ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (tretia komora)
z 26. marca 2009 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Články 43 ES a 56 ES – Stanovy sprivatizovaných podnikov – Kritériá výkonu určitých osobitných právomocí štátu“
Vo veci C‑326/07,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 13. júla 2007,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: L. Pignataro‑Nolin a H. Støvlbæk, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Talianskej republike, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Gentili, avvocato dello Stato, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (tretia komora),
v zložení: predseda tretej komory A. Rosas, sudcovia J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (spravodajkyňa) a A. Arabadjiev,
generálny advokát: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 2. októbra 2008,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 6. novembra 2008,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Komisia Európskych spoločenstiev sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že prijala ustanovenia uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu predsedu Rady ministrov z 10. júna 2004 o vymedzení kritérií na výkon osobitných právomocí uvedených v článku 2 zákonného dekrétu č. 332 z 31. mája 1994 schváleného po určitých zmenách zákonom č. 474 z 30. júla 1994 (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474) (GURI č. 139 zo 16. júna 2004, s. 26, ďalej len „dekrét z roku 2004“), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 43 ES a 56 ES.
Právny rámec
Zákonný dekrét č. 332/1994
2 Zákonný dekrét č. 332 o zrýchlení predajov podielov štátu a verejných subjektov v akciových spoločnostiach (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni) z 31. mája 1994 (GURI č. 126 z 1. júna 1994, s. 38) bol transformovaný do zákona so zmenami zákonom č. 474 z 30. júla 1994 (GURI č. 177 z 30. júla 1994, s. 5). Tento zákonný dekrét bol ďalej zmenený zákonom č. 350 o ustanoveniach týkajúcich sa tvorby ročného a viacročného štátneho rozpočtu (ďalej len „zákon o rozpočte pre rok 1994“) [legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)] z 24. decembra 2003 (riadny dodatok ku GURI č. 196 z 27. decembra 2003, ďalej len „zákon o rozpočte č. 350/2003“). Uvedený zákonný dekrét, ktorý bol týmto spôsobom zmenený a premenený na zákon (ďalej len „zákonný dekrét č. 332/1994“), stanovuje, že štát má v niektorých spoločnostiach osobitné právomoci (ďalej len „osobitné právomoci“).
3 Článok 2 ods. 1 zákonného dekrétu č. 332/1994 stanovuje:
„Spomedzi spoločností, ktoré sú priamo alebo nepriamo kontrolované štátom a ktoré pôsobia v odvetviach obrany, dopravy, telekomunikácií, energetických zdrojov a v iných oblastiach poskytovania služieb vo verejnom záujme, sa dekrétom predsedu vlády, prijatým na základe návrhu ministra hospodárstva a financií po dohode s ministrom výrobných činností, ako aj s ministrami zodpovednými za dotknuté odvetvia, po predbežnom oboznámení príslušných parlamentných komisií, určia tie podniky, do ktorých stanov treba rozhodnutím prijatým na mimoriadnom valnom zhromaždení a pred prijatím akéhokoľvek opatrenia, ktorého následkom by bola strata kontroly, vložiť ustanovenie, ktoré ministrovi hospodárstva a financií zveruje jednu alebo viacero z nasledujúcich osobitných právomocí, ktoré sa uplatnia so súhlasom ministra výrobných činností…“
4 Predmetné osobitné právomoci uvedené v článku 2 ods. 1 písm. a) až d) sú:
a) bránenie investorom v nadobudnutí relevantných podielov týchto spoločností, ktoré predstavujú aspoň 5 % hlasovacích práv alebo nižšie percento stanovené v dekréte ministrom hospodárstva a financií. Na vyjadrenie námietok disponujú príslušné orgány lehotou 10 dní, ktorá začína odo dňa oboznámenia, ktoré musia konatelia dotknutej spoločnosti vykonať, keď podávajú žiadosť o zápis akcionárov do registra, zatiaľ čo prevádzateľ disponuje lehotou 60 dní na napadnutie rozhodnutia verejných orgánov na príslušnom súde;
b) bránenie uzavretiu zmlúv a dohôd medzi akcionármi, ktorí predstavujú aspoň 5 % hlasovacích práv alebo nižšie percento stanovené v dekréte ministrom hospodárstva a financií. Lehoty 10 dní a 60 dní uvedené v písmene a) sa uplatňujú na právomoc verejných orgánov brániť sa a na akcionárov, ktorí uzavreli predmetné zmluvy alebo dohody;
c) právo veta, pokiaľ ide o prijatie uznesení o zrušení spoločnosti, prevodu podniku, koncentrácií, rozdelení, prevodu sídla do zahraničia alebo o zmene predmetu obchodnej činnosti, alebo o zmene stanov spoločnosti, ktoré by zrušili alebo zmenili osobitné právomoci. Lehota na napadnutie rozhodnutia, ktorým bolo prijaté veto, je 60 dní;
d) menovanie člena predstavenstva bez hlasovacích práv.
5 Zo žaloby vyplýva, že ustanovenie týkajúce sa výkonu osobitných právomocí bolo vložené do stanov spoločností založených podľa talianskeho práva, a to ENI, Telecom Italia, Enel a Finmeccanica, ktoré pôsobia v odvetviach petrochémie, energetiky, telekomunikácií, elektriky, ako aj obrany.
