KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 14. juulil 2016(1)
Kohtuasi C‑290/15
Patrice D'Oultremont jt
versus
Région wallonne
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia riiginõukogu))
Keskkond – Direktiiv 2001/42/EÜ – Kava ja programm – Määratlus – Tuulegeneraatorite paigaldamine
I. Sissejuhatus
1. Tuuleenergiast elektrienergia tootmise edasiarendamise küsimuses ollakse lahknevatel seisukohtadel ning osaliselt tekitab see ägedat vastuseisu. Sellegipoolest tegelevad liit ja paljud liikmesriigid sellega aktiivselt, pidades silmas ähvardavat kliimamuutust.
2. Käesolev vaidlus saab alguse sellest, et teatavate sätete vastuvõtmisele, mis puudutavad tuulegeneraatoreid Belgia Vallooni piirkonnas, ei eelnenud keskkonnamõju hindamist koos üldsuse kaasamisega vastavalt direktiivile teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta(2) (edaspidi „keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv“). See on kahetsusväärne juba seetõttu, et selline menetlus võib olla foorum sedalaadi kavade üle vaidlemiseks ning selle tulemusel võib diskussioon muutuda sisulisemaks.
3. Sisuliselt käsitles Euroopa Kohus keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi esimest korda alles mõne aasta eest kohtuotsuses Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie(3). Vahepeal on välja kujunenud direktiivi käsitlev ulatuslik kohtupraktika.(4) Sellegipoolest sisaldab käesolev eelotsusetaotlus uuesti selle esimese menetluse keskset küsimust, nimelt küsimust mõistepaari „kavad ja programmid“ tähenduse kohta. Euroopa Kohtul tuleb nimelt otsustada, kas määrus, mis sätestab muu hulgas õigusnormid tuulegeneraatorite müra ja perioodilise varjuheitmise kohta, on kava või programm keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses, mistõttu võib olla vajalik hinnata selle keskkonnamõju.
4. Senises Euroopa Kohtu menetluses ei võetud siiski arvesse asjaolu, et üks teine kohtuotsus määratles juba lisaks liidu keskkonnaõiguse muude valdkondade kohta tehtud tähtsatele järeldustele abstraktselt selle, mida tuleb mõista „kava või programmi“ all keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses. Selle kohaselt on tegemist õigusaktiga, millega määratakse kindlaks maakorralduse tingimused ja kord ning kehtestatakse ühe või mitme projekti elluviimisel rakendatavad eeskirjad ja kontrollimenetlused.(5) Seega tuleb veel vaid kontrollida, kas see määratlus vajab täpsustamist ja kas see on käesolevas asjas asjakohane.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
5. Keskkonnamõju hindamist käsitlevad liidu õigusnormid on tihedalt seotud mitmesuguste rahvusvaheliste konventsioonidega.
1. Espoo konventsioon
6. Piiriülese keskkonnamõju hindamise Espoo konventsioon(6) allkirjastati 1991. aastal ja kiideti 1997. aastal heaks toonase Euroopa Ühenduse nimel.(7)
7. Konventsiooni artikli 2 lõikes 7 viidatakse kavade ja programmide kontrollimisele:
„Vastavalt käesolevale konventsioonile peab keskkonnamõju hindamine toimuma vähemalt kavandatava tegevuse projektjärgus. Pooled püüavad vastavas ulatuses rakendada keskkonnamõju hindamise põhimõtteid meetmete [parem: poliitika; autentsed keeleversioonid kasutavad mõisteid „policies“, „politiques“ ja „политике“ (politike)], planeeringute ja programmide koostamisel.“
2. Kiievi protokoll
8. Alates 2008. aastast on liit Espoo konventsioonile lisatud Kiievi protokolli(8) (edaspidi „Kiievi protokoll“) osalisriik.(9) Selle protokolli sätted kattuvad põhiosas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiviga ning on selle direktiiviga üle võetud.(10)
9. Kiievi protokolli artiklis 13 nimetatakse poliitika ja õigusaktide ettevalmistamist, kuid keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis sellel vaste puudub:
„1. Osalised püüavad tagada, et keskkonna-, sealhulgas tervisekaalutlusi võetakse asjakohases ulatuses arvesse ja kaasatakse poliitika ning õigusaktide eelnõude ettevalmistamisse, kui neil on tõenäoliselt oluline mõju keskkonnale, sealhulgas tervisele.
2. […]“
3. Århusi konventsioon
10. Ka 1998. aasta keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon(11) (edaspidi „Århusi konventsioon“) puudutab keskkonnamõju kontrollimist.
11. Århusi konventsioon sätestab artiklis 6 üldsuse osalemise tegevustele loa andmisel.(12) Artiklid 7 ja 8 käsitlevad üldsuse osalemist seoses kavade, programmide, poliitika ja õigusaktidega.
