CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentadas el 4 de junio de 2015 (1)
Asunto C‑650/13
Thierry Delvigne
contra
Commune de Lesparre Médoc
y
Préfet de la Gironde
[Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal d’instance de Bordeaux (Francia)]
«Artículos 10 TUE y 14 TUE, apartado 3 — Artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b) — Artículo 223 TFUE, apartado 1 — Artículos 39 y 49 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 52, apartado 1, de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Acto relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo — Ámbito de aplicación del Derecho de la Unión — Democracia representativa — Representación directa — Participación en la vida democrática de la Unión — Parlamento Europeo — Derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo — Limitación de derecho fundamental — Legislación nacional que prevé la privación perpetua de los derechos civiles y políticos — Legislación penal más favorable inaplicable a los condenados en última instancia antes de su entrada en vigor –– Igualdad de trato entre nacionales de Estados miembros — Inadmisibilidad»
1. En el contexto de un proceso judicial que tiene por objeto la exclusión del censo electoral de un ciudadano privado de su derecho de sufragio activo y pasivo con carácter indefinido como consecuencia accesoria de una condena por delito de asesinato, se plantean al Tribunal de Justicia dos preguntas referidas a la compatibilidad de la legislación nacional que hace posible esa situación con el Derecho de la Unión, con específica invocación de sendos artículos de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, «Carta»), relativos a otros tantos derechos fundamentales: el derecho a la retroactividad de la ley penal más favorable (artículo 49, apartado 1, inciso tercero) y el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 39, apartado 2).(2)
2. Como es frecuentemente el caso cada vez que se plantea la posible aplicación a un acto de una autoridad pública nacional de las disposiciones de la Carta (artículo 51, apartado 1), también en esta ocasión se impone, con apoyo esencialmente en la doctrina dictada en Åkerberg Fransson, (3) el examen de la cuestión previa relativa a si se trata de disposiciones legales nacionales dictadas en aplicación del Derecho de la Unión.
3. Propondré una respuesta diferenciada a esta cuestión previa, que me permitirá sucesivamente ocuparme, de modo exclusivo, de la cuestión planteada en la segunda de las preguntas, es decir, el respeto por la legislación nacional del derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo, con el importante auxilio, esta vez, de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
I. Marco normativo
A. Derecho Internacional
4. El artículo 3 del Protocolo adicional nº 1 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, celebrado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en adelante, «CEDH»), dispone lo siguiente:
«Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo.»
B. Derecho de la Unión
1. Tratado de la Unión Europea
5. El artículo 10 TUE prescribe lo que sigue:
«1. El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa.
2. Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo.
[…]
3. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.
[…]»
6. En virtud del artículo 14 TUE, apartado 3, «[l]os diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años.»
2. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
7. El artículo 20 TFUE es del siguiente tenor literal:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
[…]
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
[…]
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de éstos.»
8. De conformidad con el artículo 22 TFUE, apartado 2, «[s]in perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.»
3. Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
9. El artículo 39 de la Carta prescribe lo siguiente:
«1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
2. Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto.»
10. De acuerdo con el artículo 49, apartado 1, de la Carta, «[n]adie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho interno o el Derecho internacional. Del mismo modo, no podrá imponerse una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida. Si con posterioridad a esta infracción la ley dispone una pena más leve, deberá aplicarse ésta.»
11. El artículo 51 de la Carta tiene la siguiente redacción:
«1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión.
2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en los Tratados.»
12. A tenor del artículo 52 de la Carta:
«1. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
2. Los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos.
3. En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa.
[…]»
4. Acto relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo (4)
13. El artículo 1 del Acto de 1976 dispone lo siguiente:
«1. En cada uno de los Estados miembros, los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por votación de listas o de voto único transferible, de tipo proporcional.
[…]
3. La elección se hará por sufragio universal directo, libre y secreto»
14. En virtud del artículo 8 del Acto de 1976, «[s]alvo lo dispuesto en el presente acto, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales […]».
C. Derecho francés
15. De conformidad con el artículo 28 del Código Penal establecido por la Ley n° 1810-02-12, de 12 de febrero de 1810 (en adelante, «antiguo Código Penal»), la condena a una pena criminal comportará la degradación cívica, entendiéndose por tal, según el artículo 34 del antiguo Código Penal, la privación del derecho de voto, de elección, de elegibilidad y, en general, de todos los derechos cívicos y políticos.
16. El antiguo Código Penal fue derogado con efecto de 1 de marzo de 1994 por la Ley nº 92-1336, de 16 de diciembre de 1992, relativa a la entrada en vigor del nuevo Código Penal y a la modificación de determinadas disposiciones del Derecho Penal y del procedimiento penal.
17. El artículo 370 de la Ley de 16 de diciembre de 1992 (en adelante, «Ley de 1992»), en su versión modificada por el artículo 13 de la Ley nº 94-89, de 1 de febrero de 1994, establece que, sin perjuicio de las disposiciones del artículo 702-1 del Código de procedimiento penal, se mantendrán las penas de privación de los derechos cívicos, civiles y de familia, así como la prohibición de ser jurado resultantes de una condena penal pronunciada en última instancia antes de la entrada en vigor de dicha Ley.
18. El artículo 702-1 del Código de procedimiento penal, en su versión modificada por la Ley nº 2009-1436, de 24 de noviembre de 2009, penitenciaria, establece que toda persona afectada por una privación, prohibición o incapacidad resultantes de una condena penal principal o accesoria puede solicitar de la jurisdicción su levantamiento total o parcial.
19. La Ley n° 77-729, de 7 de julio de 1977, relativa a la elección de representantes al Parlamento Europeo, dispone en su artículo 2 que la misma se regirá por el Código Electoral.
20. El capítulo 1 del título I del libro I del Código Electoral, en el que se establecen las condiciones requeridas para ser elector, prescribe en su artículo L 2 que son electores los franceses mayores de 18 años que disfruten de sus derechos civiles y políticos y no estén incursos en causa de incapacidad prevista por la ley.
21. Con arreglo al artículo L 6 del Código Electoral, no puede inscribirse en el censo, durante el tiempo fijado en la sentencia, quienes hayan sido privados del derecho de voto por los tribunales en aplicación de las leyes.
II. Hechos
22. La cuestión prejudicial trae causa de un procedimiento judicial incoado por el Sr. Delvigne contra la resolución administrativa por la que se dispuso su exclusión del censo electoral como consecuencia de la pena de privación del derecho de sufragio accesoria a su condena definitiva a doce años de reclusión por delito de asesinato.
23. Al tiempo de la condena definitiva del Sr. Delvigne, el 30 de marzo de 1988, el antiguo Código Penal francés disponía la privación perpetua del derecho de sufragio de los condenados a pena criminal. La Ley de 1992 suprimió el carácter automático e indefinido de esa pena accesoria, pero únicamente para las condenas impuestas tras la entrada en vigor del nuevo Código.
24. El Sr. Delvigne ha impugnado ante el tribunal d’instance de Bordeaux su exclusión del censo electoral, interesando el planteamiento de una cuestión prejudicial por entender que la normativa nacional aplicada implica un tratamiento discriminatorio contrario a la Carta. El tribunal d’instance ha acogido esa pretensión, dando lugar al presente procedimiento.
III. Cuestión planteada
25. El tenor literal de la cuestión prejudicial, planteada por el tribunal d’instance de Bordeaux el 9 de diciembre de 2013, es el siguiente:
«¿Debe interpretarse el artículo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el sentido de que impide que un artículo de una ley nacional mantenga una prohibición, que a mayor abundamiento es indefinida y desproporcionada, de que las personas condenadas antes de la entrada en vigor de la ley penal más favorable, Ley nº 94-89 de 1 de febrero de 1994, puedan beneficiarse de una pena más leve?
