ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н Y. Bot
представено на 10 септември 2013 година(1)
Дело C‑43/12
Европейска комисия
срещу
Европейски парламент
Съвет на Европейския съюз
„Директива 2011/82/ЕС — Трансграничен обмен на информация за пътнотранспортни нарушения — Избор на правното основание — Член 87, параграф 2, буква a) ДФЕС — Член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС“
1. С настоящата жалба Европейската комисия оспорва правното основание на Директива 2011/82/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за улесняване на трансграничния обмен на информация относно пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата(2) (наричана по-нататък „Директивата“).
2. С тази директива се въвежда система за обмен на информация, позволяваща на компетентния орган на държавата членка, в която е извършено нарушение на правилата за движение по пътищата, да получи от държавата членка на регистрация данните, които ще му позволят да идентифицира лицето, отговорно за установеното нарушение.
3. Първоначално Комисията основава своето Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за подпомагане на трансграничния контрол върху безопасността по пътищата(3) на член 71, параграф 1, буква в) ЕО, който вече съответства на член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС.
4. Последната разпоредба е част от дял VI от третата част от Договора за функционирането на ЕС относно транспорта и гласи следното:
„За целите на прилагането на член 90, като се вземат предвид специалните аспекти на превозите, Европейският парламент и Съветът [на Европейския съюз], като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с [Европейския икономически] и социален комитет и с Комитета на регионите [на Европейския съюз], установяват:
[…]
в) мерки за подобряване на безопасността на транспорта;
[…]“.
5. След дълги и трудни преговори, довели до съкращаване на съдържанието на Директивата, Съветът счита, че тя трябва да бъде приета не в рамките на общата транспортна политика, а на основание на член 87, параграф 2 ДФЕС, който е част от глава 5 („Полицейско сътрудничество“) от дял V („Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“) от третата част от Договора за функционирането на ЕС. В съгласие с Парламента в крайна сметка е възприето именно това правно основание.
6. Член 87, параграф 1 ДФЕС гласи, че „Съюзът развива полицейско сътрудничество, което обединява всички компетентни органи на държавите членки, включително полицейските, митническите и други специализирани правоприлагащи служби в областта на предотвратяването или разкриването на престъпления, както и на действията по разследване“.
7. Съгласно член 87, параграф 2 ДФЕС:
„За целите на параграф 1 Европейският парламент и Съветът могат, в съответствие с обикновената законодателна процедура, да установят мерки относно:
а) събирането, съхраняването, обработването, анализа и обмена на подходяща информация;
[…]“.
8. В подкрепа на становището си, че Директивата е трябвало да се основава на член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС, Комисията изтъква факта, че основната ѝ цел е подобряването на безопасността по пътищата и че тази цел попада в обхвата на общата транспортна политика. Въведеният с Директивата механизъм за обмен на информация бил само средство за постигането на тази цел.
9. Комисията изтъква също, че приложното поле на член 87, параграф 2 ДФЕС е ограничено до наказателноправните въпроси, така че тази разпоредба може да служи като правно основание единствено за създаването на система за обмен на информация за престъпления. За да се определи какво обхваща понятието за наказателноправни въпроси в правото на Съюза, трябва да се използват квалификациите, възприети в националното право. Следователно единствено нарушенията, които формално са част от наказателното право на държавите членки, биха могли да са предмет на обмен на информация по смисъла на член 87, параграф 2 ДФЕС.
10. С оглед на така възприетото от Комисията схващане за приложното поле на тази разпоредба въведеният с Директивата механизъм за обмен на информация според нея не попадал в обхвата на полицейското сътрудничество по смисъла на член 87 ДФЕС. Всъщност предвидените в Директивата пътнотранспортни нарушения не били квалифицирани само като „престъпления“ в правото на отделните държави членки. Едно проучване на правните системи на тези държави щяло да покаже, че тези нарушения попадат понякога в обхвата на административното, понякога в обхвата на наказателното им право. Следователно констатацията, че пътнотранспортните нарушения могат в някои държави членки да се считат за административни нарушения не позволявала Европейският съюз да въведе на основание член 87 параграф 2 ДФЕС система за обмен на информация относно пътнотранспортните нарушения.
11. Парламентът и Съветът оспорват защитавания от Комисията подход, като това правят и всички държави членки, встъпили в настоящото производство(4).
12. Поради причините, които ще изложа тук, считам също така, че Комисията защитава едно твърде ограничително схващане за приложното поле на член 87, параграф 2 ДФЕС и че именно тази разпоредба представлява правилното правно основание за въведената с Директивата система за обмен на информация.
