DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
7. september 2016 (*)
»Appel – karteller – artikel 101 TEUF – artikel 53 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 – det europæiske marked for autoglas – aftaler om opdeling af markeder og udveksling af følsomme forretningsoplysninger – bøder – retningslinjerne af 2006 for beregning af bøder – punkt 13 – værdien af afsætningen – forordning (EF) nr. 1/2003 – artikel 23, stk. 2, andet afsnit – lovbestemt loft for bøden – valutakurs for beregning af bødeloftet – bødens størrelse – fuld prøvelsesret – enkeltproduktvirksomheder – proportionalitet – ligebehandling«
I sag C-101/15 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 27. februar 2015,
Pilkington Group Ltd, Lathom (Det Forenede Kongerige),
Pilkington Automotive Ltd, Lathom,
Pilkington Automotive Deutschland GmbH, Witten (Tyskland),
Pilkington Holding GmbH, Gelsenkirchen (Tyskland),
Pilkington Italia SpA, San Salvo (Italien),
ved solicitors S. Wisking og K. Fountoukakos-Kyriakakos og avocat C. Puech Baron,
appellanter,
den anden part i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved A. Biolan, M. Kellerbauer og H. Leupold, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Lycourgos, E. Juhász, C. Vajda og K. Jürimäe (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. marts 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. april 2016,
afsagt følgende
Dom
1 Med deres appelskrift har Pilkington Group Ltd, Pilkington Automotive Ltd, Pilkington Automotive Deutschland GmbH, Pilkington Holding GmbH og Pilkington Italia SpA nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 17. december 2014, Pilkington Group m.fl. mod Kommissionen (T-72/09, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede dom«, EU:T:2014:1094), hvorved Retten frifandt Kommissionen i det søgsmål, som appellanterne havde anlagt med påstand om, principalt, annullation af Kommissionens beslutning K(2008) 6815 endelig af 12. november 2008 om en procedure efter artikel 81 [EF] og artikel 53 i EØS-aftalen (COMP/39.125 – Autoglas), som ændret ved Kommissionens beslutning K(2009) 863 endelig af 11. februar 2009 og ved Kommissionens afgørelse C(2013) 1119 final af 28. februar 2013 (herefter »den omtvistede beslutning«»), for så vidt som den vedrører appellanterne, subsidiært, annullation af denne beslutnings artikel 2, for så vidt som den pålægger appellanterne en bøde, eller mere subsidiært, nedsættelse af denne bøde.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 1/2003
2 Artikel 23, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [… ] artikel 81 [EF] og 82 [EF] (EFT 2003, L 1, s. 1), bestemmer under overskriften »Bøder«:
»Kommissionen kan ved beslutning pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger bøder, hvis de forsætligt eller uagtsomt:
a) overtræder […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF], [...]
[...]
Bøden kan for hver af de virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen, ikke overstige 10% af den samlede omsætning i det foregående regnskabsår.
[...]«
Retningslinjerne af 2006
3 Punkt 4-6, 13 og 35 i retningslinjerne for beregningen af bøder efter artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1/2003 (EUT 2006, C 210, s. 2, herefter »retningslinjerne af 2006«) bestemmer:
»4. [...] Der bør fastsættes så høje bøder, at de er tilstrækkelig afskrækkende, ikke blot som sanktioner over for de pågældende virksomheder (specifik afskrækkende virkning), men også som middel til at få andre virksomheder til at afholde sig fra at udøve eller fortsat udøve en adfærd, der er i strid med […] artikel 81 [EF ] og 82 [EF] (generel afskrækkende virkning).
5. For at nå disse mål vil Kommissionen fastsætte bøderne på grundlag af værdien af de afsatte varer eller tjenester, som overtrædelsen omfatter. Overtrædelsens varighed bør også spille en vigtig rolle ved fastsættelsen af bødens størrelse. [...]
6. Værdien af den afsætning, overtrædelsen omfatter, kombineret med overtrædelsens varighed anses for i tilstrækkelig grad at afspejle både overtrædelsens og de enkelte deltagende virksomheders økonomiske betydning. [...]
[...]
13. Med henblik på at fastsætte bødens grundbeløb anvender Kommissionen værdien af virksomhedens afsætning af varer eller tjenester, som er direkte eller indirekte [(dette vil f.eks. være tilfældet for horisontale aftaler om prisfastsættelse for et givet produkt, hvor prisen på dette produkt tjener som basis for prisen på produkter af lavere eller højere kvalitet)] forbundet med overtrædelsen, i det relevante geografiske område inden for [Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)]. [...]
[...]
