GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2012 m. rugsėjo 6 d.(1)
Byla C‑226/11
Expedia Inc.
(Cour de cassation (Prancūzija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Konkurencija – EB 81 straipsnis – Reikšmingas konkurencijos ribojimas – Tikslinių konkurencijos ribojimų reikšmingumo įvertinimas – Komisijos „De minimis pranešimas“ („nereikšmingų atvejų pranešimas“) – „De minimis pranešime“ nustatytų rinkos dalies ribų neviršijimas – Nacionalinių konkurencijos institucijų teisė, nepaisant to, taikyti EB 81 straipsnį ir skirti sankcijas – Reglamento (EB) Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalis“
I – Įžanga
1. Ar Europos Komisijos pranešimai konkurencijos teisės srityje yra privalomi nacionalinėms konkurencijos institucijoms ir teismams ? Tai iš esmės yra teisės klausimas, kuris keliamas Teisingumo Teismui šioje prejudicinio sprendimo priėmimo procedūroje. Šis klausimas kyla atsižvelgiant į vadinamąjį „De minimis pranešimą“(2) (kartais dar vadinamą nereikšmingų atvejų pranešimu), kuriame Komisija išdėsto, kokiomis aplinkybėmis ji preziumuoja reikšmingą konkurencijos ribojimą, kaip tai suprantama pagal EB 81 straipsnį (dabar – SESV 101 straipsnis).
2. Šį klausimą pateikė Prancūzijos Cour de cassation(3), kuris nagrinėja ginčą tarp internetinio kelionių biuro Expedia ir Prancūzijos konkurencijos institucijos(4). Expedia su Prancūzijos valstybine geležinkelių bendrove Société nationale des chemins de fer (SNCF) bilietams parduoti ir kitoms kelionių paslaugoms teikti įsteigė bendrąją įmonę. Dėl šio bendradarbiavimo Expedia gavo privilegijuotą prieigą prie SNCF sukurtos interneto svetainės „voyages‑sncf.com“ ir taip savo paslaugoms įgijo lengvatines sąlygas, kurios nebuvo prieinamos kitoms kelionių agentūroms. Čia Prancūzijos konkurencijos institucija įžvelgė neleistiną konkurencijos ribojimą ir skyrė Expedia ir SNCF pinigines baudas, konstatavusi tiek EB 81 straipsnio, tiek atitinkamos nacionalinės konkurencijos teisės nuostatos pažeidimą.
3. Šalys pagrindinėje byloje nesutaria visų pirma dėl to, ar dėl ginčijamo susitarimo tarp Expedia ir SNCF kilo reikšmingas konkurencijos ribojimas, kaip tai suprantama pagal EB 81 straipsnį. Expedia tvirtina, kad „De minimis pranešime“ Komisijos nustatyta 10 % rinkos dalies riba nagrinėjamu atveju nebuvo pasiekta, todėl, jos manymu, Prancūzijos konkurencijos institucija neturėjo teisės preziumuoti reikšmingo konkurencijos ribojimo.
4. Šiomis aplinkybėmis Cour de cassation siekia sužinoti, ar nacionalinės institucijos pagal Reglamento (EB) Nr. 1/2003(5) 3 straipsnio 2 dalį turi teisę preziumuoti reikšmingą konkurencijos ribojimą ir tuo atveju, kai minėtos rinkos dalies riba nėra pasiekta. Čia Prancūzijos aukščiausiojo teismo teisėjai ypač pabrėžia, kad, remiantis pagrindinėje byloje padarytomis išvadomis, ginčijamas susitarimas tarp Expedia ir SNCF ne tik turėjo konkurenciją pažeidžiantį poveikį, bet ir tikslą ją riboti.
5. Savo atsakyme į nagrinėjamą prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas iš esmės nustatys nacionalinių konkurencijos institucijų ir teismų diskreciją, ateityje taikant SESV 101 straipsnį. Be to, šis atvejis suteikia progą toliau tikslinti dėl tikslinių konkurencijos ribojimų konstatavimo keliamus reikalavimus tiek Sąjungos, tiek nacionaliniu lygmeniu. Negalima neįvertinti abiejų šių dalykų reikšmės decentralizuotos kartelių teisės taikymo sistemos, nustatytos Reglamentu Nr. 1/2003, veikimui.
II – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
6. Atsakant į šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą, reikia atsižvelgti į konkurenciją pažeidžiančių susitarimų draudimo (toliau taip pat – kartelių draudimas) normų redakciją iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo, nes pagrindinėje byloje ginčijamas Prancūzijos konkurencijos tarybos sprendimas buvo priimtas 2009 m. vasarį. Todėl šios bylos teisinis pagrindas yra EB 81 straipsnis ir jį įgyvendinti priimtas Reglamentas Nr. 1/2003. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo cituojamai SESV 101 straipsnio nuostatai atitinkamai taikytini mano argumentai dėl EB 81 straipsnio.
