OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 20 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑325/11
Krystyna Alder,
Ewald Alder
przeciwko
Sabinie Orłowskiej,
Czesławowi Orłowskiemu
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Sąd Rejonowy w Koszalinie (Polska)]
Doręczanie dokumentów sądowych i pozasądowych – Rozporządzenie (WE) nr 1393/2007 – Zakres – Określenie przypadków, w których dokument musi być przekazany z jednego państwa członkowskiego do innego – Przepis krajowy przewidujący fikcję doręczenia przez złożenie do akt postępowania w razie braku wyznaczenia przez stronę mającą miejsce zamieszkania na terytorium innego państwa członkowskiego pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego na terytorium krajowym
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącego doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych („doręczanie dokumentów”) oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1348/2000(2).
2. Pytanie dotyczy, ściślej rzecz ujmując, kwestii, czy państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy definiowaniu przypadków, w których dokument ma być przedmiotem doręczenia transgranicznego zgodnie z procedurą przewidzianą w rozporządzeniu nr 1393/2007.
3. Ponieważ jednolite stosowanie zasad doręczania dokumentów sądowych we wszystkich państwach członkowskich stanowi kluczowe wyzwanie wobec konstrukcji europejskiej przestrzeni sądowej, aspekt techniczny oraz kompleksowość dziedziny, charakteryzującej się zarówno sprzężeniem norm krajowych, międzynarodowych lub wynikających z prawa Unii, jak i współistnieniem w ramach tego samego porządku prawnego Unii Europejskiej norm wynikających z rozporządzenia nr 1393/2007 oraz norm wynikających z innych instrumentów, nie powinny przysłaniać istotnego znaczenia, jakie przedstawia to pytanie, które stanowi dla Trybunału Sprawiedliwości okazję do sprecyzowania sposobów połączeń między krajowymi prawami proceduralnymi a porządkiem prawnym Unii.
4. U podstaw niniejszej sprawy znajduje się powództwo o zapłatę wniesione w dniu 20 listopada 2008 r. do Sądu Rejonowego w Koszalinie przez zamieszkałych w Niemczech K. Alder i E. Aldera(3) przeciwko zamieszkałym w Polsce S. Orłowskiej i C. Orłowskiemu.
5. Sąd ten powiadomił małżonków Alderów o ich obowiązku do wskazania w terminie jednego miesiąca pełnomocnika do doręczeń na podstawie art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego, który przewiduje, że w razie niewskazania przez stronę mającą miejsce zamieszkania za granicą pełnomocnika do prowadzenia sprawy albo pełnomocnika do doręczeń dokumenty sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.
6. Ponieważ małżonkowie Alderowie nie wskazali pełnomocnika do prowadzenia sprawy albo pełnomocnika do doręczeń, ich skarga została oddalona orzeczeniem z dnia 5 czerwca 2009 r. w następstwie rozprawy, na której się nie stawili.
7. Małżonkowie Alderowie w dniu 29 października 2009 r. złożyli skargę o wznowienie postępowania oraz o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że byli pozbawieni możliwości działania w procesie na skutek braku faktycznego powiadomienia ich o terminie rozprawy oraz że poprzez zaniechanie doręczenia dokumentów sądowych na ich adres w Niemczech Sąd Rejonowy w Koszalinie naruszył zasadę niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Sąd ten w dniu 23 czerwca 2010 r. oddalił skargę powodów.
8. W następstwie apelacji wniesionej przez małżonków Alderów Sąd Okręgowy w Koszalinie w dniu 19 kwietnia 2011 r. uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do sądu pierwotnie rozpoznającego w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, uznając, że fikcja doręczenia jest sprzeczna z rozporządzeniem nr 1393/2007.
9. Sąd Rejonowy w Koszalinie, który nie podziela tej analizy, postanowił zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1393/2007 […] oraz art. 18 TFUE winny być interpretowane w ten sposób, iż dopuszczalne jest pozostawienie w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia pism sądowych przeznaczonych dla strony mającej miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu w innym państwie członkowskim, jeśli nie wskazała ona pełnomocnika do doręczeń mieszkającego w państwie członkowskim, w którym toczy się proces sądowy?”.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Artykuł 18 TFUE
10. Artykuł 18 TFUE stanowi:
„W zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową.
Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji”.
2. Rozporządzenie nr 1393/2007
11. Rozporządzenie nr 1393/2007, które uchyla rozporządzenie Rady (WE) nr 1348/2000 z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie doręczania w państwach członkowskich sądowych i pozasądowych dokumentów w sprawach cywilnych i handlowych(4), ustanawia system doręczenia dokumentów sądowych i w sprawach cywilnych i handlowych w państwach członkowskich Unii. Rozporządzenie nr 1393/2007, przeznaczone dla przyspieszenia i ułatwienia przekazywania dokumentów, przewiduje bezpośrednie przekazywanie dokumentów w najkrótszym terminie(5) za pośrednictwem wyznaczonych przez państwa członkowskie jednostek przekazujących i jednostek przyjmujących(6), przyjmując inne sposoby przekazywania(7) – bez ustanawiania między nimi hierarchii(8) – takie jak przekazywanie drogą konsularną lub dyplomatyczną w razie wystąpienia wyjątkowych okoliczności(9), doręczenie przez przedstawicieli dyplomatycznych lub konsularnych(10), doręczenie drogą pocztową(11) albo doręczanie bezpośrednie przez urzędnika sądowego na wniosek każdej osoby mającej interes prawny(12).
