WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 6 grudnia 2011 r.(*)
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2008/115/WE – Wspólne normy i procedury w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Przepis krajowy przewidujący karę pozbawienia wolności i grzywny w wypadku nielegalnego pobytu na terytorium krajowym
W sprawie C‑329/11
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez cour d’appel de Paris (Francja), postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 lipca 2011 r., w postępowaniu:
Alexandre Achughbabian
przeciwko
Préfet du Val-de-Marne,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus i M. Safjan, prezesi izb, A. Borg Barthet, M. Ilešič (sprawozdawca), A. Arabadjiev, C. Toader i J.J. Kasel, sędziowie
rzecznik generalny: J. Mazák,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając postanowienie prezesa Trybunału z dnia 30 września 2011 r. w przedmiocie zastosowania w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego na podstawie art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 104a akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 października 2011 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu A. Achughbabiana przez adwokatów C. Papazian oraz P. Spinosiego,
– w imieniu rządu francuskiego przez E. Belliard, G. de Bergues’a oraz B. Beaupère-Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu duńskiego przez C. Vanga, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu estońskiego przez M. Linntam, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou‑Durande, działającą w charakterze pełnomocnika,
po wysłuchaniu rzecznika generalnego,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98).
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy A. Achughbabianem a préfet du Val-de-Marne (prefektem Doliny Marny) w przedmiocie nielegalnego pobytu A. Achughbabiana na terytorium francuskim.
Ramy prawne
Dyrektywa 2008/115
3 Motywy 4, 5 i 17 dyrektywy 2008/115 mają brzmienie następujące:
„(4) Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej.
(5) Należy ustanowić w niniejszej dyrektywie zbiór zasad horyzontalnych mających zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają lub przestali spełniać warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkania w państwie członkowskim.
[…]
(17) […] Bez uszczerbku dla początkowego zatrzymania dokonanego przez organy ścigania, regulowanego przez prawo krajowe, środek detencyjny powinien być stosowany co do zasady w specjalnym ośrodku detencyjnym”.
4 Artykuł 1 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
5 Artykuł 2 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
2. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy:
a) podlegają zakazowi wjazdu […] lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego […];
b) podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji.
[…]”.
6 Artykuł 3 rozpatrywanej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
2) »nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki […] wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim;
3) »powrót« oznacza powrót obywatela państwa trzeciego – wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu – do:
– jego […] państwa pochodzenia, lub
– kraju tranzytu, zgodnie ze wspólnotowymi lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami, lub
– innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty;
4) »decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu;
5) »wydalenie« oznacza wykonanie zobowiązania do powrotu, czyli fizyczny przewóz osoby poza terytorium państwa członkowskiego;
[…]”.
7 Artykuły 6−9 dyrektywy 2008/115 mają następujące brzmienie:
„Artykuł 6
Decyzja o zobowiązaniu do powrotu
1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.
2. Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie, mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. […]
3. Państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium, jeżeli dany obywatel państwa trzeciego zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie […].
4. Państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium, niezależnego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego go do pobytu, ze względu na jego ciężką sytuację albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. […]
5. Jeżeli wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na terytorium danego państwa członkowskiego toczy się procedura mająca na celu przedłużenie ważności zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu, wspomniane państwo członkowskie rozważa wstrzymanie się od wydania decyzji nakazującej powrót aż do zakończenia toczącej się procedury […].
[…]
Artykuł 7
Dobrowolny wyjazd
1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni. […].
[…]
2. Jeżeli jest to konieczne, państwa członkowskie przedłużają termin dobrowolnego wyjazdu, uwzględniając w danym przypadku szczególne okoliczności, takie jak długość pobytu, obecność dzieci uczęszczających do szkoły oraz istnienie innych związków rodzinnych i społecznych.
3. Niektóre obowiązki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takie jak regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu, mogą zostać nałożone na czas trwania okresu, w którym ma nastąpić dobrowolny wyjazd.
4. Jeżeli istnieje ryzyko ucieczki lub jeżeli wniosek o pozwolenie na legalny pobyt został odrzucony jako oczywiście bezzasadny lub zawierający fałszywe informacje, lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu, lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni.
Artykuł 8
Wydalenie
1. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4 lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu, zgodnie z art. 7.
[…]
4. Jeżeli państwa członkowskie stosują – w ostateczności – środki przymusu w celu przeprowadzenia wydalenia obywatela państwa trzeciego, który sprzeciwia się temu wydaleniu, środki te muszą być proporcjonalne i nie mogą obejmować użycia siły przekraczającego rozsądne granice. Są one stosowane w sposób przewidziany w prawie krajowym, z poszanowaniem praw podstawowych i należnym szacunkiem dla godności i nietykalności cielesnej danego obywatela państwa trzeciego.
[…]
Artykuł 9
Wstrzymanie wydalenia
1. Państwa członkowskie przesuwają termin wydalenia:
a) jeżeli miałoby ono naruszać zasadę non-refoulement, lub
b) dopóki obowiązuje zawieszenie wykonania decyzji nakazującej powrót [po zakończeniu postępowania w przedmiocie decyzji dotyczącej powrotu].
2. Państwa członkowskie mogą wstrzymać wydalenie na odpowiedni okres, uwzględniając szczególne okoliczności w danym przypadku. Państwa członkowskie uwzględniają w szczególności:
a) stan fizyczny i psychiczny obywatela państwa trzeciego;
b) względy techniczne, takie jak brak możliwości transportu, niemożność wydalenia z powodu braku ustalenia […] tożsamości.
3. Jeżeli wydalenie zostaje wstrzymane zgodnie z ust. 1 i 2, na danego obywatela państwa trzeciego mogą zostać nałożone obowiązki określone w art. 7 ust. 3”.
8 Artykuły 15 i 16 dyrektywy 2008/115 mają następujące brzmienie:
„Artykuł 15
Środek detencyjny
1. O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a) istnieje ryzyko ucieczki lub
b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
[…]
4. Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
5. Środek detencyjny jest utrzymany, dopóki nie spełnione zostaną warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6. Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a) brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego lub
b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich.
Artykuł 16
Warunki pobytu w ośrodku detencyjnym
1. Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych. Jeżeli państwo członkowskie nie może zapewnić obywatelom państw trzecich pobytu w specjalnym ośrodku detencyjnym i [jest] zmuszone do wykorzystania w tym celu zakładu karnego, obywatele państw trzecich, wobec których zastosowano środek detencyjny, przetrzymywani są oddzielnie od zwykłych więźniów.
[…]”.
9 Zgodnie z art. 20 dyrektywy 2008/115 państwa członkowskie winny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy najpóźniej do dnia 24 grudnia 2010 r.
Uregulowania krajowe
Kodeks wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu
10 Zgodnie z art. L. 211-1 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (francuskiego kodeksu wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu, zwanego dalej „Ceseda”) „każdy cudzoziemiec może przekroczyć granicę Francji, jeżeli posiada […] dokumenty oraz wizy wymagane na podstawie konwencji międzynarodowych oraz obowiązujących przepisów prawa […]”.
11 Zgodnie z art. L. 311-1 omawianego kodeksu „[…] każdy cudzoziemiec, który ukończył osiemnasty rok życia i który zamierza przebywać na terytorium Francji, powinien po upływie trzech miesięcy od przekroczenia granicy Francji uzyskać kartę pobytu”.
12 Artykuł L. 551-1 Ceseda, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, był sformułowany w następujący sposób:
„Można zarządzić umieszczenie cudzoziemca w ośrodku detencyjnym, w pomieszczeniach nienależących do administracji penitencjarnej, jeśli cudzoziemiec ten:
[…]
3) podlega zarządzeniu o doprowadzeniu do granicy […] wydanym nie więcej niż rok wcześniej lub musi zostać doprowadzony do granicy w celu wykonania zakazu wjazdu i pobytu na terytorium, przewidzianego w […] kodeksu karnego, lecz nie może bezzwłocznie opuścić terytorium francuskiego;
[…]
6) podlega obowiązkowi opuszczenia terytorium francuskiego nałożonemu […] nie więcej niż rok wcześniej, gdy upłynął miesięczny termin do dobrowolnego wykonania tego obowiązku, lecz nie może bezzwłocznie opuścić tego terytorium”.
13 Artykuł L. 552-1 zdanie pierwsze Ceseda, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, przewidywał, że „[p]o upływie czterdziestu ośmiu godzin od wydania decyzji o umieszczeniu w ośrodku detencyjnym sędzia właściwy w zakresie stosowania środków ograniczających i pozbawienia wolności rozstrzyga w przedmiocie przedłużenia środka detencyjnego”.
14 Artykuł L. 621.1 Ceseda stanowi:
„Cudzoziemiec, który wjechał na terytorium Francji lub na nim przebywa, nie stosując się do przepisów art. L. 211-1 i L. 311-1, lub który pozostaje we Francji po okresie wskazanym w jego wizie, podlega karze pozbawienia wolności w wymiarze jednego roku oraz grzywnie w wysokości 3750 EUR.
Sąd może ponadto zakazać skazanemu cudzoziemcowi wjazdu i pobytu na terytorium Francji przez okres nieprzekraczający trzech lat. Zakaz wjazdu i pobytu na terytorium obejmuje z mocy prawa doprowadzenie skazanego do granicy, w odpowiednim przypadku po upływie kary pozbawienia wolności”.
15 Niektóre przepisy Ceseda zostały zmienione ustawą nr 2011-672 z dnia 16 czerwca 2011 r. o imigracji, integracji i obywatelstwie (JORF z dnia 17 lipca 2011 r., s. 10290), która weszła w życie w dniu 18 lipca 2011 r. Artykuł L. 621-1 Ceseda nie wchodził w skład zmienionych przepisów.
Kodeks postępowania karnego
16 Artykuł 62-2 code de procédure pénale (kodeksu postępowania karnego), w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia zdarzeń będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, stanowi:
„Zatrzymanie stanowi środek przymusu, o którym decyduje oficer policji sądowej, pod kontrolą sądu, stosowany w stosunku do osoby, wobec której istnieją uzasadnione powody, by podejrzewać, że popełniła ona lub zamierzała popełnić przestępstwo lub wykroczenie, zagrożone karą pozbawienia wolności, i która to osoba pozostaje do dyspozycji oficerów dochodzeniowych”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
17 W dniu 24 czerwca 2011 r. w Maisons-Alfort (Francja) policja przeprowadziła na drodze publicznej kontrole tożsamości. Jedna z osób przepytywanych podczas tych kontroli oświadczyła, że nazywa się Alexandre Achughbabian i urodziła się w Armenii w dniu 9 lipca 1990 r.
18 Według protokołu przesłuchania sporządzonego przez policję A. Achughbabian oświadczył, że posiada obywatelstwo armeńskie. Ten ostatni zaprzecza jednak temu, że złożył takie oświadczenie.
19 Alexandre Achughbabian, podejrzany o popełnienie wykroczenia, o którym mowa w art. L. 621-1 Ceseda, i o dalsze jego popełnianie, został zatrzymany.
20 Dalsze badanie sytuacji A. Achughbabiana wykazało tymczasem, że zainteresowany przekroczył granicę Francji w dniu 9 kwietnia 2008 r. i ubiegał się o przyznanie mu pozwolenia na pobyt, oraz że wniosek ten został oddalony w dniu 28 listopada 2008 r., a w dniu 27 stycznia 2009 r. decyzja oddalająca została utrzymana w mocy decyzją prefekta Val-d’Oise, wydaną wraz z zarządzeniem, doręczonym A. Achughbabianowi w dniu 14 lutego 2009 r., nakładającym nań obowiązek opuszczenia terytorium francuskiego w terminie jednego miesiąca.
21 W dniu 25 czerwca 2011 r. préfet du Val-de-Marne wydał zarządzenie o doprowadzeniu do granicy oraz zarządzenie o umieszczeniu w ośrodku detencyjnym, oba doręczone A. Achughbabianowi.
22 W dniu 27 czerwca 2011 r. sędzia właściwy w zakresie stosowania środków ograniczających i pozbawienia wolności tribunal de grande instance w Créteil, do którego wystąpiono na podstawie art. L. 552-1 Ceseda w celu przedłużenia stosowania środka detencyjnego po upływie 48 godzin, postanowił o tym przedłużeniu oraz oddalił zarzuty nieważności podniesione przez A. Achughbabiana względem, między innymi, zatrzymania, które wobec niego zastosowano.
23 Jeden z omawianych zarzutów opierał się na wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie C‑61/11 PPU El Dridi, Zb.Orz. s. I‑3015, w którym Trybunał orzekł, że dyrektywa 2008/115 sprzeciwia się uregulowaniu państwa członkowskiego przewidującemu wymierzenie przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego kary pozbawienia wolności wyłącznie z tego względu, że przebywa on bez uzasadnionego powodu na terytorium tego państwa, z naruszeniem nakazu opuszczenia tego terytorium w określonym terminie. Według A. Achughbabiana z wyroku tego wynika, że kara pozbawienia wolności przewidziana w art. L. 621-1 Ceseda jest niezgodna z prawem Unii. Biorąc pod uwagę tę niezgodność, jak również normę, zgodnie z którą zatrzymanie można zastosować wyłącznie, gdy zachodzi podejrzenie popełnienia wykroczenia zagrożonego karą pozbawienia wolności, postępowanie prowadzone w tym wypadku miałoby jego zdaniem być nieprawidłowe.
24 W dniu 28 czerwca 2011 r. A. Achughbabian złożył apelację od postanowienia sędziego właściwego w zakresie stosowania środków ograniczających i pozbawienia wolności tribunal de grande instance w Créteil, do cour d’appel de Paris. Sąd ten ustalił, że A. Achughbabian posiada obywatelstwo armeńskie, że zastosowano wobec niego środek w postaci zatrzymania, a następnie środek detencyjny ze względu na nielegalny pobyt i że powołuje on się na to, jakoby art. L. 621-1 Ceseda był niezgodny z dyrektywą 2008/115, w świetle wykładni przedstawionej w ww. wyroku w sprawie El Dridi.
25 W tych okolicznościach cour d’appel de Paris postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa [2008/115], biorąc pod uwagę jej zakres stosowania, sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak art. L. 621-1 [Ceseda] przewidującemu nałożenie kary pozbawienia wolności na obywatela państwa trzeciego wyłącznie ze względu na jego nielegalny wjazd i pobyt na terytorium krajowym?”.
26 Sąd krajowy ponadto postanowił o zakończeniu stosowania środka detencyjnego wobec A. Achughbabiana.
27 Na wniosek sądu krajowego wyznaczona izba zbadała konieczność rozpoznania niniejszej sprawy w trybie pilnym, przewidzianym w art. 104b regulaminu postępowania. Omawiana izba postanowiła, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, nie uwzględnić tego wniosku.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
28 Należy na wstępie zauważyć, że dyrektywa 2008/115 dotyczy jedynie powrotów obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w państwie członkowskim, a więc jej celem nie jest pełna harmonizacja norm krajowych dotyczących pobytu cudzoziemców. W rezultacie omawiana dyrektywa nie sprzeciwia się temu, by prawo państwa członkowskiego kwalifikowało pobyt nielegalny jako wykroczenie i przewidywało sankcje karne celem zniechęcenia czy też powstrzymania przed popełnieniem takiego naruszenia norm krajowych w obszarze pobytu na terytorium krajowym.
29 Wspólne normy i procedury wprowadzone mocą dyrektywy 2008/115 dotyczą jedynie wydawania decyzji nakazujących powrót oraz wykonywania tych decyzji. Należy również zauważyć, że ta dyrektywa nie sprzeciwia się umieszczeniu w ośrodku detencyjnym celem ustalenia, czy pobyt obywatela państwa trzeciego ma charakter legalny.
30 Wniosek ten potwierdza motyw 17 omawianej dyrektywy, z którego wynika, że przesłanki początkowego zatrzymania obywateli państw trzecich podejrzanych o nielegalny pobyt na terytorium państwa członkowskiego reguluje prawo krajowe. Ponadto, jak zauważył rząd francuski, naruszony zostałby cel dyrektywy 2008/115, czyli skuteczny powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, gdyby państwa członkowskie nie mogły zapobiec, poprzez pozbawienie wolności, takie jak zatrzymanie, ucieczce osoby podejrzanej o nielegalny pobyt, zanim nawet zaistniałaby możliwość wyjaśnienia jej sytuacji.
31 W tym względzie należy zauważyć, że właściwe organy powinny dysponować terminem, z pewnością krótkim, lecz rozsądnym w celu ustalenia tożsamości osoby kontrolowanej oraz wyszukania danych pozwalających na ustalenie, czy ta osoba jest nielegalnie przebywającym obywatelem państwa trzeciego. Ustalenie nazwiska i obywatelstwa może, w braku współpracy ze strony zainteresowanego, okazać się trudne. Badanie, czy pobyt jest nielegalny, również może okazać się złożone, w szczególności jeśli zainteresowany powołuje się na status wnioskującego o udzielenie azylu lub uchodźcy. Mimo to właściwe organy są zobowiązane, aby nie naruszyć przypomnianego w punkcie poprzednim celu dyrektywy 2008/115, prowadzić działania przy zachowaniu staranności i bez zbędnej zwłoki zająć stanowisko w kwestii legalności pobytu danej osoby. Po ustaleniu, że pobyt ma charakter nielegalny, omawiane organy są zobowiązane, na podstawie art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy i bez uszczerbku dla odstępstw w niej przewidzianych, wydać decyzję nakazującą powrót.
32 O ile z powyższego wynika, że dyrektywa 2008/115 nie sprzeciwia się ani przepisowi krajowemu, takiemu jak art. L. 621-1 Ceseda, w zakresie, w jakim kwalifikuje on nielegalny pobyt obywatela państwa trzeciego jako wykroczenie i przewiduje w związku z tym sankcje karne, w tym karę pozbawienia wolności, celem powstrzymania przed popełnieniem takiego wykroczenia, ani nie sprzeciwia się zatrzymaniu obywatela państwa trzeciego w celu ustalenia, czy jego pobyt jest legalny, o tyle w następnej kolejności należy zbadać, czy omawiana dyrektywa sprzeciwia się przepisowi, takiemu jak art. L. 621-1 Ceseda, w zakresie, w jakim może on prowadzić do wymierzenia kary pozbawienia wolności w trakcie postępowania w sprawie powrotu regulowanego omawianą dyrektywą.
33 W tym względzie Trybunał zauważył już, że o ile co do zasady ustawodawstwo karne i normy postępowania karnego mieszczą się w kompetencji państw członkowskich, o tyle prawo Unii powinno jednak mieć wpływ na ten obszar prawa. Wobec tego, mimo że ani art. 63 akapit pierwszy pkt 3 lit. b) WE, który został powtórzony w art. 79 ust. 2 lit. c) TFUE, ani dyrektywa 2008/115, wydana między innymi na podstawie tego przepisu traktatu WE, nie wykluczają właściwości państw członkowskich w zakresie prawa karnego w obszarze nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, to państwa te powinny dostosować swoje ustawodawstwo w tym obszarze w taki sposób, by zapewnić przestrzeganie prawa Unii. Omawiane państwa nie mogą stosować uregulowania z zakresu prawa karnego, mogącego zagrażać realizacji celów wytyczonych przez rozpatrywaną dyrektywę, a tym samym pozbawiać ją skuteczności (ww. wyrok w sprawie El Dridi, pkt 53–55 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dyrektywa 2008/115 sprzeciwia się, z analogicznych przyczyn, co opisane przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie El Dridi, przepisowi takiemu jak art. L. 621-1 Ceseda, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że sytuacja skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym mieści się w zakresie art. 8 ust. 1 omawianej dyrektywy.
35 Z akt sprawy oraz odpowiedzi sądu krajowego na skierowane do niego przez Trybunał pytanie o uściślenie wynika bowiem, że nakaz opuszczenia terytorium francuskiego, ustalający miesięczny termin do dobrowolnego wyjazdu, został doręczony A. Achughbabianowi w dniu 14 lutego 2009 r. i że omawiany nakaz nie został wykonany. Ponieważ ta decyzja nakazująca powrót nie obowiązywała już w dniu 24 czerwca 2011 r., dacie kontroli i zatrzymania A. Achughbabiana, w dniu 25 czerwca 2011 r. została wydana nowa decyzja nakazująca powrót, która tym razem przybrała postać zarządzenia o doprowadzeniu do granicy, nieopatrzonego terminem do wyjazdu dobrowolnego. Z tego wynika, że niezależnie od tego, czy sytuację skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym należy rozpatrywać jako sytuację osoby, która nie zastosowała się do obowiązku powrotu w terminie wyznaczonym do dobrowolnego wyjazdu, lub jako sytuację osoby podlegającej decyzji nakazującej powrót bez ustalenia terminu do dobrowolnego wyjazdu, omawiana sytuacja w każdym razie podlega art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115, a więc rodzi spoczywający na danym państwie członkowskim i przewidziany w tym przepisie obowiązek podjęcia wszystkich środków niezbędnych do przeprowadzenia wydalenia z terytorium, to znaczy na podstawie art. 3 pkt 5 omawianej dyrektywy, fizycznego transferu zainteresowanego poza granice omawianego państwa członkowskiego.
36 Należy następnie zauważyć, że z art. 8 ust. 1 i 4 dyrektywy 2008/115 wynika jasno, że zawarte w nim wyrażenia „środki” oraz „środki przymusu” odnoszą się do każdej interwencji, która prowadzi w sposób skuteczny i proporcjonalny do powrotu zainteresowanego. Artykuł 15 omawianej dyrektywy przewiduje, że umieszczenie zainteresowanego w ośrodku detencyjnym jest dozwolone tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia oraz że takie pozbawienie wolności może trwać maksymalnie przez sześć miesięcy, a okres ten może zostać przedłużony o dodatkowy okres stosowania środka detencyjnego nieprzekraczający dwunastu miesięcy, wyłącznie jeżeli niewykonanie decyzji nakazującej powrót przez wspomniany sześciomiesięczny okres spowodowane jest brakiem współpracy ze strony zainteresowanego lub opóźnieniem w uzyskaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich.
37 Tymczasem z pewnością nałożenie i wykonanie kary pozbawienia wolności w trakcie postępowania w sprawie powrotu przewidzianego dyrektywą 2008/115 nie przyczynia się do realizacji wydalenia z terytorium, które jest celem tego postępowania, czyli fizycznego transferu zainteresowanego poza terytorium państwa członkowskiego. Kara taka nie stanowi zatem „środka” czy „środka przymusu” w rozumieniu art. 8 dyrektywy 2008/115.
38 Wreszcie bezsporne jest, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, w związku z tym, że przewiduje karę pozbawienia wolności dla każdego obywatela państwa trzeciego, który ukończył 18 lat i przebywa nielegalnie we Francji po upływie trzymiesięcznego terminu od dnia wjazdu na terytorium francuskie, może prowadzić do wymierzenia kary więzienia, podczas gdy, zgodnie ze wspólnymi normami i procedurami określonymi w art. 6, 8, 15 i 16 dyrektywy 2008/115, taki obywatel państwa trzeciego powinien w pierwszej kolejności podlegać postępowaniu w sprawie powrotu i może, w kontekście pozbawienia wolności, zostać dodatkowo umieszczony w ośrodku detencyjnym.
39 Uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym może w rezultacie nie osiągać pożądanego rezultatu w świetle stosowania wspólnych norm i procedur określonych w dyrektywie 2008/115 i opóźniać powrót, naruszając w ten sposób, podobnie jak uregulowanie rozpatrywane w ww. wyroku w sprawie El Dridi, skuteczność omawianej dyrektywy.
40 Powyższego wniosku nie podważa ani okoliczność przedstawiana przez rząd francuski, jakoby na podstawie okólników kierowanych do instytucji sądowych kary przewidziane przez uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym były rzadko wymierzane z wyjątkiem wypadków, w których nielegalnie przebywająca osoba dopuszcza się, poza wykroczeniem w postaci nielegalnego pobytu, innego wykroczenia, ani okoliczność, również podnoszona przez ten rząd, jakoby A. Achughbabian nie został skazany na taką karę.
41 W tym względzie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że obywatele państw trzecich, którzy dopuścili się, poza wykroczeniem nielegalnego pobytu, innego wykroczenia, mogą w takim wypadku na mocy art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2008/115 zostać wyłączeni z zakresu jej stosowania. Jednakże żadna informacja zawarta w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi nie sugeruje, jakoby A. Achughbabian dopuścił się wykroczenia innego niż wykroczenie polegające na nielegalnym przebywaniu na terytorium francuskim. Sytuacja skarżącego w postępowaniu krajowym nie może więc zostać wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115, ponieważ jej art. 2 ust. 2 lit. b) w sposób oczywisty nie może, pod rygorem pozbawienia tej dyrektywy celu i mocy wiążącej, być interpretowany w taki sposób, że zezwala państwom członkowskim na niestosowanie wspólnych norm i procedur określonych w omawianej dyrektywie w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy dopuścili się jedynie wykroczenia nielegalnego pobytu.
42 Co się tyczy okoliczności, że A. Achughbabian nie został do chwili obecnej skazany na karę pozbawienia wolności i grzywny, przewidziane w art. L. 621-1 Ceseda, należy zauważyć, że nie kwestionowano tego, że wydanie w stosunku do niego zarządzenia o doprowadzeniu do granicy opierało się na stwierdzeniu wykroczenia nielegalnego pobytu przewidzianego w omawianym przepisie i że przepis ten może, niezależnie od treści okólników wspomnianych przez rząd francuski, prowadzić do skazania na wymienione kary. W rezultacie art. L. 621-1 Ceseda, jak również kwestia jego zgodności z prawem Unii, są istotne w postępowaniu toczącym się w sprawie przed sądem krajowym, tym bardziej że sąd krajowy ani rząd francuski nie wspomniały ani o umorzeniu postępowania, ani ogólniej, o decyzji wykluczającej ostatecznie jakąkolwiek możliwość ścigania A. Achughbabiana za wspomniane wykroczenie.
43 Ponadto, podobnie jak przypomniano w pkt 33 niniejszego wyroku, należy podkreślić wynikający z art. 4 ust. 3 TUE i przypomniany w pkt 56 ww. wyroku w sprawie El Dridi obowiązek podjęcia przez państwa członkowskie wszelkich działań mających na celu zapewnienie wykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy 2008/115 i powstrzymania się od działań mogących zagrażać realizacji celów przez nią wytyczonych. Istotne jest, by obowiązujące przepisy krajowe nie mogły naruszać właściwego stosowania wspólnych norm i procedur wprowadzonych przez omawianą dyrektywę.
44 Nie można wreszcie przyjąć argumentacji rządów niemieckiego i estońskiego, zgodnie z którą art. 8, 15 i 16 dyrektywy 2008/115 z pewnością stoją na przeszkodzie stosowaniu kary więzienia w trakcie przewidzianego w tych przepisach postępowania w celu wydalenia, natomiast nie sprzeciwiają się temu, by państwo członkowskie wymierzało nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego karę więzienia przed przeprowadzaniem wydalenia takiej osoby, według zasad przewidzianych w dyrektywie.
45 Wystarczy stwierdzić w tym względzie, że zarówno z obowiązku lojalnej współpracy państw członkowskich, jak i z wymogów skuteczności przypomnianych między innymi w motywie 4 dyrektywy 2008/115 wynika, że nałożony na mocy art. 8 tej dyrektywy na państwa członkowskie obowiązek wykonania środka w postaci wydalenia, przy założeniach określonych w ust. 1 tego przepisu, powinien zostać spełniony w najszybszym możliwym terminie. Z pewnością nie będzie tak w wypadku, gdy dane państwo członkowskie, po stwierdzeniu nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego, a przed wykonaniem decyzji nakazującej powrót, a nawet przed jej wydaniem, podejmuje działania w ramach ścigania karnego, po których następuje, w danym wypadku, wymierzenie kary pozbawienia wolności. Takie postępowanie opóźniałoby wydalenie (ww. wyrok w sprawie El Dridi, pkt 59), a ponadto nie znajduje się wśród motywów uzasadniających przesunięcie terminu wydalenia, wymienionych w art. 9 dyrektywy 2008/115.
46 O ile z całości powyższych rozważań wynika, że państwa członkowskie, które wiąże dyrektywa 2008/115, nie mogą wymierzać nielegalnie przebywającym obywatelom państw trzecich kary pozbawienia wolności w sytuacjach, w których powinni oni, na podstawie wspólnych norm i procedur ustalonych w omawianej dyrektywie, zostać wydaleni z terytorium i mogą, w celu przygotowania i wykonania tego środka w postaci wydalenia z terytorium, co najwyżej zostać umieszczeni w ośrodku detencyjnym, o tyle nie wyklucza to prawa państw członkowskich do przyjęcia lub utrzymania w mocy przepisów, w razie potrzeby z zakresu prawa karnego, regulujących, z poszanowaniem zasad omawianej dyrektywy i jej celu, sytuację, w której środki przymusu nie pozwoliły na przeprowadzenie wydalenia obywatela państwa trzeciego, który nielegalnie przebywa na ich terytorium (ww. wyrok w sprawie El Dridi, pkt 52, 60).
47 Biorąc pod uwagę taką możliwość, należy stwierdzić, że teza wysuwana przez rządy, które przedstawiły swe uwagi Trybunałowi, jakoby wykładnia taka jak określona powyżej uniemożliwiała państwom członkowskim zniechęcanie do nielegalnego pobytu, nie jest zasadna.
48 W szczególności dyrektywa 2008/115 nie sprzeciwia się wymierzaniu sankcji karnych, zgodnie z krajowymi normami postępowania karnego, obywatelom państw trzecich, wobec których zastosowano postępowanie w sprawie powrotu określone w tej dyrektywie i którzy dalej przebywali nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego, a brak jest uzasadnionego powodu przemawiającego przeciwko powrotowi.
49 W tym względzie należy podkreślić, że w ramach stosowania omawianych norm postępowania karnego wymierzenie sankcji wspomnianych w poprzednim punkcie musi odbywać się z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, w szczególności praw gwarantowanych mocą europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
50 W świetle powyższych rozważań na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni dyrektywy 2008/115 należy dokonywać w taki sposób, że:
– sprzeciwia się ona uregulowaniu państwa członkowskiego poddającemu nielegalny pobyt sankcjom karnym, jeśli uregulowanie to zezwala na poddanie karze pozbawienia wolności obywatela państwa trzeciego, który przebywając nielegalnie na terytorium tego państwa członkowskiego i nie chcąc dobrowolnie opuścić tego terytorium, nie został poddany środkom przymusu w rozumieniu art. 8 tej dyrektywy i wobec którego, zakładając, że został umieszczony w ośrodku detencyjnym celem przygotowania i realizacji wydalenia, nie upłynął maksymalny termin stosowania tego środka detencyjnego oraz
– nie sprzeciwia się ona takiemu uregulowaniu, jeśli zezwala ono na poddanie karze pozbawienia wolności obywatela państwa trzeciego, wobec którego zastosowano postępowanie w sprawie powrotu określone w dyrektywie i który nielegalnie przebywa na omawianym terytorium bez uzasadnionego powodu niepodjęcia działań zmierzających do powrotu.
W przedmiocie kosztów
51 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy dokonywać w ten sposób, że:
– sprzeciwia się ona uregulowaniu państwa członkowskiego poddającemu nielegalny pobyt sankcjom karnym, jeśli uregulowanie to zezwala na poddanie karze pozbawienia wolności obywatela państwa trzeciego, który przebywając nielegalnie na terytorium tego państwa członkowskiego i nie chcąc dobrowolnie opuścić tego terytorium, nie został poddany środkom przymusu w rozumieniu art. 8 tej dyrektywy i wobec którego, zakładając, że został umieszczony w ośrodku detencyjnym celem przygotowania i realizacji wydalenia, nie upłynął maksymalny termin stosowania tego środka detencyjnego, oraz
– nie sprzeciwia się ona takiemu uregulowaniu, jeśli zezwala ono na poddanie karze pozbawienia wolności obywatela państwa trzeciego, wobec którego zastosowano postępowanie w sprawie powrotu określone w omawianej dyrektywie i który dalej nielegalnie przebywa na rozpatrywanym terytorium, a brak jest uzasadnionego powodu przemawiającego przeciwko powrotowi.
Podpisy