ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 21 март 2013 година(1)
Дело C‑241/11
Европейска комисия
срещу
Чешка република
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Нетранспониране на Директива 2003/41/ЕО — Дейности и надзор на институциите за професионално пенсионно осигуряване — Неизпълнение на Решение на Съда по дело C‑343/08 — Член 260 ДФЕС — Еднократно платима сума — Срок за изпълнение на решението на Съда, установяващо неизпълнение на задължение“
I – Въведение
1. С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като не е приела мерките, необходими за изпълнение на Решение от 14 януари 2010 г., постановено по дело C‑343/08, Европейска комисия/Чешка република(2) във връзка с частичното нетранспониране на Директива 2003/41/ЕО(3) относно институциите за професионално пенсионно осигуряване, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1, ДФЕС. Освен това Комисията иска Съдът да наложи на Чешката република еднократно платима сума в размер на 3 364 395,20 EUR.
2. Ето защо пред Съда стои важната задача, често срещана както в националните правни системи, така и в правото на Съюза — и по-специално в областта на конкуренцията — да определи размера на санкцията.
3. Спецификата на настоящото дело се корени във факта, че нарушението, установено в Решение на Съда по член 258 ДФЕС, а именно посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, е имало много слабо практическо отражение в чешкия правов ред, тъй като липсват установени на националната територия институции за професионално пенсионно осигуряване (наричани по-нататък „ИППО“).
4. Припомням в това отношение, че в областта на имуществените санкции по смисъла на член 260 ДФЕС Комисията е публикувала редица съобщения(4), чиято цел е да уеднаквят практиката по налагане на посочените санкции, като същевременно допринесат за равното третиране на държавите членки. Съдът обаче не е обвързан от предложенията, формулирани от Комисията в посочените съобщения(5).
5. От тези съобщения наред с другото следва, че според Комисията всяко нарушение на правото на Съюза, и в частност неизпълнението на решение на Съда, е тежко. Такъв подход обаче според мен е съвсем риторичен, тъй като изглежда изключва всяка проверка на съразмерността на санкцията и всяка нейна индивидуализация независимо от обичайно приетите в областта на наказанията принципи.
6. Вярно е, че за разлика от националните правни системи, които често класират нарушенията в зависимост от налаганите наказания, правото на Съюза не познава такова разграничение. Както националните правни системи, така и правото на Съюза обаче вземат предвид степента на неправомерност, разбирана като нарушение на дадена норма, извършено с определена степен на умисъл или небрежност(6).
7. Така в системата, предвидена в член 260 ДФЕС за целите на налагането на еднократно платима сума, характерът на нарушението се определя преди всичко от неговата тежест.
8. Следователно, за да се гарантира съответствие между извършеното нарушение и предвидената санкция, Съдът би могъл да разграничи нарушенията на правото на Съюза, като степенува леките, средните или тежките неизпълнения на задължения. Освен това при положение, че неправомерността не зависи единствено от външното поведение на автора и последиците от акта, а е свързана също и с обстоятелства, присъщи на личността на автора, в частност с неговите намерения, размерът на еднократно платимата сума трябва да отчита, от една страна, смекчаващите обстоятелства, каквото е лоялното сътрудничество, и от друга страна, отегчаващите обстоятелства, каквото е повторното извършване на нарушението от съответната държава членка.
9. Накрая, претеглянето на всички тези фактори е част от упражняването на правомощието за пълен съдебен контрол, с което разполага Съдът при налагането на имуществените санкции, предвидени в член 260 ДФЕС.
II – По релевантната правна уредба на Съюза
10. С влизането в сила на Договора от Лисабон срокът на досъдебната процедура, приложима съгласно член 260 ДФЕС при неизпълнение на решение на Съда, е намален с отпадането на изискването за мотивирано становище на Комисията. Както е видно от редакцията на посочения член, Комисията е длъжна да изпрати на съответната държава членка само официално уведомително писмо, преди да сезира Съда.
11. Целта на Директива 2003/41 — частично транспонирана от Чешката република, поради което е налице неизпълнение на нейните задължения — е да установи правилата относно дейностите и надзора на ИППО. ИППО са предприятия, чиято цел е да предоставят пенсионни обезщетения, свързани с професионална дейност, по силата на споразумение или на договор, сключени индивидуално или колективно между работодателите и техния персонал или представителните организации на последния. В това отношение Директива 2003/41 цели да създаде вътрешен пазар за системите за професионално пенсионно осигуряване на европейско равнище. В съответствие с принципа на субсидиарността държавите членки обаче запазват пълната отговорност за организирането на техните пенсионноосигурителни системи и за разпределянето на ролите между трите „стълба“ на системата за пенсиониране, така че в частност в рамките на втория стълб те трябва да определят ролята и функциите на различните видове ИППО.