6 Článok 4 ods. 230 zákona o rozpočte č. 350/2003 stanovuje, že na základe návrhu ministra hospodárstva a financií, ako aj ministra výrobných činností predseda vlády určí v dekréte ad hoc, ktorý bude prijatý v lehote 90 dní od nadobudnutia účinnosti uvedeného zákona, kritériá výkonu osobitných právomocí, pričom ich využitie bude obmedzené na prípady ohrozenia strategických záujmov štátu.
Dekrét z roku 2004
7 V článku 1 ods. 1 a 2 dekrétu z roku 2004 sa stanovuje:
„1. Osobitné právomoci stanovené v článku 2 zákonného dekrétu č. 332/1994 z roku 1994 sa uplatnia iba vtedy, keď nastanú naliehavé a významné dôvody všeobecného záujmu, osobitne dôvody týkajúce sa verejného poriadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia a obrany, a to vhodným a primeraným spôsobom na ochranu týchto záujmov, prostredníctvom primeraných lehôt, pričom budú dodržané zásady vnútorného poriadku a práva Spoločenstva a najmä zásada zákazu diskriminácie.
2. Osobitné právomoci stanovené v článku 2 ods. 1 písm. a), b) a c) zákonného dekrétu č. 332 z roku 1994 sa uplatnia, keď nastanú tieto okolnosti:
a) vážne a skutočné ohrozenie prerušenia minimálneho vnútroštátneho zásobovania ropnými a energetickými produktmi, ako aj poskytovania derivovaných a súvisiacich služieb, a vo všeobecnosti zásobovania surovinami, základnými tovarmi pre spoločnosť alebo poskytovania základných služieb v odvetví telekomunikácií a dopravných služieb;
b) vážne a skutočné ohrozenie kontinuity výkonu záväzkov voči spoločnosti pri výkone verejnej služby, ako aj výkonu úloh všeobecného záujmu, ktorými bol podnik poverený;
c) vážne a skutočné ohrozenie bezpečnosti infraštruktúry a sietí základných verejných služieb;
d) vážne a skutočné ohrozenie národnej obrany, vojenskej bezpečnosti, verejného poriadku a verejnej bezpečnosti;
e) naliehavé zdravotné okolnosti.“
Konanie pred podaním žaloby
8 Komisia tým, že Talianskej republike zaslala 6. februára 2003 výzvu, začala konanie o zistení nesplnenia povinnosti z dôvodu porušenia článkov 43 ES a 56 ES v súvislosti s podmienkami výkonu osobitných právomocí. Tento členský štát ďalej prijatím zákona o rozpočte č. 350/2003, ako aj dekrétu z roku 2004 zmenil svoju právnu úpravu. Komisia však naďalej zastávala názor, že zavedené zmeny nie sú dostatočné, a preto Talianskej republike zaslala 22. decembra 2004 dodatočnú výzvu.
9 Tvrdenia talianskej vlády v odpovedi, ktorá bola doručená 20. mája 2005, Komisiu nepresvedčili. Z tohto dôvodu Komisia 18. októbra 2005 zaslala Talianskej republike odôvodnené stanovisko, ktoré sa týkalo jedine kritérií stanovených v článku 1 ods. 2 dekrétu 2004. Komisia vyzvala Taliansku republiku, aby svoju právnu úpravu zosúladila s týmto stanoviskom v lehote šiestich mesiacov od jeho doručenia. Uvedený členský štát odpovedal listom, v ktorom v podstate napadá analýzu Komisie.
10 Keďže Komisia naďalej považovala situáciu za neuspokojivú, rozhodla sa podať predmetnú žalobu.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
11 Podľa Komisie Talianska republika porušila články 43 ES a 56 ES tým, že dekrét z roku 2004 dostatočne nespresňuje kritériá výkonu osobitných právomocí. Podľa stanoviska Komisie predmetné kritériá neumožňujú investorom poznať okolnosti, za ktorých môžu byť uvedené právomoci využité.
12 Komisia tvrdí, že konkrétne situácie, na ktoré sa môže vzťahovať pojem „vážne a skutočné ohrozenie“ uvedený v článku 1 ods. 2 písm. a), b) až d) dekrétu z roku 1994, sú potenciálne početné, neurčité a neurčiteľné. Táto nepresnosť pri stanovení osobitných a objektívnych okolností, ktoré odôvodňujú využitie osobitných právomocí zo strany štátu, zdôrazňuje diskrečný charakter predmetných právomocí vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú talianske orgány. Uvedené skutočnosti majú vo všeobecnosti za následok odradenie investorov, a to najmä tých, ktorí majú záujem usadiť sa v Taliansku s cieľom vykonávať vplyv na riadenie podnikov, na ktoré sa sporná právna úprava vzťahuje.
13 Komisia uvádza, že vzhľadom na to, že článok 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004 sa týka výkonu osobitných právomocí stanovených v zákonnom dekréte č. 332/1994, posúdenie proporcionality tohto dekrétu si vyžaduje posúdenie legitimity týchto právomocí v daných situáciách.
14 Komisia pripúšťa, že slobodu usadiť sa a slobodu pohybu kapitálu možno obmedziť vnútroštátnymi opatreniami odôvodnenými na základe článkov 46 ES a 58 ES alebo naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ neexistuje harmonizačné opatrenie Spoločenstva stanovujúce opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie ochrany týchto základných záujmov štátu.