35. Under særlige omstændigheder kan Kommissionen, efter anmodning, tage hensyn til en virksomheds manglende betalingsevne i en given social og økonomisk kontekst. Kommissionen nedsætter ikke bøden, blot fordi den fastslår, at virksomheden befinder sig i en ugunstig eller tabsgivende økonomisk situation. Der kan kun ydes bødenedsættelse på grundlag af objektive beviser for, at en bøde, der pålægges i overensstemmelse med de foreliggende retningslinjer, ville medføre ubodelig skade for den pågældende virksomheds levedygtighed og gøre dens aktiver fuldstændig værdiløse.«
Tvistens baggrund og den omtvistede beslutning
4 Det fremgår af den appellerede doms præmis 1-12 og 36, at Kommissionen i den omtvistede beslutning fandt, at en række virksomheder, heriblandt appellanterne, havde deltaget i en samlet og vedvarende overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF bestående i en aftalt fordeling i sektoren for autoglas af kontrakter om levering af autoglas og/eller sæt heraf, som generelt omfatter forrude, bagrude og sideruder, til de største bilproducenter i EØS. Hvad angår appellanterne fastslog Kommissionen, at denne overtrædelse forelå fra perioden fra den 10. marts 1998 til den 3. september 2002, og pålagde dem in solidum og solidarisk en bøde herfor på de 370 mio. EUR [den omtvistede beslutnings artikel 2, litra c)]
5 Den 28. februar 2013 vedtog Kommissionen afgørelse C(2013) 1119 final om ændring af beslutning K(2008) 6815 endelig, som navnlig vedrørte beregningen af størrelsen af den bøde, som appellanterne blev pålagt. Med denne afgørelse tilsigtede Kommissionen i det væsentlige at berigtige to fejl, som den mente at have begået i forbindelse med nævnte beregning. Som følge af nævnte afgørelse blev den bøde, som appellanterne blev pålagt, fastsat til 357 mio. EUR i stedet for det oprindelige beløb på 370 mio. EUR.
Sagen for Retten og den appellerede dom
6 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. februar 2009, som ændret ved en skrivelse indgået til Rettens Justitskontor den 15. marts 2013, anlagde appellanterne et søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede beslutning, idet de fremsatte seks anbringender. Det er alene det tredje, det femte og det sjette anbringende vedrørende beregningen af den bøde, som appellanterne blev pålagt, som er relevante for denne appel. Appellanterne anmodede også Retten om, og i givet fald uafhængigt af disse annullationsanbringender, at udøve sin fulde prøvelsesret og nedsætte den bøde, som de var blevet pålagt.
7 Retten frifandt ved den appellerede dom Kommissionen i det hele.
Parternes påstande i appelsagen
8 Appellanterne har med appellen nedlagt følgende påstande for Domstolen:
– Den appellerede dom ophæves, for så vidt som appellanterne herved ikke fik medhold i søgsmålet anlagt med påstand om annullation af den omtvistede beslutnings artikel 2, litra c).
– Den bøde, som appellanterne er blevet pålagt i henhold til den omtvistede beslutnings artikel 2, litra c), nedsættes.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
9 Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om, at appellanterne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Appellen
10 Til støtte for appellen har appellanterne fremsat tre anbringender.
Det første anbringende om en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af punkt 13 i retningslinjerne af 2006
Parternes argumenter
11 Med deres første anbringende, som vedrører den appellerede doms præmis 217- 227, foreholder appellanterne Retten at have fastslået, at Kommissionen ved fastsættelsen af størrelsen af grundbeløbet for den bøde, som de blev pålagt, med rette tog hensyn til afsætningen i medfør af kontrakter, der lå forud for overtrædelsesperioden, og som ikke blev genforhandlet i denne periode (herefter »den omtvistede afsætning«).
12 Appellanterne har gjort gældende, at Retten således baserede sig på en ukorrekt fortolkning af begrebet »virksomhedens afsætning af varer eller tjenester, som er direkte eller indirekte forbundet med overtrædelsen« som omhandlet i punkt 13 i retningslinjerne af 2006. Dette begreb gør det således ikke muligt for Kommissionen at tage hensyn til den omtvistede afsætning, for så vidt som det er klart, at denne afsætning på ingen måde kan have været omfattet af overtrædelsen, og dette gælder, uanset om formålet med overtrædelsen var en samlet stabilisering af det af overtrædelsen omfattede marked. En hensyntagen til nævnte afsætning kan derfor ikke anses for »i tilstrækkelig grad at afspejle både overtrædelsens og de enkelte deltagende virksomheders økonomiske betydning« som omhandlet i retningslinjernes punkt 6, idet den indebærer, at såvel den økonomiske betydning af overtrædelsen, den økonomiske betydning af den virksomhed, som har realiseret denne afsætning inden for rammerne af overtrædelsen, og den skadelige karakter af overtrædelsen overvurderes.
13 Appellanterne har fremhævet, at ingen af de af grunde, som Retten har angivet i den appellerede doms præmis 225, og som vedrører overtrædelsens funktionsmåde og formål, kan godtgøre, at den omtvistede afsætning skulle være omfattet af overtrædelsen.
14 Det er Kommissionens opfattelse, at appellanternes argumenter skal forkastes som ugrundede.
Domstolens bemærkninger
15 Med deres første anbringende har appellanterne i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen i den afsætning, som der blev taget hensyn til ved beregningen af den bøde, som de blev pålagt, i form af »virksomhedens afsætning af varer eller tjenester, som er direkte eller indirekte forbundet med overtrædelsen« som omhandlet i punkt 13 i retningslinjerne af 2006, kunne inkludere den omtvistede afsætning.
16 Hvad angår pålæggelse af en bøde i medfør af artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har Domstolen fastslået, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde, og henset til sammenhængen og de formål, der forfølges med bødeordningen i nævnte forordning, skal vurdere den tilsigtede virkning på den pågældende virksomhed, særligt henset til en omsætning, der afspejler virksomhedens reelle økonomiske situation i den periode, i løbet af hvilken overtrædelsen blev begået (dom af 9.7.2015, InnoLux mod Kommissionen, C-231/14 P, EU:C:2015:451, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
17 I denne henseende kan der ved fastsættelsen af bødens størrelse tages hensyn dels til virksomhedens samlede omsætning, der giver et, ganske vist omtrentligt og ufuldstændigt, indtryk af virksomhedens størrelse og økonomiske styrke, dels til den del af denne omsætning, som vedrører de produkter, der er genstand for overtrædelsen, og som således kan give en indikation af overtrædelsens omfang (dom af 9.7.2015, InnoLux mod Kommissionen, C-231/14 P, EU:C:2015:451, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
18 I henhold til punkt 13 i retningslinjerne af 2006 »[anvender Kommissionen] [m]ed henblik på at fastsætte bødens grundbeløb […] værdien af virksomhedens afsætning af varer eller tjenester, som er direkte eller indirekte forbundet med overtrædelsen, i det relevante geografiske område inden for EØS«. Det præciseres i indledningen til de samme retningslinjer, i punkt 6, at »værdien af den afsætning, overtrædelsen omfatter, kombineret med overtrædelsens varighed anses for i tilstrækkelig grad at afspejle både overtrædelsens og de enkelte deltagende virksomheders økonomiske betydning«.