12. С оглед осъществяването на посочените цели Директива 2003/41 налага на държавите членки различни задължения относно ИППО, установени на тяхната територия, в частност юридическото разделяне между предприятията осигурители и ИППО (член 8), спазването на условията за функциониране (член 9), техния контрол (член 13) и създаването на технически резерви (членове 15—18). Освен това член 20, параграф 1 от посочената директива предвижда, че държавите членки трябва да разрешат на предприятията, установени на техните територии, да се ползват от услугите на оправомощени в други държави членки ИППО и че те трябва да разрешат на оправомощените на тяхна територия ИППО да предоставят услугите си на предприятия, установени на територията на други държави членки. Параграфи 2—4 на посочения член уточняват в това отношение правилата за контрол на трансграничните дейности на ИППО.
13. Съгласно член 22, параграф 1 от Директива 2003/41, държавите членки трябва да приемат разпоредбите, необходими за съобразяване с нея преди 23 септември 2005 г.
III – Решение по дело Комисия/Чешка република (C‑343/08)
14. В своето Решение по дело Комисия/Чешка република, посочено по-горе, Съдът постановява, че като не е приела в предвидения срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с членове 8, 9, 13, 15—18 и член 20, параграфи 2—4 от Директива 2003/41, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22, параграф 1 от тази директива.
15. В отговор на доводите на Чешката република, според които липсата на ИППО в тази държава членка обосновава нетранспонирането на разпоредбите на Директива 2003/41, Съдът напомня в точки 37—52 от своето решение, че съгласно съдебната практика и при липсата на географско съображение, което може да направи безпредметно транспонирането на разглежданите разпоредби, ако Чешката република реши да допълни своята национална система за пенсионно осигуряване със схема за професионално пенсионно осигуряване, попадаща във втория стълб, е важно всички правни субекти в тази държава членка, подобно на останалите правни субекти в Европейския съюз, да знаят кои са техните права и задължения.
16. В точки 53—62 от своето решение Съдът обаче приема, че транспонирането на разглежданите разпоредби по никакъв начин не задължава Чешката република да измени своята национална система за пенсионно осигуряване. В частност, според Съда Директива 2003/41 не би могла да бъде тълкувана в смисъл че задължава държава членка, която поради липсата на втори стълб забранява установяването на своя територия на ИППО, да отмени тази забрана.
IV – Досъдебната процедура, искът пред Съда по дело C‑241/11 и действията, предприети в хода на настоящото производство
17. С писмо от 19 февруари 2010 г. Комисията приканва Чешката република да ѝ съобщи мерките и точния график, които чешкото правителство възнамерява да приеме, за да се съобрази с посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република. В отговор тази държава членка посочва, че необходимите мерки ще да бъдат приети най-късно през юни 2012 г. С писмо от 17 юни 2010 г. министърът на финансите на Чешката република уведомява Комисията, че решението относно начина на транспониране на Директива 2003/41 ще бъде взето от правителството след парламентарните избори на 28 и 29 май 2010 г. Впоследствие с писмо от 1 октомври 2010 г. той обявява, че скоро на правителството ще бъде представен работен документ относно транспонирането на посочената директива.
18. На 29 октомври 2010 г. Комисията изпраща на Чешката република официално уведомително писмо, с което я приканва да представи становището си в срок от два месеца, считано от получаването на това писмо. По молба на Чешката република Комисията се съгласява да удължи този срок до 28 януари 2011 г.
19. В отговор на това писмо Чешката република посочва, че подготвя законопроект, който ще бъде представен на правителството през първото тримесечие на 2011 г. и ще бъде внесен в парламента през април 2011 г., така че да влезе в сила през третото тримесечие.
20. На 19 май 2011 г. Комисията предявява настоящия иск, с който моли Съда:
– да установи, че тази държава членка не е взела необходимите мерки, за да се съобрази с посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, както и
– да ѝ наложи периодична имуществена санкция в размер на 22 364,16 EUR за всеки ден забава при приемането на мерките за изпълнение на посоченото решение, считано от датата на обявяването на решението по настоящото дело до деня на приемането на посочените мерки за изпълнение, и
– да ѝ наложи също еднократно платима сума в размер на 5 644,80 EUR за всеки ден забава при приемането на тези мерки, считано от датата на обявяване на въпросното решение до датата на обявяването на решението по настоящото производство или до датата на приемане на мерките за изпълнение.
21. На 2 септември 2011 г. Чешката република уведомява Комисията, че на 31 август 2011 г. е обнародван и влязъл в сила Закон № 260/2011(7) (наричан по-нататък Закон № 260/11), който според тази държава членка осигурява пълното изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република. След като се запознава със съдържанието на Закон № 260/11, Комисията приема в своята писмена реплика, че според нея Чешката република е привела законодателството си в съответствие с това Решение. Ето защо Комисията оттегля искането си за определяне на периодична имуществена санкция. Тя обаче поддържа своето искане за плащане на еднократно платима сума.
V – По иска и доводите на страните
А ‑ По наличието на неизпълнение на задължения
22. Следва веднага да се отбележи, че с влизането в сила на Договора от Лисабон датата, към която се преценява дали е налице неизпълнение на задължения по член 260 ДФЕС, съответства на датата, на която изтича срокът, определен в официалното уведомително писмо, изпратено съгласно параграф 2, първа алинея на посочения член(8).