I – Моите съображения
13. Настоящата жалба предполага да се установи дали система за обмен на информация, позволяваща идентифицирането на лицата, извършили пътнотранспортно нарушение в държава членка, различна от тази на тяхната регистрация, попада в обхвата на полицейското сътрудничество, уредено в член 87 ДФЕС, макар тази система да цели подобряването на безопасността по пътищата и въпросните нарушения да не са квалифицирани като „престъпления“ във всички държави членки.
14. В самото начало ще отбележа, макар да може да се счита, че това се подразбира, че определянето на подходящото за приемането на Директивата правно основание по никакъв начин не трябва да се влияе от институционалните особености, които — и след Договора от Лисабон — отличават дял V от третата част от Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие от другите секторни политики. Имам предвид по-специално Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, както и Протокол (№ 22) относно позицията на Дания, приложен към същите договори.
15. Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на определена мярка се установи, че тя има двойна цел или че е съставена от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част(5).
16. Както е посочено в член 1 от Директивата, тя „цели осигуряване на високо равнище на защита на всички участници в движението по пътищата в Съюза чрез улесняване на трансграничния обмен на информация за пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата, а чрез това и на изпълнението на санкциите, в случаите, когато тези нарушения са извършени с превозно средство, регистрирано в държава членка, различна от държавата членка по местонарушението“.
17. Безспорно е, че като се стреми по този начин да осигури високо равнище на защита на всички участници в движението по пътищата в Съюза, законодателят на Съюза цели да подобри безопасността, която трябва да бъде осигурена на тези участници, когато ползват пътищата на държавите членки, като намали броя на жертвите и ранените, както и имуществените вреди. Тази цел е изтъкната по-специално в съображения 1, 6, 15 и 26 от Директивата.
18. Вярно е, че — както се уточнява в съображение 1 от Директивата — „[п]одобряването на пътната безопасност е основна цел на транспортната политика на Съюза“. Впрочем от практиката на Съда може да се направи изводът, че законодателят на Съюза има право — на основание член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС — да приема общи разпоредби, целящи да подобрят безопасността по пътищата(6).
19. Затова констатацията, че Директивата цели да подобри безопасността по пътищата не ми се струва достатъчна, за да бъде включена тя в полето на транспортната политика и да бъде изключена от полето на полицейското сътрудничество, уредено в член 87 ДФЕС.
20. Струва ми се, че всъщност целта да се осигури високо равнище на закрила за всички участници в движението по пътищата на Съюза може да бъде свързана и с тази, преследвана в рамките на дял V от третата част от Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, а именно — по смисъла на член 67, параграф 3 ДФЕС — постигането на високо равнище на сигурност.
21. Освен това въвеждането на полицейско сътрудничество по член 87 ДФЕС, като позволява по-ефективното санкциониране на дадена категория нарушения, безспорно може да преследва цел от обществен интерес, преследвана също в рамките на секторна политика, каквато е транспортната.
22. В това отношение ще отбележа, че в рамките на съседната област на съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси член 83, параграф 2 ДФЕС позволява на Съюза да установи минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите, когато сближаването на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки по наказателноправните въпроси се оказва необходимо за осигуряване на ефективното провеждане на политика на Съюза в област, която е предмет на мерки за хармонизиране(7). Наличието на правно основание, позволяващо хармонизирането на наказателното право на държавите членки, когато това е необходимо за постигането на преследваните в рамките на секторните политики цели, показва, че границата между правните основания на секторните политики, от една страна, и от друга, на тези, позволяващи да се установи полицейско или съдебно сътрудничество в рамките на дял V от третата част от Договора за функционирането на ЕС, не е строго определена. Така правна уредба на Съюза, която би имала за цел да установи минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на движението по пътищата, би имала за цел и да подобри пътната безопасност, но ще попада в приложното поле на член 83, параграф 2 ДФЕС.
23. В същия ред на мисли по-нататък ще имам възможността да посоча акт от вторичното право, попадащ в обхвата на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, а именно Рамково решение 2005/214/ПВР на Съвета от 24 февруари 2005 година относно прилагането на принципа за взаимно признаване на финансови санкции(8), което, като позволява признаването на финансовите санкции, налагани при пътнотранспортни нарушения, безспорно допринася за целта да се подобри безопасността по пътищата.
24. От тези елементи следователно трябва да се заключи, че съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, така както е замислено в Договора от Лисабон, може да преследва цели от обществен интерес, спадащи към секторните политики. Не виждам защо положението трябва да е различно, когато става въпрос за полицейското сътрудничество.
25. От тези първи съображения следва, че констатацията, че Директивата предвижда подобряване на безопасността по пътищата, сама по себе си не е определяща, за да се реши дали член 87, параграф 2 ДФЕС, или член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС представлява правилното за Директивата правно основание.
26. Затова следва да задълбоча разглеждането на преследваните с Директивата цели, като не се ограничавам само с посочената цел да се подобри безопасността по пътищата.