¿Debe interpretarse el artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que obliga a los Estados miembros de la Unión Europea a no establecer prohibiciones generales, indefinidas y automáticas del ejercicio de los derechos civiles y políticos, para no crear desigualdades de trato entre los nacionales de los Estados miembros?»
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. Han comparecido en el procedimiento, presentando alegaciones escritas, el Sr. Delvigne, la commune de Lesparre-Médoc, los Gobiernos alemán, británico, español y francés, así como el Parlamento Europeo y la Comisión. Todos ellos han comparecido en la vista pública, celebrada el 20 de enero de 2015. En ella, y de conformidad con el artículo 61, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, las partes fueron invitadas a responder a varias cuestiones: 1) Si el artículo 370 de la Ley de 1992 constituye un supuesto de aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. 2) Cuáles serían los «objetivos de interés general», en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta, a los que responderían las restricciones del derecho de sufragio resultantes de una condena penal. 3) Como pregunta dirigida en particular al Gobierno francés, qué personas entran en el ámbito de aplicación del artículo 370 de la Ley de 1992 y en qué condiciones pueden obtener el levantamiento, total o parcial, de la privación del derecho. 4) En particular al Sr. Delvigne, si ha solicitado el levantamiento, total o parcial, de la privación del derecho de sufragio y, en su caso, con qué resultados.
V. Alegaciones
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial y la competencia del Tribunal de Justicia
27. El Gobierno francés sostiene, de entrada, que el auto de planteamiento es manifiestamente inadmisible por cuanto nada indica sobre las razones por las que las preguntas planteadas serían necesarias para la resolución del litigio a quo, ni se define en él de manera suficiente el contexto fáctico y normativo en el que dichas preguntas se insertan.
28. Los Gobiernos español y francés consideran que el Tribunal de Justicia es incompetente para responder a las cuestiones planteadas. Para el Gobierno francés, la legislación nacional concernida es ajena al ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, toda vez que la disposición implicada tiene el carácter de una norma de Derecho transitorio penal que persigue objetivos que no están cubiertos por la normativa de la Unión. El Gobierno español señala la competencia de los Estados miembros por lo que hace a la definición de los titulares del derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo.
29. El Gobierno alemán, por su parte, sostiene que el Tribunal de Justicia es incompetente para pronunciarse sobre la primera cuestión en la medida en que el tribunal de reenvío no aporta elemento alguno que permita considerar que el objeto del litigio principal se refiere a la interpretación o a la aplicación de una norma de la Unión distinta de las que se contienen en la Carta.
30. Tanto el Sr. Delvigne como la Comisión y, por lo que se refiere únicamente a la segunda cuestión, el Parlamento Europeo defienden la competencia del Tribunal de Justicia. A juicio de la Comisión, los Estados miembros aplican el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, cuando adoptan disposiciones de alcance general o individual con el fin de determinar quiénes son los beneficiarios del derecho de sufragio al Parlamento Europeo. El Derecho de la Unión, y en particular el artículo 8 del Acto de 1976, les obligaría a hacer uso de su competencia para ese fin, y en ese sentido estarían obligados por los derechos reconocidos en la Carta.
31. El Parlamento Europeo entiende que la Carta es aplicable y que, en consecuencia, procede dar respuesta a la segunda cuestión. En su opinión, a la vista del artículo 14 TUE, apartado 3, del artículo 223 TFUE, apartado 1, y de los artículos 1, apartado 3, y 8 del Acto de 1976, Francia habría aplicado el Derecho de la Unión, en el sentido de la Carta, al adoptar disposiciones nacionales sobre el derecho de voto al Parlamento Europeo. Tales disposiciones constituirían las disposiciones del Derecho de la Unión distintas de la Carta y, en su virtud, Francia respondería a una obligación concreta derivada del Derecho de la Unión, a saber, asegurar la elección por sufragio universal de los miembros del Parlamento Europeo. Por otro lado, en atención al artículo 8 del Acto de 1976, aunque el procedimiento electoral se rija por las disposiciones nacionales, éstas se encuadrarían en el Derecho de la Unión. El hecho de que el Derecho francés regule el procedimiento electoral al Parlamento Europeo reenviando a las disposiciones del Código Electoral aplicable a las demás elecciones celebradas en Francia no supone que el desarrollo de las elecciones europeas corresponda a una competencia no atribuida a la Unión.
B. Sobre la primera pregunta
32. El Sr. Delvigne considera que el artículo 49 de la Carta se opone a una disposición como la contenida en el artículo 370 de la Ley de 1992, que impide un determinado efecto retroactivo a una norma penal más favorable, creando así una situación de desigualdad entre las personas condenadas antes de 1994 y las condenadas después de esa fecha.
33. La commune de Lesparre-Médoc, los Gobiernos británico y francés —a título subsidiario— y la Comisión alegan que el artículo 49, apartado 1, de la Carta no se opone a la aplicación de la legislación concernida en el proceso principal, toda vez que en el momento en el que el Sr. Delvigne fue condenado definitivamente no estaba en vigor una legislación menos severa. Así resultaría tanto del tenor del artículo 49, apartado 1, de la Carta como de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
C. Sobre la segunda pregunta
34. El Sr. Delvigne defiende que el artículo 39 de la Carta se opone también a la previsión del artículo 370 de la Ley de 1992 por cuanto crea una desigualdad en función de la nacionalidad, invocando al efecto la infracción del artículo 3 del protocolo adicional nº 1 del CEDH.
35. La commune de Lesparre-Médoc considera que no hay desigualdad de trato desde el momento en que la pena prevista por el Código Electoral antes de la Ley de 1992 era aplicable, en las mismas condiciones, a cualquier ciudadano de la Unión que quisiera votar en Francia.
36. El Gobierno francés propone, con carácter subsidiario, que se responda en el sentido de que el artículo 39 de la Carta no prohíbe que los Estados miembros prevean una privación indefinida de ejercicio del derecho de sufragio en caso de condena penal por un crimen grave, a reserva de que se contemple una posibilidad de remoción de la misma. En primer lugar, el Gobierno francés explica que la legislación nacional no prevé una privación general e indefinida. Por un lado, la privación afectaría a quienes, como el Sr. Delvigne, han sido condenados a una pena privativa de libertad comprendida entre los cinco años y la reclusión perpetua; no se trata de una pena automática e independiente de la duración de la condena o de la gravedad del delito. Por otro lado, el afectado por la privación puede solicitar su levantamiento, lo que no parece haber hecho el Sr. Delvigne.
37. En segundo término, el Gobierno francés alega que el artículo 52, apartado 1, de la Carta autoriza a los Estados miembros a limitar el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la propia Carta siempre que se cumplan condiciones que, a juicio de este Gobierno, se satisfacen en el caso de la normativa nacional cuestionada.
38. El Gobierno alemán propone responder que el artículo 39, apartado 2, de la Carta debe interpretarse en el sentido de que el principio del sufragio universal permite la privación del derecho de sufragio por razones imperiosas tales como asegurar que la representación del cuerpo electoral no se confíe a personas que han sido objeto de una condena definitiva. Una razón de ese género justificaría la privación del derecho de sufragio en caso de condena penal definitiva, a condición de que la norma diferencie de manera suficiente según la gravedad de la pena y la duración de la privación, correspondiendo a la jurisdicción nacional determinar si la normativa aplicada cumple esas exigencias.