12. Rõhutada tuleb Århusi konventsiooni artikli 7 neljandat lauset, mille ese on poliitika:
„Konventsiooniosaline otsib sobivaid võimalusi üldsuse kaasamiseks keskkonnaga seotud poliitika kavandamisse.“
13. Århusi konventsioon artikli 8 esimese lause kohaselt rakendab konventsiooniosaline abinõusid, „et üldsus osaleks tõhusalt avaliku võimu organite koostatavate määruste ja teiste keskkonda oluliselt mõjutada võivate üldkohustuslike õigusaktide ettevalmistamise algetapis.“
B. Liidu õigus
1. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv
14. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärgid on sätestatud eeskätt artiklis 1:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
15. Kavad ja programmid on määratletud artikli 2 punktis a:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a) kavad ja programmid – kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa Ühendus, ja nende mis tahes muudatused:
– mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
– mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega.“
16. Artikkel 3 reguleerib, milliste kavade ja programmide suhtes kohaldatakse keskkonnamõju hindamist. Määrava tähtsusega on eelkõige lõiked 1, 2 ja 4:
„1. Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2. Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a) mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud direktiivi 85/337/EMÜ I ja II lisas või
b) mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.
3. […]
4. Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.“
17. I lisa määrab kindlaks, millist teavet hõlmab keskkonnamõju hindamise aruanne. Eriti oluline on punkt c, mille kohaselt peavad olema märgitud keskkonna erijooned piirkondades, mida tõenäoliselt oluliselt mõjutatakse.
18. II lisas on nimetatud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõikes 5 osutatud mõju tõenäolise olulisuse määramise kriteeriumid. Rõhutada tuleb II lisa punkti 2 viienda kuni seitsmenda taande kohaselt märkida tulevase mõju tunnuseid ja tõenäoliselt mõjutatava piirkonna erijooni:
„– mõju suurus ja ruumiline ulatuvus (geograafiline piirkond ja tõenäoliselt mõjutatava elanikkonna suurus),
– tõenäoliselt mõjutatava piirkonna väärtus ja haavatavus seoses:
– looduslike erijoonte või kultuuripärandiga,
– keskkonna kvaliteedistandardite või piirväärtuste ületamisega,
– intensiivse maakasutusega,
– mõju piirkonnas või maastikul, millel on tunnustatud riikliku, ühenduse või rahvusvahelise kaitse staatus.“
2. Keskkonnamõju hindamise direktiiv
19. Direktiiv 85/337/EMÜ asendati keskkonnamõju hindamise direktiiviga(13), mis vastavalt II lisa punkti 3 alapunktile i hõlmab „tuuleelektrijaam[u]“.
C. Belgia õigus
20. Vallooni piirkonna valitsuse 13. veebruari 2014. aasta määrus, mis käsitleb valdkondlikke tingimusi tuuleparkide kohta, mille koguvõimsus on vähemalt 0,5 MW (edaspidi „vaidlustatud määrus“), puudutab peamiselt tuulegeneraatorite käitamist (juurdepääs, kontrollid, hooldus), õnnetuste ja tulekahjude vältimist (muu hulgas tuulegeneraatori seiskamine), müra, perioodilist varjutust rootori liikumisel, lubatavat magnetvälja ja asukoha esialgse seisundi taastamist lõpliku peatamise korral ning rahalise tagatise andmist.
21. Müra osas erinevad piirmäärad eelkõige sõltuvalt nn „maakasutuse planeerimise“ piirkondadest, st sellest, kas tegemist on elamupiirkondade, põllumajanduspiirkondade, majandustegevuse piirkondade või muude piirkondadega. Vaidlustatud määrus kehtestab öösel – välja arvatud suvetingimustes elamupiirkondades ning maaelamupiirkondades – vähem range müranormi kui kõikidele rajatistele kohaldatavad üldised tingimused.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
22. Vallooni valitsus tegi tuulegeneraatorite suhtes mitmesuguseid algatusi ja avaldas sellega seoses ka keskkonnaaruande, mille kohta võis avalikkus märkusi esitada. Ükski neist algatustest ei ole senini siiski viinud siduvate õigusnormide vastuvõtmiseni.
23. Selle asemel võttis Vallooni valitsus vastu vaidlustatud määruse, mille vaidlustavad põhikohtuasja kaebajad (P. D’Oultremont jt) Belgia Conseil d’État’s (riiginõukogu). Eelkõige vaieldakse selle üle, kas see määrus pidi olema keskkonnamõju strateegilise hindamise ese.