12. Motywy 6–9 rozporządzenia nr 1393/2007 są sformułowane w następujący sposób:
„(6) Skuteczne i szybkie procedury sądowe w sprawach cywilnych wymagają przekazywania dokumentów sądowych i pozasądowych w szybkim i bezpośrednim trybie między wyznaczonymi przez państwa członkowskie organami lokalnymi. […]
(7) Kryterium szybkości przekazu upoważnia do wykorzystania wszelkich właściwych środków, pod warunkiem że spełnione są pewne warunki dotyczące czytelności i wiarygodności otrzymanego dokumentu. […]
(8) Niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do doręczania dokumentów upoważnionemu przedstawicielowi strony w państwie członkowskim, w którym toczy się postępowanie, niezależnie od miejsca zamieszkania tej strony.
(9) Doręczenie dokumentu powinno nastąpić jak najszybciej, a w każdym razie przed upływem miesiąca od dnia jego wpłynięcia do jednostki przyjmującej”.
13. Artykuł 1 tego rozporządzenia przewiduje:
„1. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, w sytuacji gdy konieczne jest przekazanie dokumentu sądowego lub pozasądowego z jednego państwa członkowskiego do drugiego po to, by go doręczyć. Rozporządzenie nie obejmuje w szczególności spraw skarbowych, celnych czy administracyjnych ani odpowiedzialności państwa za działania i zaniechania podczas sprawowania władzy publicznej (acta iure imperii).
2. Niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania, w przypadku gdy nie jest znany adres osoby, której należy doręczyć dokument.
3. W niniejszym rozporządzeniu termin »państwo członkowskie« oznacza państwa członkowskie z wyjątkiem Danii”.
14. Na podstawie art. 26 akapit ostatni tego rozporządzenia „wiąże [ono] w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską”.
B – Prawo polskie
15. Na mocy art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego:
„§ 1. Strona mająca miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń.
§ 2. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń, przeznaczone dla tej strony pisma sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem”.
II – Analiza
16. Pytanie postawione przez Sąd Rejonowy w Koszalinie zakłada zbadanie zgodności art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego z prawem Unii z podwójnego punktu widzenia. Należy z jednej strony zbadać, czy fikcja doręczenia w przypadku braku wskazania pełnomocnika jest dopuszczalna w świetle rozporządzenia nr 1393/2007, a w szczególności art. 1. Z drugiej strony należy sprawdzić, czy sporny przepis jest do pogodzenia z zasadą niedyskryminacji przewidzianą w art. 18 TFUE.
17. Dla przejrzystości mojej analizy te dwa aspekty pytania zbadam oddzielnie.
A – Analiza spornego przepisu w świetle art. 1 rozporządzenia nr 1393/2007
18. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1393/2007 przepis ten podlega stosowaniu w „sytuacji gdy konieczne jest przekazanie dokumentu sądowego lub pozasądowego z jednego państwa członkowskiego do drugiego po to, by go doręczyć”.
19. Rozporządzenie nr 1393/2007, przyjęte na podstawie art. 61 lit. c) WE, który upoważnia Radę do przyjęcia środków w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych wyłącznie wtedy, gdy mają „skutki transgraniczne”, stosuje się wyłącznie w przypadku doręczenia międzynarodowego, a nie w przypadku doręczenia krajowego.
20. Ponieważ art. 1 tego rozporządzenia nie precyzuje, w jakim przypadku dokument „musi” być przekazany za granicę celem jego doręczenia tam, pojawia się pytanie, czy pozostawia on w gestii każdego państwa członkowskiego kwestię zdefiniowania, kiedy dokument należy przekazać za granicę w celu doręczenia albo – przeciwnie – czy podlega stosowaniu od momentu, gdy adres odbiorcy dokumentu podlegającego doręczeniu znajduje się w innym państwie członkowskim.
1. Argumenty stron
21. Pozwani w postępowaniu przed sądem krajowym oraz rządy polski i włoski wypowiadają się skłaniają się ku pierwszej możliwości, podnosząc, że zgodnie z zasadą autonomii procesowej rozporządzenie nr 1393/2007 ogranicza się do organizacji zrealizowania doręczeń wymaganych przez krajowe prawa procesowe.
22. Rządy polski i włoski dodają, że analogiczne obowiązki wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń istnieją w prawie Unii(13).
23. Rząd polski uważa ponadto, że przewidziana w prawie polskim instytucja pełnomocnika do doręczeń jest przeznaczona do realizacji tych samych celów skuteczności i sprawności postępowań sądowych co cele realizowane przez rozporządzenie nr 1393/2007.
24. Małżonkowie Alderowie, rząd portugalski oraz Komisja Europejska optują – przeciwnie – wybierają drugą możliwość, podnosząc, że sposoby doręczania przewidziane przez rozporządzenie nr 1393/2007 stosują się, gdy strona, której miał być doręczony dokument, ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim i jej adres jest znany.
25. W opinii małżonków Alderów, stosując to rozporządzenie jedynie w przypadku pierwszego doręczenia, polska norma krajowa blokuje przepływ wspólnotowy dokumentów sądowych, podczas gdy art. 14 tego rozporządzenia zezwala na doręczenie dokumentów sądowych za pośrednictwem poczty.
26. Rząd portugalski, opierając się na art. 26 akapit ostatni rozporządzenia nr 1393/2007, również uważa, że przepisy polskiego Kodeksu postępowania cywilnego mogą podlegać stosowaniu wyłącznie względem obywateli posiadających miejsce zamieszkania w państwie trzecim względem Unii, ponieważ obowiązek przekazania na podstawie tego rozporządzenia sprowadza się do faktu, że miejsce zamieszkania, zwykłego pobytu albo siedziba jednej ze stron nie znajduje się w państwie członkowskim, w którym wniesiono skargę, co nadaje sprawie charakter ponadnarodowy, niezależnie od postanowień krajowego prawa procesowego.
27. Komisja twierdzi również, że obowiązek wyznaczenia pełnomocnika w Polsce jest niezgodny z rozporządzeniem nr 1393/2007, i wskazuje, że zgodność art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego z prawem Unii jest przedmiotem dialogu z władzami polskimi wskutek petycji skierowanej do Parlamentu Europejskiego(14), poświęca przeważającą część uwag badaniu zgodności tego przepisu z art. 18 TFUE. Podnosi ona, że obowiązek wskazania pełnomocnika w Polsce jest niezgodny z tym artykułem, ponieważ stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na obywatelstwo, gdyż dotyczy ogólnie obywateli innych państw członkowskich, którzy nie będą mieć miejsca zamieszkania, miejsca zwykłego pobytu albo siedziby w Polsce.
2. Moja ocena
28. Uważam, w myśl stanowiska małżonków Alderów, rządu portugalskiego i Komisji, że niezgodne z rozporządzeniem nr 1393/2007 jest sankcjonowanie przez fikcję doręczenia braku wyznaczenia przez stronę zamieszkałą za granicą pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w Polsce.
29. Rozporządzenie to uchyla i zastępuje rozporządzenie nr 1348/2000, które zostało oparte na powstałej na bazie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej Konwencji dotyczącej doręczania w państwach członkowskich Unii Europejskiej dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych(15). Konwencja z 1997 r., przeznaczona dla opracowania instrumentu mającego na celu uproszczenie i przyspieszenie procedur przekazywania dokumentów sądowych i pozasądowych między państwami członkowskimi nie weszła w życie z powodu braku ratyfikacji przed wejściem traktatu z Amsterdamu.
30. Choć konwencja z 1997 r. zawierała pewne innowacje(16) w szczególności w celu lepszej ochrony praw stron, wpisywała się w nurt Konwencji haskiej z dnia 15 listopada 1965 r. o doręczaniu za granicą dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych lub handlowych(17), która ustanawia mechanizm współpracy administracyjnej umożliwiający doręczenie dokumentów za pośrednictwem organu centralnego odpowiedzialnego za przyjmowanie wniosków i ich wykonywanie. Ponadto art. IV protokołu załączonego do Konwencji brukselskiej z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych(18) w brzmieniu zmienionym Konwencją z dnia 29 listopada 1996 r. w sprawie przystąpienia w sprawie przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji(19) określającą jako fakultatywny sposób przekazywania dokumentów sądowych doręczenie dokonywane między urzędnikami sądowymi.
31. Uważa się, że konwencja haska z 1965 r. jest pozbawiona wiążącego charakteru w tym znaczeniu, że nie podlega stosowaniu, jeżeli prawo krajowe państwa, które ma jurysdykcję, stanowi, że dokument ma być przekazany za granicę w celu doręczenia. W ten sposób praktyczny przewodnik dotyczący funkcjonowania tej konwencji, zredagowany przez Stałe Biuro Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego(20) zaznacza, że „krótki przegląd” praktyki państw będących stroną „wydaje się potwierdzać, z kilkoma wyjątkami, niewiążący charakter [rzeczonej] konwencji”(21), dodając jakby z żalem, że w celu pełnego spełnienia celu zapewnienia, żeby doręczany dokument faktycznie dotarł do wiedzy odbiorcy, konwencja haska z 1965 r. powinna była wkomponować się w prawo krajowe i sama zdefiniować warunki ważnego doręczenia, co byłoby jedynym sposobem wyeliminowania fikcyjnych sposobów doręczenia, jak doręczenie do prokuratury.
32. Niemniej jednak myślę, że głęboka ewolucja, jaka zaszła w tej dziedzinie w następstwie w szczególności jej uwspólnotowienia, oznacza nowy sposób postrzegania związków między przepisami wynikającymi odtąd z rozporządzenia nr 1393/2007 i krajowymi prawami procesowymi.
33. Należy bowiem uwzględnić ewolucję celów przypisanych polityce Unii w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych oraz wolę stworzenia europejskiej przestrzeni sądowej, przeznaczonej, z jednej strony, do zapewnienia swobodnego przepływu dokumentów sądowych i pozasądowych oraz, z drugiej strony, do upowszechniania praw podstawowych.
34. Powróćmy kolejno do tych dwóch nierozłącznych celów.
35. Rozporządzenie nr 1393/2007 wpisuje się, po pierwsze, w konstrukcję europejskiej przestrzeni sądowej, w ramach której należy zagwarantować swobodny przepływ dokumentów sądowych i pozasądowych.
36. Jak orzekł Trybunał Sprawiedliwości w swoich wyrokach z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie Leffler(22), i z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie Roda Golf & Beach Resort(23), cel traktatu z Amsterdamu polegający na ustanowieniu „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” i nadający Wspólnocie Europejskiej „nowy wymiar” oraz przeniesienie z traktatu UE do traktatu WE systemu umożliwiającego przyjęcie takich środków należących do dziedziny współpracy sądowej w sprawach cywilnych o charakterze transgranicznym świadczą o woli państw członkowskich „zakotwiczenia” takich środków w porządku prawnym Unii(24).
37. To „zakotwiczenie” nadaje nowy stabilny charakter systemowi doręczeń transgranicznych, który wpływa na właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, zapewniając swobodny przepływ dokumentów sądowych i pozasądowych.
38. Wynikiem woli budowania europejskiej przestrzeni sądowej jest zejście przez prawodawcę Unii z drogi zwykłej koordynacji procedur krajowych i postęp w ustanawianiu szczególnych procedur wspólnotowych przeznaczonych do szybszego i bardziej skutecznego rozstrzygania sporów transgranicznych, takich jak europejski tytuł wykonawczy dla bezspornych wierzytelności(25) oraz europejskie procedury nakazu zapłaty(26), jak również postępowanie w sprawie drobnych roszczeń(27).
39. Te nowe instrumenty, nawet jeśli nie prowadzą do ujednolicania sposobów doręczenia w skali europejskiej, ustanawiają za to normy minimalne, w świetle których zarówno rozporządzenie nr 805/2004, jak również rozporządzenie nr 1896/2006 precyzują, że sposób doręczenia oparty na fikcji prawnej nie powinien być uznany za wystarczający(28).
40. Podczas gdy dokonanie czynności procesowych na terytorium innego państwa członkowskiego tradycyjnie było uznawane za naruszenie suwerenności państw, te różne regulacje – poprzez ustanowienie owych norm minimalnych – stopniowo utraciły, choć w ograniczonym zakresie, pewne atrybuty wspomnianej suwerenności, ponieważ przewidują dokonywanie bezpośrednich doręczeń transgranicznych drogą pocztową(29), bez przyznania państwom członkowskim możliwości sprzeciwu wobec takiego sposobu doręczenia. Podobnie, w odróżnieniu od konwencji haskiej z 1965 r., która przewiduje, że państwo przyjmujące może się sprzeciwić bezpośredniemu przekazaniu drogą pocztową osobom znajdującym się na jego terytorium dokumentów sądowych(30), rozporządzenie nr 1393/2007 nie zezwala państwu członkowskiemu, na którego terytorium przebywa odbiorca, na wykluczenie go, ani nawet na sprecyzowanie warunków stosowania(31).
41. Stworzenie europejskiej przestrzeni sądowej jest, po drugie, nierozłącznie związane z ogólnym celem prawa Unii, który stanowi rozpowszechnianie praw podstawowych.
42. Ta nowa przestrzeń ma w szczególności na celu wzmocnienie gwarancji proceduralnych, składających się na prawo do sprawiedliwego procesu, jakie wynika z art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz z art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., pozostawiając je w zgodzie z nakazem sprawności i skuteczności wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych.
43. W ramach kontynuacji obrad Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15–16 października 1999 r. oraz programu haskiego przyjętego w 2004 r. Rada Europejska proklamowała w przyjętym w 2010 r.(32) programie sztokholmskim podstawowy cel działania prowadzonego w dziedzinie przepisów prawa procesowego w sprawach cywilnych, którym jest spowodowanie, aby granice między państwami członkowskimi nie stanowiły przeszkody ani w rozstrzyganiu spraw cywilnych, ani we wszczynaniu postępowań sądowych lub w wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych. Rada Europejska również zadeklarowała, że należy udzielić pierwszeństwa ustanowieniu mechanizmów służących ułatwieniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu umożliwienia obywatelom dochodzenia swoich praw wszędzie w Unii. Wzniesienie „Europy prawa i sprawiedliwości”(33) ma więc bezpośrednio na celu – poprzez wyjście poza ramy tradycyjnej współpracy – zaspokojenie potrzeb jednostek(34).
44. Tymczasem ustanowienie skutecznych sposobów doręczeń znajduje się wśród gwarancji procesowych sprawiedliwego procesu. Europejski Trybunał Praw Człowieka uważa bowiem, że „prawo do sądu” oraz zasada równości broni, nierozerwalnie związane ze sprawiedliwym procesem, „obejmujące całość prawa procesowego państw sygnatariuszy, […] znajdują zastosowanie również w tej szczególnej dziedzinie, jaką jest doręczenie stronom dokumentów sądowych”(35) oraz że obowiązek dla państw członkowskich polegający na „organizacji ich systemu wymiaru sprawiedliwości w taki sposób, żeby ich sądy mogły każdemu zagwarantować prawo do ostatecznego rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie sporów dotyczących jego praw i obowiązków o charakterze cywilnym […] oznacza również ustanowienie skutecznych procedur doręczania, pozwalających zagwarantować zawiadomienie stron o dacie rozpraw w odpowiednim czasie”(36).
45. Trybunał, który uznał, że wykładnia rozporządzenia nr 1348/2000 nie mogła być oderwana od kontekstu ewolucji w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych, w którą to rozporządzenie się wpisywało, w swoim wyroku z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Weiss und Partner(37) położył akcent na ochronę prawa do obrony, podnosząc przez analogię z rozstrzygnięciem przyjętym względem wykładni rozporządzenia nr 44/2001, że realizowane przez rozporządzenie nr 1348/2000 cele usprawnienia i przyspieszenia w przekazywaniu dokumentów „nie powinny zostać osiągnięte […] poprzez osłabienie prawa do obrony w jakikolwiek sposób”, które „jest prawem pochodnym prawa do sprawiedliwego procesu, ustanowionym w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” i „stanowi prawo podstawowe stanowiące część zasad ogólnych prawa, których przestrzeganie zapewnia Trybunał”(38).
46. Liczne przepisy rozporządzenia nr 1393/2007 świadczą o woli stworzenia odpowiedniego w celu zagwarantowania prawa do sprawiedliwego procesu systemu doręczeń dokumentów sądowych. System podwójnej daty, który pozwala, w przypadku gdy dokument ma być doręczony w określonym terminie, uwzględnić prawo przekazującego państwa członkowskiego w celu określenia daty względem skarżącego, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawa przyjmującego państwa członkowskiego w celu ustalenia daty względem odbiorcy dokumentu, odpowiada dążeniu zapewnienia równowagi między interesami stron. Ochrona odbiorcy dokumentu jest zagwarantowana przez przyznaną jemu możliwość odmowy przyjęcia dokumentu, jeżeli nie jest on przetłumaczony na język przez niego zrozumiały lub na język urzędowy przyjmującego państwa członkowskiego, przez obowiązek sędziego do zawieszenia postępowania, kiedy pozwany nie stawia się, albo jeszcze przez możliwość zwolnienia pozwanego od skutku upływu terminu odwołania, jeżeli dowiedział się z opóźnieniem o postępowaniu i jeżeli środki obrony nie wydają się bezpodstawne.
47. Cel polegający na ochronie prawa do obrony, na którym opierało się już rozporządzenie nr 1348/2000, wyłania się tym mocniej ze zmian naniesionych do tego aktu rozporządzeniem nr 1393/2007, które np. ulepsza kwestię poinformowania odbiorcy, nakładając obowiązek wskazania mu na piśmie w drodze standardowego formularza, którego doręczenia ma prawo odmówić, jeżeli nie jest sformułowany w języku dla niego zrozumiałym lub w języku urzędowym przyjmującego państwa członkowskiego(39) albo wzmacnia pewność odbioru dokumentu, nakładając obowiązek wyboru formy listu poleconego z potwierdzeniem odbioru lub inną procedurę równoważną jako sposób doręczenia za pośrednictwem poczty(40).
48. To właśnie w świetle tych celów należy interpretować rozporządzenie nr 1393/2007, przestrzegając zarazem nakazu jednolitego stosowania jego przepisów. W tym względzie należy podnieść, że podczas gdy Komisja pierwotnie przedstawiła propozycję dyrektywy w celu przekształcenia konwencji z 1997 r. w instrument wspólnotowy(41), podzieliła ona odmienny pogląd Parlamentu, który proponował uregulowanie kwestii w formie rozporządzenia(42), w celu zagwarantowania „szybkiego, jasnego i jednolitego wykonania” nowych przepisów(43). Wybór raczej formy rozporządzenia aniżeli formy dyrektywy jako instrumentu stworzenia tego systemu podkreśla przywiązanie prawodawcy Unii do „bezpośrednio stosowalnego charakteru” przepisów rozporządzenia nr 1393/2007 oraz do „jego jednolitego stosowania”(44).
49. Moim zdaniem doręczenie dokumentu sądowego musi być koniecznie dokonane zgodnie z wymogami tego rozporządzenia, jeśli odbiorca dokumentu mieszka w innym państwie członkowskim.
50. Ta wykładnia jest wsparta zarówno brzmieniem, jak i celami oraz ogólną systematyką tego rozporządzenia.
51. Po pierwsze, za wspomnianym kierunkiem literalnej wykładni przemawia art. 1 rozporządzenia nr 1393/2007. O ile art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia nie jest jednoznaczny, ponieważ nie wskazuje, w jakich przypadkach dokument sądowy albo pozasądowy „musi” być przekazany z jednego państwa członkowskiego do innego celem doręczenia go, o tyle przepis ten należy odczytywać w związku z art. 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia, który precyzuje, że „nie ma zastosowania, w przypadku gdy nie jest znany adres osoby, której należy doręczyć dokument”. Ponieważ brak znajomości adresu osoby, której należy doręczyć dokument, jest jedynym przypadkiem, w którym wyraźnie wyłączono stosowanie rozporządzenia nr 1393/2007, można stąd a contrario wyinterpretować, że omawiane rozporządzenie stosuje się we wszystkich przypadkach, kiedy odbiorca ma adres, który jest znany i znajduje się w innym państwie członkowskim.
52. Po drugie, uważam, że zezwolić każdemu państwu członkowskiemu na dalsze stosowanie przepisów krajowych przewidujących fikcję doręczenia, w sytuacji gdy odbiorca przebywa w innym państwie członkowskim, narusza cele swobodnego przepływu dokumentów i propagowanie praw podstawowych. Należy w szczególności podkreślić, że włączenie zasad doręczenia dokumentów sądowych jako elementów sprawiedliwego procesu służącego zagwarantowaniu skarżącemu prawa dostępu do sądu oraz pozwanemu prawa do informacji w odpowiednim czasie o przedmiocie i podstawie żądania w celu umożliwienia obrony, oznacza zakaz wszelkich sposobów fikcyjnego doręczenia skutkujących pozbawieniem stron działania zasad ochronnych zawartych w rozporządzeniu nr 1393/2007. Tymczasem fikcja doręczenia mogłaby odnosić np. skutek w postaci pozbawienia pozwanego zamieszkałego w innym państwie członkowskim możliwości odmowy przyjęcia pisma wszczynającego postępowanie, które nie byłoby przetłumaczone na język zrozumiały przez niego lub język urzędowy przyjmującego państwa członkowskiego(45).
53. Po trzecie, z ogólnej systematyki rozporządzenia nr 1393/2007 wynika, że ustanowiony przez ten akt system doręczenia zmierza do zagwarantowania rzeczywistego i skutecznego otrzymania dokumentu sądowego przez jego odbiorcę, które stanowi wspólny mianownik różnych form doręczania udostępnionych państwom członkowskim. Z tej perspektywy nie do przyjęcia jest czysto fikcyjne wręczenie wynikające z domniemania prawnego, jakie można wywieść z faktu złożenia dokumentów w aktach sprawy. Podobnie, w przeciwieństwie do tego, co podnosi rząd polski, nie sądzę, żeby zabieg proceduralny, jaki stanowi fikcja doręczenia poprzez złożenie do akt postępowania, mógłby być słusznie porównywany z mechanizmem przekazania dokumentów ustanowiony przez omawiane rozporządzenie.
54. W końcu okoliczność, że mające zastosowanie w sporze głównym prawo krajowe przewiduje w kwestii doręczenia dokumentów sądowych domniemanie, które zwalnia z obowiązku doręczenia w miejscu faktycznego zamieszkania strony przebywającej za granicą, wydaje mi się sprzeczna zarówno z brzmieniem, jak i celami oraz ogólną systematyką rozporządzenia nr 1393/2007 i ma charakter, który pozbawia omawiany akt jego skuteczności poprzez obejście ustanowionego przezeń systemu doręczenia dokumentów sądowych.
55. Wyrok z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie G(46) stanowi potwierdzenie dla powyższej wykładni.
56. W wyroku tym, w którym postawiono pytanie co do zgodności z prawem Unii przepisu Zivilprozessordnung (niemieckiego kodeksu postępowania cywilnego) przewidującego doręczenie w drodze ogłoszenia publicznego pisma wszczynającego postępowanie, w przypadku gdy adres pozwanego był nieznany, Trybunał ujął w ramy przesłanki, przy spełnieniu których możliwe było wydanie orzeczenia zaocznego względem pozwanego, któremu w razie niemożliwości jego zlokalizowania pismo wszczynające postępowanie zostało doręczone w drodze ogłoszenia zgodnie z prawem krajowym. Choć wyrok powyższy został wydany w okolicznościach postępowania przed sądem krajowym, w których rozporządzenie nr 1393/2007 nie podlegało stosowaniu, ponieważ adres odbiorcy dokumentu nie był znany(47), z jego analizy wynikają dwie nauki istotne w odniesieniu do odpowiedzi na niniejsze pytanie prejudycjalne.
57. Pierwsza z nich sprowadza się do tego, że przyznana państwom członkowskim swoboda działania w zakresie stanowienia norm postępowania podlegających stosowaniu względem powództw wnoszonych przed ich sądy jest z konieczności ograniczona obowiązkiem przestrzegania prawa Unii. Trybunał zatem stwierdził, że „o ile w braku systematycznego uregulowania wewnętrznych przepisów proceduralnych przez prawo Unii to do państw członkowskich należy w ramach ich autonomii proceduralnej ustalenie przepisów proceduralnych mających zastosowanie do postępowań wszczętych przed ich sądami, o tyle wspomniane przepisy nie powinny naruszać prawa Unii”(48).
58. Druga nauka, która wynika z analizy wspomnianego wyroku, sprowadza się do tego, że sposób doręczenia, którego cel – jak w przypadku doręczenia w drodze opublikowania informacji – nie polega na umożliwieniu odbiorcy rzeczywistego otrzymania dokumentu, może być do przyjęcia wyłącznie w przypadku, gdy adres odbiorcy dokumentu jest nieznany oraz gdy podjęto w celu jego odnalezienia wszelkiego rodzaju poszukiwania wymagane przez zasady staranności i dobrej wiary(49). Wynika stąd a contrario, że w przypadku gdy adres odbiorcy jest znany, dokument należy doręczyć pod ten adres.
59. Niemniej jednak wobec wniosku, że rozporządzenie nr 1393/2007 sprzeciwia się fikcji doręczenia takiej jak ta przewidziana przez sporny przepis krajowy, można wysunąć trzy zarzuty, które zamierzam teraz odeprzeć.
60. Pierwszy zarzut powołany względem omawianego rozwiązania oparty jest na art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego, który o ile tworzy fikcję doręczenia, to jednak również przewiduje, że przy pierwszym doręczeniu poucza się strony o konieczności ustanowienia pełnomocnika oraz o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z kosztów procesowych oraz o ustanowienie pełnomocnika do prowadzenia sprawy.
61. Tymczasem moim zdaniem to pouczenie nie wydaje się mieć charakteru uzasadniającego odstępstwo od przepisów rozporządzenia nr 1393/2007 i powodującego dopuszczalność fikcji doręczenia, która nie odpowiada wymogom sprawiedliwego procesu. Niezależnie od tego, że rząd polski wskazuje, iż pierwsze doręczenie dokonywane jest jedynie „najczęściej” w drodze zastosowania tego rozporządzenia, z czego wynika, że nie dokonuje się ono w sposób systematyczny, sądzę, że powiadomienie dokonane pierwotnie nie gwarantuje kontradyktoryjnego przebiegu postępowania i w konsekwencji nie powinno zastępować braku późniejszego doręczenia dokumentów sądowych.
62. Ponadto przyjęcie fikcji doręczenia na tej podstawie, że odbiorca został powiadomiony o swoim obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, jest niezgodne z zasadą lojalnej współpracy oraz z zasadą wzajemnego zaufania, które oznaczają, że wszystkie dokumenty sądowe podlegające doręczeniu odbiorcy zamieszkałemu w innym państwie członkowskim są dokonywane zgodnie z systemem ustanowionym przez rozporządzenie nr 1393/2007.
63. Drugi zarzut opiera się na motywie 8 rozporządzenia nr 1393/2007, który precyzuje, że akt ten nie powinien mieć zastosowania do doręczania dokumentów upoważnionemu przedstawicielowi strony w państwie członkowskim, w którym toczy się postępowanie, niezależnie od miejsca zamieszkania tej strony.
64. Jestem jednak zdania, że wyjątek ten, który aktualnie znajduje się tylko w jednym motywie i nie został ani włączony, ani wyjaśniony w określonym artykule, podlega ścisłej wykładni i może mieć na celu – poza ustanowieniem pełnomocnika do prowadzenia sprawy – jedynie wybór adresu do doręczeń wynikający z dobrowolności, poprzez którą osoba, u której wybrano adres, jest uprawniona do przyjmowania doręczeń dokumentów sądowych.
65. Trzecia przeszkoda, oparta na istnieniu w prawie Unii przepisów przewidujących wybór adresu do doręczeń, również nie wydaje mi się istotna.
66. Z pewnością jest słuszne twierdzenie, że zarówno rozporządzenie nr 44/2001, jak i rozporządzenie nr 2201/2003 nakładają na stronę występującą z wnioskiem o wykonanie w danym państwie członkowskim orzeczenia wydanego w innym państwie członkowskim obowiązek wyboru adresu do doręczeń w miejscu działania sądu, do którego zwrócono się z wnioskiem albo wskazania pełnomocnika do prowadzenia sprawy, gdy prawo przyjmującego państwa członkowskiego nie zna instytucji wyboru adresu do doręczeń.
67. Niemniej, nie widzę, w jaki sposób istnienie w wymiarze europejskim owego systemu stanowiącego odstępstwo w porównaniu z normami prawa powszechnie obowiązującego wynikającymi z rozporządzenia nr 1393/2007 mogłoby uprawniać państwa członkowskie do wprowadzania lub utrzymywania w ich krajowych porządkach prawnych zasad transgranicznego doręczania, które zastępowałyby system doręczenia przewidziany przez to rozporządzenie, nawet przy wystąpieniu przesłanek uzasadniających jego stosowanie.
68. Ponadto wymóg wyboru adresu dla doręczeń, właściwy przy postępowaniu o stwierdzenie wykonalności zagranicznego orzeczenia oraz służący ułatwieniu zarówno przekazania skarżącemu orzeczenia w przedmiocie jego żądań, jak i skorzystania ze skargi przez stronę, przeciwko której wystąpiono w związku z wykonaniem orzeczenia, stosuje się z założenia jednakowo względem wszystkich obywateli Unii niezależnie od posiadanego obywatelstwa.
69. Wreszcie zaznaczam, że o ile konsekwencje wynikające z naruszenia metod dotyczących wyboru adresu do doręczeń są zdefiniowane przez prawo państwa członkowskiego, o tyle Trybunał ujął jednak w ramy zakres swobody państw członkowskich, orzekając, że „przewidziana sankcja nie powinna […] ani podważyć ważności orzeczenia przyznającego wykonanie zagranicznego orzeczenia, ani pozwolić na naruszenie praw strony, przeciwko której prowadzone jest postępowanie w sprawie wykonania orzeczenia”(50).
70. Odnośnie do argumentu opartego na regulaminie postępowania, wydaje mi się on pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia, ponieważ tekst ten jest nieporównywalny z instrumentem harmonizacji przepisów krajowych, jaki stanowi rozporządzenie nr 1393/2007. Dodam ponadto, że wybór adresu do doręczeń przewidziany w art. 38 § 2 regulaminu postępowania ma zwykły charakter fakultatywny(51) oraz że ponadto w przypadku gdy strona nie dokonała wyboru adresu do doręczeń lub nie wyraziła zgody na doręczenie jej pism za pośrednictwem technicznego środka komunikacji, doręcza się danej stronie w drodze listu poleconego zaadresowanego do pełnomocnika lub adwokata tej strony.
71. Takie są powody, dla których dochodzę do wniosku, że sporny przepis należy uznać za niezgodny z rozporządzeniem nr 1393/2007. Niezależnie od tego, jakie mogą być luki i braki tego aktu, w szczególności odnośnie do form doręczenia drogą pocztową(52), rozporządzenie to stanowi zarówno poważny postęp, jak i podstawowy warunek konstrukcji europejskiej przestrzeni sądowej, w której nie ma miejsca dla „skamielin proceduralnych”(53), jakie stanowi fikcja doręczenia poprzez złożenie do akt postępowania.
72. W konsekwencji proponuję Trybunałowi, aby orzekł, że art. 1 rozporządzenia nr 1393/2007 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu państwa członkowskiego, takiemu jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, które przewiduje, że dokumenty sądowe przeznaczone dla strony, której miejsce zamieszkania, zwykłego pobytu albo siedziba znajduje się w innym państwie członkowskim są złożone do akt postępowania ze skutkiem doręczenia, gdy strona ta nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w państwie członkowskim, gdzie toczy się postępowanie.
73. Powyższe rozważania wystarczą, aby udzielić odpowiedzi na pytanie sądu krajowego. Niemniej jednak, w przypadku gdyby Trybunał nie przyjął mojej propozycji wykładni rozporządzenia nr 1393/2007, wydaje mi się przydatne dokonanie krótkiej analizy kwestii w świetle art. 18 TFUE.
B – Analiza spornego przepisu w świetle art. 18 TFUE
74. Uważam – podobnie jak małżonkowie Alderowie, rząd portugalski i Komisja – że obowiązek wyboru adresu do doręczeń narusza ustanowioną przez art. 18 TFUE zasadę niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo.
75. Zasada ta pociąga za sobą konsekwencję w ramach europejskiej przestrzeni sądowej w postaci obowiązku przestrzegania równości traktowania między wszystkimi jednostkami Unii, niezależnie od posiadanego obywatelstwa lub miejsca zamieszkania. Rada Europejska w związku ze spotkaniem w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. podkreśliła zatem, że „obywatel może korzystać z wolności wyłącznie w prawdziwej przestrzeni sprawiedliwości, gdzie każdy może się zwrócić do sądów i władz wszystkich państw członkowskich tak łatwo, jak gdyby to uczynił w swoim własnym państwie”.
76. Trybunał wielokrotnie orzekał, że krajowa procesowa norma cywilna wymagająca w ramach skargi sądowej złożenia kaucji aktorycznej nie może prowadzić do dyskryminacji względem osób, którym prawo Unii przyznaje prawo równego traktowania(54).
77. W swoim wyroku z dnia 10 lutego 1994 r. w sprawie Mund & Fester(55) Trybunał uznał, że krajowy przepis procesowy, który dla orzeczenia podlegającego wykonaniu w innym państwie członkowskim zezwala na zabezpieczenie tymczasowe z samego powodu, że wykonanie powinno mieć miejsce za granicą, podczas gdy względem orzeczenia podlegającego wykonaniu na terytorium krajowym zezwala na to jedynie z powodu, że jest prawdopodobne, iż w jego braku wykonanie okaże się niemożliwe albo znacznie utrudnione, stanowi ukrytą formę dyskryminacji nieuzasadnionej obiektywnymi okolicznościami.
78. W świetle tych orzeczeń sądzę, że przepis krajowy nakładający na strony zamieszkałe w innym państwie członkowskim obowiązek ustanowienia w państwie członkowskim, w którym toczy się postępowanie, pełnomocnika do doręczeń dokumentów sądowych narusza zasadę niedyskryminacji.
79. O ile – jak zauważa rząd polski – art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego nie stanowi bezpośredniej dyskryminacji opartej na obywatelstwie, ponieważ podlega stosowaniu we wszystkich przypadkach, kiedy strona niezależnie od jej obywatelstwa ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, to jednak – jak słusznie podnosi Komisja – przepis ten zasadniczo będzie stosowany raczej względem obywateli innych państw członkowskich, którzy najczęściej nie mają miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu w Polsce niż w odniesieniu do obywateli polskich.
80. Ponadto twierdzenie rządu polskiego, zgodnie z którym fikcja doręczenia nie ma charakteru dyskryminacji, ponieważ identyczna sankcja jest przewidziana w art. 136 ust. 2 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego względem strony mającej miejsce zamieszkania w Polsce, jest moim zdaniem błędne. W odróżnieniu bowiem od strony zamieszkałej za granicą, strona mieszkająca w Polsce nie ma obowiązku ustanawiania pełnomocnika do doręczeń. Jest ona narażona na sankcję w postaci fikcyjnego doręczenia wyłącznie w szczególnym przypadku, gdy nie poinformowałaby sądu o zmianie swojego adresu zamieszkania albo siedziby w toku postępowania.
81. Uzasadnienie przytoczone przez rząd polski na rzecz obowiązku wyboru adresu do doręczeń w Polsce, czyli zasadniczo konieczność zagwarantowania sprawnego przebiegu postępowania sądowego, nie wydaje mi się stanowić podstawy mogącej usprawiedliwić jego utrzymanie, ponieważ celem szczególnym rozporządzenia nr 1393/2007 jest ułatwienie i przyspieszenie transgraniczego przekazywania, poprzez różne sposoby przekazywania dokumentów.
82. Sądzę tym samym, że art. 11355 polskiego Kodeksu postępowania cywilnego stanowi dyskryminację w świetle art. 18 TFUE.
III – Wnioski
83. Proponuję, aby Trybunał na pytanie zadane przez Sąd Rejonowy w Koszalinie udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 1 rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącego doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych („doręczanie dokumentów”) oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1348/2000 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu państwa członkowskiego, takiemu jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, które przewiduje, że dokumenty sądowe przeznaczone dla strony, której miejsce zamieszkania, zwykłego pobytu albo siedziba znajduje się w innym państwie członkowskim, są złożone do akt postępowania ze skutkiem doręczenia, gdy strona ta nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w państwie członkowskim, gdzie toczy się postępowanie.