39. El Gobierno del Reino Unido considera que el artículo 39 de la Carta no impide a los Estados miembros adoptar una medida que, como la aplicada en el caso principal, no discrimina entre nacionales de los Estados miembros. A su juicio, es claro que el Derecho de la Unión no reconoce un derecho de voto susceptible de ser invocado contra esa medida sobre otro fundamento que una discriminación por razón de nacionalidad. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha resuelto que la determinación del derecho de sufragio en las elecciones europeas corresponde a la competencia de los Estados miembros y el artículo 39 de la Carta no puede ser interpretado de otro modo si no es a riesgo de extender las competencias de la Unión en violación del artículo 6 TUE, apartado 1. En segundo lugar, el Sr. Delvigne no podría invocar el artículo 39, apartado 1, de la Carta desde el momento en que es ciudadano francés y no ha ejercido la libertad de circulación en tanto que ciudadano europeo. El artículo 39 reflejaría los derechos conferidos en los artículos 20 TFUE y 22 TFUE y se aplicaría en los límites y con las condiciones previstos en esos preceptos. Así, el derecho reconocido en el artículo 39 de la Carta estaría reservado a los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad. El hecho de que, en casos excepcionales, los ciudadanos de la Unión puedan hacer valer su ciudadanía de la Unión ante el Estado miembro del que son nacionales no afectaría a la prohibición de discriminación en el ámbito del derecho de sufragio.
40. El Parlamento Europeo alega que el artículo 39 de la Carta contiene derechos subjetivos establecidos en beneficio de los particulares. A su juicio, el derecho de voto en él reconocido no sólo se garantiza a los ciudadanos de la Unión que votan en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad, sino también a los nacionales del Estado miembro de voto.
41. A este respecto el Parlamento Europeo sostiene, en primer lugar, que, según se desprende de su tenor y de las explicaciones de la Carta, el artículo 39 comporta dos derechos fundamentales distintos, a saber, un derecho de los ciudadanos de la Unión que no son nacionales del Estado miembro de su residencia a votar en este último en las elecciones europeas (apartado 1) y, además, un derecho a la elección de los diputados europeos por sufragio universal directo, libre y secreto (apartado 2).
42. En segundo lugar, alega el Parlamento Europeo que el alcance del apartado 2 del precepto no estaría limitado por la expresión «en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado», pues la ciudadanía de la Unión, a la que se vincula este derecho, implicaría un estatuto cuyos efectos jurídicos se despliegan incluso en ausencia de un elemento transfronterizo.
43. En tercer lugar, entiende el Parlamento Europeo que para conferir un efecto útil al artículo 39, apartado 2, de la Carta convendría entender esta disposición como comprensiva de un derecho subjetivo que vendría a completar el artículo 14 TUE, apartado 3. En este sentido, el sufragio universal, que es la noción central para definir la sustancia de este derecho, implicaría un derecho ratione personae, en principio, general, que supone una protección incondicional no sólo de los ciudadanos de la Unión que votan en un Estado miembro que no es el suyo de origen, sino también a los nacionales del Estado miembro del lugar de voto.
44. Para el Parlamento Europeo, toda restricción del derecho de voto a las elecciones europeas constituiría una injerencia en el derecho del ciudadano de la Unión al sufragio universal garantizado por la Carta y, de acuerdo con el artículo 52, apartado 1, de la propia Carta y con la jurisprudencia, los Estados miembros sólo pueden restringir un derecho si respetan determinadas condiciones. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entiende el Parlamento Europeo que la restricción sería desproporcionada si fuera cumulativa, general, automática e indiferenciada por relación a la gravedad de la infracción cometida. Por el contrario, podría ser tenida por proporcionada si se aplicara a determinadas infracciones suficientemente diferenciadas y cupiera la posibilidad de su revisión, correspondiendo al tribunal nacional verificar este examen de proporcionalidad a la luz del uso que se ha hecho de esa posibilidad.
45. En fin, la Comisión destaca, en primer lugar, que, contra lo que parece considerar el tribunal de reenvío, las disposiciones sobre las que se fundamenta la exclusión del Sr. Delvigne del censo electoral no comportan un tratamiento diferenciado entre los nacionales de diferentes Estados miembros, sino entre diferentes categorías de electores. Esta diferencia debería ser apreciada en relación con la exigencia del sufragio universal para las elecciones al Parlamento Europeo.
46. En esta línea, la Comisión se inclina por responder a la cuestión en el mismo sentido que el Parlamento Europeo.
VI. Apreciación
47. La presente cuestión prejudicial ha sido objeto de objeciones de admisibilidad desde dos perspectivas muy diferentes. Por una parte, tal como se pone de manifiesto, con diversa intensidad, por parte de los intervinientes, el auto de planteamiento está redactado en términos tan pobres que no hace fácil aceptar que reúna los requisitos exigidos por la jurisprudencia en punto a la correcta exposición del cuadro fáctico y normativo en el que se insertan las preguntas planteadas al Tribunal de Justicia y a la fundamentación de las razones que hacen necesaria su respuesta para la resolución del litigio principal.
48. Por otra parte, y de forma a mi juicio mucho más relevante, se ha planteado también un problema de competencia desde esta misma perspectiva de la admisibilidad. Se discute, en efecto, si el Tribunal de Justicia puede dar respuesta a las preguntas que le dirige el órgano judicial de reenvío y que tienen que ver con el respeto por parte de un Estado miembro de varios derechos fundamentales contenidos en la Carta. Y se discute en la medida en que —se hace observar por algunas de las partes—\ no se trata de actos dictados en aplicación del Derecho de la Unión, con las lógicas consecuencias que de esto resultan para la competencia del Tribunal de Justicia. Procede ocuparse por separado de estas dos cuestiones de manera previa.
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial
49. Tal como se acaba de reseñar, el Gobierno francés sostiene que, en los términos en los que ha sido planteada, la presente cuestión prejudicial es manifiestamente inadmisible. A su juicio, la deficiente exposición del cuadro fáctico y normativo en el que se insertan las preguntas del órgano judicial de reenvío no permite comprender con exactitud cuáles son los términos del litigio principal, lo que, además de impedir que el Tribunal de Justicia esté en condiciones de dar una respuesta útil para la resolución de ese litigio, priva a los Estados miembros y a otros interesados de la posibilidad de presentar observaciones con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia.
50. Salvo las partes del proceso principal, todos los intervinientes en este procedimiento coinciden, en mayor o menor medida, con la crítica del Gobierno francés, si bien no hasta el punto de solicitar la inadmisión de la cuestión por esa causa.
51. En respuesta a estas objeciones, cabe ante todo decir que en pocas ocasiones se ha dado la circunstancia de que una cuestión prejudicial haya llegado ante el Tribunal de Justicia tan pobre en su argumentación como, al mismo tiempo, tan expresiva por lo que hace al problema de interpretación del Derecho de la Unión que específicamente plantea.
52. En efecto, el órgano judicial de reenvío se ha limitado prácticamente a trasladar ante el Tribunal de Justicia los términos en los que el Sr. Delvigne ha planteado, en el proceso a quo, sus dudas sobre la compatibilidad de la normativa nacional aplicable al caso con los artículos 39 y 49 de la Carta, todo ello de manera notablemente sucinta y sin apenas desarrollo argumental. Desde esta sola perspectiva, forzoso es reconocer como fundados algunos de los reproches que se han dirigido al auto de planteamiento de la presente cuestión prejudicial.
53. Y, sin embargo, al mismo tiempo, con toda su pobreza expositiva, las dos cuestiones que se exponen ante el Tribunal de Justicia son, en definitiva, tan sencillas y por sí mismas expresivas que no es necesario un gran esfuerzo de imaginación para «reconstruir» suficientemente, al menos a los efectos de responder al órgano de reenvío, las cuestiones de derechos fundamentales que están aquí en juego. Las manifestaciones del Gobierno del Reino Unido en el apartado 2 de sus observaciones escritas demuestran que, en efecto, no es difícil hacerse la debida composición de lugar en cuanto al problema de fondo planteado por el tribunal d’instance.
