ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

19 de Setembro de 2002 (1)

«Agricultura - Auxílios co-financiados - Reembolso - Base jurídica - Protecção da confiança legítima - Segurança jurídica - Autonomia processual dos Estados-Membros»

No processo C-336/00,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Oberster Gerichtshof (Áustria), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Republik Österreich

e

Martin Huber,

uma decisão a título prejudicial sobre a validade e a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85), alterado pelo Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia, (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: P. Jann, presidente de secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet (relator) e C. W. A. Timmermans, juízes,

advogado-geral: S. Alber,

secretário: M.-F. Contet, administradora,

vistas as observações escritas apresentadas:

-    em representação da Republik Österreich, por U. Weiler, na qualidade de agente,

-    em representação de M. Huber, por A. Klauser, Rechtsanwalt,

-    em representação do Governo austríaco, por H. Dossi, na qualidade de agente,

-    em representação do Conselho da União Europeia, por J.-P. Hix e F. P. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agentes,

-    em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por G. Braun e G. Berscheid, na qualidade de agentes,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Republik Österreich, representada por U. Weiler, de M. Huber, representado por B. Girsch, Rechtsanwalt, do Governo austríaco, representado por C. Pesendorfer, na qualidade de agente, do Conselho, representado por J.-P. Hix e F. P. Ruggeri Laderchi, e da Comissão, representada por G. Braun e G. Berscheid, na audiência de 24 de Janeiro de 2002,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Março de 2002,

profere o presente

Acórdão

1.

    Por despacho de 26 de Janeiro de 2000, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Setembro seguinte, o Oberster Gerichtshof submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, seis questões prejudiciais sobre a validade e a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85), como alterado pelo Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia, (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 2078/92»).

2.

    Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Republik Österreich a M. Huber, agricultor, relativamente a um pedido de reembolso de auxílios concedidos a este último pelas autoridades austríacas em aplicação do Regulamento n.° 2078/92.

Enquadramento jurídico

A regulamentação comunitária

3.

    O Regulamento n.° 2078/92, que tinha por base jurídica os artigo 42.° do Tratado CE (actual artigo 36.° CE) e 43.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.° CE), e que foi revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo artigo 55.°, n.° 1, Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80), implementou uma série de medidas que tinham por objectivo, segundo o artigo 1.°, primeiro parágrafo:

«[...]

-    acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados,

-    contribuir para a realização dos objectivos das políticas comunitárias em matéria agrícola e de ambiente,

-     contribuir para proporcionar aos agricultores um rendimento adequado».

4.

    O Conselho pretendia, em particular, favorecer a utilização de métodos de produção agrícola menos poluentes e menos intensivos e melhorar o equilíbrio do mercado (primeiro, segundo, quinto, sexto e décimo segundo considerandos do Regulamento n.° 2078/92).

5.

    Para este efeito, o Regulamento n.° 2078/92 institui, nos termos do seu artigo 1.°, um «regime comunitário de auxílios co-financiado pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção ‘Garantia’».

6.

    O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92 dispunha:

«Sob condição dos efeitos positivos para o ambiente e o espaço natural, o regime pode incluir ajudas aos agricultores que se comprometam a:

a)     Reduzir de forma sensível a utilização de adubos e/ou produtos fitofarmacêuticos ou manter reduções já em curso ou introduzir ou manter métodos de agricultura biológica;

[...]»

7.

    O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92 previa que os Estados-Membros executassem o regime de auxílios previsto no artigo 2.° através de «programas zonais plurianuais» com vista a realizar os objectivos visados no artigo 1.° do referido regulamento. Em conformidade como o artigo 3.°, n.° 3, alíneas d) e f), deste, esses programas, instituídos por períodos mínimos de cinco anos, deviam enunciar, respectivamente, «as condições de concessão das ajudas, à luz dos problemas encontrados» e «as medidas tomadas para uma informação adequada dos operadores agrícolas e rurais».

8.

