnih kaznivih dejanj. Cilj je preprečevanje tveganj, ki utegnejo prizadeti povezanost in dobro delovanje finančnega sistema, ki je posledica uvedbe ugotavljanja kriminalnega porekla denarja in uporabe takega denarja za teroristične namene.
57. Kot izhaja iz njenega naslova, uvaja Direktiva 2005/60 sistem preventivnega nadzora, ki se izvaja na nacionalni ravni. Ta temelji na pristopu, ki ima za podlago tveganja. Države članice morajo zato identificirati, oceniti in razumeti tveganja pranja denarja in financiranja terorizma tako, da jih zmanjšajo in po potrebi zamrznejo, zasežejo in odvzamejo predmete, ki izvirajo iz kaznivega dejanja. S tem namenom morajo države članice zahtevati od ustanov in oseb, na katere se nanaša ta direktiva, da izpolnjujejo dve obveznosti.
58. Prva dolžnost iz poglavja II Direktive 2005/60 je dolžnost skrbnosti pri ugotavljanju identitete stranke. Ta direktiva zahteva tudi od kreditnih ustanov, na katere se nanaša, da pri oceni tveganj izvajajo ukrepe, ki so prilagojeni zlasti vrsti stranke in poslovnega odnosa. Ti ukrepi se izvajajo z identifikacijo strank, predmeta in narave poslovnega odnosa, zbiranjem podatkov in vodenjem evidenc ter tudi s prepovedjo anonimnih računov in fiktivnih kartic.
59. Druga je obveznost sporočanja sumljivih finančnih transakcij, ki imajo naravo in obseg, kot sta določena v poglavju III Direktive 2005/60. V skladu s členom 20 te direktive lahko države članice od kreditnih ustanov zahtevajo, da posvetijo posebno pozornost finančnim transakcijam, za katere menijo, da bi utegnile biti povezane s kriminalno dejavnostjo, še posebej tistim, ki se zdijo zapletene, neobičajne, nimajo jasnega gospodarskega ali razvidnega pravno utemeljenega namena ali pa so nenavadno obsežne. Na podlagi člena 22 te direktive so kreditne ustanove dolžne nemudoma obveščati centralne obveščevalne enote, ki jih države članice ustanovijo posebej za to. Opozarjam, da je zaradi neizpolnitve te obveznosti nastal spor o glavni stvari.
60. Za zagotovitev spoštovanja teh obveznosti zakonodajalec Unije v členih 36 in 37 Direktive 2005/60 pristojnim nacionalnim organom priznava nadzorna in preiskovalna pooblastila. Ta člena od kreditnih ustanov zahtevata, da posredujejo vse podatke o spremljanju izpolnjevanja obveznosti ter zlasti glede nadzora in preverjanj na kraju samem. Ta pooblastila so dopolnjena z obveznostjo držav članic, da določijo sankcije za primere neizpolnitve teh obveznosti, ki v skladu s členom 39(1) ne le učinkovite in sorazmerne, ampak tudi odvračilne.
61. Vsi ti ukrepi, pa naj gre za obveznosti kreditnih ustanov ali nadzorna pooblastila in pooblastila za določitev sankcije, ki so priznani pristojnim nacionalnim organom, so preventivni in odvračilni ukrepi, ki morajo, če jih vse države članice izvedejo na učinkovit način, omogočiti učinkovito preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ter zagotoviti trdnost in povezanost finančnega sistema.
62. Treba je pripomniti, da zakonodajalec Unije v tej fazi sprejema le minimalno uskladitev. V skladu s členom 5 Direktive 2005/60 pušča državam članicam svobodo, da sprejmejo ali obdržijo v veljavi veliko strožje predpise za odkrivanje in preprečevanje tveganj finančnega kriminala.
63. Nazadnje, tretji vidik je sodelovanje in izmenjava podatkov v Uniji.
64. Med sporom o glavni stvari je ta vidik temeljil na Sklepu 2000/642 in na členu 38 Direktive 2005/60.
65. Namen Sklepa 2000/642 sta izboljšanje in okrepitev izmenjave podatkov med nacionalnimi centralnimi obveščevalnimi enotami, ustanovljenimi v okviru Direktive 91/308, tako, da pristojni nacionalni organi tesno in neposredno sodelujejo. Ta sklep postavlja skupne standarde za države članice glede pristojnosti njihovih enot za finančni nadzor, glede vsebine zaprosil za podatke in tudi glede obsega izmenjave podatkov.
66. Kljub temu države ohranijo široko diskrecijsko pravico pri izvajanju tega mehanizma sodelovanja. Po eni strani člen 1 tega sklepa izrecno določa, da bodo centralne obveščevalne enote med seboj sodelovale v skladu s svojimi nacionalnimi pristojnostmi. Države članice so obdržale veliko svobode pri določanju statusa svoje nacionalne enote, ki lahko spada v okvir upravnega ali sodnega reda, lahko je ustanovljena v obliki policijske enote, ki je podrejena spoštovanju delovanja, postopku in izjemno različnim pristojnostim držav članic. Po drugi strani, člena 4 in 5 Sklepa 2000/642 dovoljujeta državam članicam, da sprejmejo določene omejitve glede obsega izmenjave podatkov in uporabe teh podatkov. Tako lahko centralne obveščevalne enote odklonijo posredovanje določenih podatkov, če so ti povezani s sodno preiskavo, ki poteka v državi članici, ali če njihovo razkritje ne bi spoštovalo „temeljnih načel nacionalnega prava“ oziroma bi lahko prizadelo „interese države članice“, fizične ali pravne osebe. Brez težav si predstavljam, da lahko te omejitve motijo ali celo ohromijo mehanizem sodelovanja, ob upoštevanju razlage teh določb in zlasti ob upoštevanju različnosti sprejetih nacionalnih ureditev na področju urejanja trgov ter zaščite poklicne skrivnosti in osebnih podatkov. V obravnavanem primeru je predmetni spor dober primer zadnjenavedenega.
67. Med drugim je treba upoštevati, da Sklep 2000/642 ne vzpostavlja nobenega nadzornega mehanizma glede držav članic niti mehanizma preverjanja skladnosti glede nedejavnosti nacionalne centralne obveščevalne enote. Če je namen pravil, ki jih je uvedel zakonodajalec Unije v okviru te določbe, uskladitev temeljnih elementov sodelovanja med centralnimi obveščevalnimi enotami, ostajajo ti temeljni elementi minimalni in puščajo državam članicam široko diskrecijo glede obsega njihovega sodelovanja.
68. Direktiva 2005/60 ni okrepila tega mehanizma, čeprav je bila sprejeta več kot pet let pozneje. Čeprav zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 40 te direktive omenja sodelovanje, določeno s Sklepom 2000/642, je to le zato, ker je treba kar najbolj spodbujati usklajevanje med centralnimi obveščevalnimi enotami, določeno v tem sklepu.
69. V členu 38 Direktive 2005/60 je želel zakonodajalec Unije preseči okvir medvladnega sodelovanja s tem, da je v sistem vključil Komisijo. Vendar ostaja ambicija skromna in vloga te institucije ni preveč pomembna. V skladu s to določbo, „[Komisija zagotovi takšno pomoč, ki je potrebna za lažje usklajevanje, vključno z izmenjavo informacij med [centralnimi obveščevalnimi enotami] v Skupnosti]“. Ta določba je edini člen v poglavju z naslovom „Sodelovanje“ in noben drug del tega člena ne določa, kako naj bi se ta pomoč udejanjila v praksi. V uvodni izjavi 40 te direktive je podrobneje določeno, da se mora ta pomoč uresničevati zlasti prek finančne podpore. Zakonodajalec Unije ne priznava niti pristojnosti odločanja niti pristojnosti za izvajanje omejitev glede držav članic in njihovih centralnih obveščevalnih enot, ki so včasih nepogrešljive za zagotavljanje učinkovitega sodelovanja.
70. Posledično je treba sklepati, da se je med dejanskim stanjem spora o glavni stvari o sodelovanju, ki ga vzpostavlja zakonodajalec Unije, glede izmenjave podatkov na področju finančnega kriminala le predvidevalo in da je to sodelovanje predvsem temeljilo na dobri volji držav članic.
71. Ta sistem je torej pokazal omejitve, ki jih namerava zakonodajalec Unije zdaj preseči z ustanovitvijo evropskega nadzornega organa, evropskega bančnega urada v okviru Uredbe (EU) št. 1093/2010(21). Treba je pripomniti, da Uredba št. 1093/2010 ob upoštevanju datuma uveljavitve ne velja v tej zadevi. Kljub temu je zanimivo upoštevati njene ambicije, zato da bi bolje razumeli omejitve sodelovanja, ki je bilo vzpostavljeno na področju Direktive 2005/60, in da bi bolje dojeli pristojnosti, ki so med dejanskim stanjem o glavni stvari morale biti zaupane nacionalnim centralnim obveščevalnim enotam.
72. V skladu s členom 1 teži Uredba št. 1093/2010 k vzpostavitvi evropskega finančnega nadzora, katerega cilj je zlasti nadzor celovitosti finančnih trgov in učinkovitosti sodelovanja nacionalnih nadzornih organov, ki vključuje tudi področje uporabe Direktive 2005/60. V uvodnih izjavah 8 in 9 je zakonodajalec Unije določil:
„(8) Unija je dosegla vse, kar je mogoče doseči s sedanjim statusom odborov evropskih nadzornikov. Unija ne more ostati v položaju, v katerem nima nobenega mehanizma za zagotovitev, da nacionalni nadzorniki sprejemajo najboljše mogoče nadzorne odločitve za čezmejne finančne institucije, v katerem ni zadostnega sodelovanja in izmenjave podatkov med nacionalnimi nadzorniki, v katerem skupni ukrepi nacionalnih organov zaradi upoštevanja najrazličnejših regulativnih in nadzornih zahtev zahtevajo zapleteno ureditev, ko so nacionalne rešitve najpogosteje edina izvedljiva možnost pri odzivu na težave na ravni Unije[(22)], in v katerem obstajajo različne razlage istega pravnega besedila. Za odpravljanje teh pomanjkljivosti ter zagotovitev sistema, ki je v skladu s ciljem stabilnega in enotnega finančnega trga Unije za finančne storitve ter nacionalne nadzornike povezuje v močno mrežo Unije, bi bilo treba oblikovati Evropski sistem finančnega nadzora (v nadaljnjem besedilu: ESFS).
(9) ESFS bi morala biti povezana mreža nacionalnih nadzornih organov in nadzornih organov Unije, pri čemer bi vsakodnevni nadzor ostal na nacionalni ravni[(23)] […]“
73. V okviru ESFS je torej zakonodajalec Unije vzpostavil evropski bančni organ, ki nima le vodilne in usklajevalne vloge glede izmenjave podatkov, ampak so mu zaupana tudi nadzorna pooblastila in prisilni ukrepi glede dejanj nacionalnih nadzornih organov in dejavnosti kreditnih ustanov. Evropski bančni organ mora torej zagotoviti, da nacionalne centralne obveščevalne enote skladno izvajajo nadzorne dolžnosti in sodelujejo, kot jim to nalagata Direktiva 2005/60 in Sklep 2000/642(24), ter zagotoviti urejanje sporov, ki utegnejo nastati med njimi glede postopkovnih vprašanj in zaradi pomanjkljivega sodelovanja(25).
74. Treba je upoštevati, da Direktiva 2006/48, ki določa večplastna pravila glede dejavnosti kreditnih ustanov v Uniji, določa tudi izmenjavo podatkov med matično državo članico in državo članico gostiteljico. Vendar so te izmenjave omejene na skrben nadzor finančne ustanove(26).
75. Ob upoštevanju teh ugotovitev menim, da je bila Kraljevina Španija pristojna za naložitev obveznosti posredovanja podatkov kreditnim ustanovam, ki poslujejo na njenem ozemlju v okviru svobode opravljanja storitev.
76. Prvič, ugotovil sem, da uporabljeni pristop na področju inkriminacije dejanj pranja denarja in financiranja terorizma še vedno ostaja predvsem na medvladni ravni. Če bi obstajala skupna opredelitev teh kršitev v Uniji in tudi minimalne zahteve, kar zadeva njihovo kaznivost in sankcije zanje v nacionalnih pravnih ureditvah, bi v izključni pristojnosti države članice, na katere ozemlju so izvršene preganjane finančne transakcije, ostala le pristojnost za preiskavo in pregon teh kaznivih dejanj. Posledično se mi zdi legitimno in skladno, če lahko zadevna država članica od vseh kreditnih ustanov, ki opravljajo storitve na njenem nacionalnem ozemlju, pridobi podatke, za katere meni, da bi ji lahko koristili pri izvedbi njenih preiskav.
77. Med drugim sem ugotovil, da je na podlagi Direktive 2005/60 sistem nadzora in odkrivanja sumljivih finančnih transakcij vzpostavljen le na nacionalni ravni.
78. Opozarjam, da ta sistem najprej temelji na obveznostih nadzora in sporočanja, katerih izvajanje ostaja v pristojnosti držav članic, na ozemlju katerih so kreditne ustanove, ki so sprejele pristop, ki temelji na tveganjih. Učinkovitost teh ukrepov je zagotovljena s priznavanjem, da so nacionalni organi (v nadaljevanju: pristojni nacionalni organi) zadolženi za pregon in kaznovanje finančnega kriminala, za nadzorna pooblastila in preiskave, ki jim dovoljujejo med drugim izvajanje pregledov kreditnih institucij in pooblastila za kaznovanje.(27)
79. Ta sistem temelji na centralnih obveščevalnih enotah, ki sestavljajo centralne nacionalne enote, katerih pravni status ureja država članica. Do sprejetja Uredbe št. 1093/2010 njihova dejanja niso bila predmet nadzora in kontrole na ravni Unije niti še niso bile povezane v integrirano evropsko mrežo.
80. Da bi se zagotovila učinkovitost takega sistema nadzora in odkrivanja, na katerem temelji Direktiva 2005/60, se mi zdi nujno, da centralne obveščevalne enote od vseh kreditnih ustanov, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, lahko pridobijo zahtevane podatke za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, ne glede na to, ali kreditne ustanove opravljajo dejavnost prek podružnic ali pa v okviru svobode opravljanja storitev.
81. Najprej, centralna obveščevalna enota države članice gostiteljice je v nasprotju s centralno obveščevalno enoto matične države članice bližje nacionalnemu trgu, bolje kot drugi pozna tveganja, povezana s pranjem denarja in financiranjem terorizma na nacionalnem ozemlju. Ne le osebe in ustanove iz Direktive 2005/60, ampak tudi vsi nacionalni organi, ki so zadolženi za pregon in kaznovanje gospodarskega kriminala, pa naj gre za upravne, sodne ali represivne organe ali organe nadzora borznih trgov ali izvedenih finančnih instrumentov, centralno obveščevalno enoto obveščajo o vseh dejstvih, za katera obstaja sum, da so povezana z gospodarskim kriminalom na njenem ozemlju.(28) Centralna obveščevalna enota neposredno prejema podatke o netipičnih finančnih transakcijah, jih analizira in lahko, kot v tem primeru, odredi dodatne preiskave ter tako centralna obveščevalna enota države članice gostiteljice prejme vse indice, povezane z obstojem finančnih transakcij, kar ji omogoča, da nemudoma ukrepa glede uvedbe zamrznitve, zasega ali zaplembe predmetov, ki bi utegnili izvirati iz kaznivih dejanj.
82. Dalje, za učinkovitost pristopa, ki temelji na tveganjih, je določeno, da tveganj ne oceni le centralna obveščevalna enota, ki najbolje pozna tveganja, povezana z nacionalnim trgom, ampak tudi enota države članice, na ozemlju katere se izvaja sumljiva finančna transakcija, ki sproži hitro ukrepanje, z zahtevo po odložitvi izvršitve, skladno s členom 24 Direktive 2005/60. Ne gre pozabiti, da finančne transakcije potekajo hitreje kot upravni postopki.
83. Nazadnje se mi zdi, da le taka razlaga zagotavlja polni učinek širših pooblastil nadzora, ki so pristojnim nacionalnim organom priznana na podlagi člena 37 Direktive 2005/60, kot tudi učinkovitost kazni, ki jih ti lahko naložijo kreditnim ustanovam, ki ne izpolnjujejo dolžnosti nadzora in sporočanja, na podlagi člena 39 te direktive.
84. Drugič, tvegam ogrožanje polnega učinka Direktive 2005/60, če uvedem drugačna procesna pravila glede distribucijske poti, ki jo kreditna ustanova izbere za posredovanje finančnih storitev, ki jih izvaja po tradicionalni poti prek podružnice – ki kot opozarjam, kljub pravni osebnosti ni nič drugega kot poslovna enota – ali pa se odloči, da storitve opravlja v okviru svobode opravljanja storitev.
85. Preprečiti je treba, da bi kreditna ustanova izbrala sistem svobodnega opravljanja storitev, da bi se izognila strožjemu nadzoru države članice gostiteljice tako, da bi svoj sedež ali podružnico ustanovila v državi članici, v kateri je nadzor morda manj strog. V takem primeru organ matične države članice ne bi tvegal le močnega poslabšanja pri preprečevanju gospodarskega kriminala, ampak bi dovolil tudi ponovni razcvet prometa in financiranja za destabilizacijo držav, kot se zdi, da ponazarja tudi ta zadeva.
86. Razlikovanje glede na distribucijsko pot finančnih storitev vodi k različnemu obravnavanju, ki je po mojem mnenju, umetno in ni upravičeno. Kreditne ustanove, ki opravljajo svoje finančne storitve prek podružnice ali v okviru svobode opravljanja storitev, namreč ne delujejo le na istem geografskem trgu, ampak tudi na istem trgu produktov, pri čemer je izbira storitev, ob upoštevanju novih načinov tehnologije, široka v enem in drugem primeru. Zato so kreditne ustanove, ki delujejo prek podružnice, dolžne sporočati sumljive finančne transakcije centralni obveščevalni enoti, v kateri imajo podružnico, medtem ko so tiste, ki delujejo v okviru svobode opravljanja storitev, tega oproščene. Tak položaj očitno slabša učinkovitost nadzora, ki je bil uveden z Direktivo 2005/60, in pralci denarja lahko tak položaj izkoristijo za lažje opravljanje svojih kriminalnih dejavnosti.
87. Posledično se mi zdi očitno, da mora biti kreditna ustanova, ki izvaja svoje dejavnosti na območju države članice v okviru svobode opravljanja storitev, predmet sistema nadzora, ki je tako učinkovit kot sistem nadzora, ki velja za kreditno ustanovo, ki deluje na istem nacionalnem ozemlju prek podružnice, saj je to način, ki zagotavlja, da vsi izpolnjujejo obveznosti v istih pogojih.
88. Tretjič, menim, da določbe Sklepa 2000/642 in Direktive 2005/60 ne zadoščajo, da bi zagotavljale okrepljeno sodelovanje, ki bi učinkovito služilo preprečevanju gospodarskega kriminalu v primeru, kakršen je v glavni stvari. Če namreč kreditna ustanova na svojo pobudo ne posreduje zaprošenih podatkov in če jih centralna obveščevalna enota matične države članice ne zahteva, če ni dokazov ali če ni poznavanja tveganj, povezanih s trgom, na katerem kreditna ustanova opravlja storitve, ne obstaja nikakršen ukrep, ki bi lahko prisilil to enoto, da bi zahtevala posredovanje teh podatkov od kreditne ustanove in njihovo sporočanje centralni obveščevalni enoti države članice gostiteljice.
89. Kot smo lahko videli, je med dejanskim stanjem spora o glavni stvari sodelovanje in izmenjevanje podatkov temeljilo bolj na dobri volji držav članic, kot pa na integrirani mreži nacionalnih in evropskih nadzornih organov, ki bi nadzirali dejanja in kaznovali opustitve, kar je danes uvedeno v nov evropski sistem finančnega nadzora.
90. Četrtič, ne mislim, da določbe direktiv o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij, in sicer direktiv 2000/12 in 2006/48 ter Direktive 2004/39 glede trga finančnih inštrumentov, v njihovih različicah, ki so veljale med dejanskim stanjem spora o glavni stvari, dovoljujejo utemeljitev pristojnosti centralne obveščevalne enote matične države članice v okoliščinah, kakršne so v zadevi v glavni stvari. Načeli zaupanja in vzajemnega priznavanja, na katerih temeljijo ta besedila, se nanašata izključno na sporazum kreditnih ustanov in na skrbni nadzor teh. Kot dokaz za to navajam dejstvo, da lahko država članica gostiteljica na podlagi člena 31 Direktive 2006/48 kljub odobritvi, ki jo je dala matična država članica, sprejme vse potrebne ukrepe za preprečitev in kaznovanje dejanj, ki jih kreditna ustanova na njenem ozemlju izvaja s kršitvami, ki so v nasprotju s pravnimi predpisi, sprejetimi v javnem interesu, preprečevanja gospodarskega kriminala, ki je očitno del teh ukrepov.
91. Posledično, ob upoštevanju sistematike, v katero je umeščena zadevna določba, in ciljev, ki jim želi slediti zakonodajalec Unije, menim, da je treba člen 22(2) Direktive 2005/60 razlagati tako, da obsega tudi kreditne ustanove, ki svoje finančne dejavnosti ne opravljajo le prek podružnice ali sedeža družbe, ampak tudi v okviru svobode opravljanja storitev.
92. Tako je treba razlagati tudi pojme te določbe.
b) Besedilo člena 22(2) Direktive 2005/60
93. Opozarjam, da iz besedila člena 22(2) Direktive 2005/60 izrecno izhaja, da je pristojna centralna obveščevalna enota enota države članice, na ozemlju katere „se nahaja ustanova“, ali enota države članice, na ozemlju katere „se nahaja […] oseba“, ki sporoča podatke.
94. Prva domneva se nanaša na položaj, v katerem ima kreditna ustanova sedež družbe ali podružnico v državi članici. Zato in na podlagi navedenega ocenjujem, da izraz, ki ga je uporabil zakonodajalec Unije, omogoča, da je pokrit tudi položaj, v katerem je kreditna ustanova navzoča na nacionalnem trgu in opravlja svoje finančne storitve drugače kot prek sedeža, kar pomeni z opravljanjem dejavnosti v okviru svobode opravljanja storitev.
95. Glede druge domneve ugotavljam, da je formulirana izjemno široko in obsežno. Prav gotovo se nanaša na osebe, ki so navedene v členu 2(1)(3) Direktive 2005/60, med katerimi so izvajalci storitev, ki imajo tudi sami tako dolžnost sporočanja, kot jo imajo finančne ustanove. Poleg tega na podlagi nobenega drugega dejavnika ni mogoče izključiti, da lahko ta domneva pokriva prav tako položaj, v katerem izvajalec storitev denarnih nakazil ali vrednosti deluje na nacionalnem ozemlju prek posrednikov.
96. Posledično ugotavljam, da pojmi, ki jih uporablja zakonodajalec Unije, ne nasprotujejo temu, da se člen 22(2) Direktive razlaga tako, da se zaprošeni podatki za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma posredujejo centralni obveščevalni enoti države članice, na območju katere kreditna ustanova opravlja storitve. Ocenjujem pa, da taka razlaga velja na podlagi ciljev, ki jim želi zakonodajalec Unije slediti v okviru take zakonodaje in njene sistematike.
97. Ob upoštevanju vseh teh elementov ocenjujem, da je treba člen 22(2) Direktive 2005/60 razlagati tako, da ne nasprotuje zakonodaji države članice, ki zahteva od kreditnih ustanov, da posredujejo zaprošene podatke za preprečevanje denarja in financiranja terorizma neposredno centralni obveščevalni enoti te države, čeprav te ustanove opravljajo svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju v okviru svobode opravljanja storitev.
98. Po mojem mnenju taka razlaga dovoljuje spoštovanje pooblastil, ki jih imajo države članice pri odkrivanju, nadzoru in kaznovanju gospodarskega kriminala na svojem ozemlju. Vendar moram opozoriti, da ne izključuje izmenjave podatkov med državo članico gostiteljico in matično državo članico, ampak nasprotno, saj so lahko matični državi članici na voljo izjemno koristni podatki, ker ima zadevna ustanova sedež na njenem ozemlju.
99. Če Sodišče ne bi sprejelo moje razlage te določbe, navajam, da lahko država članica v skladu s členom 5 Direktive 2005/60 na področju, ki ga ureja ta direktiva, sprejme ali obdrži v veljavi strožje predpise za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma. Nacionalna zakonodaja, kakršna je v zadevi o glavni stvari, krepi dolžnost sporočanja iz člena 20 in naslednjih Direktive 2005/60 in se nedvomno umešča v okvir člena 5 te direktive.
100. Vendar se mora Sodišče prepričati, da je taka razlaga v skladu z določbami prava Unije in še posebej z načelom svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU. Kot sem namreč navedel, ima družba Jyske sedež v Gibraltarju in opravlja svoje finančne transakcije v Španiji v okviru svobode opravljanja storitev. Posledično je torej treba skladnost zadevne zakonodaje preizkusiti glede na zadnjenavedeno določbo.
101. Ker je ta preizkus naveden podredno, bom podal le nekaj stališč.
2. Skladnost zadevne nacionalne zakonodaje s svobodo opravljanja storitev
102. Najprej je treba opozoriti, da člen 56 PDEU v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ne zahteva le odprave vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva izvajalca storitev s sedežem v drugi državi članici, temveč tudi odpravo vsakršnih omejitev – celo če veljajo enako za domače izvajalce storitev in tiste iz drugih držav članic – ki bi lahko izvajalcem s sedežem v drugi državi članici, v kateri redno opravljajo zadevne storitve, preprečevale, jih ovirale ali zanje zmanjšale privlačnost opravljanja teh/podobnih storitev.(29)
a) Obstoj omejitve
103. Nedvomno je in tega nihče ne izpodbija, da zadevna zakonodaja omejuje svobodo opravljanja storitev.
104. Ta zakonodaja namreč od izvajalca storitev, ki ima sedež drugje kot v Kraljevini Španiji, zahteva, da centralno obveščevalno enoto sproti in na svojo pobudo ali na zahtevo te enote obvešča o vseh tekočih ali že končanih finančnih transakcijah, ki bi utegnile biti povezane s pranjem denarja ali financiranjem terorizma. Jasno je, da taka zakonodaja ovira in zmanjšuje privlačnost opravljanja dejavnosti zadevne kreditne ustanove, zlasti ker te storitve zahtevajo določeno hitrost ravnanja. Dolžnost sporočanja lahko povzroči zamude pri izvedbi zadevnih transakcij in celo njihovo neizvršitev in pomeni vir dodatnih stroškov. Poleg tega ta dolžnost resno ogroža zaščito podatkov, in sicer poslovno skrivnost in tudi druge zaupne podatke, ki jih ima na voljo kreditna ustanova. Teh nekaj elementov dokazuje, če je treba, da lahko zadevna nacionalna zakonodaja poslabša svobodo opravljanja finančnih storitev.
105. Vendar je taka omejitev v skladu s členom 56 PDEU, če ustreza pogojem, ki jih mora preveriti predložitveno sodišče, in sicer da je omejitev upravičena z glavnim razlogom javnega interesa, da mora biti primerna za uresničitev zastavljenega cilja, da mora biti sorazmerna in da se mora uporabljati nediskriminatorno.(30) Tu je še nekaj pojasnil glede izpolnjevanja naštetih pogojev v zadevi o glavni stvari.
b) Utemeljitev omejitve
106. Zadevna zakonodaja bi morala v tem primeru dovoljevati nacionalnim organom, da preverijo, ali so kreditne ustanove, ki opravljajo svoje storitve na ozemlju, na katerem izvajajo finančne transakcije samo z namenom, za katerega so bile registrirane v državi članici izvora, povezane s pranjem denarja in financiranjem terorizma. Obveznost sporočanja, ki jo je uvedla nacionalna zakonodaja, mora dovoliti izvajanje zahteve, ki jo določa pravo Unije, in sicer preprečevanje gospodarskega kriminala in zaščito celovitosti finančnega sistema, ki preprečujeta sumljive finančne transakcije.
107. Opozarjam, da je cilj preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma v skladu s sodno prakso Sodišča glavni razlog v splošnem interesu, na podlagi katerega je mogoče utemeljiti omejevanje svobode opravljanja zadevnih storitev.(31)
c) Primernost zadevne zakonodaje za doseganje ciljev, za katere si prizadeva
108. Opozarjam, da je v składu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, da „je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja“(32). To je treba preučiti ob upoštevanju sobesedila, v okviru katerega je bila ureditev sprejeta, kar pa zadeva zadevno ureditev, menim, da izpolnjuje zgoraj navedene pogoje.
109. Taka ureditev namreč dovoljuje državi članici, da nadzira vse finančne transakcije, ki jih kreditne ustanove opravljajo na njenem ozemlju, ne glede na način opravljanja storitev, za katerega so se finančne ustanove odločile, ali s posredovanjem sedeža družbe oziroma podružnice ali pa v okviru svobode opravljanja storitev. Na ta način imajo vse podobne obveznosti, kar se mi zdi v celoti skladno, takoj, ko opravljajo svojo dejavnost na istem trgu in ponujajo podobne finančne storitve, ki so lahko bolj ali manj uporabljene za pranje denarja in financiranje terorizma. Taka ureditev državi članici med drugim dovoljuje, da ob upoštevanju nadzornih in preiskovalnih pooblastil, ki ji jih podeljuje Direktiva 2005/60, odloži izvedbo teh transakcij. Čeprav ima država članica izključno pristojnost glede določitve kaznivosti, pregona in kaznovanja gospodarskega kriminala na svojem ozemlju, ji ta zakonodaja omogoča, da lahko vedno, ko obstaja razumni dvom v zakonitost finančne transakcije, sporoča podatke, ki se ji zdijo koristni za izvedbo tega poslanstva, ter če je potrebno, preganja in kaznuje odgovorne.
110. Ti elementi lahko po mojem mnenju pokažejo, da zadevna zakonodaja omogoča učinkovito in skladno preprečevanje gospodarskega kriminala.
d) Sorazmernost zadevne zakonodaje
111. V tej fazi je treba presoditi, ali je cilje, ki jim sledi španska zakonodaja, mogoče doseči z manj restriktivnimi ukrepi za svobodo opravljanja storitev. Nisem prepričan, da je bilo med sporom o glavni stvari to mogoče.
112. Po eni strani je ta zakonodaja umeščena v okvir preventivnega nadzora, ki zahteva hitro posredovanje podatkov pred izvedbo sumljive finančne transakcije in ga mora, kot v tem primeru, spremljati izredno hitro delovanje pristojnih nacionalnih organov do takrat, ko so vsi sumi potrjeni. Posledično tega cilja ni mogoče doseči drugače, kot da sodelovanje med nacionalnimi centralnimi obveščevalnimi enotami omogoči državi članici gostiteljici, da doseže svoje poslanstvo tako, da intervenira pred izvedbo sumljive finančne transakcije. Med dejanskim stanjem spora o glavni stvari je bila izmenjava podatkov med temi enotami, kot je potrdil tudi zakonodajalec Unije, nezadostna, oviralo pa jo je tudi pomanjkanje zaupanja in pomanjkljiva skladnost pri uporabi zakonodaje Unije.(33)
113. Po drugi strani je treba spomniti, da se zadevna zakonodaja nanaša le na podatke o sumljivih finančnih transakcijah, glede katerih centralna obveščevalna enota oceni, da utegnejo biti koristni za uresničitev njenega poslanstva, in ne na podatke o vseh finančnih transakcijah, ki jih izvedejo kreditne ustanove. Ta zahteva je posledično močno usmerjena. Poleg tega nisem prepričan, da je priznanje izključne pristojnosti centralni obveščevalni enoti matične države članice glede zbiranja teh podatkov tako učinkovito, glede na to, da po mojem ta ni v najboljšem položaju, da ugotovi ustrezne podatke glede finančnih transakcij, ki so izvedene na ozemlju države članice gostiteljice.
114. Ob upoštevanju neobstoja učinkovitega mehanizma, ki bi zagotavljal polno sodelovanje med centralnimi obveščevalnimi enotami, in negativnih posledic lahko tako nesodelovanje resno ogrozi učinkovitost preprečevanja gospodarskega kriminala ter glede celovitosti evropskega in nacionalnega finančnega sistema menim, da lahko država članica upravičeno oceni, da lahko izpolnjevanje obveznosti na podlagi Direktive 2005/60 bolje zagotavlja z nacionalno zakonodajo, kakršna je v glavni stvari.
e) Nediskriminatorna uporaba
115. Zadevna zakonodaja se na podlagi elementov, ki jih imam, ne zdi diskriminatorna. Ta zakonodaja si namreč podreja vse kreditne ustanove, kot tudi vse osebe in tuje subjekte, ki v Španiji opravljajo dejavnost prek podružnice ali v okviru svobode opravljanja storitev, in prizadene prav vse kreditne ustanove, ne glede na to, ali imajo sedež na nacionalnem ozemlju ali v neki drugi državi članici. Predložitveno sodišče mora torej preveriti, ali se navedena zakonodaja tudi pri izvajanju uporablja nediskriminatorno.
116. Glede na vse dosedanje navedbe in ob predpostavki, da Sodišče ne bi sprejelo moje razlage člena 22(2) Direktive 2005/60, ocenjujem, da je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje zakonodaji države članice, ki zahteva, da kreditne ustanove centralnim obveščevalnim enotam te države neposredno sporočajo podatke o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma, če navedene ustanove opravljajo svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju v okviru svobode opravljanja storitev, če je ta zakonodaja upravičena z glavnim razlogom javnega interesa, če je primerna za uresničitev izvedbe cilja, ki mu sledi, če ne preseže tega, kar je potrebno za doseganje cilja, in če se uporablja na nediskriminatoren način.
117. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali so izpolnjeni ti pogoji:
– Upoštevajoč tveganja za celovitost finančnega trga, ki povzročajo gospodarski kriminal, lahko država članica od kreditnih ustanov, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, upravičeno zahteva posredovanje podatkov glede izvedbe sumljivih finančnih transakcij za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma.
– Taka zakonodaja je primerna za doseganje zastavljenega cilja, če državi članici dopušča nadzor in učinkovito preprečevanje sumljivih finančnih transakcij, ki jih izvajajo kreditne ustanove, ki opravljajo svoje storitve na nacionalnem ozemlju, ter kot v obravnavanem primeru, preganjajo in kaznujejo odgovorne.
– Obveznost, ki je naložena kreditnim ustanovam, ki svojo dejavnost opravljajo v okviru svobode opravljanja storitev, je lahko sorazmeren ukrep za sledenje temu cilju, ob upoštevanju, da med dejanskim stanjem spora o glavni stvari ni bilo učinkovitega mehanizma, ki bi zagotavljal polno sodelovanje med centralnimi obveščevalnimi enotami.
– Taka ureditev ni diskriminatorna.
IV – Predlog
118. Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj Tribunal Supremo odgovori:
(1) Člen 22(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/60/ES z dne 26. oktobra 2005 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma, kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2008/20/ES z dne 11. marca 2008, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje zakonodaji države članice, ki zahteva, da kreditne ustanove posredujejo zahtevane podatke za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma neposredno centralni obveščevalni enoti te države, če te ustanove opravljajo svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju v okviru svobode opravljanja storitev.
(2) (a) Člen 56 PDEU je vsekakor treba razlagati tako, da ne nasprotuje taki zakonodaji, če je ta upravičena z glavnim razlogom javnega interesa, če je primerna za doseganje zastavljenega cilja, če ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje cilja, in če se uporablja na nediskriminatoren način.
(b) Nacionalno sodišče mora preveriti, ali so izpolnjeni ti pogoji:
– Upoštevajoč tveganja za celovitost finančnega trga, ki povzročajo gospodarski kriminal, lahko država članica od kreditnih ustanov, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, upravičeno zahteva posredovanje podatkov glede izvedbe sumljivih finančnih transakcij za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma.
– Taka zakonodaja je primerna za doseganje zastavljenega cilja, če državi članici dopušča nadzor in učinkovito preprečevanje sumljivih finančnih transakcij, ki jih izvajajo kreditne ustanove, ki opravljajo svoje storitve na nacionalnem ozemlju, ter kot v obravnavanem primeru, preganjajo in kaznujejo odgovorne.
– Dolžnost, ki je naložena kreditnim ustanovam, ki svojo dejavnost opravljajo v okviru svobode opravljanja storitev, lahko pomeni sorazmeren ukrep za sledenje temu cilju, ob upoštevanju, da med dejanskim stanjem spora o glavni stvari ni bilo učinkovitega mehanizma, ki bi zagotavljal polno sodelovanje med centralnimi obveščevalnimi enotami.
– Taka ureditev ni diskriminatorna.