27. Като решава да приеме Директивата, законодателят на Съюза изхожда от една проста констатация, а именно че развитието на свободното движение на хора в рамките на Съюза често е синоним на безнаказаност в областта на пътнотранспортните нарушения.
28. Както е отбелязано в изложението на мотивите на посоченото по-горе предложение за директива, нуждата от въвеждане на система за обмен на информация е породена от това, че нарушенията по пътищата често не се санкционират, когато те са извършени с моторно превозно средство, регистрирано в държава членка, различна от тази на извършване на нарушението. Проблемът е особено остър за нарушения, които се отчитат автоматично с помощта на камери по пътищата, в които случаи не съществува пряк контакт между водача на моторното превозно средство (МПС) и полицейските органи(9).
29. Така в съображение 2 от Директивата законодателят на Съюза установява, че „често не се изпълняват санкции от финансов характер за някои пътнотранспортни нарушения, ако тези нарушения са извършени с превозно средство, регистрирано в държава членка, различна от държавата членка по местонарушението“. Изхождайки от тази констатация „[Д] иректива[та] има за цел дори при такива случаи да се гарантира ефективно разследване на пътнотранспортните нарушения, свързани с безопасността по пътищата“.
30. Съгласно съображение 6 от Директивата, „[з]а да се подобри безопасността по пътищата в целия Съюз и да се гарантира еднакво третиране на водачите на превозни средства, а именно нарушители с местна и с чуждестранна регистрация, следва да бъде улеснено изпълнението независимо от държавата членка, в която е регистрирано превозното средство. За тази цел следва да бъде въведена система за трансграничен обмен на информация за някои установени пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата, независимо дали са от административен или наказателноправен характер съгласно правото на съответната държава членка, която да предоставя на държавата членка по местонарушението достъп до данни за регистрацията на превозни средства, с които разполага държавата членка на регистрация“.
31. Освен това съгласно съображение 7 от Директивата, „[п]о-ефикасният трансграничен обмен на данни за регистрацията на превозни средства, който следва да улесни идентифицирането на лицата, за които съществува подозрение, че са извършили пътнотранспортно нарушение, свързано с безопасността по пътищата, може да увеличи възпиращото въздействие и да доведе до по-предпазливо поведение на водачите на превозни средства, регистрирани в държава членка, различна от държавата членка по местонарушението, което от своя страна ще предотврати жертвите, резултат от пътнотранспортни произшествия“.
32. Тези съображения изразяват основната цел на Директивата, а именно да позволи по-ефективното санкциониране на пътнотранспортните нарушения чрез въвеждането на механизъм за полицейско сътрудничество. Този механизъм се състои в обмен на данни, позволяващ идентифицирането на лицата, отговорни за тези пътнотранспортни нарушения, което представлява задължителна предпоставка за тяхното преследване и санкциониране от страна на компетентните органи на държавите членки.
33. Това по-ефективно санкциониране на пътнотранспортните нарушения, което със своя възпиращ ефект ще мотивира водачите с чужда регистрация да спазват правилата за движение по пътищата в държавите членки, през които преминават, ще доведе до подобряване на безопасността по пътищата. Във всеки случай, такова е желанието, изразено от законодателя на Съюза. Подобряването на безопасността по пътищата следователно представлява крайната цел, желаният ефект, а по-ефективното санкциониране на пътнотранспортните нарушения — най-непосредствената и пряка цел, като, разбира се, и двете са тясно свързани.
34. Целта, която ми се струва определяща, за да се установи кое е правилното за Директивата правно основание, следователно е да се позволи едно по-ефективно санкциониране на пътнотранспортните нарушения чрез въвеждането на механизъм за сътрудничество между компетентните правоприлагащи национални органи. Струва ми се, че акт с такава основна цел следва да попадне в обхвата на полицейското сътрудничество по смисъла на член 87 ДФЕС.
35. Такъв акт изцяло се вписва в действието на Съюза, с което се цели изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Макар че терминът „свобода“, съдържащ се в този израз, безспорно се отнася до свободното движение на хора в Съюза, значението му не се изчерпва с това(10). Както се посочва в Плана за действие на Съвета и на Комисията за оптималните начини за изпълнение на разпоредбите на Договора от Амстердам относно установяването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие(11), приет от Съвета по правосъдие и вътрешни работи на 3 декември 1998 г., става въпрос и за „свободата на живот в среда, в която се спазва законът, като се знае, че публичните органи, поотделно или заедно (на национално равнище, на равнището на Европейския съюз и извън него), използват всичките си правомощия за преследването и санкционирането на лицата, които се опитват да отрекат тази свобода или да злоупотребят с нея“(12) [неофициален превод]. Освен това съгласно същия документ пространството на „правосъдие“ има за амбиция „да осигури на гражданите общо усещане за справедливост в целия Съюз“(13) [неофициален превод]. Както обаче се отбелязва по-специално в съображение 6 от Директивата, същата има за цел да отстрани именно усещането за несправедливост, което може да се породи от безнаказаността, с която се ползват водачите на моторни превозни средства, регистрирани в държава членка, различна от тази по местонарушението.