    O artigo 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento previa:

«Aos agricultores que subscrevam, por um período mínimo de cinco anos, um ou vários dos compromissos referidos no artigo 2.°, em conformidade com o programa aplicável na zona em causa, é concedido um prémio anual por hectare ou por cabeça normal retirada. [...]»

9.

    O artigo 4.°, n.° 2, fixava o montante máximo elegível do prémio, cabendo, no entanto, aos Estados-Membros, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, determinar, com vista à realização dos objectivos deste:

«a)     As condições de concessão da ajuda;

b)     O montante das ajudas, em função do compromisso subscrito pelo beneficiário e das perdas de rendimento, bem como do carácter incentivador da medida;

c)     As condições em que, em caso de indisponibilidade dos agricultores, a ajuda para a manutenção das superfícies abandonadas referidas no n.° 1, alínea e), do artigo 2.° pode ser concedida a não agricultores;

d)     As condições a subscrever pelo beneficiário, nomeadamente com vista a verificar e controlar o cumprimento dos compromissos assumidos;

e)     As condições em que o prémio pode ser concedido, no caso de o agricultor não poder subscrever ele próprio um compromisso pelo período mínimo exigido para a ajuda em questão.»

10.

    Nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92, os programas de auxílios nacionais eram comunicados, para aprovação, à Comissão que examinava a sua conformidade com o regulamento e determinava «a natureza das acções co-financiáveis» e «o montante total das despesas co-financiáveis».

11.

    O artigo 10.° do Regulamento n.° 2078/92 precisava que os Estados-Membros podiam prever medidas de ajuda suplementares, desde que estivessem em conformidade com os objectivos do referido regulamento e com os artigos 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), bem como 93.° e 94.° do Tratado CE (actuais artigos 88.° CE e 89.° CE).

12.

    Além disso, nos termos do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13, EE 03 F3 p. 220), que foi revogado pelo artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1258/99 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), os Estados-Membros eram obrigados a tomar as medidas necessárias para, designadamente, recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Segundo o n.° 2, primeiro parágrafo, desta disposição, na falta de recuperação, a Comunidade devia em princípio suportar as consequências financeiras, excepto se as irregularidades ou as negligências em causa forem atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.

A regulamentação nacional

13.

    Para dar execução ao Regulamento n.° 2078/92, o Ministério Federal da Agricultura e da Sivicultura austríaco adoptou a directiva derrogatória relativa ao programa austríaco de auxílios a uma agricultura extensiva, compatível com as exigências da protecção do ambiente e a preservação do espaço natural (ÖPUL) (a seguir «directiva ÖPUL»). A Comissão aprovou o programa através de decisão de 7 de Junho de 1995.

14.

    A directiva ÖPUL apenas foi publicada sob a forma de anúncio no Amtsblatt zur Wiener Zeitung, de 1 de Dezembro 1995, boletim no qual se referia que esta podia ser consultada no Ministério Federal da Agricultura e da Sivicultura.

15.

    A directiva ÖPUL, que contém diversos anexos, é composta por uma parte geral relativa, entre outras, às condições de concessão comuns às diferente partes do programa, ao pagamento da ajuda e ao reembolso em caso de incumprimento das condições de concessão desta, bem como por uma parte consagrada às condições específicas de atribuição da ajuda.

16.

    As directivas do tipo da directiva ÖPUL não são, em direito austríaco, normas abstractas e gerais, embora sejam tidas em conta, no momento da celebração de um contrato, a título de cláusulas com valor contratual.

O litígio no processo principal e as questões prejudiciais

17.

    Em 21 de Abril de 1995, M. Huber requereu uma ajuda com base na directiva ÖPUL. Essa ajuda foi-lhe concedida em 12 de Dezembro de 1995 pelo Agrarmarkt Austria - pessoa colectiva de direito público, criada pelo Ministério Federal da Agricultura e da Sivicultura como organismo de pagamento dos auxílios ao abrigo da directiva ÖPUL - em nome e por conta da Republik Österreich, no montante de 79 521 ATS. A directiva ÖPUL não foi enviada ao beneficiário.