15 Pokiaľ ide o regulované odvetvia, akými sú odvetvie energetiky, zemného plynu a telekomunikácií, Komisia sa domnieva, že cieľ ochrany základných záujmov štátu možno dosiahnuť prijatím menej reštriktívnych opatrení, akými sú opatrenia stanovené zákonodarcom Spoločenstva. Komisia konkrétne odkazuje na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES (Ú. v. EÚ L 176, s. 37; Mim. vyd. 12/002, s. 211) a smernicu Európskeho parlamentu a Rady č. 2003/55/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa ruší smernica 98/30/ES (Ú. v. EÚ L 176, s. 57; Mim. vyd. 12/002, s. 230), ako aj smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) (Ú. v. ES L 108, s. 51; Mim. vyd. 13/029, s. 367). Komisia zdôrazňuje, že tieto smernice stanovujú zavedenie opatrení, ktorých cieľom je zabezpečiť minimálne celoštátne zásobovanie v predmetných oblastiach. Komisia poukazuje na to, že Talianska republika neuvádza dôvod, prečo by ochrana minimálneho celoštátneho zásobovania v predmetných regulovaných odvetviach nemohla byť zabezpečená na základe uvedených smerníc.
16 Vzhľadom na to, že ide o neregulované odvetvia, Komisia sa nazdáva, že Talianska republika neodôvodnila uplatnenie sporných kritérií.
17 Komisia okrem toho poukazuje na to, že neexistuje žiadna príčinná súvislosť medzi potrebou zabezpečiť energetické zásobovanie, ako aj poskytovanie verejných služieb na jednej strane a kontrolou akcionárov a riadenia podniku na strane druhej.
18 Komisia sa teda domnieva, že dekrét z roku 2004 predstavuje nástroj, ktorý presahuje rámec toho, čo je na ochranu verejných záujmov, na ktoré sa vzťahuje, nevyhnutné.
19 Talianska republika v prvom rade upozorňuje na to, že prevažná časť analýzy Komisie sa vzťahuje na údajnú protiprávnosť osobitných právomocí, ktoré sú upravené v zákonnom dekréte č. 332/1994. Nesplnenie povinnosti, na ktoré sa vzťahuje tak žaloba, ako aj odôvodnené stanovisko, sa týka iba dekrétu z roku 2004 a nie zákonného dekrétu č. 332/1994. Na základe uvedeného sa táto žaloba nevzťahuje na údajnú protiprávnosť úpravy osobitných právomocí, ktorá vyplýva z tohto zákonného dekrétu.
20 Podľa predmetného členského štátu z uvedeného vyplýva, že väčšina žalobných dôvodov, ktoré Komisia uviedla vo svojej žalobe, nemôže byť prijatá. To isté platí aj pre žalobné dôvody týkajúce sa obmedzení, ktoré Talianska republika zaviedla voči nadobudnutiu akcií dotknutých spoločností. Ide o žalobné dôvody týkajúce sa vlastníctva akcií, to znamená štruktúry týchto spoločností. V skutočnosti Komisia Talianskej republike vytýka najmä to, že zaviedla kontrolné opatrenia týkajúce sa uvedenej štruktúry a nie opatrenia umožňujúce kontrolovať špecifické rozhodnutia týkajúce sa riadenia.
21 Talianska republika navrhuje zamietnuť žalobné dôvody založené na neproporcionalite ustanovení týkajúcich sa osobitných právomocí, pretože táto časť žaloby sa v skutočnosti vzťahuje na zákonný dekrét č. 332/1994.
22 Po druhé Talianska republika spochybňuje analýzu Komisie v rozsahu, v akom zakladá väčšinu výhrad na údajnom porušení článku 56 ES, ktorý sa týka voľného pohybu kapitálu, pričom dodáva, že tieto výhrady by mohli byť založené aj na porušení článku 43 ES, ktorý sa týka slobody usadiť sa. Podľa tohto členského štátu z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, konkrétne z rozsudku z 12. septembra 2006, Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Zb. s. I‑7995), vyplýva, že ak určitá otázka môže byť preskúmaná z hľadiska slobody usadiť sa, uvedené vylučuje možnosť, že by sa na ňu vzťahoval voľný pohyb kapitálu. Vzhľadom na to, že sporné opatrenia sa týkajú aktov, ktorých cieľom je vykonávať rozhodujúci vplyv na riadenie dotknutých spoločností, relevantné sú články 43 ES, 45 ES a 46 ES. Uvedené konštatovanie je dôležité, pretože tieto články obsahujú menej obmedzujúce ustanovenia ako ustanovenia článkov 56 ES a 58 ES.
23 Po tretie Talianka republika spochybňuje dôvodnosť výhrady týkajúcej sa diskrečného charakteru, ktorý ustanovenia dekrétu z roku 2004 dávajú osobitným právomociam vnútroštátnych správnych orgánov.
24 Po štvrté uvedený členský štát odmieta argumentáciu Komisie, pokiaľ ide o smernice, ktoré sa vzťahujú na regulované odvetvia. Tieto smernice by boli relevantné iba vtedy, ak by sa žaloba vzťahovala na zákonný dekrét č. 332/1994, v ktorom sú stanovené štrukturálne opatrenia. Dekrét z roku 2004 nezaviedol nijaké opatrenie tohto druhu a obmedzil sa na upresnenie prípadov a podmienok na prijatie opatrení stanovených v uvedenom zákonnom dekréte. Talianska republika každopádne tvrdí, že členským štátom nič nebráni v tom, aby v strategických odvetviach prijali opatrenia stanovujúce intervenčné právomoci, ktorých rozsah môže prekračovať ustanovenia uvedených smerníc.