36. Нека сега разгледаме дали съдържанието на Директивата потвърждава избора на член 87, параграф 2 ДФЕС като правилното правно основание за нея.
37. По смисъла на член 2 от Директивата тя се прилага по отношение на осем пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата, а именно несъобразената скорост, неизползването на предпазен колан, преминаването на червена светлина, управлението в нетрезво състояние, управлението под въздействието на наркотични вещества, неизползването на предпазна каска, движението в забранена лента и незаконното използване на мобилен телефон или друго средство за комуникация по време на управление.
38. Тъй като съставните елементи на тези нарушения не са хармонизирани на равнището на Съюза(14), те, също както и приложимите санкции за тези нарушения, се определят от държавите членки(15).
39. Така системата за обмен на информация, въведена с Директивата, не е въведена като допълнение към мерки, взети от Съюза с оглед хармонизирането на съставните елементи на някои нарушения и налаганите за тях санкции, а само за да позволи по-добро прилагане на правилата за движение по пътищата, определени самостоятелно от всяка от държавите членки.
40. Както се установява от прегледа на съдържанието на Директивата, единствената ѝ цел е да въведе система, позволяваща на компетентните правоприлагащи органи на държавите членки да обменят информация за пътнотранспортни нарушения. Следователно става въпрос за това националните органи, отговарящи за осигуряване на спазването на националните правила за движение по пътищата, да разполагат с инструмент, предназначен за идентифицирането на чуждестранните нарушители. Този инструмент позволява на държавите членки да подобрят средствата, с които разполагат във фазата на разследването на пътнотранспортно нарушение, като им дава възможност да получат информацията, необходима за идентифицирането на извършителя на това нарушение, и следователно да му наложат наказание.
41. Същността на системата, въведена за подпомагане на държавите членки по-добре да санкционират пътнотранспортните нарушения, е заложена в членове 4 и 5 от Директивата.
42. Член 4 от Директивата се отнася до процедурата за обмен на информация между държавите членки. В параграф 1 от него се предвижда, че за разследването на посочените в член 2 пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата, държавите членки предоставят на националните звена за контакт на другите държави членки достъп до националните си данни за регистрацията на превозни средства с правото да извършват автоматизирано търсене в данните, свързани със собствениците или държателите на превозното средство. В член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата се уточнява, че тези търсения „се извършват от националното звено за контакт на държавата членка по местонарушението, с използване на пълен регистрационен номер“.
43. Член 4, параграф 2, последна алинея от Директивата предвижда, че „[с]ъгласно […]директива[та] държавата членка по местонарушението използва получените данни с цел установяване на лицето, което носи лична отговорност за посочените в членове 2 и 3 пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата“.
44. Освен това член 4, параграф 4 от Директивата предвижда, че за осъществяването на обмена на информация държавите членки използват по-специално софтуерното приложение, специално разработено за целите на член 12 от Решение 2008/615/ПВР на Съвета от 23 юни 2008 година за засилване на трансграничното сътрудничество, по-специално в борбата срещу тероризма и трансграничната престъпност(16). В случая става въпрос за елемент, доказващ, че Директивата представлява продължението, в областта на пътнотранспортните нарушения, на други актове относно полицейското сътрудничество, каквито са решенията „Прюм“, предназначени именно за борба срещу тероризма и трансграничната престъпност(17). Това се установява и от съображения 2, 9 и 10 от Директивата.
45. След като лицето, заподозряно в извършване на съответното пътнотранспортно нарушение, бъде идентифицирано, държавата членка по местонарушението следва да реши дали да започне преследване или не. Ако случаят е такъв, член 5 от Директивата определя условията и реда за уведомяване на лицето за нарушението. Съгласно член 5, параграф 2 от Директивата уведомителното писмо съдържа „необходимата информация, най-вече информация за естеството на […] [нарушението] […], за мястото, датата и времето на нарушението, заглавието на текстовете на нарушеното национално право и съответната санкция и, когато е приложимо, данни за уреда, който е използван за установяване на нарушението“. Освен това член 5, параграф 3 от Директивата предвижда, че държавата членка по местонарушението „изпраща уведомителното писмо на езика, на който са изготвени документите за регистрация, ако е известен, или на един от официалните езици на държавата членка на регистрация с цел да гарантира спазването на основните права“.