18.

    Quando M. Huber recebeu do Agrarmarkt Austria uma carta pedindo o reembolso da ajuda que tinha recebido, partiu do princípio que tinha cometido um erro e propôs-se reembolsar esta ajuda através de mensalidades de 5 000 ATS.

19.

    A 13 de Maio de 1998, o Finanzprokuratur, mandatado pelo Argrarmarkt Áustria, exigiu a M. Huber o reembolso do montante da ajuda que recebera, acrescido de juros, ou seja, um montante de 90 273 ATS.

20.

    Seguidamente, a Republik Österreich, representada pelo Finanzprokuratur, reclamou judicialmente o reembolso do montante de 79 521 ATS, acrescido dos juros vencidos desde 12 de Dezembro de 1995. Fundamentou o seu pedido no facto de que M. Huber tinha, em violação da directiva ÖPUL, utilizado produtos fitofarmacêuticos proibidos, ou seja, os fungicidas Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit. M. Huber também teria reconhecido a justeza do reembolso.

21.

    M. Huber contestou este pedido, alegando, a título principal, que não violou a referida directiva, embora tenha reconhecido ter usado os produtos referidos no número anterior, nem aceitou que era obrigado a proceder ao reembolso dos auxílios pagos. Mais precisamente, sustentava que as autoridades austríacas apenas o informaram, no momento da celebração do contrato, que não podia utilizar herbicidas nas culturas de fruteiras e vinícolas, pelo que nunca renunciou à utilização dos fungicidas referidos.

22.

    Além disso, segundo M. Huber, a directiva ÖPUL não estava anexa ao formulário do pedido e nunca lhe foi comunicada. Alegou, também, que a formulação desse pedido era imprecisa e que as autoridades austríacas tinham pago a ajuda apesar de terem conhecimento da utilização dos referidos fungicidas. Nestas condições, o comportamento criticado a M. Huber era imputável a um erro provocado pelas próprias autoridades nacionais.

23.

    O Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Áustria) negou provimento ao pedido de reembolso com fundamento no facto de as directivas não serem oponíveis a M. Huber e de não ter havido confissão por parte deste último.

24.

    O Landesgericht für Zivilrechetssachen Wien (Áustria) deu provimento ao recurso interposto desta decisão da primeira instância, com base num fundamento de anulação suscitado a título subsidiário, e devolveu o processo ao Bezirksgericht.

25.

    Todavia, o Landesgericht (Áustria) negou a existência de uma confissão e considerou que não tinha ficado suficientemente provado nem que os produtos utilizados por M. Huber se incluíam na categoria dos herbicidas nem qual era o conteúdo exacto dos documentos que lhe haviam sido facultados. Segundo este órgão jurisdicional, as directivas adoptadas pela Republik Österreich não faziam parte do contrato, uma vez que não tinham sido tornadas públicas, para além de uma referência no Amtsblatt zur Wiener Zeitung. Além disso, a descrição das obrigações de M. Huber não era suficientemente clara e este último só após custosas e difíceis diligências pôde tomar conhecimento da directiva ÖPUL.

26.

    O Oberster Gerichtshof - para onde o Landesgericht (Áustria) autorizou a interposição do recurso - considera, a título liminar, que a confissão não constitui um fundamento jurídico válido para a recuperação de uma ajuda. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se, em seguida, sobre a natureza adequada da base jurídica considerada para a adopção do Regulamento n.° 2078/92, sobre o alcance de determinadas disposições deste, bem como sobre as condições de recuperação de um auxílio indevidamente pago nos termos do mesmo regulamento.

27.

    Foi nestas condições que o Oberster Gerichtshof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1)    O Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural [...], foi validamente adoptado?

2)    A decisão sobre a aprovação de um programa ao abrigo do artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural, compreende também o conteúdo dos programas apresentados pelos Estados-Membros para aprovação?