25 Talianska republika ďalej uvádza, že sa musí uplatniť zásada subsidiarity. Vnútroštátna právna úprava je vhodnejšia ako právna úprava Spoločenstva na úpravu situácií, ktoré predstavujú ohrozenie strategických záujmov štátu, keďže ide o situácie, ktoré môže v potrebnej lehote a správne posúdiť iba štát.
26 V iných odvetviach verejných služieb, ktoré ešte neboli predmetom harmonizácie, ako sektor národnej obrany, môže členský štát prijať opatrenia s cieľom čeliť situáciám, ktoré vážne ohrozujú všeobecný záujem.
27 Podľa Talianskej republiky jediným žalobným dôvodom, ktorý možno zohľadniť, je údajná nedostatočná predvídateľnosť konkrétnych prípadov, v ktorých možno uplatniť ustanovenia zákonného dekrétu č. 332/1994. Uvedený členský štát však tvrdí, že všetky osobitné okolnosti budú určené a môžu byť posúdené až vtedy, keď investor prejaví svoj záujem. Talianska republika na záver uvádza, že podmienky výkonu osobitných právomocí nemôžu byť určené presnejšie, ako sú určené v dekréte z roku 2004.
Posúdenie Súdnym dvorom
O predmete žaloby
28 Podľa Talianskej republiky Komisia pomocou významnej časti svojich tvrdení v skutočnosti nespochybňuje kritériá uvedené v dekréte z roku 2004, ale osobitné právomoci stanovené v zákonnom dekréte č. 322/1994, pričom jej cieľom je vyhlásiť tieto právomoci za nezlučiteľné s právom Spoločenstva. Tieto tvrdenia sa týkajú predmetu sporu a sú teda neprípustné.
29 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že predmet žaloby o nesplnení povinnosti je vymedzený odôvodneným stanoviskom a žalobou (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 24. júna 2004, Komisia/Holandsko, C‑350/02, Zb. s. I‑6213, bod 20 a citovanú judikatúru). Keďže v prejednávanom prípade sa oba akty vzťahujú iba na kritériá uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004, je na mieste konštatovať, že Komisia nerozšírila predmet sporu, takže predmetná žaloba je prípustná.
30 Komisia uznáva niektoré kritické tvrdenia v súvislosti s osobitnými právomocami zavedenými zákonným dekrétom č. 332/1994, ale nespochybňuje ich a napadá iba kritériá, ktoré umožňujú ich uplatnenie.
31 Vzhľadom na to, že uvedené nesplnenie si povinnosti sa týka iba kritérií definovaných v článku 1 ods. 2 dekrétu 2004, je možné rozhodnúť iba o súlade tohto ustanovenia s právom Spoločenstva.
O uplatnení článkov 43 ES a 56 ES
32 Komisia sa domnieva, že nesplnenie si povinnosti, ktoré namieta, sa musí posudzovať vo svetle článku 43 ES, ktorý sa týka slobody usadiť sa, a článku 56 ES, ktorý sa týka voľného pohybu kapitálu.
33 Pokiaľ ide o otázku, či sa na vnútroštátnu právnu úpravu vzťahuje jedna alebo druhá z týchto slobôd, z ustálenej judikatúry vyplýva, že je potrebné zohľadniť predmet danej právnej úpravy (pozri rozsudok z 24. mája 2007, Holböck, C‑157/05, Zb. s. I‑4051, bod 22 a citovanú judikatúru).
34 Vecná pôsobnosť ustanovení Zmluvy o ES, týkajúcich sa slobody usadiť sa, sa vzťahuje na vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa uplatňujú na vlastníctvo majetkovej účasti štátneho príslušníka členského štátu na základnom imaní spoločnosti usadenej v inom členskom štáte, ktorá mu umožňuje vykonávať určitý vplyv na rozhodnutia tejto spoločnosti a rozhodovať o jej činnosti (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 13. apríla 2000, Baars, C‑251/98, Zb. s. I‑2787, bod 22, a z 23. októbra 2007, Komisia/Nemecko, C‑112/05, Zb. s. I‑8995, bod 13).
35 Ustanovenia článku 56 ES, ktoré sa týkajú voľného pohybu kapitálu, sa vzťahujú najmä na priame investície, ktorými sú investície všetkých druhov, ktoré boli vykonané fyzickými osobami alebo právnickými osobami a ktoré slúžia na vytvorenie alebo udržanie trvalých a priamych prepojení medzi osobou poskytujúcou kapitál a spoločnosťou, ktorej sa kapitál poskytuje na účely vykonávania jej hospodárskej činnosti. Tento cieľ predpokladá, že akcie držané akcionárom mu umožnia účinne sa zúčastniť na riadení tejto spoločnosti alebo jej kontrole (pozri rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 18 a citovanú judikatúru).