24. Conseil d’État (riiginõukogu) esitab seetõttu sellest menetlusest tulenevalt Euroopa Kohtule järgmise küsimuse:
„Kas direktiivi 2001/42/EÜ artikli 2 punktist a ja artikli 3 lõike 2 punktist a, mis käsitlevad teatud kavade ja programmide keskkonnamõju hindamist, tuleneb see, et nende sätete tähenduses „kavaks või programmiks“ tuleb kvalifitseerida määrus, mis sisaldab erinevaid sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise kohta, sealhulgas ohutus-, kontrolli-, taastamis- ja garantiimeetmeid ning maakasutuse planeerimise piirkondi silmas pidades määratletud müra normtasemeid – sätteid, mis reguleerivad nende halduslike lubade andmist, mis annavad arendajale õiguse rajada ja käitada käitisi, mille suhtes tuleb siseriikliku õiguse alusel automaatselt teostada keskkonnamõju hindamine?“
25. P. D’Oultremont jt, Belgia taastuv- ja alternatiivenergia ühing (Fédération de l‘Énergie d‘origine renouvelable et alternative ASBL, edaspidi „EDORA“), Belgia Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud ja suulised seisukohad. 7. aprillil 2016 toimunud kohtuistungil osales lisaks Prantsuse Vabariik.
IV. Õiguslik hinnang
26. Conseil d’État (riiginõukogu) soovib eelotsuse küsimusega teada, kas määrust, mis sisaldab sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise ja käitamise kohta ning reguleerib seega nendele rajatistele lubade andmist, on kava või programm keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses.
27. Vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktile a tähendab mõiste „kavad ja programmid“ direktiivi tähenduses kavasid ja programme […] ja nende mis tahes muudatusi, mille koostab ja/või võtab vastu […] asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega.
28. Nagu märkisin juba seoses ühe teise kohtuasjaga, ei määratleta nimetatud sättes seda mõistepaari, vaid kvalifitseeritakse: direktiivi tähenduses tähistab väljend „kavad ja programmid“ kavasid ja programme, mis vastavad teatavatele täiendavatele tingimustele.(14)
29. Ka Euroopa Kohtu esimeses otsuses keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohta, nimelt kohtuotsuses Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie, mis põhines samuti Belgia Conseil d’État’ (riiginõukogu) eelotsusetaotlusel, ei määratleta igakülgselt direktiivi keskset mõistepaari. Euroopa Kohus tuvastab vaid, et tegevusprogrammide puhul on tegemist „kavade“ ja „programmidega“ nitraadidirektiivi(15) tähenduses nii nende omaduste tõttu kui ka liidu seadusandja eesmärkidest tulenevalt.(16)
30. Selline tagasihoidlikkus mõistepaari „kavad ja programmid“ määratlemisel tuleneb sellest, et kõnealuseid mõisteid kasutatakse nii seoses keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiviga kui ka muudes liidu õigusaktides paljude erinevate meetmete kohta, kuid keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi edasisel kohaldamisel ei olnud nende mõistete spetsiifiline tähendus vähemalt veel toona selgelt prognoositav. Nende mõistete piiritlemist ei lihtsustanud ka see, et liidu seadusandja andis juba direktiivis 2003/35(17) mõista, et nitraadidirektiivi kohased tegevusprogrammid peaksid olema kavad ja programmid keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses.(18)
31. Nüüd nõuavad eelotsusetaotlus ja menetlusosalised siiski selle lünga täitmist ning käsitlevad seoses sellega erinevaid võimalikke määratlusi.
32. Siiani on jäänud arvesse võtmata, et tuginedes keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärkide sedastamisele kohtuotsuses Inter-Environnement Bruxelles jt(19), määratles Euroopa Kohus vahepeal kohtuotsuses Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt, mida tuleb mõista kava või programmi all. Sellest tulenevalt on tegemist õigusaktiga, millega määratakse kindlaks maakorralduse tingimused ja kord ning kehtestatakse ühe või mitme projekti elluviimisel rakendatavad eeskirjad ja kontrollimenetlused (edaspidi „Euroopa Kohtu määratlus“).(20)
33. Muu hulgas rõhutas Euroopa Kohus, et arvestades keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi (üldise) eesmärgiga, mis seisneb keskkonnakaitse kõrge taseme tagamises, tuleb tõlgendada laialt sätteid, mis piiritlevad kõnealuse direktiivi kohaldamisala, ja eeskätt sätteid, milles sätestatakse direktiiviga hõlmatud aktide määratlused.(21)
34. Kahtluse korral tuleks seega mõistepaari piiritlemisel muudest meetmetest lähtuda keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artiklis 1 sätestatud erieesmärgist, et kavade ja programmide suhtes, mis tõenäoliselt mõjutavad oluliselt keskkonda, kohaldatakse keskkonnamõju hindamist.(22)
35. Vastavalt Euroopa Kohtu määratlusele kehtestab vaidlustatud määrus tuulegeneraatorite kasutamise tingimused ja korra ning eeskirjad ja kontrollimenetlused määratlemata arvu tuulegeneraatorite projektide suhtes. On loogiline, et määruse sätetel võib olla oluline keskkonnamõju. Juba seetõttu näib olevat väga otstarbekas kohaldada määruse suhtes keskkonnamõju hindamist koos avalikkuse kaasamisega. Eelkõige keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohaldamise tingimuste lai tõlgendus toetab määruse pidamist kavaks või programmiks.
36. Eelotsusetaotlusest tuleneb siiski, et Conseil d’État (riiginõukogu) kaalub võimalust, et kava või programm peab puudutama territoriaalselt rohkem piiritletud ala (selle kohta allpool jaotis A) ja/või kujutama endast ühtset tervikkontseptsiooni, mis vastab konkreetse ja liigendatud planeeringu laadile (selle kohta allpool jaotis B). Peale selle nõuavad mõned menetlusosalised piiritlemist üldisematest eeskirjadest (selle kohta allpool jaotis C).
A. Vajalik seos piirkonnaga
37. Vajalikku seost piirkonnaga puudutavates kaalutlustes tugineb Conseil d’État (riiginõukogu) keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi lisades sätestatud normidele. Nende kohaselt tuleb keskkonnamõju hindamisel koostatavas keskkonnaaruandes märkida keskkonna erijooned piirkondades, mida tõenäoliselt oluliselt mõjutatakse (I lisa punkt c). Ka selle kontrollimisel, kas on oodata tõenäoliselt olulist mõju, tuleb arvesse võtta piirkonnaga seotud elemente (II lisa punkti 2 viies kuni seitsmes taane). Nende normide eeskujuks on eeldatavasti maakasutusplaanid.
38. Mõistetele „kavad ja programmid“ Euroopa Kohtu poolt antud määratlust võiks samuti mõista nii, et kava või programm peab hõlmama teatavat piirkonda, sest kõnealuse õigusakti ese peab olema „piirkonna kasutus“.(23)
39. Sellise tõlgenduse puhul oleks kaheldav, kas vaidlusalune määrus on piisavalt seotud teatavate piirkondadega. Põhiline piirkondlik seos seisneb selles, et määrus kehtib kogu Vallooni piirkonna territooriumi suhtes. Üksnes selles sisalduvatel müra piirmääradel on piirkonnaga tihedam seos, kuna need on kehtestatud eri tüüpi planeeringuga hõlmatud alade jaoks.
40. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivist ega Euroopa Kohtu määratlusest ei tulene siiski, milline piirkonna piiritlemine oleks piisavalt täpne, et olla kava või programmi esemeks.
41. Täpsemal vaatlusel saab ka lisades piirkonna suhtes kehtestatud nõudeid otstarbekalt kohaldada selliste õigusaktide puhul nagu määrus, mis kehtivad kogu piirkonna või piirkonna teatavat tüüpi alade suhtes.
42. Eriti selge on see müra piirmäärade puhul. Need põhinevad ilmselgelt selliste asjaomast tüüpi alade tundlikkust puudutavatel eeldustel, mis vastavad omakorda teatavatele aladele Vallooni piirkonnas, näiteks kõikidele elamupiirkondadele. Neid eeldusi saab võimalike keskkonnamõjude hindamise raames seoses nende aladega käsitleda ja arutada.
43. Lõpuks kehtib sama õigusaktide kohta, mis on kohaldatavad Vallooni piirkonnas tervikuna, sest need tuginevad selle piirkonna keskkonnamõju ja tundlikkuse kaalutlustel, mida võib samuti käsitleda ja arutada. Sedalaadi õigusaktide ettevalmistamisel võiks (ja peaks) prognoosima, kus on piirkonnas tervikuna oodata vastavaid projekte ja milline mõju on vastavalt sellele õigusaktidel. Ideaaljuhul viivad sellised kaalutlused või nende kohta üldsuse osalemisel toimuvad vaidlused õigusaktide eelnõude parandamiseni näiteks seeläbi, et teatavates kohtades keelatakse vastavad projektid või kehtestatakse nende suhtes eriti ranged nõuded, samal ajal kui mõnes teises kohas võib nõudeid leevendada.
44. Seega saab tõmmata paralleele määruse ja nitraadidirektiivi kohaselt kavadeks või programmideks tunnistatud tegevusprogrammide vahel, mis peavad põhimõtteliselt olema koostatud ainult „tundlike alade“ kohta,(24) kuid mida direktiivi artikli 3 lõike 5 kohaselt võib rakendada liikmesriigi territooriumil tervikuna.
45. Seega teen ettepaneku täpsustada mõistete „kavad ja programmid“ määratlust keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses nii, et nende esemeks ei pea olema teatava ala kasutamine, vaid piirkondade või alade kasutamine üldiselt.
B. Projektide jaoks kehtestatud raamistiku terviklikkus
46. Eelotsusetaotlusest nähtub ka, et vaidlustatud määrus puudutab küll kindlat majandussektorit, nimelt tuuleparkide käitamist, kuid ei määratle selle jaoks terviklikku raamistikku, st koordineeritud meetmete kogumit. Seetõttu küsib Conseil d’État (riiginõukogu), kas meetmeid, mis moodustavad vaid projektidele loa taotlemise raamistiku osa, saab pidada kavaks või programmiks.
47. Tervikliku raamistiku vajadust võiks toetada Euroopa Kohtu poolt mõistele „kavad ja programmid“ antud määratlus. See puudutab „maakasutuse tingimusi ja korda“.(25) Seda võiks mõista nii, et põhimõtteliselt peavad maakasutuse tingimused ja kord tervikuna olema kava või programmi osa, mis tähendab, et kindlaks tuleb määrata terviklik raamistik.
48. Täpsemalt võetuna ei puuduta see probleemistik siiski mitte niivõrd mõistete „kavad ja programmid“ tõlgendust keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses, kuivõrd küsimust, kas selline meede tuleb allutada keskkonnamõju hindamisele artikli 3 lõike 2 punkti a või artikli 3 lõike 4 tähenduses. Keskkonnamõju hindamise kohaldamiseks peab asjaomane kava või programm nende sätete kohaselt nimelt määrama raamistiku projektidele tulevase nõusoleku saamiseks. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi ülesehituse kohaselt võib niisiis leiduda ka kavasid ja programme, mis ei loo raamistikku, kuid mis ei vaja seetõttu ka keskkonnamõju hindamist.
49. Seda kinnitab keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkt b. See puudutab kavade ja programmide teist kategooriat, mille keskkonnamõju küll hinnatakse, kuid mis ei loo tingimata raamistikku projektidele nõusoleku saamiseks. Tegemist on kavade ja programmidega, mille puhul on peetud vajalikuks korraldada hindamine loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.
50. Sõltumata sellest, kas raamistiku vajadus on seotud mõistepaariga „kavad ja programmid“ või kas tegemist on keskkonnamõju hindamise teatavate kohustuste eraldi tingimustega, tuleb siiski selgitada, kas raamistik peab olema terviklik. Nimelt ei saa Conseil d’État (riiginõukogu) vastasel juhul otsustada pooleliolevas menetluses vaidluse esemeks oleva määruse suhtes keskkonnamõju hindamise vajaduse üle.
51. Belgia ja EDORA on sellega seoses seisukohal, et kava või programm peab endast kujutama ühtset tervikkontseptsiooni, mis väljendub konkreetses ja üksikasjalikus planeerimises. Euroopa Kohus on seoses nitraadidirektiivi kohaste tegevuskavadega tõepoolest rõhutanud, et need kavad on olemuselt sellised, klassifitseerides nad kavaks või programmiks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses.(26)
52. Siiski puudutab see Euroopa Kohtu märkus ainult tegevuskavasid, mis olid viidatud menetluse esemeks ja mis ilmselgelt juhindusid veevaldkonnas kehtestatud nõudeid käsitlevast varasemast kohtupraktikast, millele Belgia samuti viitas.(27)
53. Liidu õigusest tulenevad kavadele või programmidele esitatavad nõuded, millega soovitakse saavutada teatavaid liidu õiguses sätestatud eesmärke, on seletatavad just asjaomaste eesmärkidega, nt nitraadidirektiivi kohaste tegevuskavade puhul eesmärgiga piirata nitraatide kasutamist põllumajanduses. Sedalaadi meetmed peavad olema kujundatud nii, et kõnealuseid eesmärke on võimalik saavutada. Selleks on üldjuhul vaja ühtset tervikkontseptsiooni, mis väljendub konkreetses ja üksikasjalikus planeerimises.
54. Kavade ja programmide määratlus keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses ei sõltu seevastu asjaomase meetme eesmärgist. Meede peab põhinema keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärgil tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine enne nende vastuvõtmist.(28) Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärgi seisukohast ei ole mingit tähtsust, milline eesmärk on asjaomasel meetmel ja kas see kujutab endast selles osas ühtset tervikkontseptsiooni, mis väljendub konkreetses ja üksikasjalikus planeerimises, või puudutab ainult probleemse valdkonna teatavat aspekti.
55. Pealegi annaks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi piiramine ühtsete tervikkontseptsioonidega ajendi keskkonnamõju hindamise kohustusest kõrvale hoida, jagades sellised kontseptsioonid mitmeks osameetmeks, mis igaüks ei ole iseenesest ulatuslikku laadi ning ei vaja seetõttu hindamist. Nagu väidab komisjon, on Euroopa Kohus sellise teguviisi keskkonnamõju hindamise direktiivist kõrvalehoidmiseks siiski juba tagasi lükanud.(29) See peab kehtima ka keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi suhtes.
56. Euroopa Kohtu määratlust ega keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a ja artikli 3 lõiget 4 ei saa seega mõista nii, et kava või programm peab sisaldama sellist ühtset tervikprogrammi. Pigem peab olema võimalik kohaldada strateegilise keskkonnamõju hindamise menetlust ka meetme suhtes, mis moodustab üksnes osa raamistikust projektidele tulevase nõusoleku saamiseks, seega selles suhtes, mis puudutab alade kasutamise teatavaid aspekte juhul, kui kasutus võib vastavalt sellele meetmele avaldada keskkonnale tõenäoliselt olulist mõju.
57. Seetõttu teen ettepaneku täpsustada Euroopa Kohtu määratlust nii, et kavad ja programmid keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses ei pea kasutuse tingimusi ja korda konkreetselt kindlaks määrama, vaid piisab sellest, kui tingimused ja kord määratakse kindlaks üldiselt. Lisaks ei eelda keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkt a, et asjaomane kava või programm moodustab tervikliku raamistiku projektidele loa taotlemiseks.
C. Piiritlemine üldistest õigusaktidest
58. Mitu menetlusosalist püüab lõpuks eristada kavasid ja programme üldisematest õigusaktidest, nagu seda on vaidluse esemeks olev määrus, mille suhtes ei ole keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv nende arvates kohaldatav. Nende argumendid tuginevad põhiosas sellele, et teatavad rahvusvahelised konventsioonid sätestavad poliitika ja üldsätete puhul üldsuse osalemise ja keskkonnamõju hindamise suhtes vähem ranged nõuded kui kavade ja programmide puhul (selle kohta allpool jaotis 2). Enne viidatud argumentide käsitlemist tahaksin siiski meelde tuletada, et kavad ja programmid võivad oma olemuselt olla ka õigusaktid, kuid nad ei lange seetõttu juba keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi reguleerimisalast automaatselt välja (selle kohta allpool jaotis 1).
1. Kavade ja programmide olemus seadustena
59. Juba keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a esimesest taandest tuleneb, et kavad või programmid võtab vastu parlament või valitsus õigusloomemenetluse kaudu.
60. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv ei sisalda seevastu sätet, mis vastaks keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikele 5. Selle kohaselt võivad liikmesriigid juhul, kui projekt võetakse vastu eraldi siseriikliku õigusaktiga, vabastada kõnealuse projekti direktiivis kehtestatud üldsusega konsulteerimise nõuetest.(30)
61. Vastavalt sellele sedastas Euroopa Kohus nitraadidirektiivi kohaste tegevusprogrammide kohta, et mitte iga seadusandlik meede ei kujuta endast kava või programmi keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses, kuid ainuüksi asjaolu, et sedalaadi meede kehtestati seadusandlikul teel, ei välista seda, et see meede võiks kuuluda kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse.(31)
62. Ka määratlus, mille Euroopa Kohus andis kavade ja programmide mõistele hiljem, hõlmab ilmselt seaduses sätestatud meetmeid, sest seadused võivad olla õigusaktid, mis määravad kindlaks alade kasutuse või maakasutuse tingimused ja korra ning eeskirjad ja menetlused projektide kontrollimiseks.
63. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis sätestatud mõistete „kavad ja programmid“ ulatust ei saa seega piirata seeläbi, et välistatakse seaduse kujul võetavad meetmed.
2. Meetme sisu
64. Mõned menetlusosalised teevad seetõttu plaanide ja programmide ning muude meetmete vahel vahet sisu alusel.
65. Ühelt poolt kavade ja programmide ning teiselt poolt konkreetsete projektide vahelises suhtes on sellist vahetegemist vaja kontrollida keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi ja keskkonnamõju hindamise direktiivi vahelise suhte alusel. Meetme võimaliku keskkonnamõju topelthindamine mõlema direktiivi alusel ei ole otstarbekohane.(32) Juba seetõttu on keskkonnamõju hindamise direktiiv konkreetsete projektide suhtes erinorm.(33)
66. Selleks et piiritleda kavasid ja programme mitte ainult konkreetsete projektide, vaid ka teiselt poolt (veel) üldisemate eeskirjade suhtes, tuginevad mõned menetlusosalised Århusi konventsiooni artiklitele 7 ja 8 ning Kiievi protokollile.
67. Kõige üksikasjalikumalt käsitletakse asjaomaste meetmete tüpoloogiat Århusi konventsioonis. Artikli 7 esimene kuni kolmas lause näevad ette üldsuse asjakohase osalemise keskkonnaga seotud kavade ja programmide puhul. Peale selle nõuab artikli 7 neljas lause, et konventsiooniosaline otsib sobivaid võimalusi üldsuse kaasamiseks keskkonnaga seotud poliitika kavandamisse. Viimaks rakendab konventsiooniosaline vastavalt artiklile 8 abinõusid, et üldsus tõhusalt osaleks avaliku võimu organite koostatavate määruste ja teiste keskkonda oluliselt mõjutada võivate üldkohustuslike õigusaktide ettevalmistamise algetapis.
68. Sellist vahet teeb ka Kiievi protokoll, mille eriomane ese on keskkonnamõju strateegiline hindamine. Kui kavasid ja programme käsitlevad sätted keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivile põhiosas vastavad, siis protokoll sisaldab lisaks artiklit 13, mis viitab sõnaselgelt poliitikale ja õigusaktidele. Nende ettevalmistamisel peavad konventsiooniosalised vaid tagama keskkonnakaalutluste arvessevõtmise.
69. Siiski näib olevat välistatud, et kõnealused rahvusvahelised konventsioonid on seoses mõistete „kavad ja programmid“ piiritlemisega keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivile eeskujuks. Århusi konventsioon ega Kiievi protokoll ei moodustanud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi vastuvõtmisel liidu õiguse osa. Konventsioon oli küll juba olemas, kuid keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis seda ei mainita; eelkõige ei ole direktiivi eesmärk selle ülevõtmine. Direktiiv ennetab põhjenduses 7 küll hiljem vastuvõetud protokolli ning vastavalt protokolli ratifitseerimisel esitatud deklaratsioonile on direktiivi eesmärk protokolli ülevõtmine, kuid ka sellest ei järeldu, et protokoll nõuab direktiivi kitsendavat tõlgendamist.
70. Lisaks erineb keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv mõlemast rahvusvahelisest konventsioonist selle poolest, et see just nimelt ei sisalda erisätteid poliitika ega üldsätete kohta, mis nõuaksid piiritlemist kavadest ja programmidest.
71. Pealegi ei oleks mõistete „kava“ ja „programm“ kitsendav tõlgendamine sellest tulenevalt kooskõlas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohaldamise tingimuste laia tõlgendamise põhimõttega(34) ega läbiva eemärgiga, mis seisneb menetluse kehtestamises selliste aktide kontrollimiseks, mis tõenäoliselt mõjutavad oluliselt keskkonda.(35) Asjaolu, et need kaks põhimõtet on kolmandate riikidega sõlmitud rahvusvahelistes kokkulepetes vähem kaalukad, ei üllata. Need riigid ei ole – erinevalt liidust vastavalt ELL artikli 3 lõike 3 teisele lausele, ELTL artikli 191 lõikele 2 ja põhiõiguste harta artiklile 37 – tingimata kohustatud tagama keskkonnakaitse kõrget taset. Seega võivad kolmandate riikidega sõlmitud keskkonnakokkulepped sisaldada kompromisse, mis jäävad liidu keskkonnakaitse tasemest madalamaks.(36)
72. Seetõttu ei ole Århusi konventsiooni ja Kiievi protokolli tüpoloogia ülekandmine neist varasemale keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivile imperatiivne.
73. Pigem on alust lähtuda Espoo konventsioonist, mis muutus liidu õiguse osaks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohta peetavate läbirääkimiste ajal ja mida saab ennemini kui eespool nimetatud konventsioone käsitada direktiivi võimaliku inspiratsiooniallikana, täpsemalt viidatud konventsiooni artikli 2 lõike 7 teisest lausest. Viidatud sätte siduvate keeleversioonide (inglis-, prantsus- ja venekeelne versioon) kohaselt püüavad pooled poliitika, planeeringute ja programmide väljatöötamisel rakendada kohases ulatuses keskkonnamõju hindamise põhimõtteid. Seega peetakse kõiki kolme liiki meetmeid samaväärseteks.
74. Järelikult ei ole seoses poliitika või õigusaktidega alust kitsendada mõistete „kavad ja programmid“ määratlust, mille on välja töötanud Euroopa Kohus.
75. Selles suhtes ei muuda midagi ka Belgia väide, et vaidlusalune määrus on võrreldav üldsiduvate sätetega tööstusheiteid käsitleva direktiivi(37) artikli 6 tähenduses, mis ei vaja keskkonnamõju hindamist.
76. Siinkohal tuleb küll tunnistada, et tööstusheiteid käsitlev direktiiv ei näe selliste sätete vastuvõtmiseks liikmesriikidele ette keskkonnamõju hindamist ega üldsuse kaasamist. Erinevalt nitraadidirektiivis sätestatud tegevusprogrammidest ei leidu ka ühtki muud liidu õigusakti, mis annaks alust kvalifitseerida viidatud sätted kavadeks või programmideks.
77. Sellega ei ole siiski välistatud, et üldsiduvad sätted tööstusheiteid käsitleva direktiivi artikli 6 tähenduses on tegelikult kavad või programmid, mille puhul on vajalik keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohane keskkonnamõju hindamine. Nimelt määravad sellised sätted kindlaks alade kasutuse või maakasutuse tingimused ja korra ning eeskirjad ja menetlused projektide kontrollimiseks. Samuti võib neil olla tõenäoliselt oluline mõju keskkonnale.
78. Pealegi sisaldavad ka nitraadidirektiivi kohased tegevusprogrammid selle direktiivi III lisa punkti 2 kohaselt lämmastiku kasutamise piirmäärasid.
79. Seega võivad üldised piirmäärad samuti moodustada osa „kavadest või programmidest“ keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses.
D. Lõppmärkused
80. Peale vaidlusaluse määruse kavaks või programmiks kvalifitseerimise on keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustusel täiendavaid tingimusi.
81. Selles osas on Conseil d’État (riiginõukogu) seisukohal, et vaidlustatud määrus on meede, mis „koostatakse“ siseriiklike õigusnormide alusel keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a teise taande tähenduses. Vaieldamatult puudutab see ka artikli 3 lõike 2 punktis a nimetatud energeetika valdkonda ja nõusoleku saamist projektidele, mille suhtes kohaldatakse keskkonnamõju hindamise direktiivi, nimelt tuuleelektrijaamadele II lisa punkti 3 alapunkti i tähenduses.
82. EDORA on küll seisukohal, et määruse sätted ei saa avaldada keskkonnale olulist mõju, kuid rangelt võttes ei ole see keskkonnamõju hindamise kohustuse tingimus vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punktile a. Kohtuotsusest Dimos Kropias Attikis võiks küll välja lugeda vastupidist, kuid käesoleval juhul piirduks olulise keskkonnamõju hindamise kontrollimine küsimusega, kas objektiivsete asjaolude alusel on võimalik välistada, et nimetatud kaval või projektil on asjaomasele alale oluline mõju.(38) Näib ebatõenäolisena, et piirmäärade, eelkõige tuulegeneraatorite poolt tekitatavat müra ja perioodilist varjutust puudutavate piirmäärade kindlaksmääramisel on see niisama lihtsalt võimalik.
83. On võimalik, et Conseil d’État (riiginõukogu) peab siiski kontrollima, kas keskkonnamõju hindamisel ja üldsuse kaasamisel seoses Valloonia muude algatustega tuuleenergia kasutamise reguleerimiseks oli piisavalt hõlmatud ka vaidlustatud määruse mõju keskkonnale. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv ei nõua põhimõtteliselt keskkonnamõju topelthindamist, mistõttu on võimalik, et määruse puhul oleks keskkonnamõju eraldi hindamine olnud ülearune.(39) Kui siiski on õige P. D’Oultremont’i väide, et esitatud andmeid üldsuse osalemise raames ei hinnatud, siis ei saa see asendada vaidlusaluse määruse eriomast keskkonnamõju hindamist.
V. Ettepanek
84. Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:
1. „Kava või programm“ direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta tähenduses on õigusakt, mis määrab kindlaks alade kasutuse või maakasutuse tingimused ja korra ning eeskirjad ja menetlused ühe või mitme projekti suhtes kohaldatava kontrolli teostamiseks.
2. Direktiivi 2001/42/EÜ artikli 3 lõike 2 punkt a ei eelda, et asjaomane kava või programm loob tervikliku raamistiku projektidele nõusoleku saamiseks.
3. Määrus, mis sisaldab mitmesuguseid sätteid tuulegeneraatorite paigaldamise kohta, sealhulgas ohutus-, kontrolli-, korrashoiu- ja tagatise andmise meetmeid ning maakasutuse planeerimise piirkondi silmas pidades määratletud müra piirmäärasid, mis moodustavad vähemalt osa raamistikust halduslike lubade andmiseks direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta II lisa punkti 3 alapunktis i nimetatud rajatistele, tuleb kvalifitseerida „kavaks või programmiks“ direktiivi 2001/42 tähenduses.