46. Членове 4 и 5 от Директивата следователно въвеждат типичен механизъм за полицейско сътрудничество, а именно система за обмен на информация между компетентните правоприлагащи органи, предназначена за успешно провеждане на полицейските разследвания на пътнотранспортните нарушения и за осигуряване на възможност за санкциониране на тези нарушения благодарение на идентифицирането на виновните лица.
47. В практиката на Съда има указания, които позволяват да се разбере какъв е обхватът на полицейското сътрудничество. Така в своето Решение от 10 февруари 2009 г. по дело Ирландия/Парламент и Съвет(18) Съдът отбелязва по отношение на Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО(19), че тя „урежда […] дейности, които са независими от изпълнението на всяко евентуално действие на полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси“. В това отношение Съдът отбелязва, че „[т]ази директива не хармонизира нито въпроса за достъпа до данните от страна на компетентните национални органи в областта на наказателното преследване, нито този относно използването и обмена на тези данни между посочените органи“ и обръща внимание, че тези въпроси „по принцип попадат в обхвата на дял VI от Договора за ЕС“(20).
48. Освен това в своето Решение от 26 октомври 2010 г. по дело Обединено кралство/Съвет(21) Съдът отбелязва, че Решение 2008/633/ПВР на Съвета от 23 юни 2008 година относно достъпа до Визовата информационна система (ВИС) за справки от оправомощени органи на държавите членки и от Европол с цел предотвратяване, разкриване и разследване на терористични действия и други тежки престъпления(22) „преследва цели, които като такива попадат в обхвата на полицейското сътрудничество“(23). Колкото до съдържанието на Решение 2008/633, Съдът отбелязва, че „то засяга едновременно реда за оправомощаване от държавите членки на компетентните органи в областта на вътрешната сигурност, на които е разрешен достъпът за справки във ВИС и условията за достъп, предоставяне на информация и съхранение на данните, използвани за горепосочените цели“(24). От това Съдът заключава, че „разпоредбите на споменатото решение могат по принцип да се разглеждат като уреждащи форма на полицейско сътрудничество“(25). Съдът се основава на тези елементи, свързани с целта и съдържанието на Решение 2008/633, за да приеме, че от гледна точка на избора на правно основание това решение действително попада в обхвата на полицейското сътрудничество, макар да представлява и мярка, развиваща разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, свързани с общата визова политика(26).
49. Според мен констатациите, изложени по този начин в Решение по дело Ирландия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, както и в Решение по дело Обединено кралство/Съвет, посочено по-горе, позволяват да се приеме, че Директивата попада в обхвата на полицейското сътрудничество и че правилно е приета на основание член 87, параграф 2 ДФЕС.
50. Освен това следва да се отбележи, че доколкото става въпрос за полицейско сътрудничество въз основа на член 87 ДФЕС, член 7 от Директивата относно защитата на данните предвижда прилагането на Рамково решение 2008/977/ПВР на Съвета от 27 ноември 2008 година относно защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси(27) за данните, обработвани в рамките на предвидената в Директивата система за обмен на информация.
51. Накрая, тълкуването на член 11 от Директивата потвърждава, че въвеждането на система за обмен на информация относно пътнотранспортните нарушения, определени от държавите членки, е основният компонент на Директивата. В този член се посочват мерките, които в бъдеще биха могли да се приемат от Съюза, като например общи стандарти за автоматичното оборудване и за процедури за контрол, дори хармонизирането на правилата за движение по пътищата. Състоянието на правото на Съюза обаче не е такова, а това пречи въведената с Директивата система за обмен на информация да се разглежда като мярка, която допълва мерките за хармонизиране на правилата за движение по пътищата, приети от Съюза в рамките на общата транспортна политика. Иначе казано, тази система не представлява акцесорна мярка към други мерки, приети от законодателя на Съюза в рамките на общата транспортна политика. Така въпросната система няма за цел да гарантира пълната ефективност на предписаните от Съюза правила в тази област. Освен това вече отбелязах, че с Директивата не се предприема хармонизиране нито на елементите от състава на пътнотранспортните нарушения, нито на приложимите за тях санкции, като те остават в компетентността на държавите членки. Поради тези съображения ми се струва, че логически доводи, изведени от тези, изложени от Съда в Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет(28) и Решение от 23 октомври 2007 г. по дело Комисия/Съвет(29), не могат да обосноват използването на член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС като правно основание за Директивата. Ще отбележа също, че тези решения са постановени в правния контекст, който преобладава преди Договора от Лисабон — контекст, белязан от предимството, което член 47 ЕС предоставя на правните основания, свързани със секторните политики.
52. Тази въведена с Директивата система за обмен на информация за пътнотранспортните нарушения, като инструмент за полицейско сътрудничество, независим от каквато и да е мярка за хармонизиране на нарушенията и санкциите, приета от Съюза в рамките на общата транспортна политика, следователно попада, според мен, в приложното поле на член 87, параграф 2 ДФЕС.