54. Por otra parte, en el presente supuesto, la problemática de fondo suscitada en el proceso a quo, en la que se encuentran implicados derechos fundamentales, parece haber sido ya despejada desde la perspectiva y con los instrumentos procesales que ofrece el Derecho nacional. Es ahora la Carta, en dos de sus preceptos, la que pretende invocarse frente a actos de los poderes públicos del Estado miembro concernido en la medida en que, implícitamente y por referencia a las elecciones al Parlamento Europeo, se entienden dictados en aplicación del Derecho de la Unión. En estas circunstancias, y sin con ello pretender excusar las deficiencias del auto de planteamiento, entiendo que procede examinar con particular cuidado si efectivamente las reseñadas deficiencias impiden o no realmente al Tribunal de Justicia enfrentarse con las cuestiones planteadas. Pues conviene no olvidar cómo, con arreglo a una jurisprudencia bien establecida, sólo cabe negar la respuesta a una cuestión prejudicial cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (5)
55. Con el indicado ánimo, entiendo que los datos y las consideraciones que nos expone el órgano judicial de reenvío son suficientes para identificar el problema de compatibilidad con el Derecho de la Unión planteado con ocasión de la aplicación de la legislación nacional en cuestión, y más concretamente con lo previsto en el artículo 370 de la Ley de 1992.
56. Por lo que hace a la primera de las preguntas, el tribunal d’instance ha hecho constar que ese «artículo ha mantenido la inhabilitación perpetua para el ejercicio de derechos civiles derivada de una condena penal dictada en última instancia antes del 1 de marzo de 1994», señalando a continuación que el Sr. Delvigne —en una apreciación que el órgano judicial hace suya al afirmar que «estima [su] petición» de plantear la cuestión prejudicial— (6) «considera que este artículo infringe diversas disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y [las] del artículo 3 del [Protocolo adicional nº 1 al] Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales».
57. No es ésta una afirmación desprovista de todo argumento, pues el órgano de reenvío aclara que se trata «principalmente [de] la desigualdad de trato que deriva de ello con respecto a las personas condenadas tras el 1 de marzo de 1994 y que se benefician de una ley más favorable, habiendo sido él mismo condenado por sentencia dictada en última instancia el 30 de marzo de 1988, y [de] la contradicción [que de ello deriva] […] entre la norma francesa y la norma comunitaria.»
58. Las «diversas disposiciones de la Carta» que de manera genérica invocaba el Sr. Delvigne se han concretado por el tribunal d’instance de Bordeaux en el artículo 49 al formalizar la primera de las preguntas que plantea al Tribunal de Justicia, en el sentido de si aquel concreto precepto «impide que un artículo de una ley nacional mantenga una prohibición, que a mayor abundamiento es indefinida y desproporcionada, de que las personas condenadas antes de la entrada en vigor de la ley penal más favorable, Ley nº 94-89 de 1 de febrero de 1994, puedan beneficiarse de una pena más leve».
59. No mucho más expresivo, sino más bien lo contrario, resulta el auto de planteamiento en lo que hace a la segunda de las preguntas. No por ello, sin embargo, sus consideraciones son completamente incapaces de expresar el problema jurídico al que debe dar respuesta en el proceso principal. Así, poco antes de formular sus dos preguntas, el órgano judicial afirma que «considera que se deben plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea las dos cuestiones prejudiciales […], una referente a un criterio temporal y la otra relativa a un criterio de nacionalidad.» Ciertamente, el «criterio de nacionalidad» sólo se hace visible en la redacción de la segunda pregunta, en la que se cuestiona si «el artículo 39 de la Carta […], aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo, […] obliga a los Estados miembros […] a no establecer prohibiciones generales, indefinidas y automáticas del ejercicio de los derechos civiles y políticos, para no crear desigualdades de trato entre los nacionales de los Estados miembros».
60. El auto de planteamiento permite, pues, de manera suficiente, la identificación de los dos relevantes problemas jurídicos sobre los que se requiere el parecer del Tribunal de Justicia con el fin de que el tribunal d’instance pueda determinar si la normativa nacional aplicable en el proceso a quo es o no compatible con el Derecho de la Unión. Por un lado, si, de acuerdo con el artículo 49 de la Carta, cabe excluir, en circunstancias como las del caso, la aplicación retroactiva de una legislación penal más favorable. Por otro lado, si, de conformidad con el artículo 39 de la Carta, es posible la privación indefinida del derecho de sufragio como pena accesoria.
61. En consecuencia, considero que el Tribunal de Justicia está en situación de aprehender, con un mínimo de suficiencia, el problema al que ha de dar solución el tribunal de reenvío en cuanto a la compatibilidad de la normativa nacional implicada en el proceso principal con el Derecho de la Unión y, en esa medida, facilitarle la resolución de aquel litigio brindándole la interpretación pertinente de ese Derecho.
62. La cuestión prejudicial reúne, por tanto, a mi juicio, las condiciones necesarias para ser admitida a trámite desde la perspectiva de la alegada insuficiencia del auto de planteamiento por lo que hace a sus requisitos formales. Por tanto, propondré al Tribunal de Justicia que rechace las objeciones a su admisibilidad.
B. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia: El alcance de la aplicación de la Carta en las circunstancias del caso
63. También han sido diversas y variadas las consideraciones de las partes en punto a si la actuación de las autoridades nacionales ha tenido lugar «en aplicación del Derecho de la Unión», en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, con la consiguiente repercusión en la competencia del Tribunal de Justicia para dar respuesta a la jurisdicción de reenvío. En algún caso, como el del Gobierno alemán, la respuesta a esta cuestión ha hecho una diferencia entre los derechos fundamentales invocados, el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 39 de la Carta) y el derecho a la pena posterior más favorable (artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta). Entiendo que, por las razones que expondré, este análisis diferenciado de la cuestión planteada se impone en las circunstancias del caso. Pero con anterioridad procede recordar con la mayor brevedad la interpretación por el Tribunal de Justicia de la cláusula en cuestión.
1. Sobre el alcance de la cláusula según la cual la Carta se dirige a los Estados miembros «únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión» (artículo 51, apartado 1, de la Carta). Planteamiento
64. El enunciado que acabo de reproducir ha planteado problemas de interpretación desde un principio, dando lugar a un importante debate doctrinal, (7) abonado en parte por una cierta tensión que se ha querido advertir entre la jurisprudencia previa y la literalidad de aquel precepto. (8)
65. La sentencia dictada en el asunto Åkerberg Fransson (9) ha venido a declarar, en confirmación de reiterada doctrina anterior, que, «en esencia, los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas. El Tribunal de Justicia ya ha indicado que, por este motivo, no puede apreciar a la luz de la Carta una normativa nacional que no se inscriba en el marco del Derecho de la Unión. Por el contrario, cuando una normativa nacional está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe proporcionar, en el marco de una remisión prejudicial, todos los elementos de interpretación necesarios para que el órgano jurisdiccional nacional pueda apreciar la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales cuyo cumplimiento debe garantizar». (10)
66. Como planteamiento de principio, el Tribunal de Justicia ha proclamado en el apartado 21 de esta misma sentencia que, desde el momento en que «los derechos fundamentales garantizados por la Carta deben ser respetados cuando una normativa nacional esté incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, no existe ningún supuesto comprendido en el Derecho de la Unión en el que no se apliquen dichos derechos fundamentales. La aplicabilidad del Derecho de la Unión implica la aplicabilidad de los derechos fundamentales garantizados por la Carta.»