23. Макар Чешката република да оспорва не наличието на неизпълнение на задължения, в което е обвинявана, а единствено тежестта на нарушението, съгласно тълкуването на Комисията това не променя факта, че към момента на изтичането на срока, определен в официалното уведомително писмо нa Комисията, който е удължен, Чешката република не е приела всички необходими мерки, за да се съобрази изцяло със задълженията, произтичащи от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република. Ето защо следва да се приеме, че Чешката република не е изпълнила своето задължение по член 260, параграф 1, ДФЕС.
Б ‑ По искането за еднократно платима сума
24. При положение че в хода на настоящото производство са приети мерките, необходими за изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, искането за налагане на периодична имуществена санкция е останало без предмет в съответствие със съдебната практика(9).
25. За сметка на това Комисията поддържа искането си за налагане на еднократно платима сума, изчислена в съответствие с гореспоменатото съобщение на Комисията от 2005 г. От него следва, че еднократно платимата сума съответства на дневна сума, умножена по броя на дните, през които нарушението продължава. От своя страна дневната сума се получава като се умножи една фиксирана основна сума(10) по коефициент за тежест на нарушението (по скалата от 1 до 20) и по фактор „n“, който отразява брутния продукт на държавата членка и броя на гласовете, с които разполага тя в Съвета на Европейския съюз.
26. Комисията подчертава задължението на всяка държава членка да транспонира изцяло Директива 2003/41, дори когато липсата на транспониране на практика не би имало никаква конкретна последица, тъй като в рамките на чешката система за пенсионно осигуряване не съществува втори стълб. Тя напомня, че с приемането на Директива 2003/41 законодателят на Съюза е искал всички държави членки да определят условията, необходими за дейностите на ИППО на съответните им територии. Освен това според Комисията както съответните норми на Директива 2003/41, така и съдържанието на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, са ясно формулирани и не оставят никакво съмнение що се отнася до начина им на изпълнение.
27. Що се отнася до детайлите при изчисляването на еднократно платимата сума Комисията предлага да се приеме коефициент за тежест 8, тъй като според нея нормите на Директива 2003/41 са от съществено значение за предоставянето на трансгранични услуги от ИППО и без пълното им транспониране във вътрешния правен ред не са създадени условията за функциониране на вътрешния пазар за системите за професионално пенсионно осигуряване. Комисията подчертава, че липсата на транспониране представлява нарушение на принципа на правната сигурност, което било още по-тежко що се отнася до разпоредбите, свързани с нормите на разумно управление и нормите за надзор, чиято цел е да гарантират високо ниво на сигурност за бъдещите пенсионери.
28. Освен това в отговор на довода на Чешката република, изведен от частичното транспониране на Директива 2003/41 в определения срок, Комисията изтъква, че това обстоятелство не променя нищо. Всъщност частичното транспониране засягало само ИППО, доставчици на трансгранични услуги в Чешката република. Следователно не било възможно от това частично транспониране да се изведат условията за функциониране на ИППО, контролирани от чешките органи, нито правилата за разумно управление, които биха се прилагали за тези институции.
29. От своя страна Чешката република твърди главно, че тежестта на продължителността на нарушението, установено в посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, била съвсем незначителна, дори несъществуваща. Посочената държава членка счита, че не трябвало да ѝ бъде налагана еднократно платима сума или че размерът на тази сума би трябвало да бъде значително намален предвид особеностите на случая.
30. От една страна, Чешката република отбелязва, че преценката на Комисията на тежестта на нарушението се базира на погрешна основна предпоставка, тъй като Комисията не разграничила този въпрос от въпроса за нарушаване на правото на Съюза. От друга страна, Чешката република напомня, че за да се прецени доколко тежко е дадено нарушение, следва да се вземат предвид последиците от неизпълнението на задълженията върху частните и публични интереси, както и дали съответната държава членка трябва спешно да изпълни своите задължения, значимостта на правната норма, чието нарушение е установено, и действията на въпросната държава членка.
VI – Обща преценка
А ‑ По естеството на еднократно платимата сума
31. От съдебната практика, и по-специално тази след Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция(11) следва, че двете имуществени санкции, предвидени в член 260, параграф 2, ДФЕС, не изпълняват една и съща функция. Всъщност ако налагането на периодична имуществена санкция изглежда подходящо да насърчи държава членка да преустанови в най-кратък срок неизпълнението на задължения, в което е обвинявана, то налагането на еднократно платима сума почива повече на преценката на последиците от липсата на изпълнение на задълженията на съответната държава членка върху частните и публични интереси(12).
32. Следователно еднократно платимата сума представлява санкция в тесния смисъл на понятието. За разлика от периодичната имуществена санкция, която има основно принудителен характер, функцията на еднократно платимата сума е да накаже съответната държава членка за бездействието ѝ в миналото.
33. Така Съдът очертава пределите на еднократно платимата сума, като акцентира на нейния възпиращ характер и на функцията да предотвратява бъдещо повторение на нарушенията(13). Според Комисията заплахата за нейното налагане можела по-специално да накара държавата членка да изпълни първоначалното решение, с което се установява неизпълнение на задълженията, възможно най-скоро, и по-конкретно преди второ сезиране на Съда(14).
34. Освен това репресивният характер на еднократно платимата сума предполага, че тя има наказателна функция, която съответства на принципа, че за всяко нарушение трябва да бъде налагана съразмерна санкция, за да се възстанови правовата държава.
35. Всъщност при положение че нарушението е акт на предизвикателство към установения правов ред, санкцията е подходящият отговор на този акт. Според мен обаче правилният отговор изисква наложената еднократно платима сума да е възможно най-малка, когато става дума за неизпълнение на задължения, чиято тежест е особено незначителна.
36. В това отношение от съдебната практика следва, че когато упражнява своето право на преценка Съдът трябва да определи размера на еднократно платимата сума, така че тя да бъде, от една страна, съобразена с обстоятелствата, и от друга страна, съразмерна на установеното неизпълнение, както и на платежоспособността на съответната държава членка(15). Налагането на еднократно платима сума трябва да бъде във всеки конкретен случай функция от всички релевантни фактори, свързани както с характеристиките на установеното неизпълнение на задължения, така и с действията на съответната държава членка(16).
37. Възпиращият характер на еднократно платимата сума е подчертан особено в посоченото по-горе Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция, в което Съдът решава да наложи плащането на еднократно платима сума въпреки пълното изпълнение на първоначалното решение преди приключване на производството, образувано на основание член 260 ДФЕС (преди член 228 ЕО). Следователно като подчертава, че не става дума за автоматична санкция, Съдът потвърждава своето право на преценка относно необходимостта да налага еднократно платима сума предвид обстоятелствата на конкретния случай.
Б ‑ По ролята на съобщенията на Комисията относно прилагането на член 260 ДФЕС
38. Безспорно е, че насоки като съдържащите се в горепосочените съобщения на Комисията по повод прилагането на член 260 ДФЕС допринасят за гарантиране на прозрачността, на предвидимостта и на правната сигурност в дейността на тази институция(17).
39. Всъщност за разлика от националните правни системи, в които най-често законодателят, представителите на прокуратурата или евентуално апелативните или върховните съдилища установяват правилата или практиката, свързана със санкционирането в областта на прилагането на член 260 ДФЕС, публикуването на този референтен инструмент е възложено на Комисията.
40. Подобно на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer считам, че макар да не става дума за същински нормативни текстове, тези съобщения обвързват институцията, от която произхождат, поне в смисъл че тя ще може да се отклони от тях само ако се обоснове надлежно, защото в противен случай би било налице нарушение на принципа на равно третиране(18).
41. Отбелязвам освен това, че когато приема в другите области на правото на Съюза — и в частност в правото на конкуренцията — такива правила за поведение и посредством публикуването им обявява, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава при упражняване на своето право на преценка(19). Следователно Комисията е обвързана от съобщенията, които приема, доколкото те не се отклоняват от нормите на Договора(20).
42. Следва да се подчертае, че съобщенията на Комисията относно прилагането на член 260 ДФЕС са необходим инструмент на Съда, който му дава възможност да следва справедлива и последователна практика и който прави решенията му по-предвидими. Всъщност съобщенията имат принос за разработването от Съда на методичен и стриктен подход в областта на налагането на имуществени санкции. Основната роля на предложенията на Комисията е да позволят на Съда да избере категория санкции, която съответства на естеството на твърдяното нарушение. Следователно за Съда те представляват отправна точка, която дава указания за цялостната преценка на твърдяното неизпълнение на задължения, и образуват механизъм, който гарантира, че мярката за санкциониране няма да се превърне в произволна или субективна независимо от факта, че тази мярка никога няма да е математически обективна.
43. Напомням обаче, че Съдът може да се основе на гореспоменатите съобщения само като аналитична рамка и методологично указание. Следователно при упражняване на самостоятелната си преценка Съдът е освободен по-специално от задължението да представя подробните изчисления на еднократно платимата сума, която налага на съответната държава членка.
VII – По методологията на налагане на еднократно платима сума
А ‑ Прилагане на критерия за тежестта в практиката на Комисията
44. Съгласно съобщението от 2005 г.(21) за целите на изчисляването на размера на еднократно платимата сума Комисията се основава на три критерия, а именно тежестта на нарушението, продължителността на нарушението и платежоспособността на държавата членка. Според мен основната трудност при прилагането на посочените критерии се състои в риска от припокриване, в частност между критериите за тежест и за продължителност. Всъщност макар да представлява обективен параметър, продължаването на нарушението във времето може разумно да допринесе за засилване на тежестта на твърдяното неизпълнение на задължения.
45. В това отношение макар да признавам голямото разнообразие на твърдените неизпълнения на задължения, все пак отбелязвам, че използването от Комисията на коефициент за тежест при определянето на имуществените санкции е в определена степен непоследователно(22).
46. Всъщност учудваща е констатацията, че в областта на периодичните имуществени санкции, в едно от най-сложните до този момент дела, свързани с прилагането на имуществени санкции за общо и структурно неизпълнение на задължения, Комисията е предложила коефициент за тежест 10. За сметка на това в следващо дело, свързано с неизпълнение на задължение с изцяло законодателен характер, е определен коефициент 11(23). Освен това в единственото дело, в което поради липса на доказателства не е могло да бъде установено неизпълнение на задължения, Комисията е предложила коефициент за тежест 14(24). Накрая Комисията дори е предложила едва коефициент 1 по дело, свързано с нетранспонирана директива(25).
47. Що се отнася по-конкретно до исканията, свързани с налагане на еднократно платима сума по дела относно нетраспонирани директиви, Комисията е предложила коефициенти 11(26) и 12(27). За сметка на това по дела, свързани с невъзстановени държавни помощи, които дела са особено сложни, предложеният коефициент варира между 5(28), 8(29) и 12(30).
48. За сравнение и за сведение напомням, че според оценката на Комисията в случая тежестта на неизпълнението на задълженията обосновава прилагането на коефициент 8 от скала до 20.
Б ‑ Анализ на тежестта на нарушението за целите на налагането на еднократно платима сума
49. Преди всичко напомням, че за разлика от установително решение, поставено на основание член 258 ДФЕС, което отразява обективно състояние на правото на Съюза(31), решение, постановено на основание член 260, параграф 2, ДФЕС, което налага имуществени санкции, съдържа субективен елемент, тъй като предполага преценка на вината на държава членка. Освен това второто решение има конститутивно действие, когато Съдът решава да наложи посочените санкции.
50. Според мен преценката на тежестта на нарушението, състоящо се в неизпълнение на решение на Съда включва, от една страна, субективни елементи, свързани по-специално с вината на държавата членка, а от друга страна, определянето на тежестта, което се извършва въз основа на обективни елементи, свързани с продължителността на нарушението и на последиците от него.
1. По субективните измерения на тежестта на нарушението
51. От субективна гледна точка въпросът, който възниква при определянето на размера на еднократно платимата сума, е дали държавата членка е действала добросъвестно след обявяването на първото съдебно решение за неизпълнение на задължения. Това положение се преценява предвид приетите от посочената държава членка мерки за изпълнение на решението, постановено на основание член 258 ДФЕС.
52. В това отношение сред релевантните параметри за анализ е преценката на положеното от държавата членка старание и проявеното лоялно сътрудничество. Така Съдът би могъл да определи дали разглежданото неизпълнение е резултат от умишлено или просто небрежно поведение, и евентуално, степента на тази небрежност. Струва ми се важно лоялна държава членка да не бъде осъждана да плаща еднократно платима сума, еквивалентна на сумата, на която е била осъдена държава членка, която не е показала и каквато и да е проява на добра воля.
53. Що се отнася конкретно до следваното в случая от Чешката република поведение, от преписката е видно, че посочената държава членка е изпълнила изцяло горепосоченото Решение на Съда по дело Комисия/Чешка република, като е приела законодателство за транспониране на Директива 2003/41 19 месеца след обявяването на посоченото решение, тоест шест месеца след предявяването на настоящия иск в Съда.
54. Чешката република обосновава своето забавяне със ситуацията в страната, а именно смяна на правителството след парламентарните избори, с дебата относно реформата на националната система за социална сигурност, както и с икономическата нестабилност, свързана със световната финансова криза.
55. Вярно е, че съгласно постоянната съдебна практика държавата членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от правото на Съюза(32).
56. При все това предвид принципа за impossibilium nulla obligatio при своята преценка на тежестта на неизпълнение на задължения с оглед евентуално налагане на имуществени санкции Съдът може да отчете практическите трудности, на които дадена държава членка може да се натъкне в процеса на изпълнение на съдебно решение по член 258 ДФЕС(33). Всъщност за разлика от производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 258 ДФЕС, в рамките на производство по член 260 ДФЕС не може да бъде прилаган подходът, основан на обективна отговорност.
57. В своите писмени изявления Чешката република подчертава, че е започнала производството по изпълнение още от месеца, следващ обявяването на решението, че освен това тя изпълнила задължението си за лоялно сътрудничество с Комисията, като винаги подробно отговаряла на нейните питания. Освен това Чешката република изтъква, че Директива 2003/41 вече е била частично транспонирана в определения срок и следователно дори преди обявяването на първото решение на Съда(34). Освен това пълното транспониране приключило в хода на настоящото производство.
58. В това отношение ми се струва, че Чешката република действително е доказала лоялно сътрудничество със службите на Комисията в рамките на разменената кореспонденция.
59. Освен това ми се струва безспорно, че частичното или окончателно транспониране, извършено в хода на производството пред Съда на основание член 260 ДФЕС, е обстоятелство, което говори в полза на съответната държава членка. Действително, Съдът взема предвид този аспект, когато преценява тежестта на неизпълнението на задължението, без обаче това да освобождава държавата членка от последиците от неизпълнението на нейните задължения под формата на плащане на еднократно платима сума(35).
60. Забелязвам обаче в поведението на Чешката република отегчаващо обстоятелство, което е резултат от определена небрежност, както и от липса на последователност в националните процедури, което е забавило неоправдано изпълнението на решението на Съда. Всъщност от датата на обявяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република обхватът на законодателната работа, която е трябвало да бъде извършена за изпълнението на посоченото решение, е бил ясно определен. Степента на усилията обаче, изисквана за тази цел, не изглежда прекомерна дори в политическия контекст на парламентарни избори.
61. Накрая, предвид такова поведение, което ясно се отличава с небрежност, Съдът не би могъл да не наложи на Чешката република плащането на еднократно платима сума.
2. По обективното измерение на тежестта на нарушението
62. Обективният характер на параметъра, свързан с тежестта, е определен в практиката на Съда главно чрез позоваване на естеството на нарушението. Сред релевантните в това отношение фактори са продължителността на нарушението след постановяване на решението, с което то е констатирано, както и въпросните публични и частни интереси(36). Освен това поразява констатацията, че Съдът често намалява размера на предложената от Комисията еднократно платима сума(37).
63. Като признавам, че параметрите продължителност и тежест се припокриват, съсредоточавам настоящия анализ върху обективния аспект на тежестта на твърдяното неизпълнение на задължения, преди да засегна проблема с изтичането на времето.
64. Що се отнася до последицата от разглежданото нетранспониране върху публичните и частни интереси следва да се напомни, че Директива 2003/41 има за цел да създаде вътрешен пазар за системите за професионално пенсионно осигуряване, в рамките на който ИППО следва да се ползват от свободата да предоставят услуги и от свободата да инвестират(38).
65. Бих искал веднага да подчертая, че неизпълнението на задължения, в което Комисията обвинява в случая Чешката република, според мен не е така тежко, както смята Комисията. Всъщност ми се струва, че трябва да се приеме наличието на смекчаващи обстоятелства в полза на Чешката република.
66. Така, от една страна, доколкото съгласно Решението на Съда, Директива 2003/41 не изисква от посочената държава членка нито да създаде втори стълб, нито да премахне забраната за създаване на ИППО на своята територия, реална последица от нетранспонирането на въпросните разпоредби почти липсва. Всъщност при положение че основната цел на транспонирането е да информира субектите, които евентуално могат да бъдат засегнати от дейностите на ИППО, липсата на такова транспониране в чешкия правен ред, където липсва вторият стълб на националната система за пенсионно осигуряване, не може да се приеме като особено тежка. Следователно последиците от твърдяното нарушение върху публичните и частните интереси са твърде ограничени.
67. От друга страна, предвид конкретното положение в Чешката република, твърде широкото тълкуване на Директива 2003/41, застъпвано от Комисията в рамките на първия иск за установяване на неизпълнение на задължение, действително е било в състояние да доведе до объркване(39). Следователно дори ако Чешката република се бе оказала особено старателна, във всички случаи тя нямаше да бъде в състояние в който и да е момент от първото производство за установяване неизпълнение на задължения да приеме ефикасни мерки, за да преустанови неизпълнението, в което е обвинявана.
68. Дори ако националните мерки, които е трябвало да бъдат приети, биха останали без конкретно приложение, това положение щеше да продължи само дотогава, докато националният законодател създаде втори стълб в своята национална система за пенсионно осигуряване. В това отношение следва да се отбележи, че в такъв случай законодателят би могъл да промени така установената правна рамка в границите, очертани от Директива 2003/41.
В ‑ Анализ на продължителността на нарушението за целите на налагане на еднократно платима сума
69. Настоящото производство очертава два аспекта, свързани с отчитането на изтеклото време. От една страна се изисква преценка относно времето, необходимо за изпълнението на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република. От друга страна се засяга въпросът за бързината, с която Комисията е инициирала производството по член 260 ДФЕС.
70. Преди всичко, що се отнася до първия аспект ми се струва очевидно, че в контекста на изпълнението на решение на Съда критерият за продължителност на нарушението е изцяло в ръцете на съответната държава членка. Последната може да реши или да започне изпълнението, което сметне за целесъобразно, или когато продължава да има съмнения относно обхвата на своите задължения, да поиска тълкуване на решението, постановено на основание член 258 ДФЕС, в съответствие с член 43 от Статута на Съда на Европейския съюз във връзка с член 158 от Процедурния правилник на Съда(40).
71. По тази причина продължителността допринася за засилване на обективната тежест на нарушението, състоящо се в неизпълнение на решение на Съда, и следователно може да бъде използвана като индикация, когато се анализира размерът на санкцията, а именно, в този случай, еднократно платимата сума.
72. В писмените си изявления Чешката република отбелязва, че незабавно е отстранила неизпълнението на задължения, констатирано от Съда в неговото решение. Освен това, доколкото поради това единствената цел на транспонирането е да информира обстойно правните субекти, които могат да бъдат засегнати в случай на евентуално решение за въвеждане на втория стълб на територията на Чешката република, според тази държава членка спешното приемане на мярката за изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република има относително значение.
73. От своя страна Комисията повтаря, че изпълнението на решение, което установява неизпълнение на задължения, трябва да приключи възможно най-скоро. В случая обаче Закон № 260/11 бил приет едва 19 месеца след обявяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република. Освен това дванадесет месеца изминали между датата на обявяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република и датата, на която изтекъл срокът, определен в официалното уведомително писмо, изпратено в рамките на производството по член 260 ДФЕС. Накрая, пет години и четири месеца изтекли между последната дата и датата, определена в член 22, параграф 1 от Директива 2003/41 за нейното транспониране.
74. В това отношение напомням, че параметърът, свързан с обективната отговорност на дадена държава членка, на който се основава искът по член 258 ДФЕС, не би могъл да бъде прилаган в контекста на производството за налагане на имуществени санкции на основание член 260 ДФЕС.
75. Несъмнено съдебната практика изисква изпълнението да започне незабавно и да приключи възможно най-бързо(41), което означава държавата членка да предприеме постъпки за изпълнението на дадено решение възможно най-скоро след обявяването му. Не съществува обаче никакво съмнение, че в зависимост от националните политически и административни особености, както и от степента на сложност на констатираното неизпълнение на задължения, пълното изпълнение ще настъпи едва по-късно. Следователно определянето на еднократно платима сума трябва да отчита такива обстоятелства.
76. По-нататък, само фактът, че изпълнението е започнало, явно не гарантира, че то е ефикасно и пълно, ако държавата членка няма никакъв непосредствен интерес от това. Всъщност не е изключено държава членка да приеме преходна мярка и да я съобщи на Комисията, за да забави нейния анализ на състоянието на изпълнението, без при това да възнамерява да изпълни изцяло решението на Съда(42). Необходимостта от възпиране на държавите членки да прилагат такива практики за забавяне също трябва да играе роля при определянето на еднократно платима сума.
77. В случая предвид еднозначния характер на твърдяното неизпълнение на задължения струва ми се, че нарушението, продължило 19 месеца от обявяването на посоченото по-горе Решение от 14 януари 2010 г. по дело Комисия/Чешка република, не може да бъде обосновано.
78. Що се отнася до втория аспект, а именно бързината, с която Комисията би трябвало да инициира производство по член 260 ДФЕС, от преписката е видно, че Комисията е изпратила първото искане за информация относно състоянието на изпълнението на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република един месец след обявяването на това решение, преди да изпрати официалното уведомително писмо девет месеца по-късно. Времето от датата на решението до изтичането на срока, определен в официалното уведомително писмо, е близо една година.
79. В това отношение е интересно да се отбележи, че с изключение на много сложните неизпълнения на задължения, практиката на Комисията прогресивно бележи скъсяване на срока, който тя предоставя на държавата членка между датата на обявяването на първото решение за установяване на неизпълнение на задължения и изтичането на срока, определен преди в мотивираното становище, а понастоящем в официалното уведомително писмо. Така в първите дела, образувани на основание предишния член 228 ЕО, този срок е две години и половина(43), четири години и половина(44), и дори девет години(45). В по-новите дела срокът се колебае между една и две години(46).
80. Предоставянето от Комисията на твърде голям срок обаче може да се отрази на изчисляването на еднократно платимата сума. Всъщност провеждането както на досъдебната процедура, така и на производството пред Съда допринася за увеличаването на размера на еднократно платимата сума, особено когато първото решение не е било изпълнено изцяло към датата на обявяването на второто решение, постановено на основание член 260 ДФЕС(47).
81. Следователно макар да признавам, че Комисията е изпратила сравнително рано първото писмо, считам, че срокът, посочен в официалното уведомително писмо, по силата на което Чешката република разполага с една година за да изпълни решението на Съда, не е лишен от основание предвид мащаба на законодателните промени, необходими, за да се преустанови твърдяното неизпълнение на задължения. Освен това този срок съответства на описаната по-горе практика на Комисията.
82. При условията на евентуалност отбелязвам, че в своето становище Комисията изглежда посочва, че Съдът би трябвало да вземе предвид за целите на налагането на санкция по член 260 ДФЕС и продължителността на нарушението, считано от изтичането на срока за транспониране на Директива 2003/41. Такъв подход обаче е неправилен. Във всички случаи такова изчисляване се изисква от влизането в сила на Договора от Лисабон за исковете, предявени на основание член 260, параграф 3, ДФЕС относно неизпълненията на задължения, свързани с неуведомяване за мерките за транспониране, по време на първия иск за установяване на неизпълнение на задължения(48).
83. Накрая считам, че промяната, въведена в член 260 ДФЕС с Договора от Лисабон, която се състои в отпадане на етапа на мотивираното становище, така че се скъсява досъдебната фаза на производството, говори за по-голяма строгост що се отнася до срока за изпълнение на решението от страна на държавата членка.
VIII – По размера на еднократно платимата сума, която да бъде наложена в случая
84. В исковата си молба Комисията иска от Съда да наложи на Чешката република еднократно платима сума от 3 364 395,20EUR. Този размер се получава като се умножи дневната сума от 5 644,80 EUR по броя на дните на нарушението, а именно 594 дни от обявяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Чешка република, тоест 14 януари 2010 г., до датата на приемането на разпоредбите за транспониране на Директива 2003/41, тоест 31 август 2011 г. Предложената от Комисията дневна сума се получава като се умножи единен основен размер от 210 EUR по коефициента за тежест 8 и фактора „n“, който за Чешката република е 3,36(49).
85. Преди да се заема с примерното изчисление на еднократно платимата сума, бих желал да напомня, че в отговор на опасенията на държавите членки Съдът е приел, че платежоспособността на държавата членка следва да се взема предвид в светлината на представените на Съда за преценка последни икономически данни(50). Следователно той взема предвид последната промяна на инфлацията и на брутния вътрешен продукт на въпросната държава членка, каквито са към момента, в който Съдът разглежда фактите(51).
86. От гледна точка на времето такова адаптиране на икономическите данни с отправна точка момента, в който Съдът разглежда фактите по делото, представлява израз на гореспоменатите принципи, според които определянето на еднократно платимата сума трябва да съответства на обстоятелствата и да е съразмерно на установеното неизпълнение на задължения, както и на платежоспособността на съответната държава членка(52).
87. В случая, тъй като страните в производството не са актуализирали релевантните икономически данни, следва да се обърнем към последното съобщение на Комисията от 2012 г. относно актуализиране на данните, използвани при изчисляването на имуществените санкции(53). От него по-конкретно е видно, че минималният размер на еднократно платимата сума за Чешката република се е увеличил и понастоящем възлиза на 1 768 000 EUR. Освен това базисният размер на еднократно платимата сума остава 210 EUR, но специалният фактор „n“ за Чешката република е определен на 3,34.
88. Накрая, що се отнася до изчисляването на размера, който да се приеме в настоящото дело, преди всичко предлагам на Съда да използва по-нисък коефициент за тежест от предложения от Комисията, а именно 8.
89. В случая предвид, от една страна, небрежното поведение на чешките органи, от друга страна, предвид факта, че неизпълнението на решението, с което се констатира нарушение, почти няма практически последици, считам, че е подходящ коефициент 1—2.
90. В това отношение отбелязвам, че коефициент за тежест 1 веднъж вече е бил предлаган от Комисията, макар и в рамките на искане за периодична имуществена санкция. Съдът е уважил това искане, като е приел, че отразява адекватно степента на тежест на нарушението, продължаващо към датата, на която Съдът е преценявал фактите, и в крайна сметка е наложил плащането на периодична имуществена санкция на съответната държава членка(54).
91. Така, като се прилагат гореспоменатите актуализирани данни и коефициент за тежест 1, размерът на дневната сума би бил 701,40 EUR, а именно 210 EUR, умножени по фактор „n“ 3,34. Умножена по броя на дните на нарушението — 594, еднократно платимата сума, която би трябвало да се наложи, би била 416 631,60 EUR. Ако обаче се приложи коефициент за тежест 2, размерът на дневната сума би бил 1 402,80 EUR, умножен по броя на дните на нарушението, тоест еднократно платимата сума би била 833 263,20 EUR.
92. Ако Съдът реши обаче да приеме такива ниски коефициенти, той би се натъкнал на трудности, свързани с факта, че така предложената еднократно платима сума би била по-ниска от минималната сума от 1 768 000 EUR, изчислена от Комисията за Чешката република в съобщението ѝ от 2005 г., актуализирано от гореспоменатото последно съобщение от 2012 г.
93. Всъщност според Комисията, ако сумата, изчислена въз основа на дневна ставка е по-ниска от минималната еднократно платима сума, по принцип би следвало да се наложи последният размер. Според Комисията този базов минимум е отражение на принципа, че всеки случай, в който държава членка продължава да не изпълнява решение на Съда, сам по себе си нарушава принципа на законността в една правова общност, което изисква реална санкция. Освен това с такъв минимален фиксиран размер се избягват предлагането на чисто символични суми, които изобщо няма да имат възпиращ характер и биха могли по-скоро да подронят, отколкото да укрепят авторитета на решенията на Съда(55).
94. В това отношение отбелязвам, че с предлагането на минимална еднократно платима сума като предвидената от Комисията се стига до изключване на прилагането на по-ниски коефициенти в повечето случаи, освен в случаите, когато нарушенията продължават много дълго. Освен това ми се струва и че строгият принцип за минимална еднократно платима сума надхвърля необходимото, за да се избегне налагането на чисто символични суми, като се има предвид, че от бюджетна гледна точка непредвидената загуба на сума, която може да се счита за „ненужна“, има сигурен възпиращ ефект за държавите членки.
95. При положение че както вече напомних, за Съда съобщението на Комисията е само аналитична рамка с указателен характер, Съдът може да извърши справедливата си преценка по случая в общия контекст на твърдяното нарушение въз основа на методологичен подход, като същевременно приложи критериите от съобщението на Комисията.
96. Следователно в светлината на всички обстоятелства по настоящото производство и за да се осигури изпълнение на възпиращата и наказателна функция на еднократно платимата сума, предлагам на Съда да наложи на Чешката република еднократно платима сума в размер на 1 милион евро.
IX – Заключение
97. Поради всичко гореизложено предлагам на Съда:
– да констатира, че като не е взела необходимите мерки, за да се съобрази с Решение от 14 януари 2010 г. по дело Комисия/Чешка република (C‑343/08), Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 260 ДФЕС;
– да осъди Чешката република да плати на Европейската комисия, по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“, еднократно платима сума от 1 милион евро и
– да осъди Чешката република да заплати съдебните разноски.