3)    São também destinatários desta decisão os agricultores que requereram ajudas ao abrigo deste programa e, neste caso, a forma escolhida de notificação, em especial a obrigação de os Estados-Membros informarem adequadamente os agricultores, é suficiente para determinar o carácter vinculativo da decisão e a ineficácia dos contratos de auxílios que se lhe oponham?

4)    Nesta hipótese, pode um agricultor, independentemente do conteúdo do programa, na acepção do Regulamento n.° 2078/92, aprovado pela Comissão, ter confiança legítima nos esclarecimentos prestados pelos órgãos administrativos dos Estados-Membros e, assim, opor-se à sua devolução?

5)    Os Estados-Membros são livres, no âmbito do Regulamento n.° 2078/92, de executar os programas, na acepção deste regulamento, através de medidas de direito privado (contratos) ou de modos de acção decorrentes dos poderes de soberania?

6)    Para efeitos de apreciação da conformidade com os interesses do direito comunitário das limitações às possibilidades de devolução com base na protecção da confiança e da segurança jurídica, devem considerar-se apenas determinados modos de actuação ou também outros que configurem possibilidades de devolução mais favoráveis aos interesses da Comunidade?»

28.

    Por despacho de 18 de Abril de 2002 foi concedida assistência judiciária parcial a M. Huber.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

29.

    Na sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o Regulamento n.° 2078/92 é válido apesar de ter sido adoptado com a base nos artigos 42.° e 43.° do Tratado e não com fundamento no artigo 130.°-S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE).

30.

    A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica de um acto comunitário deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «Dióxido de titânio» C-300/89, Colect., p. I-2867, n.° 10, e de 4 de Abril de 2000, Comissão/Conselho, C-269/97, Colect., p. I-2257, n.° 43).

31.

    Se a análise de um acto comunitário demonstrar que ele prossegue uma dupla finalidade ou que tem duas componentes e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, enquanto a outra é apenas acessória, o acto deve ter por base um único fundamento jurídico, ou seja, o que for exigido pela finalidade ou componente principal ou preponderante (v. acórdãos de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n.^os 19 e 21; de 23 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho, C-42/97, Colect., p. I-869, n.^os 39 e 40; bem como de 30 de Janeiro de 2001, Espanha/Conselho, C-36/98, Colect., p. I-779, n.° 59). Excepcionalmente, quando se provar que o acto prossegue ao mesmo tempo vários objectivos, que se encontram ligados de forma indissociável, sem que um seja secundário e indirecto relativamente ao outro, esse acto pode assentar nos diferentes fundamentos jurídicos correspondentes (v., neste sentido, acórdãos já referidos Dióxido de titânio, n.^os 13 e 17, e Parlamento/Conselho, n.° 38, bem como parecer 2/00, de 6 de Dezembro de 2001, Colect., p. I-9713, n.° 23).

32.

    No caso em apreço, é pacífico que o Regulamento n.° 2078/92 prosseguia ao mesmo tempo objectivos de política agrícola e de protecção do ambiente.

33.

    Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os artigos 130.°-R do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 174.° CE) e 130.°-S do Tratado visam conferir à Comunidade competência para empreender uma acção específica em matéria de ambiente, deixando ao mesmo tempo inteiras as competências que a Comunidade possui por força de outras disposições do Tratado, mesmo se as medidas em causa prosseguem simultaneamente um dos objectivos de protecção do ambiente (v. acórdão de 24 de Novembro de 1993, Mondiet, C-405/92, Colect., p. I-6133, n.° 26). O artigo 130.°-R, n.° 2, primeiro parágrafo, terceiro período, do Tratado, na sua versão anterior à entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, cuja substância integra o artigo 6.° CE, dispõe aliás, a este respeito, que as exigências em matéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade, de forma que uma medida comunitária não poderá ser inserida na acção da Comunidade em matéria de ambiente unicamente pelo facto de ter em conta essas exigências (v., neste sentido, acórdãos já referidos Dióxido de titânio, n.° 22, e Mondiet, n.° 27).