19 Det følger heraf, at punkt 13 i retningslinjerne af 2006 har til formål ved beregningen af den bøde, som en virksomhed pålægges, at tage udgangspunkt i et beløb, der afspejler overtrædelsens økonomiske betydning og virksomhedens betydning i forbindelse med overtrædelsen. Heraf følger, at selv om begrebet »afsætningens værdi« i punkt 13 i retningslinjerne ikke kan udvides til at omfatte den del af den pågældende virksomheds afsætning, der ikke falder ind under det påståede kartels anvendelsesområde, vil det således alligevel stride mod det formål, der forfølges med denne bestemmelse, hvis dette begreb forstås således, at det kun gælder for den del af omsætningen, der er opnået ved hjælp af den afsætning, hvor det er fastslået, at den reelt var berørt af dette kartel (dom af 11.7.2013, Team Relocations m.fl. mod Kommissionen, C-444/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:464, præmis 76, og af 12.11.2014, Guardian Industries og Guardian Europe mod Kommissionen, C-580/12 P, EU:C:2014:2363, præmis 57).
20 For så vidt angår den omtvistede afsætning bemærkes, at selv om denne, således som appellanterne har anført, blev realiseret i medfør af kontrakter indgået før overtrædelsesperioden, forholder det sig ikke desto mindre således, at Retten med føje i den appellerede doms præmis 226 fastslog, at Kommissionen med rette kunne inkludere denne afsætning i værdien af afsætningen beregnet i medfør af punkt 13 i retningslinjerne af 2006 med henblik på beregningen af bødens grundbeløb på linje med afsætningen i medfør af konktrakter om levering indgået i overtrædelsesperioden, men med hensyn til hvilke det ikke er blevet godtgjort, at de specifikt havde været genstand for en hemmelig samordning.
21 Det fremgår således af den appellerede doms præmis 222-225, at Retten tiltrådte den beregningsmetode, som Kommissionen havde anvendt, idet den undersøgte de grunde vedrørende overtrædelsens funktionsmåde og formål, som denne institution baserede sig på, da den konkluderede, at en hensyntagen til den omtvistede afsætning var begrundet, for så vidt som denne afsætning afspejlede overtrædelsens økonomiske betydning.
22 Retten fandt således i den appellerede doms præmis 224 og 225, at en hensyntagen til den omtvistede afsætning var begrundet såvel henset til kartellets omfang og funktionsmåde som til det overordnede mål om markedets stabilitet, som blev forfulgt med kartellet, således at en hemmelig samordning vedrørende hver kontrakt om levering ikke var nødvendig for at nå dette mål. Retten fastslog i denne henseende med rette, at under sådanne omstændigheder afhang nødvendigheden af en hemmelig samordning vedrørende en bestemt kontrakt om levering af fordelingen af leveringerne, af det subjektive behov for at træffe foranstaltninger til opretholdelse af de respektive markedsandele samt hver kontrakts mulighed for at bevirke en væsentlig ændring i andelen af generelle leveringer planlagt af hver karteldeltager.
23 I modsætning til hvad appellanterne har anført, er disse betragtninger ikke uden relevans. Den overordnede plan for kartellet bestod således i en fordeling af leverancerne af autoglas mellem karteldeltagerne, der omfattede såvel eksisterende som nye leveringskontrakter. Denne fordeling omfattede, således som det fremgår af Rettens konstatering af de faktiske omstændigheder i den appellerede doms præmis 24, samtlige aktiviteter for disse deltagere på det omhandlede marked, hvilket bl.a. bekræftes af kartellets funktionsmåde, hvorefter dette omfattede korrigerende foranstaltninger, som tog hensyn til eksisterende leveringskontrakter. Heraf følger, at afsætningen i henhold til kontrakter, som lå forud for overtrædelsesperioden, og der ikke blev genforhandlet i denne periode, skulle anses for omfattet af anvendelsesområdet for kartellet som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 19. Det må derfor konstateres, at hvis Kommissionen ikke kunne inkludere denne afsætning i værdien af afsætningen beregnet i medfør af punkt 13 i retningslinjerne af 2006, ville den heraf følgende bøde ikke afspejle overtrædelsens økonomiske betydning. Retten begik derfor ikke nogen retlig fejl, da den fastslog, at den omtvistede afsætning var genstand for nævnte overtrædelse.
24 Det første anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af artikel 23 stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1/2003
Parternes argumenter
25 Med deres andet anbringende, som vedrører den appellerede doms præmis 410- 423, har appellanterne foreholdt Retten at have fastslået, at det endelige bødebeløb, som Kommissionen pålagde appellanterne, ikke oversteg loftet på 10% af den samlede omsætning i regnskabsåret forud for vedtagelsen af den omtvistede beslutning som omhandlet i artikel 23, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1/2003 (herefter »det lovbestemte loft for bøden«).