36 Na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá sa nevzťahuje len na podiely umožňujúce vykonávať určitý vplyv na rozhodnutia spoločnosti a podmieňovať jej činnosti, ale ktorá sa uplatňuje nezávisle od rozsahu účasti akcionára v spoločnosti, sa môže vzťahovať tak článok 43 ES týkajúci sa slobody usadiť sa, ako aj článok 56 ES týkajúci sa voľného pohybu kapitálu (pozri v tomto zmysle rozsudok Holböck, už citovaný, body 23 a 24). V rozpore s tvrdením Talianskej republiky, už citovaný rozsudok Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas neumožňuje dospieť k záveru, že v takomto prípade je relevantný iba článok 43 ES. Ako to vyplýva z bodu 32, tento rozsudok sa týka iba situácie, v ktorej spoločnosť vlastní účasti, ktoré jej umožňujú vykonávať kontrolu nad inými spoločnosťami (pozri rozsudok zo 17. júla 2008, Komisia/Španielsko, C‑207/07, bod 36).
37 V prejednávanom prípade treba stanoviť rozdiel podľa toho, či sa kritériá uplatňujú na právomoci štátu brániť nadobúdaniu podielov a uzatváraniu dohôd medzi akcionármi predstavujúcimi určité percento hlasovacích práv alebo na právo veta niektorých rozhodnutí spoločnosti.
38 V prvom rade, pokiaľ ide o právomoci brániť sa, na ktoré sa vzťahuje článok 2 ods. 1 písm. a) a b) zákonného dekrétu č. 332/1994, zo spisu vyplýva, že podiel vo výške aspoň 5 % hlasovacích práv alebo prípadne nižšie percento stanovené príslušným ministrom musí zainteresovaným osobám umožniť, ako to vyplýva z ustanovení článku 56 ES, účinné zúčastnenie sa na riadení dotknutej spoločnosti. Ako je zrejmé z ustanovení článku 43 ES a ako to tvrdí Talianska republika, pokiaľ ide o spoločnosti, ktorých akcionári sú vo všeobecnosti rozdrobení, nie je v žiadnom prípade vylúčené, že majitelia podielov predstavujúcich uvedené percentá môžu výrazným spôsobom ovplyvňovať riadenie takejto spoločnosti a podmieňovať jej činnosti. Okrem toho, keďže zákonný dekrét č. 332/1994 stanovuje minimálne percento, táto úprava sa vzťahuje aj na podiely, ktoré uvedené percento prekračujú a na základe ktorých je možné vyvíjať výraznú kontrolu činnosti predmetnej spoločnosti. Je teda na mieste preskúmať kritériá týkajúce sa výkonu uvedených právomocí brániť sa vo svetle týchto dvoch ustanovení zmluvy.
39 V druhom rade, pokiaľ ide o právo veta stanovené v článku 2 ods. 1 písm. c) zákonného dekrétu č. 332/1994, treba konštatovať, že táto právomoc sa vzťahuje na rozhodnutia o riadení spoločnosti, a preto sa týka len akcionárov, ktorí môžu vyvíjať určitý vplyv na dotknuté spoločnosti. Z tohto dôvodu musia byť kritériá týkajúce sa výkonu uvedenej právomoci preskúmané vo svetle článku 43 ES. Aj za predpokladu, že by tieto kritériá mali obmedzujúce účinky na voľný pohyb kapitálu, tieto účinky by boli nevyhnutným dôsledkom prípadného zásahu do slobody usadiť sa a neodôvodňovali by samostatné preskúmanie vo svetle článku 56 ES (pozri rozsudok Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas, už citovaný, bod 33). Z uvedeného vyplýva, že posúdenie kritérií týkajúcich sa využitia práva veta musí byť vykonané len vo svetle článku 43 ES.
O kritériách stanovených v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004 v rozsahu, v akom sa vzťahujú na výkon právomocí brániť sa
– O porušení povinností vyplývajúcich z článku 56 ES
40 Na úvod je na mieste poukázať na to, že posudzované kritériá stanovujú okolnosti, za ktorých možno vykonať právomoci štátu brániť sa nadobúdaniu určitých podielov alebo uzatváraniu určitých dohôd medzi akcionármi v dotknutých spoločnostiach. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že uplatnenie takýchto právomocí môže byť v rozpore s voľným pohybom kapitálu zaručeným v článku 56 ES (pozri najmä rozsudky z 13. mája 2003, Komisia/Spojené kráľovstvo, C‑98/01, Zb. s. I‑4641, bod 50, a Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 58). V prejednávanom rozsudku treba určiť, či uvedené kritériá stanovujú podmienky, na základe ktorých možno výkon takýchto právomocí odôvodniť.
41 V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, že voľný pohyb kapitálu možno obmedziť vnútroštátnymi opatreniami opodstatnenými dôvodmi uvedenými v článku 58 ES alebo naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pokiaľ neexistuje harmonizačné opatrenie Spoločenstva stanovujúce opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie ochrany týchto záujmov (pozri rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 72 a citovanú judikatúru).
42 Pri absencii harmonizácie Spoločenstva v zásade prináleží členským štátom rozhodnúť, na akej úrovni chcú zabezpečiť ochranu legitímnych záujmov, ako aj rozhodnúť o spôsobe, ako túto úroveň dosiahnuť. Môžu to pritom urobiť iba v rámci obmedzení stanovených Zmluvou a osobitne pri rešpektovaní zásady proporcionality, ktorá vyžaduje, aby prijaté opatrenia boli vhodné na zabezpečenie realizácie cieľa, ktorý sledujú, a aby nešli nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie (pozri rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 73 a citovanú judikatúru).
43 Okrem toho aj v oblastiach, ktoré boli predmetom harmonizácie, sa zásada proporcionality uplatňuje v prípadoch, keď zákonodarca Spoločenstva ponechal členským štátom určitý priestor na voľnú úvahu.