34.

    Quanto ao artigo 43.° do Tratado, resulta de jurisprudência constante que este artigo constitui a base jurídica adequada para toda a regulamentação relativa à produção e à comercialização dos produtos agrícolas enumerados no anexo II do Tratado CE, que contribua para a realização de um ou vários objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.° do Tratado CE (actual artigo 33.° CE) (acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.° 14; de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão, C-180/96, Colect., p. I-2265, n.° 133, e de 4 de Abril de 2000, Comissão/Conselho, já referido, n.° 47). Além disso, o artigo 42.° do Tratado autoriza o Conselho a prever a concessão de auxílios relativos à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, tendo em conta os objectivos definidos no artigo 39.° do referido Tratado, apesar das disposições do capítulo deste último relativo às regras de concorrência.

35.

    Ora, como a Comissão e Conselho observaram, assim como o advogado-geral no n.° 35 das suas conclusões, resulta dos considerandos e do artigo 1.° do Regulamento n.° 2078/92 que o objectivo principal das medidas de apoio nele previstas era regulamentar a produção dos produtos agrícolas na acepção do anexo II do Tratado, a fim encorajar a passagem da exploração intensiva a uma exploração mais extensiva e de melhor qualidade, podendo as consequências financeiras para os exploradores agrícolas ser compensadas pela concessão de auxílios.

36.

    A circunstância de o Regulamento n.° 2078/92 ser susceptível de promover formas de produção mais respeitosas do ambiente, o que constitui um objectivo inequivocamente real, mas acessório, da política agrícola comum, não pode por si só justificar que, para além dos artigos 42.° e 43.° do Tratado, o artigo 130.°-S deste último constitua igualmente a base jurídica do referido regulamento.

37.

    Consequentemente, o exame da primeira questão colocada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento n.° 2078/92.

Quanto à segunda questão

38.

    Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2078/92 deve ser interpretado no sentido de que uma decisão que aprova um programa nacional de auxílios também abrange o seu conteúdo, de forma que, uma vez aprovado, esse programa deveria ser analisado como um acto de direito comunitário.

39.

    A este respeito, resulta do artigo 7.°, n.^os 2 e 3, do Regulamento n.° 2078/92 que a Comissão aprovava os programas previstos no seu artigo 3.°, n.° 1, depois de se assegurar da sua conformidade com o referido regulamento e após ter determinado a natureza das acções «co-financiáveis» e o montante total das despesas ligadas ao seu financiamento. Daqui decorre que o exame da Comissão abrange necessariamente o conteúdo dos referidos programas.

40.

    Assim, a aprovação de um programa nacional de auxílios pela Comissão não tem, de forma alguma, por efeito conferir-lhe a natureza de acto de direito comunitário. Nestas condições, em caso de incompatibilidade de um contrato de ajuda com o programa aprovado pela Comissão, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais retirar as consequências à luz do direito nacional, tendo em conta no momento da aplicação deste do direito comunitário pertinente.

41.

    Há, assim, que responder à segunda questão que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2078/92 deve ser interpretado no sentido de que uma decisão da Comissão que aprova um programa nacional de auxílios abrange também o seu conteúdo, sem no entanto conferir a esse programa a natureza de acto de direito comunitário.

Quanto à terceira questão

42.

    Na sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, por um lado, se os agricultores que requereram uma ajuda ao abrigo do Regulamento n.° 2078/92 devem ser considerados destinatários da decisão de aprovação da Comissão do programa nacional de auxílios, previsto no artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, e, por outro, se a publicação num boletim oficial de uma simples informação indicando que o referido programa está à disposição do público nos serviços do Ministério Federal da Agricultura e da Sivicultura basta para determinar o carácter vinculativo da decisão em relação aos agricultores interessados e tornar nulos os contratos de auxílios incompatíveis com a referida decisão.

43.

    A este respeito, há que declarar que a decisão pela qual a Comissão aprova um programa nacional de auxílios e reconhece, assim, a sua conformidade com o Regulamento n.° 2078/92, à luz dos critérios de apreciação enunciados no artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, apenas tem por destinatário o Estado-Membro em causa.

44.

    Assim sendo, compete, eventualmente, aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar a legalidade de uma medida individual de apoio, tomada em aplicação do programa nacional de auxílios, tanto à luz deste programa, tal como aprovado pela Comissão, como do Regulamento n.° 2078/92.

45.

    Da mesma forma, quanto à questão de saber se a publicidade de que foi objeto a directiva ÖPUL permitiu torná-la oponível aos agricultores austríacos, trata-se, em primeiro lugar, duma questão regulada pelo direito nacional.

46.

    Todavia, sem no entanto regular concretamente o modo de publicidade de que os programas nacionais de auxílios devem ser objecto, o artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do Regulamento n.° 2078/92 prevê, de forma geral, que estes devem conter medidas destinadas a assegurar uma «informação adequada dos operadores agrícolas e rurais».

47.

    Ora, a este respeito, não ficou provado que as autoridades austríacas cumpriram plenamente, no processo principal, a sua obrigação de informação adequada do beneficiário da ajuda, nos termos do artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do Regulamento n.° 2078/92 e, mais concretamente, que levaram efectivamente ao seu conhecimento as disposições da directiva ÖPUL no momento da concessão da ajuda ou ainda que tomaram as medidas necessárias para lhe permitir conhecê-la em condições satisfatórias. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esse aspecto, tendo em conta a circunstância de que, no momento da apresentação do pedido de ajuda por M. Huber, a versão definitiva do programa nacional de auxílios, com base no qual as ajudas deviam ser concedidas, ainda não existia, uma vez que a Comissão não tinha procedido à sua aprovação.

48.

    Tendo em conta o que precede, há que responder à terceira questão que o Estado-Membro em causa é o único destinatário da decisão de aprovação, pela Comissão, do programa nacional de auxílios, previsto no artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92. Compete aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar, à luz do direito nacional, se a publicidade dada ao referido programa permitiu torná-lo oponível aos operadores agrícolas e rurais, designadamente garantindo o respeito da exigência de uma informação adequada prevista no artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do referido regulamento.

Quanto à quarta questão

49.

    Na sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se e em que medida um agricultor que beneficiou de uma ajuda, no âmbito de um programa nacional de auxílios na acepção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92, pode invocar os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica para se opor à restituição desse auxílio.

50.

    O órgão jurisdicional de reenvio observa, por um lado, que M. Huber apresentou um pedido de apoio em Abril de 1995, ou seja, antes da aprovação do programa nacional de auxílios pela Comissão, em Junho de 1995, e antes da sua publicação sob a forma de anúncio no Amtsblatt zur Wiener Zeitung, em Dezembro de 1995, e, por outro, que esse pedido foi aceite sem restrições pelas autoridades austríacas.

51.

    A Republik Österreich e o Governo austríaco sustentam que competia a M. Huber informar-se do programa nacional de auxílios e da amplitude das suas obrigações contratuais antes da celebração do contrato. Referem-se às «indicações» enviadas ao agricultor que pretenda apresentar um pedido de ajuda, as quais contêm informações pertinentes, em particular no que respeita à existência e ao conteúdo da directiva ÖPUL.

52.

    O Governo austríaco acrescenta que o projecto da directiva ÖPUL, como existia na data da apresentação do pedido de M. Huber, não se afastava da versão que acabou por ser aprovada pela Comissão.

53.

    Em contrapartida, M. Huber alega que, devido à publicação insuficiente do programa nacional de auxílios, que apenas foi colocado à disposição do público nos serviços do ministério competente em Viena (Áustria), só pôde informar-se do seu conteúdo preciso, depois da aprovação da directiva ÖPUL, à custa de esforços desproporcionados. Nestas condições, o princípio da protecção da confiança legítima opunha-se ao reembolso da ajuda, que foi recebida de boa fé.

54.

    A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros devem tomar, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. É o que se passa em relação aos montantes pagos em aplicação de um programa nacional de auxílios aprovado pela Comissão ao abrigo de um regulamento do Conselho e co-financiado pela Comunidade.

55.

    Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os litígios relativos à recuperação de montantes indevidamente pagos por força do direito comunitário devem, na falta de disposições comunitárias, ser decididos pelos órgãos jurisdicionais nacionais, em aplicação do seu direito nacional, sem prejuízo dos limites impostos pelo direito comunitário, no sentido de que as regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos e que a aplicação da legislação nacional deve fazer-se de modo não discriminatório relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais do mesmo tipo (v., neste sentido, acórdãos de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n.° 19, de 12 de Maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o., C-366/95, Colect., p. I-2661, n.° 15, e de 16 de Julho de 1998, Oelmühle e Schmidt Söhne, C-298/96, Colect., p. I-4767, n.° 24).

56.

    Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional, em matéria revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública, tome em consideração, ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes últimos fazem parte da ordem jurídica comunitária (v., neste sentido, acórdãos Deutsche Milchkontor e o., já referido, n.° 30; de 1 de Abril de 1993, Lageder e o., C-31/91 a C-44/91, Colect., p. I-1761, n.° 33, e de 9 de Outubro de 2001, Flemmer e o., C-80/99 a C-82/99, Colect., p. I-7211, n.° 60).

57.

    Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa (acórdãos já referidos Deutsche Milchkontor e o., n.° 32; Oelmühle e Schmidt Söhne, n.° 24, e Flemmer e o., n.° 61).

58.

    Além disso, resulta da jurisprudência que é apenas na condição de estar de boa fé quanto à sua regularidade que o beneficiário da ajuda está em situação de contestar a restituição (v., neste sentido, acórdão Oemühle e Schmidt Söhne, já referido, n.° 29). A este respeito, compete à jurisdição nacional examinar:

-    se a directiva ÖPUL proibia com clareza suficiente a utilização dos produtos fitofarmacêuticos referidos no n.° 20 do presente acórdão, tendo em conta as observações formuladas pelo advogado-geral no n.° 127 das suas conclusões;

-    se tendo em conta as observações formuladas pelo advogado-geral no n.° 121 das suas conclusões, do formulário do pedido de auxílios ou das indicações anexas resultam obrigações precisas no que respeita à utilização de produtos fitofarmacêuticos;

-    em que medida a directiva ÖPUL foi incorporada, integral ou parcialmente, no contrato;

-    se o projecto da directiva ÖPUL ou o seu texto definitivo foram efectivamente comunicados a M. Huber;

-    ou ainda, na negativa, se este último actuou com negligência, ao contrário da forma como teria procedido um agricultor normalmente diligente, ao não procurar conhecer com precisão o conteúdo da directiva ÖPUL, deslocando-se a Viena, à sede do Ministério Federal da Agricultura e da Sivicultura, para aí consultar o texto desta directiva, e, em particular, se a necessidade de proceder a tal consulta no local para conhecer o conteúdo exacto das suas obrigações não constitui um ónus excessivo imposto aos agricultores interessados.

59.

    Tendo em conta o que precede, há que responder à quarta questão que o direito comunitário não se opõe a que se apliquem os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica com a finalidade de excluir a restituição de auxílios co-financiados pela Comunidade que tenham sido indevidamente pagos, desde que o interesse desta última seja igualmente tido em consideração. A aplicação do princípio da protecção da confiança legítima implica que esteja aprovada a boa fé do beneficiário da ajuda em causa.

Quanto às quinta e sexta questões

60.

    Nas suas quinta e sexta questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, por um lado, se os Estados-Membros podem implementar programas nacionais de auxílios, na acepção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92, através de medidas de direito privado ou de acções ligadas ao exercício da autoridade pública e, por outro, se, no momento do exame de um pedido de restituição de um auxílio indevidamente pago ao abrigo do regulamento, há que efectuar uma comparação entre as condições de reembolso de montantes indevidos, em direito nacional, consoante tenham sido pagos através de actos de direito privado ou de actos administrativos.

61.

    A este respeito, na medida em que o direito comunitário, incluindo os seus princípios gerais, não contém regras comuns, resulta de jurisprudência constante que a aplicação de uma regulamentação comunitária pelas autoridades nacionais competentes deve seguir as regras processuais e formais previstas no direito do Estado-Membro em causa. Contudo, como o Tribunal de Justiça já decidiu, o recurso às regras nacionais só é possível na medida necessária à execução das disposições do direito comunitário e desde que a aplicação destas regras nacionais não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário, incluindo os princípios gerais do mesmo (v., designadamente, acórdão Flemmer e o., já referido, n.° 55).

62.

    Uma vez que o Regulamento n.° 2078/92 não contém qualquer regra comum a este respeito, nada se opõe, em princípio, a que a República da Áustria execute os programas nacionais de auxílios previstos no artigo 3.°, n.° 1, do referido regulamento através de actos de direito privado, como contratos.

63.

    Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o recurso a esses actos não afecta o alcance e a eficácia do direito comunitário, entendendo-se que, em particular, o recurso a esses actos deve permitir a recuperação dos auxílios co-financiados indevidamente pagos nas mesmas condições que a dos auxílios exclusivamente nacionais do mesmo tipo.

64.

    Consequentemente, importa responder às quinta e sexta questões que os Estados-Membros podem implementar programas nacionais de auxílios na acepção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92, através de medidas de direito privado ou de acções ligadas ao exercício da autoridade pública, desde que as medidas nacionais em causa não prejudiquem o alcance e a eficácia do direito comunitário.

Quanto às despesas

65.

    As despesas efectuadas pelo Governo austríaco e pelo Conselho e a Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Oberster Gerichtshof, por despacho de 26 de Janeiro de 2000, declara:

1)    O exame da primeira questão colocada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural, alterado pelo Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia.

2)    O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2078/92, alterado pelo referido acto de adesão, deve ser interpretado no sentido de que uma decisão da Comissão que aprova um programa nacional de auxílios abrange também o seu conteúdo, sem no entanto conferir a esse programa a natureza de acto de direito comunitário.

3)    O Estado-Membro em causa é o único destinatário da decisão de aprovação pela Comissão do programa nacional de auxílios, previsto no artigo 7.° do Regulamento n.° 2078/92, alterado pelo referido acto de adesão. Compete aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar, à luz do direito nacional, se a publicidade dada ao referido programa permitiu torná-lo oponível aos operadores agrícolas e rurais, designadamente garantindo o respeito da exigência de uma informação adequada prevista no artigo 3.°, n.° 3, alínea f), do referido regulamento.

4)    O direito comunitário não se opõe a que se apliquem os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica com a finalidade de excluir a restituição de auxílios co-financiados pela Comunidade que tenham sido indevidamente pagos, desde que o interesse desta última seja igualmente tido em consideração. A aplicação do princípio da protecção da confiança legítima implica que esteja provada a boa fé do beneficiário do auxílio em causa.

5)    Os Estados-Membros podem implementar programas nacionais de auxílios na acepção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2078/92, alterado pelo referido acto de adesão através de medidas de direito privado ou de acções ligadas ao exercício da autoridade pública, desde que as medidas nacionais em causa não prejudiquem o alcance e a eficácia do direito comunitário.

JannEdward La Pergola Wathelet Timmermans

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de Setembro de 2002.

O secretário

O presidente da Quinta Secção

R. Grass

P. Jann

1: Língua do processo: alemão.