53. По отношение на този анализ Комисията възразява, че член 87 ДФЕС се отнася само до полицейското сътрудничество относно престъпленията, квалифицирани като такива в правото на отделните държави членки. Така, доколкото пътнотранспортните нарушения попадат в обхвата или на административното, или на наказателното право на държавите членки(30), член 87 ДФЕС не би могъл да представлява правилното правно основание за система за обмен на информация за тези нарушения.
54. Не споделям становището на Комисията, и то поради няколко причини.
55. На първо място, ограничителното схващане, което Комисията има по отношение на приложното поле на член 87 ДФЕС, не намира достатъчна подкрепа в самото заглавие на глава 5, дял V от третата част от Договора за функционирането на ЕС, което се ограничава до полицейското сътрудничество, без изрично да се сочи, че то се отнася единствено до наказателноправните въпроси.
56. Колкото до формулировката на член 87, параграф 1 ДФЕС, тя е особено широка, доколкото посочва, че „Съюзът развива полицейско сътрудничество, което обединява всички компетентни органи на държавите членки“(31). Упоменаването, че тези органи включват „полицейските, митническите и други[те] специализирани правоприлагащи служби в областта на предотвратяването или разкриването на престъпления, както и на действията по разследване“, изразява идеята, че тези служби са посочени само примерно, без списъкът да е изчерпателен. Също така, както свидетелстват във връзка с това други езикови версии на въпросната разпоредба, упоменаването на престъпленията изглежда се свързва единствено с „други[те] […] правоприлагащи служби“, но не засяга полицейските и митническите служби и още по-малко „всички компетентни органи на държавите членки“(32).
57. Следователно текстът на член 87, параграф 1 ДФЕС съвсем не изключва възможността да се развие полицейско сътрудничество въз основа на тази разпоредба между органите, чиято задача не е да осигуряват прилагането на наказателното право в държавите членки, тъй като изпълняват задачи в областта на обществения ред в широк смисъл, независимо дали става въпрос за административни или за съдебни органи(33). С други думи, предвиденото в член 87, параграф 1 ДФЕС полицейско сътрудничество трябва да се разглежда с оглед на функциите, т.е. в смисъл, че то се отнася до сътрудничеството между органите на държавите членки, отговорни за предотвратяването, разкриването и наказването на престъпленията.
58. Следователно твърдението на Комисията за наличие в текста член 87ДФЕС на достатъчна подкрепа за формалното разбиране за приложното поле на този член — че той се отнася само до престъпленията, квалифицирани като такива в правото на отделните държави членки, не е правилно.
59. Анализът на други актове на Съюза, чийто предмет е обменът на информация в областта на полицейското сътрудничество, също е в подкрепа на функционалния подход, съгласно който целта на това сътрудничество в по-широк план е опазването на обществения ред и борбата срещу нарушенията, без да се ограничава изрично до престъпленията, квалифицирани като такива в наказателното право на отделните държави членки.
60. Освен на посочения от мен по-горе член 12, параграф 1, първа алинея от Решение 2008/615(34), който предвижда автоматизираното търсене на данни за регистрацията на превозни средства да се извършва „[з]а предотвратяване и разследване на престъпления и в работата […] по други нарушения, попадащи в юрисдикцията на съдилищата или на прокуратурата на търсещата държава членка, както и за поддържане на обществената сигурност“, мога също да се позова на Решение 2009/917/ПВР на Съвета от 30 ноември 2009 година относно използването на информационни технологии за митнически цели(35), което в член 1, параграф 2 гласи, че „[ц]елта на Митническата информационна система […] е съдействие за предотвратяване, разследване и преследване на тежки нарушения на националното законодателство чрез по-бързо предоставяне на информация и по този начин повишаване на ефективността на сътрудничеството и на процедурите за контрол от страна на митническите администрации на държавите членки“.
61. На второ място, възприетото от Комисията формално схващане съдържа няколко недостатъка. Първо, то противоречи на изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, тъй като води до хетерогенност в пространството и времето на прилагането на механизми за полицейско сътрудничество, какъвто е предвиденият в Директивата механизъм. Всъщност прилагането на такъв механизъм тогава би зависило от възприетата на национално равнище квалификация за всяко от посочените в член 2 от Директивата нарушения. Освен това възприетите от държавите членки квалификации могат да се променят във времето, което прави приложното поле на Директивата несигурно. Освен това в дадена държава членка квалификацията на пътнотранспортно нарушение може да претърпи развитие в хода на производството, така административно правонарушение може да стане престъпление, ако например нарушителят не плати наложената глоба.
62. Ограничаването на приложното поле на член 87 ДФЕС до престъпленията, квалифицирани като такива в правото на отделните държави членки, води и до сериозно намаляване на полезното действие на този член. Ако се следва становището на Комисията, не само че той не би могъл да се използва, когато полицейското сътрудничество допринася в полза на обществен интерес, свързан със секторна политика, но и неговото прилагане освен това би се ограничило до нарушенията, които формално попадат в обхвата на наказателното право на всички държави членки.
63. В това отношение ще уточня, че възприемането на функционален подход към приложното поле на член 87 ДФЕС позволява да се осигури полезното действие на тази разпоредба, като същевременно не се пречи — противно на това, което твърди Комисията — на полезното действие на член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС. На втората посочена разпоредба могат да се основат много актове, допринасящи за подобряване на безопасността по пътищата, като например актове за характеристиките на пътищата и тяхното поддържане, за техническия преглед на превозните средства, за работното време и за обучението на водачите на тежкотоварни автомобили или пък за сближаване на правилата за движение по пътищата.
64. На трето място, макар да следва да се счита, че полицейското сътрудничество, попадащо в обхвата на член 87 ДФЕС, се отнася единствено до наказателноправните въпроси, това понятие при всички положения би трябвало да бъде определено функционално, а не формално чрез позоваване на националните квалификации, както поддържа Комисията. Такъв функционален подход се налага както заради споменатите по-горе от мен изисквания за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и за да се осигури ефективността на въведеното полицейско сътрудничество. От тази гледна точка полицейско сътрудничество във връзка с нарушенията, за които се налагат санкции едновременно с наказателен и възпиращ характер, може да се основава на член 87 ДФЕС. Следователно трябва да се придържаме към „репресивната цел“(36) на санкциите, приложими при пътнотранспортни нарушения, а не към принадлежността на тези нарушения и санкции към наказателното право на държавите членки.
65. В това отношение считам, че функционалният подход, възприет от Европейския съд по правата на човека за определянето на това, което попада в обхвата на наказателноправните въпроси в рамките на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., може да послужи като източник на идеи за определяне на приложното поле на член 87 ДФЕС. Ще се позова по-специално на Решение на Европейския съд по правата на човека по дело Öztürk срещу Германия от 21 февруари 1984 година(37), свързано с пътнотранспортните нарушения. При следването на този функционален подход няма съмнение, че пътнотранспортните нарушения, изброени в член 2 от Директивата, са с наказателноправен характер, доколкото водят в държавите членки до санкции, които имат едновременно наказателен и възпиращ характер. Затова няма голямо значение дали тези санкции спадат към административнонаказателното право или към наказателното право на държавите членки.
66. На четвърто място, възприетото от Комисията формално схващане има голям недостатък, тъй като изключва цяла една област от престъпността от областта на полицейското сътрудничество, в случая престъпността при движението по пътищата. Наистина, тази форма на престъпност често се характеризира с относително „леки“ нарушения(38), които не попадат задължително в областта на наказателното право на държавите членки, но които могат да доведат, поради свързани с ефективността причини, до налагането на санкция от административен орган, а не от компетентна по наказателноправните въпроси юрисдикция. Впрочем по нищо не личи, че авторите на Договора за функционирането на ЕС са целели да ограничат приложното поле на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС до нарушенията, които поради своята тежест попадат в обхвата на наказателното право на държавите членки, а не на тяхното административнонаказателно право.
67. Ще посоча също така, че макар да са част или от административнонаказателното право, или от наказателното право на държавите членки, пътнотранспортните нарушения вече са включени в актовете на вторичното право, приети в рамките на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. В това отношение е полезно да се посочи Рамково решение 2005/214, споменато от мен по-горе(39), което допълва въведената с Директивата система за обмен на информация.
68. В съображение 4 от това рамково решение се уточнява, че то „обхваща и финансовите санкции, които се налагат за нарушения[та] на правилата за движение“. По смисъла на член 5, параграф 1 от това рамково решение приложното му поле обхваща по-специално нарушенията, свързани с „поведение, което нарушава разпоредбите за движение по пътищата“. Рамково решение 2005/214 обаче не поставя взаимното признаване на финансовите санкции, налагани при пътнотранспортно нарушение, в зависимост от условието тези нарушения формално да попадат в обхвата на наказателното право на държавите членки.
69. По дело Baláž(40), което понастоящем е висящо пред Съда, Комисията при все това поддържа формален подход, подобен на защитавания от нея в подкрепа на настоящата жалба. Това дело се отнася до тълкуването на понятието „съд, който е компетентен и по наказателни дела“, предвидено в член 1, буква а), iii) от Рамково решение 2005/214. Съгласно тази разпоредба, отнасяща се по-специално до пътнотранспортните нарушения, решението, което следва да подлежи на взаимно признаване, се определя като „влязло в сила решение за плащане на финансова санкция от страна на физическо или юридическо лице, което […] е взето от несъдебен орган на държавата по отношение на действия, които по нейното законодателство се наказват като правонарушения, при условие че съответното лице е имало възможността да отнесе въпроса до съд, който е компетентен и по наказателни дела“(41). В своето становище Комисията изтъква, че така предвиденото в посочената разпоредба условие е изпълнено, когато съответното лице е имало възможността да отнесе въпроса до съд, който се произнася по престъпленията, които държавите членки квалифицират формално като такива. В заключението, представено на 18 юли 2013 г. по посоченото по-горе дело Baláž, генералният адвокат г‑жа Sharpston счита, че предложеното от Комисията тълкуване не може да бъде прието, като по същество приема, че такова тълкуване би противоречало на намерението на законодателя на Съюза да включи в механизма на взаимно признаване финансовите санкции, независимо дали нарушенията, по отношение на които те се прилагат, са квалифицирани като „престъпления“ в съответните държави членки(42). В този анализ се възприема функционалният подход, който подкрепям в рамките на настоящото производство.
70. Като цяло Рамково решение 2005/214, както и Директивата, свидетелства за волята на законодателя на Съюза да възприеме функционален подход по наказателноправните въпроси в областта на полицейското и съдебното сътрудничество, за да не поставя в зависимост от разликите, съществуващи между правните системи и традиции на държавите членки, ефективността на механизмите за сътрудничество. Същата идея намираме и в Директива 2011/99/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно европейската заповед за защита(43).
71. Няколко указания, съдържащи се в Стокхолмската програма, приета от Европейския съвет през 2010 г.(44), също са срещу възприетото от Комисията формално схващане. Всъщност ще отбележа, че в точка 3.1.1, озаглавена „Наказателно право“, Европейският съвет посочва, че „[в]заимното признаване би могло да обхване всички видове решения със съдебен характер, които, в зависимост от правната система, могат да бъдат наказателни или административни“. В същата точка, посветена на наказателното право, Европейският съвет приканва Комисията „да извърши цялостно проучване на съществуващите пречки от правен и административен характер пред трансграничното прилагане на санкции и административни решения за пътнотранспортни нарушения, и при необходимост да представи нови законодателни и незаконодателни инициативи за подобряване на безопасността по пътищата в ЕС“. Тези указания според мен доказват, от една страна, че целта да се подобри безопасността по пътищата в Съюза е съставна част на изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, и от друга страна, че механизмите за сътрудничество и взаимно признаване по наказателноправните въпроси могат, при един функционален подход, да се прилагат по отношение на пътнотранспортните нарушения, които подлежат на санкции в рамките на административнонаказателното право на държавите членки.
72. Впрочем самата Комисия в своето Съобщение до Европейския парламент и до Съвета от 10 юни 2009 г., озаглавено „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите“(45), посочва в изложението, което посвещава на взаимното признаване по наказателноправните въпроси, че то „трябва да обхване и други типове решения, които могат да имат или наказателен, или административен характер в различните държави членки“. В това отношение тя изтъква по-специално, че „някои глоби, чийто наказателен или административен характер варира според държавите членки, трябва да могат да се изпълняват между държави, по-специално с цел да се засили пътната сигурност и в по-общ план да се гарантира изпълнението на политиките на Съюза“(46).
73. Въз основа на всички тези елементи стигам до заключението, че наказването на пътнотранспортните нарушения може да бъде предмет на механизми за полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси на основание на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, независимо дали тези нарушения са свързани с административнонаказателното право или с наказателното право на държавите членки.
74. Накрая, следва да уточня, че възприемането на функционален подход към това, което попада в обхвата на наказателноправните въпроси в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество, не води до отпадането на всякакъв формален подход. Както се установи, прибягването към функционален подход е нужно, за да се осигури ефективността и еднаквото прилагане на механизми за полицейско или съдебно сътрудничество, свързани с нарушения и санкции, чиято квалификация не е била предмет на мерки за хармонизиране на равнището на Съюза и които следователно, съгласно правните системи и традиции на държавите членки, попадат в обхвата на административното или наказателното право на тези държави.
75. Обратно, формалният подход остава релевантен, когато на основание член 83, параграфи 1 и 2 ДФЕС Съюзът реши да установи минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в споменатите в тези параграфи области. При това положение изрично се изисква хармонизирането на формалната квалификация на нарушенията като престъпления. Понятието „престъпление“ тогава следва да се разглежда във формалния смисъл, без да има опасност от различия между държавите членки, тъй като те са задължени да дадат еднаква квалификация на дадено нарушение.
II – Заключение
76. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда:
– да отхвърли жалбата, и
– да осъди Европейската комисия да заплати съдебните разноски, като Кралство Белгия, Ирландия, Унгария, Република Полша, Словашката република, Кралство Швеция, както и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, понесат направените от тях съдебни разноски.