44 V prejednávanom prípade sa názory Talianskej republiky a Komisie rozchádzajú pri otázke, či kritériá uplatniteľné na výkon právomoci štátu brániť nadobúdaniu podielov alebo uzatváraniu dohôd medzi akcionármi predstavujúcimi najmenej 5 % hlasovacích práv, prípadne nižšie percento, sú také, že uplatnenie týchto právomocí je vhodné na zabezpečenie realizácie cieľov, ktoré sledujú, a teda či je v súlade so slobodou zaručenou v článku 56 ES.
45 V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že sporné kritériá sa vzťahujú na všeobecné záujmy týkajúce sa najmä minimálneho energetického zásobovania a zásobovania základnými tovarmi pre spoločnosť, kontinuity poskytovania verejných služieb, bezpečnosti zariadení využívaných na poskytovanie základných verejných služieb, národnej bezpečnosti, ochrany verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, ako aj naliehavých zdravotných okolností. Zabezpečenie týchto záujmov môže pri dodržaní zásady proporcionality odôvodniť určité obmedzenia výkonu základných slobôd (pozri najmä rozsudok zo 14. februára 2008, Komisia/Španielsko, C‑274/06, bod 38).
46 V každom prípade, ako to bolo pripomenuté v bodoch 42 a 43 tohto rozsudku, dodržiavanie zásady proporcionality si v prvom rade vyžaduje, aby prijaté opatrenia boli vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
47 Uplatnenie sporných kritérií v rozsahu, v akom sa vzťahujú na výkon právomoci brániť sa, nie je vhodné na dosiahnutie cieľov sledovaných v tomto prípade z dôvodu neexistencie súvislosti medzi uvedenými kritériami a predmetnými právomocami.
48 Súdny dvor v predchádzajúcich rozsudkoch stanovil, že samotné nadobudnutie podielov predstavujúcich viac ako 10 % základného imania spoločnosti pôsobiacej v odvetví energetiky alebo akékoľvek iné nadobudnutie podielov umožňujúce významný vplyv na takúto spoločnosť, nemôže byť samo osebe v zásade považované za skutočné a dostatočne vážne ohrozenie bezpečnosti zásobovania (pozri rozsudok zo 17. júla 2008, Komisia/Španielsko, už citovaný, body 38 a 51).
49 Talianska republika vo svojich písomných vyjadreniach nepredložila žiadny dôkaz ani žiadnu indíciu o tom, že uplatnenie sporných kritérií na výkon právomocí brániť sa umožňuje dosiahnutie sledovaných cieľov. Počas svojho prednesu na pojednávaní tento členský štát uviedol niekoľko príkladov. V tejto súvislosti upozornil na situáciu, kde by zahraničný operátor prepojený na teroristickú organizáciu chcel nadobudnúť významný podiel v národných spoločnostiach pôsobiacich v strategickej oblasti. Takisto poukázal na možnosť, že zahraničná spoločnosť, ktorá ovláda medzinárodné energetické prenosové siete a ktorá v minulosti využila svoje postavenie na spôsobenie vážnych ťažkostí v zásobovaní okolitým krajinám, by nadobudla akcie národnej spoločnosti. Podľa tohto členského štátu existencia precedensu tejto povahy môže odôvodniť bránenie sa nadobúdaniu významných podielov v dotknutých národných spoločnostiach zo strany týchto investorov.
50 Treba však konštatovať, že tieto dôvody nie sú uvedené v dekréte z roku 2004, ktorý neodkazuje na žiadnu osobitnú a objektívnu okolnosť.
51 Súdny dvor v predchádzajúcich rozsudkoch stanovil, že intervenčné právomoci členského štátu, akou je právomoc brániť sa, ktorej sporné kritériá určujú podmienky jej výkonu, ktoré nepodliehajú žiadnej podmienke okrem všeobecne formulovaného odkazu na ochranu národných záujmov a bez toho, aby boli upresnené osobitné a objektívne okolnosti, za ktorých sa tieto právomoci môžu uplatniť, predstavujú vážnu prekážku slobody pohybu kapitálu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. júna 2002, Komisia/Francúzsko, C‑483/99, Zb. s. I‑4781, body 50 a 51).
52 Tieto úvahy sú uplatniteľné na prejednávanú vec. Napriek tomu, že sporné kritériá sa vzťahujú na rôzne druhy všeobecných záujmov, ich formulácia je všeobecná a nepresná. Okrem toho neexistencia súvislosti medzi týmito kritériami a osobitnými právomocami zvyšuje neistotu, pokiaľ ide o okolnosti, za ktorých sa môžu tieto osobitné právomoci využiť, a dodáva uvedeným právomociam diskrečný charakter vzhľadom na priestor na voľnú úvahu, ktorou disponujú vnútroštátne orgány na ich uplatnenie. Uvedený priestor na voľnú úvahu nie je primeraný sledovaným cieľom.
53 Okrem toho samotný odkaz v článku 1 ods. 1 dekrétu z roku 2004 o tom, že osobitné právomoci sa môžu uplatňovať len v súlade s právom Spoločenstva, nemôže spôsobiť výkon týchto kritérií v súlade s týmto právom. Všeobecná a abstraktná povaha kritérií nemôže zabezpečiť, aby sa predmetné osobitné právomoci vykonávali v súlade s požiadavkami práva Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. mája 2003, Komisia/Španielsko, C‑463/00, Zb. s. I‑4581, body 63 a 64).