67. Por fin, como proclamación igualmente de principio, el apartado 29 de la sentencia prevé el supuesto de situaciones reguladas por el Derecho nacional que no «esté[n] totalmente determinada[s] por el Derecho de la Unión». En tal caso, los poderes públicos nacionales pueden legítimamente «aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, siempre que esa aplicación no afecte al nivel de protección previsto por la Carta, según su interpretación por el Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión». (11)
68. En este sentido, conviene recordar que en este punto el Tribunal de Justicia se remite a la sentencia Melloni, en cuyo apartado 60, refiriéndose al artículo 53 de la Carta y, por tanto, aludiendo a la posibilidad de que los Estados miembros establezcan estándares de protección superiores, se dice que «el artículo 53 de la Carta confirma que, cuando un acto del Derecho de la Unión requiere medidas nacionales para su ejecución, las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, siempre que esa aplicación no afecte al nivel de protección previsto por la Carta, según su interpretación por el Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión». (12)
69. El «ámbito de aplicación del Derecho de la Unión» se define, por tanto, como aquél en el que se comprenden «todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión». Al mismo tiempo, la aplicación de la Carta no puede dar lugar a una ampliación de las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados, pues, como se recuerda en la propia sentencia Åkerberg Fransson, (13) de acuerdo con el artículo 6 TUE, apartado 1, «las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Del mismo modo, con arreglo al artículo 51, apartado 2, de la Carta, ésta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, no crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, y no modifica las competencias y misiones definidas en los Tratados». (14)
70. Debemos, pues, a partir de aquí, determinar si en el presente caso nos encontramos ante una «situación regulada por el Derecho de la Unión».
2. Sobre la necesidad de analizar separadamente esta cuestión
71. Tal como acabo de indicar, considero que la cuestión relativa a si el acto de los poderes públicos nacionales se ha dictado «en aplicación del Derecho de la Unión» debe recibir una respuesta diferenciada en función de cada uno de los dos derechos fundamentales invocados.
72. Mi propuesta en este sentido requiere ser explicada. Puede, en efecto, no parecer evidente que una determinada situación producida en el interior de un Estado miembro sea al mismo tiempo analizable y no analizable desde la perspectiva de la Carta, según el precepto que se invoque.
73. Ocurre, sin embargo, que en las circunstancias del caso se produce una situación peculiar, que está en el origen mismo de la pretensión deducida en el proceso principal. La situación denunciada por el Sr. Delvigne podría, en efecto, encontrar remedio por dos vías distintas y, en el fondo, alternativas: Por un lado mediante la apreciación de que el Derecho penal que le ha sido —y le continúa siendo— efectivamente aplicado vulnera el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 39 de la Carta). Por otro lado, mediante la apreciación alternativa de que, en todo caso, el Derecho penal posterior, que no le ha sido aplicado, debiera haberlo sido en coherencia con la garantía incorporada al artículo 49 de la Carta (derecho a la retroactividad de la ley penal más favorable). Ambas vías, como se ve, podrían eventualmente conducir al mismo resultado.
74. Ahora bien, los problemas que plantea el análisis de si nos encontramos en un supuesto de aplicación del Derecho de la Unión se presentan de forma muy diferente según que la pretensión sea una u otra: Es decir, según que la pretensión consista en que se declare que la ley que le ha sido aplicada vulnera —sustantivamente— el derecho de sufragio, o según que la pretensión consista en una determinada aplicación retroactiva de una ley penal que no le ha sido aplicada.
75. Abordaré, por tanto, por separado, y por el orden en el que la jurisdicción nacional la plantea, la cuestión de si concurre el supuesto de un Derecho nacional dictado en aplicación del Derecho de la Unión.
3. Acerca de si el derecho a la aplicación retroactiva de la ley penal más favorable reconocido en el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta puede ser válidamente opuesto a una condena penal dictada en las circunstancias del caso
76. Conviene recordar cómo, en el presente caso, se ha producido una modificación legislativa en el Derecho penal nacional, calificable sin duda como un supuesto de reformatio in mitius, que sin embargo se ha excluido que pueda afectar a las condenas pronunciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley. Con todo, antes de proceder eventualmente a analizar el alcance de la garantía reconocida en la Carta, y en particular si la misma se extiende también a condenas definitivas ya pronunciadas en el momento de la entrada en vigor de la referida reforma, resulta necesario examinar, como acabo de exponer, si la condena penal en cuestión tuvo lugar «en aplicación del Derecho de la Unión». De alcanzarse una conclusión contraria, es claro que no procedería entrar en las diversas cuestiones posibles referidas al alcance sustantivo de este derecho fundamental. (15)
77. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puedo ya adelantarlo, permite concluir sin dificultad que tal no ha sido el caso. Recordemos cómo en la ya citada sentencia Åkerberg Fransson, al hilo de una problemática que guarda innegable similitud con la del presente caso, y examinando en concreto si una garantía de la ley penal como es el principio ne bis in idem, regía una condena impuesta en un supuesto de infracción de IVA, el Tribunal de Justicia identificó la presencia de un supuesto de aplicación del Derecho de la Unión en la circunstancia de que la acción penal en cuestión se debiera «en parte al incumplimiento de […] obligaciones declarativas en materia de IVA». (16)
78. En este mismo sentido, el Tribunal de Justicia apreció en aquella ocasión que la situación en el proceso principal venía regida por un Derecho dictado en aplicación del Derecho de la Unión en la medida en que este último impone a los Estados miembros «la obligación de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas necesarias para garantizar que el IVA se perciba íntegramente en su territorio y para luchar contra el fraude», (17) según resulta, por un lado, del artículo 4 TUE, apartado 3, y, por otro, de la Directiva 2006/112, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, y de la Sexta Directiva.
79. A estas disposiciones se añadía «el artículo 325 TFUE[, que] exige a los Estados miembros que combatan las actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la Unión mediante medidas disuasorias y efectivas y, en particular, que adopten para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses». (18)
80. Para el Tribunal de Justicia, «dado que los recursos propios de la Unión incluyen, en particular, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2007/436 […], sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas […], los ingresos procedentes de la aplicación de un tipo uniforme a la base armonizada del IVA determinada según la normas de la Unión, existe un vínculo directo entre la percepción de los ingresos procedentes del IVA respetando el Derecho de la Unión aplicable y la puesta a disposición del presupuesto de la Unión de los recursos IVA correspondientes, puesto que cualquier omisión que pudiera producirse en la percepción de aquéllos puede causar una reducción de éstos». (19)
81. En definitiva, en Åkerberg Fransson se trataba de un supuesto en el que un Estado miembro debía adoptar las medidas legislativas y administrativas necesarias para dar cumplimiento a una obligación impuesta por el Derecho de la Unión.
82. En claro contraste con la situación anterior, en el presente caso no existen —y desde luego no se han invocado— disposiciones del Derecho de la Unión que, de forma semejante a las que concurrían en aquel asunto, pudieran fundamentar y activar la potestad sancionadora del Estado miembro. Por el contrario, el ejercicio del ius puniendi del Estado miembro ha tenido lugar en una materia del todo ajena a la competencia de la Unión, en concreto con ocasión de la represión de un delito de asesinato. No concurre, pues, en el presente supuesto, un Derecho de la Unión que permitiera afirmar que la sanción penal se ha dictado en aplicación del mismo.
83. Desde esta perspectiva sólo me resta añadir que el hecho de que un entendimiento diferente del alcance del derecho a la reformatio in mitius, en los términos propugnados por el Sr. Delvigne, hubiera podido traducirse en una aplicación al mismo de la reforma legislativa posterior a su condena, con consecuencias, en último término, para el disfrute por su parte del derecho de sufragio no es suficiente para alterar la anterior conclusión.
84. El Tribunal de Justicia tiene declarado que la mera afectación indirecta a una materia comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión no es suficiente para considerar regulada por este Derecho la situación a la que se aplica la norma nacional que produce tal afectación. (20)
85. En esa misma línea, el Tribunal de Justicia también ha declarado que «el concepto de “aplicación del Derecho de la Unión”, a efectos del artículo 51 de la Carta, requiere la existencia de un vínculo de conexión de un grado superior a la proximidad de las materias consideradas o a las incidencias indirectas de una de ellas en la otra». (21) Igualmente el Tribunal de Justicia ha advertido de que «[p]ara determinar si una normativa nacional guarda relación con la aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51 de la Carta se ha de comprobar, entre otros aspectos, si su finalidad es aplicar una disposición del Derecho de la Unión, el carácter de esa normativa, si ésta persigue objetivos distintos de los previstos por el Derecho de la Unión, aun cuando pueda afectar indirectamente a este último, y si existe una normativa específica del Derecho de la Unión en la materia o que la pueda afectar.» (22)
86. En definitiva, y siguiendo esta misma línea, la circunstancia de que una eficacia retroactiva de dicha reforma hubiera podido tener el efecto colateral, y en cierto modo aleatorio, de una recuperación del derecho de sufragio no permite afirmar que el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta «rige» esta situación; en definitiva, que el acto de las autoridades nacionales ha sido dictado en aplicación del Derecho de la Unión.
87. Entiendo, por tanto, que una disposición nacional como la concernida en el presente asunto, que excluye un determinado efecto retroactivo respecto de una legislación penal no dictada en aplicación del Derecho de la Unión, no tiene tampoco el carácter de legislación nacional dictada en aplicación del Derecho de la Unión.
88. Como conclusión, considero que el Tribunal de Justicia carece de competencia, en las circunstancias del caso, para pronunciarse sobre la compatibilidad de la normativa nacional invocada por el tribunal d’instance con el derecho reconocido en el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta.
4. Acerca de si el derecho de sufragio a las elecciones al Parlamento Europeo, tal como se reconoce en el artículo 39, apartado 2, de la Carta, puede ser opuesto frente a una legislación penal nacional que impone una pérdida definitiva del derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo
89. Mediante la segunda de sus preguntas, el tribunal de Bordeaux plantea la compatibilidad con la Carta de la privación definitiva del derecho de sufragio que le ha sido impuesta originariamente al Sr. Delvigne —y que continúa «cumpliendo»— con arreglo a la legislación penal vigente en el momento de los hechos delictivos de los que fue declarado autor.
90. De nuevo corresponde plantearse la cuestión de la concurrencia del supuesto que, con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la Carta, determinaría la vinculación de los actos de los poderes públicos de los Estados miembros a los mandatos de la misma. De nuevo se plantea, esencialmente, la cuestión de si cabe afirmar que nos encontremos en presencia de un Derecho de la Unión que haya regido o determinado la aplicación de la legislación penal en cuestión.
91. La conclusión a la que cabe llegar en el presente caso es claramente diferente. La situación de pérdida de derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo en la que el Sr. Delvigne se encuentra como consecuencia de la legislación francesa que, en virtud, como se verá, del Derecho de la Unión, regula las elecciones al Parlamento Europeo —con remisión a la legislación electoral general nacional (artículo 2 de la Ley 77-729, de 7 de julio de 1977), y remisión a su vez de esta última a su legislación penal (artículo L 2 del Código Electoral)—, es consecuencia de una legislación dictada en aplicación del Derecho de la Unión.
92. Entiendo que en este caso existe un claro vínculo de la normativa nacional litigiosa con el Derecho de la Unión. Ese vínculo resulta ante todo de la asunción por parte del Derecho primario de una competencia para el establecimiento de las disposiciones necesarias para hacer posible la elección de los miembros del Parlamento Europeo «de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros.» Según dispone el artículo 223 TFUE, apartado 1, en la línea —ciertamente con matices— de su inmediato precedente, esto es, el artículo 190 CE, mientras al Parlamento Europeo corresponde la elaboración de «un proyecto encaminado a establecer las disposiciones necesarias» para hacer posible aquel objetivo, es competencia del Consejo establecer tales disposiciones «por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, previa aprobación del Parlamento Europeo», si bien las disposiciones en cuestión sólo «entrarán en vigor una vez que hayan sido aprobadas por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normal constitucionales». (23)
93. Esta previsión del artículo 223, TFUE, apartado 1, supone que el legislador de la Unión debe asumir la regulación de la elección de sus diputados con arreglo a dos opciones: bien estableciendo un procedimiento uniforme, bien sentando unos principios comunes. Con independencia de las diferencias entre una u otra opción, lo que importa, para el caso que ahora nos ocupa, es que ambas tienen por objeto una materia que ha quedado comprendida en el ámbito de las competencias de la Unión, correspondiendo al legislador de la Unión, y es lo menos que se puede decir, la condición de «colegislador» en esa materia.
94. Es claro que, sea estableciendo un procedimiento de elección de los miembros del Parlamento Europeo, sea disponiendo los principios comunes a partir de los cuales debe llevarse a cabo esa elección, el legislador de la Unión participa en el ejercicio de una peculiar competencia que acaso podría calificarse de «compartida», pero que en todo caso le implica de manera directa. La competencia en cuestión aparece como «compartida» en un doble sentido: En un primer sentido, por cuanto, mientras la iniciativa y la elaboración de las disposiciones reguladoras de dicho procedimiento o, en su caso, la delimitación de los principios comunes que deben inspirarlo corresponden exclusivamente al legislador de la Unión, queda reservada a los Estados miembros la decisión de la «entrada en vigor» de aquellas disposiciones. En un segundo sentido, porque, establecido un procedimiento uniforme o, alternativamente, sentados los principios comunes en los que deben fundamentarse los procesos electorales europeos, quedará siempre un margen para el ejercicio de las competencias propias de los Estados miembros en lo concerniente a la regulación de las elecciones al Parlamento Europeo.
95. La primera conclusión que cabe extraer de la consideración anterior es que existe ya por virtud del TFUE una determinada competencia del legislador de la Unión que permite rechazar el reproche de que la aplicación de la Carta pueda tener como consecuencia una modificación de las competencias de la Unión en el sentido vedado por el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Y esta conclusión no se ve alterada por el hecho de que, como es sabido, la previsión del artículo 223, TFUE, apartado 1 no haya alcanzado a hacerse realidad.
96. El procedimiento querido por el artículo 223 TFUE, apartado 1, en efecto, no ha llegado aún a establecerse. (24) Pero el mandato contenido en ese precepto, por más que todavía pendiente de ser cumplido, es expresivo de la voluntad del legislador primario de hacer de la elección de los miembros del Parlamento Europeo una «situación regulada por el Derecho de la Unión», en el sentido de la sentencia Åkerberg Fransson, bien que no de manera exclusiva, sino con la participación de los Derechos de los Estados miembros en el contexto del procedimiento uniforme establecido por la Unión o, en su caso, de los principios comunes dispuestos por esta última.
97. El interés de la Unión por el procedimiento de designación de los miembros del Parlamento Europeo experimentó ya un cambio cualitativo tan pronto como los diputados europeos comenzaron a ser elegidos por sufragio universal directo de los ciudadanos de los Estados miembros. (25) Para esa ocasión hubo de adoptarse inicialmente el Acto de 1976, relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo, cuyo artículo 1, apartado 3, imponía la elección «por sufragio universal directo, libre y secreto».
98. Poco más preveía, ciertamente, el citado Acto de 1976, que en su artículo 8 disponía que, «[s]alvo lo dispuesto en el presente acto, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales». Pero, en todo caso, la elección por sufragio universal y directo del Parlamento Europeo suponía la configuración de esta Cámara a imagen y semejanza de los Parlamentos de los Estados miembros. No hay que olvidar que el Tribunal de Justicia estimó la demanda del partido «Los Verdes» en su sentencia Los Verdes/Parlamento (26) sobre la base de este Acto, calificando entonces por vez primera a los Tratados como carta constitucional.
99. El incremento progresivo de las competencias del Parlamento Europeo y la creciente aproximación de su posición institucional y política a la que es propia de los Parlamentos nacionales en los ordenamientos de los Estados miembros no han hecho sino cada vez más perentoria la necesidad de que su procedimiento de elección haga justicia a su condición de órgano de representación de la voluntad de los ciudadanos «de la Unión». Si se quiere, en los términos en los que me expresaba en las Conclusiones presentadas en el asunto Åkerberg Fransson, no parece discutible que en este caso nos encontramos ante «un interés específico de la Unión en que [el] ejercicio de poder [por parte de los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión] se acomode a la comprensión de los derechos fundamentales por parte de la Unión». (27)
100. En esta misma línea, abandonando la formulación anterior contenida en el artículo 189 CE, el artículo 14 TUE, apartado 2, y, en coherencia con el mismo, el artículo 39, apartado 1, de la Carta, no se refieren ya a los diputados del Parlamento Europeo como «representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad», sino, de manera mucho más directa, como «representantes de los ciudadanos de la Unión.» (28)
101. En esta nueva condición de Cámara inmediatamente representativa de la ciudadanía de la Unión, es claro que el Parlamento Europeo difícilmente puede ser ya el simple agregado de diputados elegidos con arreglo a procedimientos electorales nacionales acaso enteramente divergentes en sus planteamientos o premisas de partida. La unidad de la representación ciudadana postula la adopción de un procedimiento electoral uniforme o, cuando menos, inspirado en principios comunes. Tal me parece el sentido del artículo 223 TFUE, apartado 1.
102. El hecho de que el mandato ahora contenido en ese precepto no haya alcanzado nunca a materializarse en el sentido que se acaba de indicar hace necesario que la Unión continúe sirviéndose del auxilio de los procedimientos electorales nacionales, tal y como sigue previendo el Acto de 1976. Cierto que a los Estados miembros corresponde ahora —todavía— determinar la entrada en vigor de tal procedimiento. Pero si éstos tienen así, si se quiere, la competencia para determinar aquella entrada en vigor, han dejado de tener la competencia incondicionada que antes les correspondía para regular el procedimiento de elección de los diputados europeos elegibles en su circunscripción. Por tanto, la remisión prácticamente completa todavía hoy necesaria a los procedimientos electorales nacionales no es consecuencia de la existencia de una competencia propia tan extensa de los Estados miembros al respecto, sino fruto de la necesidad de suplir el vacío que en otro caso se produciría como consecuencia de no haberse cumplido con el mandato consignado en el artículo 223 TFUE, apartado 1.
103. En cualquier caso, y por lo que en este momento importa, de todo lo anterior se deprende que nos encontramos ante un ámbito en el que es inexcusable la aplicación del Derecho de la Unión.
104. El Tribunal de Justicia es competente, por tanto, para responder a la segunda de las preguntas planteadas por el órgano judicial de reenvío en la medida en que nos encontramos en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Esta conclusión debe ser objeto, sin embargo, de una precisión importante derivada del limitado alcance de la competencia que corresponde al legislador de la Unión en lo referente a la regulación de las elecciones al Parlamento Europeo.
105. No debe, en efecto, olvidarse lo declarado por el Tribunal de Justicia en el apartado 29 de la sentencia Åkerberg Fransson, más arriba reproducido: en el supuesto de situaciones reguladas por el Derecho nacional que no «esté[n] totalmente determinada[s] por el Derecho de la Unión», los poderes públicos nacionales pueden legítimamente «aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, siempre que esa aplicación no afecte al nivel de protección previsto por la Carta, según su interpretación por el Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión». (29)
106. En este sentido, con arreglo a lo que vengo exponiendo, es claro que el conjunto del Derecho electoral que debe regir las elecciones al Parlamento Europeo no se encuentra «enteramente determinado», ni de hecho ni de Derecho, por el Derecho de la Unión. Es decir, incluso en una situación de cumplimiento de la previsión del artículo 223 TFUE, apartado 1, la competencia del legislador de la Unión no abarca todo el Derecho electoral en las elecciones al Parlamento Europeo, sino sólo el establecimiento de un procedimiento uniforme o de unos principios comunes. Esta situación implicaría ya que el Derecho nacional elaborado al respecto no estuviera «enteramente determinado» por el Derecho de la Unión. Tanto más cierta es esta circunstancia en una situación en la que la previsión del artículo 223 TFUE, apartado 1, no se ha realizado. De ahí que los Estados miembros dispongan de un espacio para la aplicación de unos estándares de protección distintos de los establecidos en la Carta —y, por remisión a Melloni, (30) superiores— siempre, claro está, con la condición a la que acabo de referirme al final del punto anterior.
107. Como conclusión intermedia, entiendo, por tanto, que una legislación nacional como la aquí cuestionada, que regula, directamente o por remisión, las elecciones al Parlamento Europeo es una legislación dictada «en aplicación» del Derecho de la Unión, con independencia de que no se encuentre «enteramente determinada» por el mismo, esto último en el sentido y con las consecuencias declaradas en el apartado 29 de la sentencia Åkerberg Fransson.
C. Sobre el fondo
1. Consideración preliminar
108. En los términos en que ha sido formulada, la pregunta planteada por el órgano judicial de reenvío parece centrada en el apartado 1 del artículo 39 de la Carta, pues sólo en ese apartado se hace referencia al principio de igualdad, si bien únicamente para asegurar que los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad puedan participar en las elecciones al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de residencia. Sin embargo, es notorio que la igualdad invocada por el Sr. Delvigne y a la que se refiere el tribunal d’instance en su auto de planteamiento no es la del apartado 1 del artículo 39 de la Carta, sino más bien la del apartado 2 de dicho precepto.
109. En efecto, el órgano jurisdiccional de reenvío pregunta exactamente si «[d]ebe interpretarse el artículo 39 de la Carta […], aplicable a las elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que obliga a los Estados miembros de la Unión Europea a no establecer prohibiciones generales, indefinidas y automáticas del ejercicio de los derechos civiles y políticos, para no crear desigualdades de trato entre los nacionales de los Estados miembros.» La referencia a las «prohibiciones generales, indefinidas y automáticas» evoca de manera inmediata, según veremos, la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la privación del derecho de sufragio en contextos puramente internos, (31) es decir, por relación a la definición misma del derecho de voto en tanto que derecho político. Por ello, cuando el tribunal d’instance habla de «desigualdades de trato entre los nacionales de los Estados miembros», entiendo que se refiere exclusivamente a los nacionales franceses y no a éstos por relación a los nacionales de otros Estados miembros.
110. Procede, por tanto, desplazar la atención al apartado 2 del artículo 39 de la Carta, esto es, al ejercicio del derecho de sufragio en sentido estricto, pues la cuestión de derechos fundamentales suscitada en el supuesto del Sr. Delvigne no es propiamente si, en sus mismas circunstancias, los nacionales de otros Estados miembros pueden participar en las elecciones al Parlamento Europeo, sea en Francia o en otros Estados miembros. La cuestión es si, como ciudadano de la Unión, la normativa nacional aplicada es compatible con un derecho fundamental reconocido en la Carta a todos los ciudadanos europeos aun en el caso de que hayan de ejercerlo en el Estado miembro de su nacionalidad.
111. Así delimitada la cuestión, conviene recordar que la misma tiene su origen en un proceso que tiene por objeto la exclusión del Sr. Delvige del censo electoral como consecuencia de haber sido condenado en 1988 a una pena principal de reclusión de 12 años, con accesoria de privación perpetua del derecho de sufragio. El Sr. Delvigne interesa en el proceso a quo que le sea aplicada retroactivamente la legislación penal que en 1992 suprimió el carácter automático e indefinido de esa pena accesoria, si bien únicamente para las condenas impuestas tras la entrada en vigor de dicha legislación.
2. Sobre el respeto por parte de la legislación nacional del derecho de sufragio al Parlamento Europeo (artículo 39, apartado 2, de la Carta)
112. En el presente caso nos encontramos ante un supuesto de inelegibilidad definitiva anudada a la condición de haber sido objeto de una determinada condena. Se trata, en particular, de un supuesto que cabe calificar como «limitación» del ejercicio de un derecho fundamental, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta. De acuerdo con este precepto, dicha limitación sólo es admisible en el caso de «ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial» del derecho concernido, debiendo tratarse, en todo caso, de una limitación respetuosa con el «principio de proporcionalidad» y que, además, de ser «necesaria», «respond[a] efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.»
113. Procede examinar si, de acuerdo con la jurisprudencia sobre la materia, en las circunstancias del caso se dan las condiciones necesarias para que la limitación en cuestión sea considerada como compatible con las exigencias de la Carta.
114. Está fuera de discusión que dicha limitación ha sido establecida por ley, toda vez que resulta de la aplicación combinada del Código Penal, la Ley de 1992 y el Código Electoral. La cuestión es si, además, respeta el contenido esencial del derecho de sufragio, debiendo coincidirse con el Gobierno alemán en su observación de que una privación «mecánica y duradera» del derecho de sufragio activo o pasivo en caso de condena penal sería contraria al contenido esencial del sufragio universal, pues haría imposible el ejercicio de este derecho para determinados ciudadanos de la Unión. (32)
115. En efecto, en el contexto de la Carta, el respeto del contenido esencial de los derechos en ella reconocidos opera como un límite último e infranqueable a cualquier limitación posible del ejercicio de tales derechos, como un «límite de los límites». (33) En definitiva, el no respeto de dicho contenido esencial conduce a que el derecho fundamental en cuestión resulte «irreconocible en cuanto tal», de manera que no cabrá entonces hablar de «limitación» del ejercicio de un derecho, sino, pura y simplemente, de «supresión» del mismo.
116. Proyectada la consideración anterior sobre el supuesto que ahora nos ocupa, y debido al propio carácter de la limitación en cuestión, de lo que se trata, en definitiva, es de determinar si la misma resulta proporcionada, en el entendido de que, si no lo fuera, habría desconocido el límite que la Carta ha impuesto a toda posible limitación de los derechos fundamentales, es decir, su contenido esencial.
117. Para apreciar el carácter proporcionado o desproporcionado de la limitación examinada es necesario partir del dato de la gran diversidad apreciable en esta materia entre las distintas legislaciones nacionales, tan diversas que desde el Derecho de la Unión sólo puede atenderse al mínimo común compartido por los Estados miembros y, en consecuencia, a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el artículo 3 del protocolo adicional nº 1 al Convenio Europeo.
118. El examen de Derecho comparado acredita, en efecto, una gran diversidad en las legislaciones de los Estados miembros en punto a la privación del derecho de sufragio como consecuencia de una sanción penal, (34) siendo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos quien ha venido a establecer como mínimo común denominador admisible en el contexto del artículo 3 del Protocolo adicional nº 1 al Convenio Europeo la posibilidad de la privación a perpetuidad del derecho de sufragio siempre que tal privación no sea el resultado de un sistema que responda a criterios de generalidad, de automaticidad y de aplicación indiferenciada. Para el Tribunal Europeo, en efecto, es contrario a aquel precepto del Convenio aquella legislación que priva, «sin matices», del derecho de voto a un gran número de individuos «de manera indiferenciada» y «automáticamente […], cualquiera que sea la duración de la pena e independientemente de la naturaleza o de la gravedad de la infracción que han cometido y de su situación personal», concluyendo que «semejante restricción general, automática e indiferenciada de un derecho consagrado por el Convenio y que reviste una importancia crucial sobrepasa un margen de apreciación aceptable, por más amplio que sea, y es incompatible con el artículo 3 del Protocolo nº 1.» (35)
119. En particular, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos valora muy especialmente la posibilidad de que la medida privativa sea susceptible de revisión, habiendo considerado que no padece una rigidez excesiva, incompatible con el Convenio de Roma, un sistema nacional que permita obtener el restablecimiento del derecho de voto mediante solicitud presentada una vez transcurridos tres años del cumplimiento de la condena principal y a condición de que se acredite una buena conducta efectiva y constante. (36)
120. En estas circunstancias, entiendo que, sin que ello suponga su incompatibilidad con el Derecho de la Unión, los Estados miembros pueden contemplar entre las causas de privación del derecho de sufragio la eventualidad de una condena penal, si bien únicamente en los términos en los que esa privación es aceptable de acuerdo con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así se desprende con claridad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, quien siempre ha recordado, al hilo de aquella doctrina, que «los Estados contratantes gozan de un amplio margen de apreciación para rodear el derecho de voto de requisitos. Sin embargo, tales requisitos no pueden menoscabar los derechos de que se trata hasta el punto de lesionar su propia esencia y privarles de su efectividad[,] [d]eben perseguir un fin legítimo y los medios empleados no pueden resultar desproporcionados». (37)
121. En mi opinión, la normativa nacional implicada en el proceso principal no es, en principio, incompatible con la doctrina del Tribunal Europeo porque, por más que la efectividad de la posibilidad de revisión haya sido puesta seriamente en duda en el curso de la vista pública, el Derecho francés prevé la posibilidad de revisión de la privación perpetua del derecho de sufragio. Así parece disponerlo el artículo 702-1 del Código de procedimiento penal, en su versión modificada por la Ley nº 2009-1436, de 24 de noviembre de 2009, penitenciaria, en virtud del cual toda persona afectada por una privación, prohibición o incapacidad resultantes de una condena penal principal o accesoria puede solicitar de la jurisdicción su levantamiento total o parcial.
122. Esa sola circunstancia, unida al hecho de que no es seguro que la normativa en cuestión presente las características de generalidad, automaticidad y aplicación indiferenciada censurados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, dado que no parece aplicarse a cualesquiera delitos, sino sólo a los de cierta gravedad, podría excluir la incompatibilidad de aquella normativa con el Derecho de la Unión, siempre bajo el control del órgano jurisdiccional.
123. En definitiva, y por todo lo anterior, será al órgano jurisdiccional de reenvío a quien corresponda definitivamente determinar si las posibilidades de revisión ofrecidas por el Derecho nacional se demuestran, en la práctica, suficientemente viables en orden a excluir que, de hecho, la privación del derecho de sufragio termine siendo irremediablemente perdurable, con la consecuencia de incurrir en desproporción y, en definitiva, en una vulneración del contenido esencial del derecho. A este respecto, pueden constituir elementos de juicio pertinentes la mayor o menor dificultad real del procedimiento de revisión en lo que se refiere a las condiciones exigidas para su iniciación, la razonabilidad de los costes, con particular atención a la posibilidad de que, de requerirse asistencia o representación jurídicas, quepa el beneficio de justicia gratuita, así como a la práctica observada por las autoridades que han de resolver sobre la petición de revisión en lo que se refiere al rigor de las condiciones exigidas para su concesión.
124. En conclusión, considero que el artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se opone a una legislación nacional como la implicada en el proceso principal siempre que no establezca una privación del derecho de sufragio de carácter general, indefinida y automática, sin posibilidad suficientemente viable de revisión, cuestión esta última que corresponde particularmente determinar al órgano judicial nacional.
VII. Conclusión
125. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada en los términos siguientes:
«1) El Tribunal de Justicia carece de competencia, en las circunstancias del caso, para pronunciarse sobre la compatibilidad de la normativa nacional invocada por el tribunal d’instance con el derecho reconocido en el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
2) El artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se opone a una legislación nacional como la implicada en el proceso principal siempre que no establezca una privación del derecho de sufragio de carácter general, indefinida y automática, sin posibilidad suficientemente viable de revisión, cuestión esta última que corresponde particularmente determinar al órgano judicial nacional.»