26 Retten begik således en retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen med henblik på omregningen af denne samlede omsætning, hvilken hvad angår appellanterne er opgjort i pund sterling, kunne anvende den gennemsnitlige valutakurs fastsat af Den Europæiske Centralbank (ECB), som var gældende for perioden fra den 1. april 2007 til den 31. marts 2008, og ikke den valutakurs, som var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede beslutning, dvs. den 12. november 2008. Det maksimale beløb, som Kommissionen havde ret til at pålægge appellanterne, var begrænset til 317 547 860 EUR, dvs. 39 452 140 EUR mindre end den bøde, som de i sidste ende blev pålagt.
27 Appellanterne har for det første anført, at Rettens fortolkning ikke er i overensstemmelse med formålet med det lovbestemte loft for bøden i artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, med hvilket tilsigtes en beskyttelse mod valutaudsving forud for vedtagelsen af Kommissionens afgørelse, dvs. det tidspunkt, hvor bøden forfalder.
28 I denne forbindelse baserede Retten sig med urette på retspraksis vedrørende den valutakurs, som finder anvendelse ved beregningen af bødens grundbeløb, der ikke kan overføres til området for fastsættelse af det lovbestemte loft for bøden, eftersom det mål, som forfølges af unionslovgiver med indførelsen af dette loft, adskiller sig fra og er selvstændigt i forhold til formålet med kriterierne vedrørende overtrædelsens grovhed og varighed. Formålet med dette loft er netop at give en absolut beskyttelse mod de negative konsekvenser af valutaudsving, som kan finde sted indtil tidspunktet for vedtagelsen af Kommissionens afgørelse, således som det fremgår af Domstolens praksis og bl.a. af præmis 59 i dom af 16. november 2000, Enso Española mod Kommissionen (C-282/98 P, EU:C:2000:628), af præmis 89 i dom af 16. november 2000, Sarrió mod Kommissionen (C-291/98 P, EU:C:2000:631), af præmis 606 i dom af 15. oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582) og af præmis 63 i dom af 4. september 2014, YKK m.fl. mod Kommissionen (C-408/12 P, EU:C:2014:2153).
29 Appellanterne har for det andet anfægtet Rettens betragtning i den appellerede doms præmis 418, hvorefter virksomhederne skulle bære risikoen for valutaudsving mellem det forudgående regnskabsår og tidspunktet for vedtagelsen af Kommissionens afgørelse, hvilket indebar betydelige omkostninger for disse virksomheder. Denne betragtning er ikke i overensstemmelse med formålet med artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 og har intet grundlag i Domstolens praksis.
30 For det tredje gør Rettens tilgang det ikke muligt at sikre en ligebehandling af virksomheder, hvis regnskaber er opgjort i andre valutaer end euroen, og virksomheder, hvis regnskaber er opgjort i euro, eftersom de førstnævnte udsættes for risikoen for, at det lovbestemte loft for bøden varierer betydeligt afhængig af valutaudsvingene, mens de sidstnævnte ikke udsættes for en sådan risiko.
31 For det fjerde gør den af Retten fulgte tilgang det ikke muligt at garantere retssikkerheden, eftersom den skaber en usikkerhed med hensyn til den maksimale finansielle risiko, som virksomheder, hvis regnskabsvaluta er en anden en euro, vil skulle bære.
32 Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
33 Med deres andet anbringende kritiserer appellanterne nærmere bestemt Retten for at have fastslået, at Kommissionen med føje kunne beregne det lovbestemte loft for bøden under henvisning til det gennemsnit af valutakurser, der var gældende i regnskabsåret forud for vedtagelsen af den omtvistede beslutning snarere end den valutakurs, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af denne beslutning. Appellanterne har gjort gældende, at Retten ved at benytte denne fremgangsmåde ikke tog hensyn til formålet med dette lovbestemte loft, Domstolens praksis samt ligebehandlingsprincippet og retssikkerhedsprincippet.
34 Artikel 23, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1/2003 bestemmer, at bøden for hver af de virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen, ikke kan overstige 10% af den samlede omsætning i det foregående regnskabsår.
35 Appellanterne, hvis samlede omsætning i det forudgående regnskabsår er opgjort i pund sterling, har ikke bestridt Kommissionens ret til at fastsætte de bøder, som den pålægger i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, i euro. Denne bestemmelse giver imidlertid ingen indikationer med hensyn til den valutakurs, som skal anvendes ved fastsættelsen af det lovbestemte loft for bøden, når den samlede omsætning som omhandlet i stk. 2, andet afsnit, i denne bestemmelse er opgjort i en anden valuta end euro.
36 Med henblik på at vurdere, om den omregningsmetode, som Kommissionen har anvendt, er korrekt, bemærkes herved, at Retten, uden at blive kritiseret af appellanterne på dette punkt, henviste til formålet med det lovbestemte loft for bøden, som præciseret af Domstolen i præmis 281 og 282 i dom af 28. juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408), og anført af Retten i den appellerede doms præmis 414. Formålet at undgå, at der pålægges bøder, som virksomhederne under hensyn til deres størrelse, således som denne, ganske vist omtrentligt og ufuldstændigt, fremgår af deres samlede omsætning, kan forudses ikke at være i stand til at betale.
37 Som det fremgår af Domstolens praksis, har den bøde, der kan pålægges en virksomhed, et beregneligt og absolut loft, således at den maksimale størrelse af den bøde, der kan pålægges en bestemt virksomhed, kan beregnes på forhånd (jf. i denne retning dom af 9.7.2015, InnoLux mod Kommissionen, C-231/14 P, EU:C:2015:451, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
38 Henset til dette formål kan Retten derfor ikke kritiseres for, at den i den appellerede doms præmis 415 fastslog, at det i princippet er under henvisning til den økonomiske virkelighed, således som den forelå i regnskabsåret forud for vedtagelsen af den afgørelse, som pålagde sanktioner for overtrædelse af artikel 81 EF, at den maksimale grænse, som følger af artikel 23, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1/2003, skal fastsættes.
39 Som generaladvokaten således har fremhævet i punkt 51 i sit forslag til afgørelse, er denne konstatering i overensstemmelse med EU-lovgivers valg om at anvende omsætningen i det sidste afsluttede regnskabsår før vedtagelsen af beslutningen om fastsættelse af bødens størrelse som værende i princippet referenceværdien, som kan beregnes på forhånd, og som er mest egnet til at afspejle virksomhedens betalingsevne på det tidspunkt, hvor den bliver anset for ansvarlig for overtrædelsen, eller hvor den pålægges en bøde af Kommissionen.
40 Det skal, i modsætning til hvad appellanterne har anført, imidlertid fastslås, at dette valg også begrunder en anvendelse af den gældende valutakurs i denne periode ved gennemførelsen af omregningen af denne referenceværdi, når denne er opgjort i en anden valuta end euro.
41 Det skal således for det første bemærkes, at hvad angår vurderingen af en virksomheds betalingsevne er det i overensstemmelse med EU-lovgivers valg i denne henseende ikke at henvise til den valutakurs, som var gældende på tidspunktet for afgørelsen om pålæggelse af bøden, men til valutakursen i regnskabsåret forud for vedtagelsen af denne afgørelse, eftersom sidstnævnte er bedre egnet til at afspejle den økonomiske virkelighed, således som denne forelå i dette regnskabsår.
42 I modsætning til hvad appellanterne har anført, er det i denne henseende ikke muligt at udlede af Domstolens praksis, at Domstolen hvad angår omregningen af bødens maksimumbeløb ville have fastslået, at den valutakurs, som var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om pålæggelse af bøden, nødvendigvis skal anvendes. Det må tværtimod fastslås, at denne retspraksis bekræfter det, som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 415, nemlig at hvad angår bedømmelsen af den økonomiske virkelighed, således som den forelå i en given periode, giver det mening at anvende de valutakurser, der var gældende i denne periode. I modsat fald fordrejes bedømmelsen af denne økonomiske virkelighed af ydre og usikre faktorer såsom de nationale valutaers udvikling i en periode efter dette regnskabsår (jf. analogt dom af 16.11.2000, Sarrió mod Kommissionen, C-291/98 P, EU:C:2000:631, præmis 86 og 88).
43 For det andet opfylder den omregningsmetode, som Retten har anerkendt i den appellerede doms præmis 416, kravene om forudsigeligheden af det lovbestemte loft for bøden som anført i nærværende doms præmis 37, for så vidt som denne metode er baseret på en valutakurs, som det er muligt at have kendskab til inden vedtagelsen af Kommissionens afgørelse om pålæggelse af bøden, og ud fra hvilken det er muligt på forhånd at fastsætte bødens maksimale loft.
44 Hvad for det tredje angår det af appellanterne anførte om, at Retten undlod at tage hensyn til formålet med det lovbestemte loft, idet dette loft har til formål at sikre en absolut beskyttelse mod valutaudsving indtil tidspunktet for vedtagelse af afgørelsen om pålæggelse af bøden, kan denne argumentation ikke tiltrædes.
45 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 55 i sit forslag til afgørelse, udgør en sådan beskyttelse ikke noget selvstændigt formål med det lovbestemte loft for bøden, men snarere et delaspekt af den beskyttelse, som dette loft yder mod for store og uforholdsmæssige bøder (jf. analogt dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 281). Med hensyn til formålet med det lovbestemte loft for bøden kan appellanterne således ikke udlede noget argument af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 28. Selv om denne retspraksis vedrørende omregningen af værdien af omsætningen i forbindelse med fastsættelse af bødens grundbeløb anerkender, at det lovbestemte loft udgør en grænse for de eventuelle negative konsekvenser af valutaudsving, følger det ikke heraf, at dette loft udgør en absolut beskyttelse mod sådanne udsving, eller at den valutakurs, som er relevant for fastsættelsen af nævnte loft, er den, der er gældende på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om pålæggelse af bøden.
46 For så vidt angår de angivelige virkninger af valutaudsving for niveauet for det lovbestemte loft for bøden omregnet til euro skal det fastslås, at appellanterne ikke har fremlagt nogen oplysninger, der kan godtgøre, at Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 415, hvorefter den metode for beregning af det lovbestemte loft for bøden, som Kommissionen har anvendt, udgør en grænse for de eventuelle negative konsekvenser af sådanne udsving, er ukorrekt. Det fremgår således af nærværende doms præmis 42, at en sådan metode, der er baseret på gennemsnittet af de gældende historiske kurser i regnskabsåret forud for vedtagelsen af afgørelsen om pålæggelse af bøden snarere end på den valutakurs, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse, efter sin art søger at neutralisere virkningen af sådanne udsving for niveauet for det lovbestemte loft for bøden indtil tidspunktet for vedtagelsen af nævnte afgørelse. Appellanternes argumentation kan i denne henseende ikke tiltrædes, for så vidt som en omregningsmetode baseret på en daglig valutakurs har en nødvendigvis tilfældig og usikker karakter, i modsætning til den af Retten anvendte metode.