54 Ak je skutočnosť, že výkon osobitných právomocí môže byť predmetom preskúmania zo strany vnútroštátneho súdu na základe článku 2 ods. 1 písm. a) až c) zákonného dekrétu č. 332/1994, potrebná na ochranu osôb v súvislosti s uplatňovaním pravidiel týkajúcich sa slobody pohybu kapitálu, sama osebe v žiadnom prípade nepostačuje na odstránenie nesúladu kritérií uplatnenia osobitných právomocí s týmito pravidlami.
55 Na základe uvedeného je vhodné konštatovať, že Talianska republika si tým, že prijala ustanovenia uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 56 ES, pretože uvedené ustanovenia sa uplatňujú na osobitné právomoci stanovené v článku 2 ods. 1 písm. a) a b) zákonného dekrétu č. 332/1994.
– O porušení povinností vyplývajúcich z článku 43 ES
56 V rozsahu, v akom sa výkon právomocí brániť sa vzťahuje aj na podiely, ktoré umožňujú ich majiteľom výrazným spôsobom vplývať na riadenie dotknutých spoločností, ako aj podmieňovať ich činnosti, a teda môže obmedziť slobodu usadiť sa, je možné sa na základe rovnakých dôvodov, aké boli predtým uvedené v rámci posúdenia týkajúceho sa súladu kritérií stanovených v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004 s článkom 56 ES, nazdávať, že uvedené kritériá poskytujú talianskym orgánom neprimeraný priestor na voľnú úvahu pri výkone týchto právomocí brániť sa.
57 Na základe uvedeného je vhodné konštatovať, že Talianska republika si tým, že prijala ustanovenia uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 43 ES, pretože uvedené ustanovenia sa uplatňujú na osobitné právomoci stanovené v článku 2 ods. 1 písm. a) a b) zákonného dekrétu č. 332/1994.
O kritériách stanovených v článku 2 dekrétu z roku 2004 v rozsahu, v akom sa vzťahujú na využitie práva veta
58 Ako to bolo uvedené v bode 39 tohto rozsudku, uplatnenie kritérií stanovených v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004 na právo veta voči niektorým rozhodnutiam musí byť preskúmané jedine vo svetle článku 43 ES.
59 Komisia sa nazdáva, že tieto kritériá v rozsahu, v akom sú uplatniteľné na predmetné právo veta, sú neprimerané vzhľadom na sledovaný cieľ, a teda sú v rozpore s článkom 43 ES. Talianka republika spochybňuje túto analýzu.
60 Treba konštatovať, že pokiaľ ide o dotknuté spoločnosti, rozhodnutia týkajúce sa zrušenia spoločnosti, koncentrácie, rozdelenia, prevodu sídla do zahraničia alebo zmeny predmetu obchodnej činnosti, ako aj zmeny stanov spoločnosti, ktorými by sa zrušili alebo zmenili osobitné právomoci, sa týkajú významných aspektov riadenia týchto spoločností.
61 Je možné, že takéto rozhodnutia, ktoré sa môžu týkať samotného prežitia uvedených spoločností, vplývajú najmä na kontinuitu poskytovania verejných služieb alebo zabezpečenia minimálnej úrovne celoštátneho zásobovania spoločnosti základnými tovarmi, čo predstavuje všeobecné záujmy uvedené v dekréte z roku 2004.
62 Existuje teda súvislosť medzi osobitným právom veta a kritériami stanovenými v dekréte z roku 2004.
63 Okolnosti, za ktorých sa môže toto právo využiť, sú však nepresné.
64 Súdny dvor stanovil, pokiaľ ide o právomoc brániť sa niektorým rozhodnutiam týkajúcim sa prevodu alebo zmeny sídla z dôvodu záruky aktív spoločností pôsobiacich v ropnom priemysle, že vzhľadom na to, že výkon tohto práva nepodlieha žiadnej podmienke obmedzujúcej diskrečnú právomoc ministra, pokiaľ ide o kontrolu identity majiteľov aktív spoločností, predmetný režim ide nad rámec toho, čo je na dosiahnutie stanoveného cieľa nevyhnutné, t. j. zabrániť ohrozeniu minimálneho zásobovania ropnými produktmi v prípade skutočného ohrozenia. Súdny dvor dodal, že v prípade neexistencie presných a objektívnych kritérií v štruktúre tohto režimu nie je predmetná právna úprava primeraná stanovenému cieľu (pozri rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný, body 52 a 53).
65 Je vhodné preskúmať, či podobné úvahy sú uplatniteľné na prejednávaný prípad.
66 Dekrét z roku 2004 nespresňuje okolnosti, za ktorých sa môžu uplatniť kritériá výkonu práva veta stanoveného v článku 2 ods. 1 písm. c) zákonného dekrétu č. 332/1994. Napriek tomu, že toto právo sa môže v súlade s článkom 1 ods. 2 uvedeného dekrétu využiť iba v situáciách vážneho a skutočného ohrozenia alebo za naliehavých zdravotných okolností pri dodržaní podmienok stanovených v článku 1 ods. 1 uvedeného právneho predpisu, t. j. z dôvodu verejného poriadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia a obrany, pri neexistencii upresnenia konkrétnych okolností umožňujúcich výkon sporného práva investori nevedia, kedy sa môže toto právo veta uplatniť. Následne je na mieste domnievať sa, ako to tvrdí Komisia, že situácie umožňujúce výkon práva veta sú potenciálne početné, neurčité a neurčiteľné a že talianskym orgánom ponechávajú široký priestor na voľnú úvahu.