7. Dėl „ryšio tarp [EB 81 straipsnio] ir nacionalinių konkurencijos įstatymų“ Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnyje, be kito ko, nustatyta:
„(1) Valstybių narių konkurencijos institucijos ar nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinius konkurencijos įstatymus susitarimams, įmonių asociacijų sprendimams ar suderintiems veiksmams tokia prasme, kaip apibrėžta [EB] 81 straipsnyje, jei jie gali paveikti prekybą tarp valstybių narių tokia prasme, kaip apibrėžta minėtoje nuostatoje, tokiems susitarimams, sprendimams ar suderintiems veiksmams taiko ir [EB] 81 straipsnio nuostatas. <...>
(2) Nacionaliniais konkurencijos įstatymais negali būti draudžiami susitarimai, įmonių asociacijų sprendimai ar suderinti veiksmai, kurie gali paveikti prekybą tarp valstybių narių, tačiau neribojantys konkurencijos, kaip apibrėžta [EB] 81 straipsnio 1 dalyje, arba tenkinantys [EB] 81 straipsnio 3 dalies reikalavimus, arba apimami reglamento dėl [EB] 81 straipsnio 3 dalies taikymo. <...>
<…>“
8. „Komisijos ir valstybių narių konkurencijos institucijų bendradarbiavimas“ aptariamas Reglamento Nr. 1/2003 11 straipsnio 1 dalyje:
„Komisija ir valstybių narių konkurencijos institucijos glaudžiai bendradarbiauja taikydamos Bendrijos konkurencijos taisykles.“
9. Papildomai reikia nurodyti paaiškinimus Reglamento Nr. 1/2003 preambulės 1, 6, 8, 14, 15, 22 ir 34 konstatuojamose dalyse:
„(1) Siekiant įdiegti sistemą, kuri užtikrintų neiškraipytą konkurenciją [vidaus rinkoje], Sutarties 81 ir 82 straipsniai [Sąjungoje] turi būti taikomi veiksmingai ir vienodai. <…>
<…>
(6) Siekiant užtikrinti veiksmingą [Sąjungos] konkurencijos taisyklių taikymą, valstybių narių konkurencijos institucijos turėtų turėti daugiau galimybių jas taikyti. Tuo tikslu jos turi būti įgaliotos taikyti [Sąjungos teisę].
<...>
(8) Siekiant užtikrinti veiksmingą [Sąjungos] konkurencijos taisyklių taikymą ir tai, kad bendradarbiavimo mechanizmai, numatyti šiame reglamente, tinkamai veiktų, būtina įpareigoti valstybių narių konkurencijos institucijas ir teismus taikyti ir [EB] 81 bei 82 straipsnius tais atvejais, kai jie taiko nacionalinius konkurencijos įstatymus susitarimams ir veiksmams, galintiems paveikti prekybą tarp valstybių narių. Be to, siekiant vidaus rinkoje sukurti „vienodas žaidimo taisykles“, kurios būtų taikomos susitarimams, įmonių asociacijų sprendimams ir suderintiems veiksmams, būtina <...> nustatyti santykį tarp nacionalinių įstatymų ir [Sąjungos] konkurencijos teisės. Tuo tikslu reikia nustatyti, kad nacionalinių konkurencijos įstatymų taikymas susitarimams, sprendimams ar suderintiems veiksmams tokia prasme, kaip apibrėžta Sutarties 81 straipsnio 1 dalyje, neturi sąlygoti tokių susitarimų, sprendimų ir suderintų veiksmų draudimo, jei jų nedraudžia [Sąjungos] konkurencijos teisė. <...>
<...>
(14) Išskirtiniais atvejais, kai to reikalauja [Sąjungos] viešieji interesai, Komisijai gali būti tikslinga priimti deklaratyvaus pobūdžio sprendimą, kuriame būtų konstatuojama, kad [EB] 81 ar 82 straipsnyje nurodytas draudimas netaikomas siekiant išaiškinti teisės normas ir užtikrinti nuoseklų jų taikymą visoje Sąjungoje, ypač kiek tai susiję su naujų rūšių susitarimais ar veiksmais, kurių neapima dabartinė precedentų teisė ir administracinė praktika.
(15) Komisija ir valstybių narių konkurencijos institucijos turi sukurti viešosios valdžios institucijų tinklą, kuriame jos taiko [ES] konkurencijos taisykles artimai bendradarbiaudamos. <...>
<...>
(22) Siekiant užtikrinti teisinio tikrumo ir vienodo [Sąjungos] konkurencijos taisyklių taikymo lygiagrečių įgaliojimų sistemoje principų laikymąsi, būtina išvengti prieštaringų sprendimų. <...>
<...>
(34) Pagal taisykles <...> įgyvendinant EB 81 ir 82 straipsniuose įtvirtintus principus [Sąjungos] institucijoms suteiktas pagrindinis vaidmuo. Šį vaidmenį reikėtų išsaugoti, į Sąjungos konkurencijos taisyklių taikymą labiau įtraukiant valstybes nares. <...>
<…>“
10. Be to, nagrinėjamam atvejui yra reikšmingas 2001 m. Komisijos „De minimis pranešimas“. Jame, be kita ko, nurodyta:
„<...>
2. Šiame pranešime, naudodama rinkos dalies ribas, Komisija nustatė, kas nėra žymus konkurencijos ribojimas pagal [EB] 81 straipsnį. <…>
<...>
4. Šiame pranešime nagrinėjamais atvejais Komisija nekelia bylos nei gavusi prašymą, nei savo iniciatyva. Komisija netaiko baudų, jei įmonės gera valia pripažįsta, kad susitarimui taikomas šis pranešimas. Šio pranešimo paskirtis taip pat yra pateikti gaires valstybių narių teismams ir valdžios institucijoms dėl 81 straipsnio taikymo, nors šis pranešimas ir nesaisto jų.
<...>
6. Pranešimas nepažeidžia jokio 81 straipsnio aiškinimo, kurį gali pateikti Teisingumo Teismas arba Pirmosios instancijos teismas.
<...>
7. Komisija mano, kad įmonių susitarimai, darantys poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, reikšmingai neriboja konkurencijos pagal 81 straipsnio 1 dalį,
a) jei susitarimo šalių bendrai užimama rinkos dalis yra ne didesnė kaip 10 % bet kurios šiuo susitarimu paveiktos atitinkamos rinkos, kai susitarimą sudaro įmonės, kurios yra realios arba potencialios konkurentės, bet kurioje iš šių rinkų (konkurentų susitarimai) <…>
<...>
<...>
11. 7, 8 ir 9 punktai netaikomi susitarimams, kuriuose numatomi tokie pagrindiniai apribojimai <...>
<…>“
B – Nacionalinė teisė
11. Prancūzijos teisėje pirmiausia yra svarbus Code de commerce (Prekybos kodeksas) L 420‑1 straipsnis, kuriame iš esmės nustatytas toks pats kartelinių susitarimų draudimas, kuris numatytas ir Sąjungos lygmeniu EB 81 straipsnyje (dabar – SESV 101 straipsnis).
12. Be to, į Code de commerce L 464‑6‑1 straipsnį yra perkeltos Komisijos „De minimis pranešime“ nustatytos rinkos dalies ribos, o tirti nereikšmingus atvejus(6) paliekama konkurencijos institucijai. Todėl jei susitarusios įmonės nepasiekia tame pranešime minimos rinkos dalies ribų, konkurencijos institucija gali nuspręsti nebetęsti proceso.
III – Faktinės aplinkybės ir pagrindinė byla
13. Norėdama plėtoti bilietų ir kelionių pardavimą internetu Prancūzijos valstybinė geležinkelių bendrovė SNCF, ieškojo patyrusio partnerio. Buvo pasirinkta pagal JAV teisę įsteigta bendrovė Expedia, kurios specializacija – kelionių pardavimas internetu. 2001 m. rugsėjį SNCF ir Expedia sudarė kelis bendradarbiavimo susitarimus ir įsteigė bendrą filialą – GL Expedia, kurio pavadinimas 2004 m. buvo pakeistas į Agence Voyages‑sncf.com (Agence VSC). Interneto svetainė Voyages‑sncf.com, iki tol skirta informacijai, traukinių bilietams rezervuoti ir jiems parduoti internetu, bendrajai įmonei suteikė vietą savo serveryje ir buvo pakeista taip, kad, be pradinių savo paslaugų, dar galėtų siūlyti ir kelionių agentūros paslaugas internetu realiuoju laiku.
14. Kelioms bendrovėms konkurentėms pateikus skundą, Prancūzijos konkurencijos institucija savo 2009 m. vasario 5 d. Sprendimu Nr. 09‑D‑06 konstatavo, kad SNCF ir Expedia įgyvendino kartelinius susitarimus, draudžiamus Code de commerce L 420‑1 straipsniu ir EB 81 straipsniu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo duomenimis, ji nustatė, kad SNCF ir Expedia suderinti veiksmai turėjo tikslą riboti konkurenciją. Už tai Expedia buvo skirta 500 000 EUR, o SNCF – 5 000 000 EUR bauda.
15. Administraciniame procese konkurencijos institucijoje Expedia iš esmės įrodinėjo, kad tariamai padaryta skaičiavimo klaida ir kad Komisijos „De minimis pranešime“ nustatytos ribos ir atitinkamos ribos pagal Code de commerce L 464‑6‑1 straipsnį nėra pasiektos(7). Todėl, nesant 10 % bendrai užimamos rinkos dalies pagal Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalį, nacionalinė institucija neturėjo teisės skirti sankcijos, nes „De minimis pranešime“ nustatyta, kada esama reikšmingo rinkos ribojimo, kaip tai suprantama pagal EB 81 straipsnį. Nacionalinė konkurencijos teisė šiuo požiūriu negali būti griežtesnė už Europos konkurencijos teisę.
16. Konkurencijos institucija atmetė šį Expedia argumentą nurodžiusi, kad Expedia ir SNCF yra konkurentės paveiktoje laisvalaikio kelionių agentūrų paslaugų, teikiamų internetu realiuoju laiku, rinkoje ir kad jų užimama šios rinkos dalis viršija 10 %. Be to, konkurencijos institucija pabrėžė, kad susitarimas tarp Expedia ir SNCF turi tikslą riboti konkurenciją.
17. Dėl konkurencijos institucijos sprendimo Expedia kreipėsi į Cour d’appel de Paris. Šis tiesiogiai nenagrinėjo klausimo dėl Agence VSC dalies paveiktoje rinkoje apskaičiavimo. Iš tiesų jis savo 2010 m. vasario 23 d. sprendime, remdamasis Code de commerce L 464‑6‑1 straipsnyje įtvirtinta nuostata „gali“, teigia, kad kartelinių susitarimų persekiojimas ir sankcijų skyrimas galimas ir nepasiekus rinkos dalių ribų. Jei yra įvykdytos EB 81 straipsnio sąlygos, o tai Cour d’appel nagrinėjamu atveju patvirtino, piniginių baudų skyrimas taip pat neprieštarauja Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 daliai.
18. Expedia dėl Cour d’appel sprendimo pateikus kasacinį skundą, šiuo metu vyksta procesas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme – Cour de Cassation(8).
IV – Prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir procesas Teisingumo Teisme
19. 2011 m. gegužės 10 d. sprendimu, Teisingumo Teisme gautu 2011 m. gegužės 16 d., Prancūzijos Cour de Cassation nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar SESV 101 straipsnio 1 dalį ir Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama, jog remdamasi dvigubu SESV 101 straipsnio 1 dalies ir nacionalinės konkurencijos teisės pagrindu nacionalinė konkurencijos institucija persekiotų ir taikytų sankcijas už susitarimus, įmonių asociacijų sprendimus ar suderintus veiksmus, kurie gali paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą, tačiau kurie nesiekia ribų, nustatytų 2001 m. gruodžio 22 d. Europos Komisijos pranešime dėl nedidelės svarbos susitarimų, tik nedaug ribojančių konkurenciją pagal Europos Bendrijos steigimo sutarties 81 straipsnio 1 dalį (de minimis)?“
20. Procese Teisingumo Teisme pastabas raštu pateikė Expedia ir Prancūzijos konkurencijos institucija, vėliau – Prancūzijos, Airijos, Italijos ir Lenkijos vyriausybės, Europos Komisija ir ELPA priežiūros institucija. Išskyrus Airijos, Italijos ir Lenkijos vyriausybes, 2012 m. birželio 27 d. vykusiame posėdyje buvo atstovaujama tiems patiems proceso dalyviams.
V – Vertinimas
21. Išeities taškas ieškant sprendimo šioje byloje turėtų būti Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnis. Ši nuostata sukuria glaudų ryšį tarp Sąjungos ir nacionalinės kartelių teisės(9). Jei įmonių susitarimui, kuris gali daryti įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai, taikomas nacionalinis kartelių draudimas, tokiu atveju pagal Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį turi būti lygiagrečiai taikomas ir EB 81 straipsnis (SESV 101 straipsnis)(10).
22. Tokio lygiagretaus Sąjungos ir nacionalinės kartelių teisės taikymo atveju Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalis užtikrina viršenybę turinčių Sąjungos kartelių teisės vertinimų įgyvendinimą. Trumpai tariant, įmonių susitarimai pagal nacionalinę kartelių teisę gali būti draudžiami tik tada, jeigu jie taip pat draudžiami pagal Sąjungos teisę(11). Taigi nacionalinė konkurencijos teisė negali lemti griežtesnių pasekmių nei EB 81 straipsnis.
23. Kadangi pagal nusistovėjusią teismo praktiką dėl EB 81 straipsnio gali būti persekiojami ir baudžiami tik tokie įmonių susitarimai(12), kurių tikslas arba poveikis yra reikšmingas konkurencijos pažeidimas(13), Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalimi reikalaujama atsižvelgti į reikšmingumo mastą ir tada, kai, kaip šiuo atveju, valstybių narių institucijos ar teismai lygiagrečiai taiko Sąjungos ir nacionalinę kartelių teisę.
24. Atsižvelgdamas į tai Cour de cassation norėtų sužinoti, ar konkurencijos ribojimo reikšmingumo įvertinimas, atliekamas nacionalinių institucijų, privalo būti grindžiamas Komisijos „De minimis pranešime“ Sąjungos lygmeniu paskelbtais kriterijais. Cour de cassation ypač svarbu sužinoti, ar nacionalinė institucija gali preziumuoti reikšmingą konkurencijos ribojimą, jeigu jos tiriamas įmonių susitarimas iš tiesų nesiekia „De minimis pranešime“ nustatytų rinkos dalies ribų, bet turi tikslą riboti konkurenciją.
25. Iš Teisingumo Teisme poziciją pateikusių proceso dalyvių tik Expedia mano, kad nacionalinės konkurencijos institucijos ir teismai yra susaistyti „De minimis pranešime“ nustatytų rinkos dalies ribų net ir esant tikslui riboti konkurenciją. Kitos procese dalyvaujančios institucijos ir vyriausybės atstovauja priešingai pozicijai, kad „De minimis pranešimas“ nėra privalomas nacionalinėms institucijoms. Kai kurios iš jų mano, kad siekiant persekioti įmonių susitarimus, turinčius tikslą riboti konkurenciją, nereikalingas joks konkretus konkurencijos ribojimo reikšmingumo patikrinimas.
A – „De minimis pranešimo“ neprivalomos teisinės pasekmės
26. Kaip Teisingumo Teismas jau konstatavo nagrinėdamas kitus klausimus, Komisijos pranešimai Europos konkurencijos teisės srityje nacionalinėms institucijoms ir teismams nesukelia privalomų teisinių pasekmių(14). Taip yra ir nagrinėjamu atveju dėl „De minimis pranešimo“ ir jame nustatytų rinkos dalies ribų. Tai matyti ne tik iš to pranešimo formuluotės, bet ir iš jo tikslų ir priėmimo aplinkybių.
27. Jau vien iš „De minimis pranešimo“ formuluotės neabejotinai matyti, kad jame tik išreiškiama(15) Komisijos teisinė pozicija ir jis „nėra privalomas“(16) valstybių narių institucijoms ir teismams. Privalomumas Sąjungos teismams taip pat iškart atmestinas, nes pranešime aiškiai pasakyta, kad jo turinys „nepažeidžia“ jokio EB 81 straipsnio aiškinimo, kurį gali pateikti Teisingumo Teismas arba Pirmosios instancijos teismas(17).
28. „De minimis pranešimo“ tikslai taip pat neleidžia galvoti apie privalomą jame išdėstytų išvadų pobūdį, nes šiuo pranešimu Komisija tesiekė supažindinti su savo administracine praktika taikant EB 81 straipsnį(18) ir pateikti gaires su naudingomis aiškinimo nuorodomis vidaus rinkoje veikiančioms įmonėms ir valstybių narių institucijoms bei teismams(19).
29. Šis įspūdis sustiprėja galvojant apie „De minimis pranešimo“ kontekstą. Šį pranešimą Komisija paskelbė ne vykdydama teisėkūros funkciją, bet veikiau kaip Europos Sąjungos konkurencijos institucija. Viena vertus, Komisija šiame pranešime paaiškina savo administracinę praktiką, kita vertus, pateikia bendrą konkurencijos politikos poziciją arba pasiūlymą dėl jai patikėtos atsakomybės išlaikyti ir plėtoti neiškreiptos konkurencijos Europos vidaus rinkoje sistemą(20). Tam ji yra įgaliota pagal EB 85 straipsnį, skaitomą kartu su EB 211 straipsnio antra įtrauka (dabar – SESV 105 straipsnis, skaitomas kartu su SESV 292 straipsnio 4 sakiniu)(21).
30. Vis dėlto tokios nuomonės ar pasiūlymai nėra privalomi (EB 249 straipsnio 5 dalis, dabar – SESV 288 straipsnio 5 dalis). Teisiškai privalomas taisykles, įgyvendinančias Europos Sąjungos sutartyse įtvirtintas konkurencijos nuostatas, reglamentais ir direktyvomis gali nustatyti tik Europos Sąjungos Taryba (EB 83 straipsnis, dabar – SESV 103 straipsnis(22)). Komisija turi teisę priimti tik bendrosios išimties reglamentus, bet ir tai tik su Europos Sąjungos Tarybos leidimu (EB 85 straipsnio 3 dalis, dabar – SESV 105 straipsnio 3 dalis).
31. Be to, nors pagal Reglamento Nr. 1/2003 10 straipsnį Komisija turi teisę išimtinais atvejais priimti deklaratyvaus pobūdžio sprendimus, konstatuojančius EB 81 straipsnio netaikytinumą, šie sprendimai gali būti skirti tik konkretiems atvejams („susitarimui“), be to, pirmiausia yra nukreipti į naujas susitarimų arba veiksmų formas(23). Kitokios bendro pobūdžio nuomonės dėl konkurencijos politikos, kaip antai išdėstytos „De minimis pranešime“ dėl konkurencijos ribojimų reikšmingumo, peržengtų Reglamento Nr. 1/2003 10 straipsnio ribas.
32. Be to, „De minimis pranešimo“ paskelbimas Europos Sąjungos oficialiojo leidinio C serijoje parodo, kad šiuo pranešimu nebuvo ketinama nustatyti privalomų teisės normų, nes, skirtingai nuo L serijos, C serijos paskirtis – skelbti ne teisiškai privalomus aktus, o tik su Sąjunga susijusią informaciją, rekomendacijas ir nuomones(24).
33. Galiausiai ir Sąjungos lygmeniu pripažintu bausmių teisėtumo principu (nulla poen sine lege)(25) nereikalaujama „De minimis pranešimo“ laikyti privalomu teisės aktu. Kitaip nei, atrodo, mano Expedia, pats „De minimis pranešimas“ nėra konkurencijos institucijų veiksmų prieš konkurencijai prieštaraujančius įmonių susitarimus teisinis pagrindas. Iš tiesų kartelių draudimas pagal Sąjungos teisę jau pirminės teisės lygmeniu įtvirtintas EB 81 straipsnyje, tai yra, Sutarties nuostatoje, turinčioje tiesioginį poveikį įmonių naudai ar nenaudai(26). Tačiau, kalbant apie Prancūzijos konkurencijos institucijos skirtas sankcijas, pažymėtina, kad jos taikomos pagal nacionalinius įstatymus(27).
34. Taigi reikia laikyti, kad „De minimis pranešimu“ negalima remtis kaip savaime sukuriančiu privalomas teisines pasekmes.
B – „De minimis pranešimas“ kaip gairės, nurodančios sektiną praktiką, taikant EB 81 straipsnį (SESV 101 straipsnį)
35. Nors, kaip ką tik nurodyta, „De minimis pranešimu“ nesukuriamos privalomos teisinės pasekmės, būtų klaidinga atmesti jo teisinę reikšmę procesams dėl kartelių(28). Dokumentai, kaip antai „De minimis pranešimas“, turi soft law pobūdį, kurio reikšmės procesuose dėl kartelių negalima nuvertinti nei Europos, nei nacionaliniu lygmeniu.
36. Kalbant apie administracinius procesus dėl kartelių Sąjungos lygmeniu, teisminėje praktikoje yra pripažinta, kad priimdama pranešimus dėl savo administracinės praktikos Komisija įsipareigoja pati jų laikytis. Tai yra veikimo normos, nuo kurių Komisija konkrečiu atveju negali nukrypti, nenurodžiusi pagrindų ir nepaisydama vienodo požiūrio principo(29). Toks privalomumas sau pačiai kyla ir iš nagrinėjamo „De minimis pranešimo“, kuriame Komisija aiškiai nurodo, kad nereikšmingais atvejais „nepradės bylos nei gavusi prašymą, nei savo iniciatyva“(30). Toliau Komisija pareiškia, kad netaikys piniginių baudų, jei įmonės gera valia pripažins, kad susitarimui taikomas „De minimis pranešimas“(31).
37. Kalbant apie teisines procedūras prieš kartelius valstybių narių lygmeniu, pažymėtina, jog „De minimis pranešimu“ aiškiai reikalaujama, kad nacionaliniai teismai ir institucijos juo vadovautųsi kaip „gairėmis“, kai taikomas EB 81 straipsnis, „nors šis pranešimas joms ir nėra privalomas“(32). Šios gairės turi lemiamą reikšmę Reglamentu Nr. 1/2003 sukurtos decentralizuotos kartelių teisės taikymo sistemos veikimui(33). Jos prisideda siekiant esminio tikslo – kuo veiksmingiau ir vienodžiau Sąjungoje taikyti EB 81 ir 82 straipsnius (darbar – SESV 101 ir 102 straipsniai)(34). Kartu šios gairės skatina vienodų konkurencinių sąlygų vidaus rinkoje sukūrimą (level playing fiel)(35) ir didina susijusių įmonių teisinį saugumą(36). Šią aplinkybę teisingai nurodė ir Expedia.
38. Reglamento Nr. 1/2003 sistemoje įtvirtintas vadovaujamas Komisijos vaidmuo formuluojant Europos konkurencijos politiką(37) būtų sumenkintas, jei valstybių narių institucijos ir teismai Komisijos pranešimą dėl konkurencijos politikos paprasčiausiai ignoruotų. Todėl iš visoms valstybių narių institucijoms priklausančios pareigos lojaliai bendradarbiauti (EB 10 straipsnis, dabar – ESS 4 straipsnio 3 dalis)(38) matyti, kad nacionalinės institucijos ir teismai, įgyvendindami jiems pagal Reglamentą Nr. 1/2003 suteiktus įgaliojimus, privalo tinkamai atsižvelgti į Komisijos pranešimus dėl konkurencijos politikos, kaip antai „De minimis pranešimą“(39).
39. Net jei nacionalinėms konkurencijos institucijoms ir teismams iš Komisijos „De minimis pranešimo“ nekyla jokie privalomi reikalavimai dėl įmonių susitarimų vertinimo pagal konkurencijos teisę, šios institucijos ir teismai privalo analizuoti tame pranešime išdėstytą Komisijos vertinimą dėl konkurencijos ribojimų reikšmingumo ir nustatyti teismine tvarka tikrinamus galimų nukrypimų nuo šio vertinimo pagrindus(40).
40. Žinoma, tai nereiškia absoliutaus draudimo nacionalinėms institucijoms ir teismams imtis veiksmų prieš įmonių susitarimus, nesiekiančius Komisijos nustatytų De minimis rinkos dalies ribų.
41. Pirma, minėtos rinkos dalys yra tik vienas iš skirtingų kiekybinio ir kokybinio pobūdžio faktų, pagal kuriuos galima spręsti, ar įmonių susitarimas lemia reikšmingą konkurencijos ribojimą, ar ne. Kaip teisingai pastebi Italijos vyriausybė, esamos susijusių įmonių rinkos dalys priklauso nuo bendro ekonominio ir teisinio konkretaus susitarimo konteksto(41).
42. Antra, skirtingose valstybių narių rinkose gali būti nacionalinių ar regioninių konkurencijos problemų, kurias atitinkamos institucijos ir teismai turi galėti veiksmingai spręsti. Be to, Prancūzijos konkurencijos institucija procese Teisingumo Teisme teisingai pažymėjo, kad konkurencijos institucijų tyrimų praktika gali turėti objektyvių skirtumų, net jei visos šios institucijos priklauso Europos konkurencijos tinklui (EKT)(42) ir glaudžiai bendradarbiauja tarpusavyje(43).
43. Atitinkamai nacionalinės konkurencijos institucijos ir teismai turi teisę imtis veiksmų taip pat prieš įmonių susitarimus, nesiekiančius „De minimis pranešime“ nustatytų ribų, jei tinkamai išanalizavo jame esančias Komisijos nuorodas ir jei konkrečiu atveju esama kitų faktų nei susijusių įmonių rinkos dalys, rodančių konkurencijos ribojimo reikšmingumą.
C – „De minimis“ nustatytų rinkos dalių ribų nepaisymas sprendžiant dėl įmonių susitarimų, turinčių tikslą riboti konkurenciją
44. Dar lieka išsiaiškinti, kokią įrodymo galią turi „De minimis pranešime“ nustatytos rinkos dalių ribos kaip gairės nacionalinėms institucijoms ir teismams, jei susiduriama su įmonių susitarimais, turinčiais tikslą riboti konkurenciją. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo duomenimis, yra nustatyta, kad ginčijamas susitarimas tarp Expedia ir SNCF turėjo tikslą riboti konkurenciją(44), o tai Expedia, Prancūzijos vyriausybė ir Komisija nori ginčyti Teisingumo Teisme.
45. Šiomis aplinkybėmis reikia išsiaiškinti, ar pagal „De minimis pranešimą“ galima preziumuoti reikšmingą konkurencijos ribojimą, jei nors Komisijos nustatytos De minimis rinkos dalių ribos neperžengiamos, bet esama tikslo riboti konkurenciją. Kaip visų pirma matyti iš žodinio nagrinėjimo, Teisingumo Teismo praktikos šiuo klausimu išaiškinimas būtų ypač pageidautinas.
46. Visų pirma pastebėtina, kad Komisijos veikimo, kaip antai „De minimis pranešimas“, neprivalomumas netrukdo Teisingumo Teismui priimant prejudicinį sprendimą išaiškinti šį pranešimą pagal SESV 267 straipsnio 1 dalies b punktą(45).
47. „De minimis pranešimo“ turinys grindžiamas Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią kartelių draudimas pagal EB 81 straipsnį (dabar – SESV 101 straipsnį) apima tik reikšmingus konkurencijos ribojimus(46). Šį esminį išaiškinimą Teisingumo Teismas priėmė dėl įmonių susitarimų, kurių tiek tikslas, tiek poveikis yra riboti konkurenciją(47). Kitaip tariant, reikšmingumo reikalavimas iš principo galioja ir tiksliniams konkurencijos ribojimams, ir konkurencijos ribojimams pagal poveikį.
48. Vis dėlto tai nereiškia, kad abiem atvejais reikšmingumo įrodymo reikalavimai yra vienodi. Priešingai, šie reikalavimai skiriasi pagal tai, ar susitarimas tarp įmonių turi tikslą riboti konkurenciją, ar tik turi poveikį, kuris yra konkurencijos ribojimas.
49. Nes tik nesant pakankamų duomenų dėl tikslo riboti konkurenciją, taikant EB 81 straipsnį būtina įrodyti konkretų konkurenciją ribojantį susitarimo poveikį. Jei vis dėlto paaiškėja, kad susijęs susitarimas turi tikslą riboti konkurenciją, pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką nebūtina pateikti konkretaus šio susitarimo neigiamų pasekmių konkurencijai įrodymo. Pakanka paaiškinti, kad šis susitarimas konkrečiai gali trukdyti, riboti arba iškraipyti konkurenciją vidaus rinkoje(48).
50. Šie skirtingi įrodinėjimo reikalavimai pagrįsti aplinkybe, kad tiksliniai konkurencijos ribojimai dėl paties savo pobūdžio yra laikomi žalingais normaliai konkurencijai veikti(49). Susitarimai, turintys tikslą riboti konkurenciją, yra laikomi žalingais visuomenei(50). Vargu ar juos galima laikyti nereikšmingais pažeidimais. Priešingai, galima daryti išvadą, kad tikslą riboti konkurenciją turintį susitarimą sudarančios įmonės tuo visada siekia reikšmingo poveikio konkurencijai, neatsižvelgiant į jų užimamas atitinkamas rinkos dalis ir apyvartų dydį.
51. Komisija savo „De minimis pranešime“ negali prieštarauti šiems tiesiogiai iš EB 81 straipsnio kylantiems reikalavimams(51). Todėl ir šiame pranešime aiškiai išskiriami konkretūs „pagrindiniai ribojimai“, kuriems negalioja rinkos dalių ribos(52). Kaip pati Komisija tvirtino per žodinį nagrinėjimą Teisingumo Teisme, tai tikrai nėra susiję su visų tikslą riboti konkurenciją turinčių susitarimų baigtinio sąrašo sudarymu(53).
52. De minimis rinkos dalių ribų netaikymas susitarimams, turintiems tikslą riboti konkurenciją, yra prasmingas ne tik teisiškai, bet ir konkurencijos politikos prasme – rinkos dalių ribos, kaip antai nustatytos „De minimis pranešime“, skirtos sukurti teisinį saugumą. Jomis sukuriama saugi zona (anglų k. safe harbour), kurioje susitarimą sudariusios įmonės gali nesibaiminti dėl kartelio draudimo pažeidimo. Tokio pobūdžio palankesnės sąlygos vargu ar gali būti naudingos įmonėms, sudarančioms susitarimus, turinčius tikslą riboti konkurenciją. Kitaip įmonės, kurių rinkos dalys nesiekia „De minimis pranešime“ nustatytų ribų, būtų atvirai pakviestos atsisakyti veiksmingos tarpusavio konkurencijos ir, pažeidžiant esminius vidaus rinkos principus, susijungti į kartelius. Tai teisingai nurodė ir Lenkija.
53. Todėl galiausiai reikia konstatuoti, kad „De minimis pranešime“ nustatytos rinkos dalių ribos netaikytinos, kai vertinamas konkurencijos ribojimų, kylančių iš įmonių susitarimų, turinčių tikslą riboti konkurenciją, reikšmingumas. Tai teisingai pastebėjo Prancūzijos konkurencijos institucija ir Prancūzijos, Italijos bei Airijos vyriausybės. Teisingumo Teismo posėdyje šiai pozicijai iš esmės pritarė ir Komisija.
54. Nors Teisingumo Teismo praktikoje galima rasti pavienių sprendimų, kurie kartelių draudimą skelbia netaikytinu net ir įmonių susitarimų, turinčių tikslą riboti konkurenciją, atvejais, šie susitarimai „daro tik nereikšmingą poveikį rinkai, atsižvelgiant į tai, kad suinteresuotieji asmenys užima nedidelę nagrinėjamų prekių rinkos dalį(54). Vis dėlto šia prasme nederėtų klaidingai suprasti, kad tikslinių rinkos ribojimų reikšmingumas turėtų būti vertinamas pagal rinkos dalių ribas, o ne – kur kas labiau – pagal tas pačias ribas, kuriomis grindžiamas konkurencijos ribojimų pagal poveikį reikšmingumo tikrinimas(55). Kitaip neleistinai būtų panaikintas esminis skirtumas tarp tikslinių konkurencijos ribojimų ir konkurencijos ribojimų pagal poveikį.
55. Atitinkamai Teisingumo Teismas net ir esant palyginti mažoms rinkos dalims, kurios aiškiai nesiekė nagrinėjamu atveju aptartos 10 % „De minimis ribos“, nedelsė patvirtinti konkurencijos ribojimų reikšmingumo, jei susijusios įmonės savo veiksmais siekė riboti konkurenciją(56). Keliuose Sąjungos teismų sprendimuose apskritai net nebuvo reikalaujama konkrečių duomenų apie konkurencijos ribojimo reikšmingumą, jei buvo konstatuota, kad įmonių susitarimas turėjo tikslą riboti konkurenciją(57).
56. Visa tai leidžia daryti išvadą, kad tikslinio konkurencijos ribojimo reikšmingumui įrodyti jokiu būdu neturėtų būti keliami didesni reikalavimai nei poveikio valstybių narių tarpusavio prekybai reikšmingumui įrodyti, atsižvelgiant į vadinamąją „tarpvalstybinio pobūdžio sąlygą“ pagal EB 81 straipsnio 1 dalį (dabar – SESV 101 straipsnio 1 dalis)(58).
57. Todėl jei, kaip nagrinėjamu atveju, yra konstatuojama, kad įmonių susitarimas, turintis tikslą riboti konkurenciją, gali reikšmingai paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą(59), tuo remiantis kartu iškart galima daryti išvadą, kad šis susitarimas gali riboti, iškraipyti arba visiškai trukdyti konkurenciją vidaus rinkoje.
VI – Išvada
58. Šiomis aplinkybėmis atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau taip atsakyti į Prancūzijos Cour de cassation pateiktą klausimą:
1. EB 81 straipsnio 1 dalį ir Reglamento Nr. 1/2003 3 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad valstybės narės konkurencijos institucija turi teisę įmonių susitarimą persekioti ir bausti kaip pažeidžiantį konkurenciją ir tada, kai nėra pasiekiamos Europos Komisijos „De minimis pranešime“ nustatytos rinkos dalies ribos, su sąlyga, kad nacionalinė institucija pakankamai atsižvelgė į šį pranešimą ir kitais faktais įrodė esant reikšmingo konkurencijos pažeidimo tikslą arba poveikį.
2. Komisijos „De minimis pranešimą“ reikia aiškinti taip, kad jame nustatytos rinkos dalies ribos netaikytinos, jei yra vertinamas konkurencijos ribojimų, kylančių iš įmonių susitarimų, turinčių tikslą riboti konkurenciją, reikšmingumas.