47 Det må følgelig konstateres, at Retten ikke begik nogen retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 416 fastslog, at den omregningsmetode, som Kommissionen anvendte ved fastsættelsen af det lovbestemte loft for bøden, var i overensstemmelse med formålet med dette loft.
48 Endvidere kan appellanterne heller ikke udlede noget argument af den omstændighed, at virksomheder, hvis regnskaber var opgjort i en anden valuta end euro, ville blive udsat for forskelsbehandling i forhold til virksomheder, hvis regnskaber var opgjort i euro, fordi de førstnævnte udsættes for en valutarisiko. For så vidt som appellanterne ikke har bestridt, at den bøde, som de pålægges, kan fastsættes i euro, kan det ikke undgås, at de udsættes for valutaudsving. Retten fastslog i denne forbindelse i den appellerede doms præmis 418 imidlertid med rette, at valutaudsving er en risikofaktor, der både kan give fordele og ulemper, og som virksomheder, der gennemfører en del af deres salg på eksportmarkeder, sædvanligvis bliver udsat for i forbindelse med deres handelsaktiviteter, og hvis eksistens som sådan ikke kan medføre, at en bøde, der lovligt er fastsat ud fra overtrædelsens grovhed og omsætningen i referenceåret, bliver upassende.
49 Endvidere er appellanternes argument om, at Retten angiveligt har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, som det er fastslået i nærværende doms præmis 46, baseret på den ukorrekte forudsætning, at den af Retten godkendte beregningsmetode har udsat dem for en risiko for, at niveauet for det lovbestemte loft for bøden varierer afhængig af de valutaudsving, som er indtrådt fra afslutningen af det foregående regnskabsår og tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede beslutning.
50 Disse argumenter skal derfor forkastes som ugrundede.
51 Det må på baggrund af samtlige de foregående betragtninger fastslås, at Retten ikke begik nogen retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 421 fastslog, at Kommissionen med føje kunne beregne det lovbestemte loft for bøden under henvisning til appellanternes samlede omsætning i det foregående regnskabsår, omregnet til euro under anvendelse af den gældende gennemsnitlige valutakurs i dette regnskabsår.
52 Appellanternes andet anbringende skal følgelig forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet samt om Rettens manglende udøvelse af sin fulde prøvelsesret
Parternes argumenter
53 Appellanternes tredje anbringende, som vedrører den appellerede doms præmis 396-402, 434, 438 og 440-444, består af to led.
54 Med det første led har appellanterne foreholdt Retten at have begået en retlig fejl, idet den anvendte ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet ukorrekt, da den forkastede deres anbringende om, at den bøde, som Kommissionen pålagde dem, var forholdsmæssigt mere byrdefuld end den, som de andre karteldeltagere blev pålagt, fordi appellanternes aktiviteter var mindre diversificerede.
55 Retten undlod således at tage stilling til appellanternes argument, hvorefter Kommissionen, når de negative virkninger af en bøde for en virksomhed er uforholdsmæssige i forhold til den bøde, som pålægges de andre adressater for afgørelsen, hvilket illustreres af bødens procentdel i forhold til disse virksomheders samlede årlige omsætning, skal sikre sig, at proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet overholdes. I nærværende sag kunne denne situation forudsiges på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede beslutning, hvilket fremgår af rapporten fra konsulentfirmaet indgivet til Retten. Retten fejlfortolkede i denne forbindelse formålet med denne rapport, der ikke blev fremlagt som bevis for faktiske omstændigheder, som lå efter vedtagelsen af den omtvistede beslutning, men som bevis for, at den omstændighed, at appellanterne blev pålagt en betydelig bøde, havde en uforholdsmæssigt stor virkning og bevirkede en væsentlig forringelse af den økonomiske situation for de sidstnævnte i forhold til de andre karteldeltagere.
56 Retten fejlfortolkede endvidere appellanternes argument om, at Kommissionen burde tage hensyn den virkning, som en betydelig bøde kunne have for virksomhedernes økonomiske situation og navnlig for de virksomheder, hvis aktiviteter var mindst differentierede, og ikke til en eventuel tabsgivende situation for de virksomheder, der er mindre tilpasset markedsvilkårene.
57 Endelig undlod Retten at tage stilling, at Kommissionen tog hensyn til tilsvarende argumenter, som mindede om appellanternes argumenter, i tidligere afgørelser fra Retten, navnlig i dom af 12. december 2012, Novácke chemické závody mod Kommissionen (T-352/09, EU:T:2012:673).
58 Med deres tredje anbringendes andet led har appellanterne foreholdt Retten at have begået en retlig fejl, idet den undlod at udøve sin fulde prøvelsesret med den intensitet, der kræves, for at opveje den ulige behandling, som appellanterne havde været genstand for i forhold til de andre deltagere i den overtrædelse, der gav anledning til den omtvistede beslutning. Appellanterne har anført, at Retten under udøvelse af denne kompetence burde have taget hensyn til de finansielle vanskeligheder, som betalingen af bøden indebar for appellanterne, uden at det er nødvendigt, som fastslået af Retten i den appellerede doms præmis 443, at sådanne vanskeligheder udgør særlige omstændigheder. Det er tilstrækkeligt, at disse vanskeligheder kan have en betydelig indvirkning på appellanterne, således at de udsættes for en ulige behandling i forhold til de andre deltagere i denne overtrædelse, for at de kan resultere i en korrektion af bødens størrelse.
59 Det er Kommissionens opfattelse, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
60 Med dette anbringendes første led foreholder appellanterne i det væsentlige Retten, at den i forbindelse med efterprøvelsen af lovligheden af den omtvistede beslutning i henhold til artikel 263 TEUF anvendte ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet ukorrekt. Det er appellanternes opfattelse, at disse principper krævede, at Retten fastslog, at Kommissionen ved fastsættelsen af bødernes størrelse skulle tage hensyn til den åbenbart mere skadelige virkning af bøden for appellanterne i forhold til de andre karteldeltagere, fordi appellanternes aktiviteter var mindre diversificerede, hvilket illustreres af den forskellige procentdel, som bøden udgør af de omhandlede virksomheders samlede omsætning.
61 Hvad angår de oplysninger, der er indeholdt i rapporten fra konsulentfirmaet som omhandlet i den appellerede doms præmis 400, fremgår det af denne doms præmis 401, at det hovedsageligt er af de grunde, der er angivet i denne doms præmis 274 og 275, nemlig at denne rapport vedrørte udviklingen i appellanternes økonomiske situation efter vedtagelsen af den omtvistede beslutning, og at denne derfor ikke kunne have nogen betydning for lovligheden af denne beslutning i forbindelse med den efterprøvelse, som blev foretaget i henhold til artikel 263 TEUF, at Retten fandt, at der ikke skulle tages hensyn til disse i forbindelse med vurderingen af lovligheden af bøden.
62 Selv om appellanterne ganske vist implicit har påberåbt sig en urigtig gengivelse af disse beviser, idet de navnlig har påberåbt sig, at Retten angiveligt har undladt at tage hensyn til genstanden for denne rapport, kan en henvisning til en sådan urigtig gengivelse ikke i sig selv opfylde de krav, som stilles i Domstolens praksis, og hvorefter appelskriftet præcist skal angive, hvilke beviser der er blevet forkert gengivet af Retten, og påvise de fejl i dens undersøgelse, der efter appellantens opfattelse har foranlediget Retten til denne forkerte gengivelse (jf. i denne retning dom af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, EU:C:2004:6, præmis 50).
63 Hvad dernæst angår argumentet om manglende hensyntagen til, hvor stor en procentdel den bøde, som appellanterne blev pålagt, udgjorde af deres samlede omsætning sammenlignet med de andre adressater for den omtvistede beslutning og den heraf følgende angivelige ulige behandling, skal det fastslås, at i modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, har Retten taget stilling til dette argument i den appellerede doms præmis 397-399.
64 Nærmere bestemt fastslog Retten med føje i den appellerede doms præmis 398, at det ikke er i strid med proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, at en virksomhed, hvis aktiviteter i større omfang end andre virksomheder er koncentreret omkring salg af varer eller tjenesteydelser, der er direkte eller indirekte forbundet med overtrædelsen, i henhold til metoden for beregning af bøders grundbeløb i punkt 13 i retningslinjerne af 2006 pålægges en bøde, der udgør en højere andel af dens samlede omsætning end den, som de bøder, som pålægges hver af de andre virksomheder, udgør. Retten fastslog således, at det var uadskilleligt forbundet med denne beregningsmetode, som ikke er baseret på de omhandlede virksomheders samlede omsætning, at der forekommer afvigelser disse virksomheder imellem hvad angår forholdet mellem denne omsætning og størrelsen af de bøder, som de pålægges.
65 Som fastslået af Retten i den appellerede doms præmis 397 fremgår det imidlertid af Domstolens praksis, at Kommissionen, når den udmåler bøder, i en situation, hvor flere virksomheder, der har deltaget i den samme overtrædelse, pålægges sådanne bøder, ikke er forpligtet til sikre sig, at de endelige bødebeløb afspejler forskelle mellem de omhandlede virksomheder i henseende til deres samlede omsætning (dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 312).
66 Med hensyn til en angivelig tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet som påberåbt af appellanterne skal det, hvis det antages, at det med dette klagepunkt tilsigtes at gøre gældende, at Kommissionen burde have fraveget denne metode og hvad angår appellanterne besluttet at nedsætte bøden på grund af appellanterne mindre diversificerede aktiviteter, på linje med, hvad generaladvokaten har anført i punkt 100 i sit forslag til afgørelse, fastslås, at den forskellige procentdel, som bøden udgør af de omhandlede virksomheders samlede omsætning, ikke i sig selv kan udgøre en tilstrækkelig begrundelse for, at Kommissionen fraviger den beregningsmetode, som den har fastlagt for sig selv. Dette ville således indebære, at de mindst diversificerede virksomheder begunstiges på grundlag af kriterier, som ikke er relevante, henset til overtrædelsens grovhed og varighed. Med hensyn til fastsættelsen af bødens størrelse kan der ikke ved at anvende forskellige beregninger udøves forskelsbehandling af de virksomheder, der har deltaget i en aftale eller samordnet praksis i strid med artikel 101, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 19.7.2012, Alliance One International og Standard Commercial Tobacco mod Kommissionen og Kommissionen mod Alliance One International m.fl., C-628/10 P og C-14/11 P, EU:C:2012:479, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
67 For så vidt angår appellanternes argument om betydningen af en betydelig bøde for deres økonomiske situation skal det fastslås, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at Kommissionen ikke ved bødefastsættelsen er forpligtet til at tage hensyn til den pågældende virksomheds økonomiske situation, eftersom anerkendelsen af en sådan forpligtelse ville medføre uberettigede konkurrencemæssige fordele for virksomheder, der er mindre tilpasset markedsvilkårene (dom af 10.5.2007, SGL Carbon mod Kommissionen, C-328/05 P, EU:C:2007:277, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
68 Endelig kan appellanterne ikke med føje gøre gældende, at der er blevet taget hensyn til sådanne betragtninger i andre kommissionsafgørelser, eftersom det følger af Domstolens praksis, at Kommissionens tidligere afgørelsespraksis ikke udgør en retlig ramme for konkurrenceretlige bøder (dom af 23.4.2015, LG Display og LG Display Taiwan mod Kommissionen, C-227/14 P, EU:C:2015:258, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
69 Under disse omstændigheder kan det tredje anbringendes første led ikke tiltrædes.
70 Appellanterne har med deres tredje anbringendes andet led foreholdt Retten ikke at have gjort tilstrækkelig brug af den fulde prøvelsesret, som den er tillagt i medfør af artikel 261 TEUF, sammenholdt med artikel 31 i forordning nr. 1/2003, idet den ikke har nedsat bøden for at sikre en ligebehandling af karteldeltagerne.
71 Det bemærkes, at i overensstemmelse med bestemmelserne omhandlet i foregående præmis har Retten kompetence til, ud over en simpel kontrol af lovligheden af de af Kommissionen fastsatte bøder, at sætte sin egen vurdering i stedet for den vurdering, som Kommissionen har foretaget, og følgelig ophæve, nedsætte eller forhøje den pågældende bøde eller tvangsbøde (jf. i denne retning dom af 21.1.2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen, C-603/13 P, EU:C:2016:38, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
72 Derimod tilkommer det ikke Domstolen, når den træffer afgørelse vedrørende retlige spørgsmål under en appelsag, af billighedsgrunde at omgøre det skøn, som Retten har udøvet under sin fulde prøvelsesret vedrørende størrelsen af de bøder, som pålægges virksomheder på grund af disses overtrædelse af EU-retten (dom af 18.7.2013, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen, C-501/11 P, EU:C:2013:522, præmis 164 og den deri nævnte retspraksis).
73 Det er således kun i det omfang, Domstolen måtte finde, at sanktionens størrelse ikke blot er upassende, men også så overdreven, at den bliver uforholdsmæssig, at det skal fastslås, at Retten begik en retlig fejl på grund af den upassende karakter af en bødes størrelse (dom af 18.7.2013, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen, C-501/11 P, EU:C:2013:522, præmis 165 og den deri nævnte retspraksis).
74 I denne henseende fremgår det af den appellerede doms præmis 433, 438 og 441, at hvad angår den angiveligt uforholdsmæssige karakter af den appellanterne pålagte bøde undersøgte Retten inden for rammerne af sin fulde prøvelsesret appellanternes argumenter om for det første, at denne bøde på grund af deres mindre diversificerede aktiviteter var mere indgribende for deres økonomiske situation end den bøde, som de andre omhandlede virksomheder blev pålagt, og for det andet, at nævnte bøde havde forringet deres økonomiske situation. Retten tog således i denne forbindelse hensyn til oplysningerne i rapporten fra konsulentfirmaet omhandlet i nærværende doms præmis 55.
75 Hvad angår det første argument fremgår det af nærværende doms præmis 64, at det var med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 438 fastslog, at de af appellanterne påberåbte omstændigheder, selv hvis de anses for godtgjort, var uden relevans for undersøgelsen af bødens uforholdsmæssige karakter.
76 Med hensyn til det andet argument fremgår det af den appellerede doms præmis 441 og 442, at Retten med føje fastslog, at eventuelle finansielle vanskeligheder i sig selv kun kan begrunde en nedsættelse af bøden under særlige omstændigheder, hvis en overordnet interesse begrunder dette. Som Retten nærmere bestemt har fastslået i den appellerede doms præmis 441, vil en automatisk hensyntagen til sådanne vanskeligheder indebære, at de bøder, som Kommissionen pålægger virksomheder i medfør af artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, fratages deres afskrækkende virkning.
77 I modsætning til hvad appellanterne har anført, fastslog Retten således ikke, at den kun kunne udøve sin fulde prøvelsesret under særlige omstændigheder, men at en nedsættelse af bøden på grundlag af angivelige finansielle vanskeligheder kun kunne finde sted, når disse vanskeligheder har en ganske særlig karakter. I den appellerede doms præmis 434 og 443 fandt Retten på grundlag af de oplysninger, som den rådede over, at dette ikke var tilfældet i den foreliggende sag.
78 Det skal derfor fastslås, at det tredje anbringendes andet led skal forkastes, for så vidt som der hermed foretages en ukorrekt fortolkning af den appellerede dom, og for så vidt som appellanterne med anbringendet søger at opnå en ny undersøgelse af Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder, hvilket det ikke tilkommer Domstolen at foretage inden for rammerne af en appel.
79 På baggrund af samtlige de ovenstående betragtninger skal det tredje anbringende forkastes, idet det delvis skal afvises, delvis er ugrundet.
80 Da ingen af appellanternes anbringender til støtte for appellen kan tages til følge, skal appellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
81 I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen forkastes. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da appellanterne har tabt sagen, og Rådet har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges appellanterne at betale sagsomkostningerne i forbindelse med appellen.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Pilkington Group Ltd, Pilkington Automotive Ltd, Pilkington Automotive Deutschland GmbH, Pilkington Holding GmbH og Pilkington Italia SpA betaler sagens omkostninger.
Underskrifter