67 Talianska republika však uvádza, že zásada subsidiarity sa vzťahuje na dotknuté strategické odvetvia a že členské štáty si musia zachovať širokú mieru voľnej úvahy, pretože majú najlepšiu pozíciu na riešenie naliehavých situácií, ktoré sa týkajú strategických záujmov štátu. Smernice zavedené do regulovaných odvetví, akými je energetika, obsahujú len minimálne pravidlá týkajúce sa dodržiavania požiadaviek na verejné služby.
68 V tejto súvislosti, ako to bolo uvedené v bode 43 tohto rozsudku, napriek tomu, že tieto smernice ponechávajú členským štátom širokú mieru voľnej úvahy, najmä v oblasti prijatia opatrení v naliehavých prípadoch, ustanovenia, ktoré prijímajú, musia byť v súlade s obmedzeniami stanovenými v Zmluve a konkrétne so zásadou proporcionality.
69 Pokiaľ ide o spoločnosti pôsobiace v oblasti ropného priemyslu, telekomunikácií a elektrickej energie, Súdny dvor pripúšťa, že cieľ zaručiť bezpečnosť zásobovania týmito produktmi alebo poskytovanie týchto služieb v prípade krízy na území dotknutého členského štátu môže predstavovať dôvod verejnej bezpečnosti, a teda odôvodňovať obmedzenie základnej slobody (pozri rozsudok z 13. mája 2003, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 71).
70 Súdny dvor takisto stanovil, že hoci členské štáty môžu v súlade s ich vnútroštátnymi potrebami v podstate voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti na účely odôvodnenia odchýlky zo základnej slobody, je potrebné tieto požiadavky chápať striktne v tom zmysle, že ich rozsah nemožno určiť jednostranne každým členským štátom bez kontroly zo strany orgánov Spoločenstva. Z toho vyplýva, že je možné odvolávať sa na dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti (pozri rozsudky z 9. marca 2000, Komisia/Belgicko, C‑355/98, Zb. s. I‑1221, bod 28; zo 14. marca 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Zb. s. I‑1335, bod 17, a zo 17. júla 2008, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 47).
71 Súdny dvor uplatnil túto analýzu na režim právomoci brániť sa, ktorý existoval v Belgicku v rámci odvetvia energetiky a ktorý sa vzťahoval na niektoré rozhodnutia týkajúce sa strategických aktív v národných spoločnostiach, konkrétne energetických sietí, ako aj na špecifické rozhodnutia o riadení týchto spoločností, pričom k zásahu štátu mohlo dôjsť len v prípade ohrozenia cieľov energetickej politiky. Súdny dvor dospel k názoru, že tento režim sa zakladal na objektívnych kritériách preskúmateľných súdmi a že Komisia nepreukázala, že na dosiahnutie sledovaného cieľa mohli byť prijaté opatrenia, ktoré by boli menej obmedzujúce (pozri rozsudok zo 4. júna 2002, Komisia/Belgicko, C‑503/99, Zb. s. I‑4809, body 50 až 53).
72 Každopádne v prejednávanom prípade, ako to bolo uvedené v bode 66 tohto rozsudku, dekrét z roku 2004 neuvádza upresnenia o konkrétnych okolnostiach, za ktorých môže byť uplatnené právo veta a stanovené kritériá sa nezakladajú na objektívnych a preskúmateľných podmienkach.
73 Ako to bolo uvedené v bodoch 53 a 54 tohto rozsudku, uvedenie podmienky, podľa ktorej sa môže právo veta využiť len v súlade s právom Spoločenstva, a podmienky, že jeho uplatnenie podlieha preskúmaniu zo strany vnútroštátnych súdov, nezabezpečuje súlad dekrétu z roku 2004 s právom Spoločenstva.
74 Je teda na mieste konštatovať, že Talianska republika si tým, že prijala ustanovenia uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu z roku 2004, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 43 ES, pretože uvedené ustanovenia sa uplatňujú na osobitné právomoci stanovené v článku 2 ods. 1 písm. c) zákonného dekrétu č. 332/1994.
O trovách
75 Na základe článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Taliansku republiku na náhradu trov konania a Talianska republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Talianska republika si tým, že prijala ustanovenia uvedené v článku 1 ods. 2 dekrétu predsedu Rady ministrov z 10. júna 2004 o vymedzení kritérií na výkon osobitných právomocí uvedených v článku 2 zákonného dekrétu č. 332 z 31. mája 1994 schváleného po určitých zmenách zákonom č. 474 z 30. júla 1994 (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z:
– článkov 43 ES a 56 ES v rozsahu, v akom sa tieto ustanovenia uplatňujú na osobitné právomoci stanovené v článku 2 ods. 1 písm. a) a b) zákonného dekrétu, zmeneného a doplneného zákonom č. 350 z 24. decembra 2003 o ustanoveniach týkajúcich sa tvorby ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o rozpočte z roku 2004) [legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)], a
– článku 43 ES v rozsahu, v akom sa predmetné ustanovenia uplatňujú na osobitnú právomoc stanovenú v uvedenom článku 2 ods. 1 písm. c).
2. Talianska republika je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy