ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
21 maart 2013 (*)
„Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten – Richtlijn 85/337/EEG – Artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2 – Onder bijlage II vallende projecten – Uitbreiding van luchthaveninfrastructuur – Onderzoek aan de hand van drempelwaarden of criteria – Artikel 4, lid 3 – Selectiecriteria – Bijlage III, punt 2, sub g – Gebieden met hoge bevolkingsdichtheid”
In zaak C‑244/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) bij beslissing van 19 april 2012, ingekomen bij het Hof op 21 mei 2012, in de procedure
Salzburger Flughafen GmbH
tegen
Umweltsenat,
in tegenwoordigheid van:
Landesumweltanwaltschaft Salzburg,
Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, A. Rosas, E. Juhász (rapporteur), D. Šváby en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: N. Wahl,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Salzburger Flughafen GmbH, vertegenwoordigd door G. Lebitsch, Rechtsanwalt,
– de Landesumweltanwaltschaft Salzburg, vertegenwoordigd door W. Wiener, Landesumweltanwalt,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Oliver en D. Düsterhaus als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de relevante bepalingen van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5; hierna: „richtlijn 85/337”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Salzburger Flughafen GmbH (hierna: „Salzburger Flughafen”) en de Umweltsenat (administratieve kamer voor milieuzaken) over de verplichting om bepaalde projecten voor de uitbreiding van de infrastructuur van de luchthaven van Salzburg (Oostenrijk) aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Artikel 1 van richtlijn 85/337 bepaalt:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
Project:
– de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
– andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten;
[...]”
4 Artikel 2, lid 1, van die richtlijn luidt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
5 Artikel 3 van die richtlijn bepaalt:
„Bij de milieueffectbeoordeling worden de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren:
– mens, dier en plant;
– bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
– materiële goederen en het culturele erfgoed;
– de samenhang tussen de in het eerste, tweede en derde streepje genoemde factoren.”
6 Artikel 4 van die richtlijn luidt:
„1. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten:
a) door middel van een onderzoek per geval, of
b) aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria,
of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
De lidstaten kunnen besluiten om beide [sub] a en b genoemde procedures toe te passen.
3. Bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 moet met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening worden gehouden.
[...]”
7 Bijlage I bij richtlijn 85/337 noemt de in artikel 4, lid 1, van die richtlijn bedoelde projecten die verplicht moeten worden onderworpen aan een milieubeoordeling. Punt 7, sub a, van deze bijlage betreft de „[a]anleg [...] van vliegvelden met een start- en landingsbaan van ten minste 2 100 meter”.
8 Bijlage II bij die richtlijn somt de in artikel 4, lid 2, ervan bedoelde projecten op waarvoor de lidstaten overeenkomstig de voorwaarden van dit artikel een beoordelingsmarge behouden met betrekking tot de vraag of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd. Punt 10, sub d, van deze bijlage betreft de „[a]anleg van vliegvelden (niet onder bijlage I vallende projecten)” en punt 13, eerste streepje, van deze bijlage de „[w]ijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben”.
9 Bijlage III bij richtlijn 85/337, die verwijst naar de in artikel 4, lid 3, van deze richtlijn bedoelde selectiecriteria, bepaalt in punt 2, „Plaats van de projecten”:
„Bij de mate van kwetsbaarheid van het milieu in de gebieden waarop de projecten van invloed kunnen zijn moet in het bijzonder in overweging worden genomen:
[...]
– het opnamevermogen van het natuurlijke milieu, met in het bijzonder aandacht voor de volgende typen gebieden:
[...]
g) gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid,
[...]”
Oostenrijks recht
10 Richtlijn 85/337 is in de Oostenrijkse rechtsorde omgezet bij het Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (wet van 2000 inzake milieueffectbeoordelingen), zoals van toepassing ten tijde van de feiten in het hoofdgeding (BGBl. I, 50/2002; hierna: „UVP-G 2000”).
11 De §§ 1, 3 en 3a UVP‑G 2000 bevatten de bepalingen inzake het voorwerp en de inhoud van de milieueffectbeoordeling, het beginsel dat de in bijlage 1 bij deze wet opgesomde projecten aan deze beoordeling moeten worden onderworpen, de procedure en de voorwaarden die in dat verband moeten worden nageleefd, alsook de personen of instanties die om de uitvoering van een beoordeling kunnen vragen.
12 Aldus zijn in bijlage 1 bij het UVP‑G 2000 de projecten opgesomd die overeenkomstig het in de bovengenoemde bepalingen geformuleerde beginsel een beoordeling vereisen. Voor de wijzigingen van dergelijke projecten moet vanaf de vastgestelde drempelwaarde per geval worden onderzocht of een beoordeling noodzakelijk is. Kolom 1, punt 14, sub d, van deze bijlage verwijst dienaangaande naar de volgende projecten:
„Wijzigingen aan luchthavens waardoor het aantal vliegbewegingen (motorvliegtuigen, gemotoriseerde zweefvliegtuigen die met ingeschakelde motor vliegen, of helikopters) met ten minste 20 000 per jaar of meer kan toenemen.”
13 De exploitatie van een burgerluchthaven en elke wijziging van de in de vergunning bepaalde exploitatieomvang vereisen een „vergunning voor burgerluchthaven” overeenkomstig § 68, lid 1, van het Luftfahrtgesetz (luchtvaartwet), alsook een „exploitatievergunning” krachtens § 73, lid 1, van deze wet. Bovendien is voor de bouw, het gebruik en de wezenlijke wijziging van civiele grondfaciliteiten een vergunning overeenkomstig § 78, lid 1, van deze wet vereist.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 Salzburger Flughafen exploiteert de luchthaven van Salzburg, die een start- en landingsbaan van meer dan 2 100 meter heeft. Op 30 juli 2002 heeft deze vennootschap een bouwvergunning voor een bijkomende terminal aangevraagd, in wezen op grond dat het door de noodzakelijke controle van de zware bagage niet meer mogelijk was de pieken in passagiersaantallen in de bestaande incheckruimte te verwerken. Bij besluit van 2 april 2003 heeft de Landeshauptfrau von Salzburg, de bevoegde administratieve instantie, de bouwvergunning afgegeven. Deze bijkomende terminal is in 2003 en 2004 gebouwd. Hij is sindsdien in gebruik.
15 In 2004 diende Salzburger Flughafen nieuwe verzoeken tot uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur in. Deze verzoeken betroffen ten eerste terreinen van ongeveer 90 000 m² in het zuidwestelijke deel van de bestaande luchthaven en hadden betrekking op de bouw van bijgebouwen, inzonderheid opbergloodsen, en de uitbreiding van parkeerterreinen en vliegtuigplatformen. Ten tweede vroeg deze vennootschap om in de uitbreiding andere terreinen van ongeveer 120 000 m² in het noordwestelijke deel van de luchthaven op te nemen, voor de aanleg van terreinen voor algemene luchtvaart, de bouw van hangars en de aanleg van parkeerterreinen en vliegtuigplatformen. Salzburger Flughafen verzocht ook om toestemming om de taxibanen te wijzigen. Dit verzoek had geen betrekking op wijzigingen aan de start- of landingsbaan zelf.
16 De ligging van de luchthaven in – bovendien door een hoge luchtvervuiling gekenmerkt – stedelijk gebied en de verwachte milieueffecten hebben de Landesumweltanwaltschaft Salzburg (lokale instantie bevoegd voor milieu) ertoe gebracht om op 13 maart 2006 het Amt der Salzburger Landesregierung (administratie van de regering van de deelstaat Salzburg) te verzoeken voor zowel de bijkomende terminal als de uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur vast te stellen dat een milieueffectbeoordeling was vereist. Aangezien de instantie waarbij het verzoek was ingediend dit heeft afgewezen, heeft de Landesumweltanwaltschaft Salzburg tegen dit besluit bij de Umweltsenat beroep ingesteld.
17 In zijn beslissing heeft de Umweltsenat vastgesteld dat overeenkomstig de relevante bepalingen van het UVP‑G 2000 juncto richtlijn 85/337, voor zowel de reeds uitgevoerde uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur door de bouw en de ingebruikneming van de bijkomende terminal, als de geplande uitbreiding in de zin van de vergunningsaanvragen, een milieueffectbeoordeling was vereist.
18 De Umweltsenat heeft zijn beslissing als volgt gemotiveerd. In het hoofdgeding vereist de nationale regeling weliswaar geen milieueffectbeoordeling aangezien de vastgestelde drempelwaarde, namelijk de stijging van het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar, niet is overschreden, maar deze regeling zet richtlijn 85/337 onvolledig om. Het UVP‑G 2000 stelt immers een te hoge drempelwaarde vast, zodat de wijzigingen aan de infrastructuur van kleine of middelgrote luchthavens in de praktijk nooit aanleiding zullen geven tot een milieueffectbeoordeling. Bovendien duidt de nationale regeling geen plaatsen die een specifieke bescherming vereisen aan, terwijl richtlijn 85/337 in bijlage III, punt 2, sub g, vereist dat in het bijzonder aandacht wordt besteed aan gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid. De betrokken luchthaven ligt evenwel dicht bij de stad Salzburg.
19 De Umweltsenat heeft dus geoordeeld dat richtlijn 85/337 rechtstreeks moest worden toegepast, op grond dat de wijzigingen van de luchthaveninfrastructuur met name door de aard, de omvang en de kenmerken ervan kunnen worden beschouwd als een wijziging van de luchthaven zelf, die de activiteit van de luchthaven en het luchtverkeer kunnen doen toenemen.
20 Salzburger Flughafen heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter).
21 De verwijzende rechter merkt op dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof in de arresten van 28 februari 2008, Abraham e.a. (C‑2/07, Jurispr. blz. I‑1197), en 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, Jurispr. blz. I‑1753), de relevante bepalingen van bijlage II bij richtlijn 85/337, gelezen in samenhang met de relevante bepalingen van bijlage I erbij, eveneens betrekking hebben op wijzigingen van de infrastructuur van een bestaande luchthaven. Om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van de projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, moet bovendien rekening worden gehouden met de cumulatieve effecten van dergelijke objectief en chronologisch verbonden projecten. Het Verwaltungsgerichtshof oordeelt dus dat bij de milieueffectbeoordeling van het latere project, namelijk de uitbreiding van het luchthavengebied, ook rekening moet worden gehouden met de effecten van het eerdere project, namelijk de bouw van de bijkomende terminal.
22 Met betrekking tot het feit dat het project als in het hoofdgeding, in zijn geheel beschouwd, volgens de bepalingen van richtlijn 85/337 aan een milieueffectbeoordeling lijkt te moeten worden onderworpen, terwijl de nationale regeling een dergelijke beoordeling niet vereist, wijst het Verwaltungsgerichtshof erop dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof de beoordelingsmarge waarover de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 beschikken, wordt begrensd door de in artikel 2, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting om projecten die met name gezien de aard, omvang of ligging ervan een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, aan een beoordeling te onderwerpen. Zo overschrijdt een lidstaat die criteria of drempelwaarden vaststelt zonder de ligging van de projecten in aanmerking te nemen, of zo vaststelt, dat in de praktijk een volledige categorie van projecten bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling wordt onttrokken, de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt (arrest Abraham e.a., reeds aangehaald, punt 37; arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 53, alsook 16 september 1999, WWF e.a., C‑435/97, Jurispr. blz. I‑5613, punt 38).
23 Wat de controle op de inachtneming van deze beoordelingsmarge en de gevolgen van het overschrijden ervan betreft, benadrukt de verwijzende rechter dat wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat deze marge overschrijden, particulieren zich overeenkomstig de rechtspraak van het Hof voor de rechterlijke instanties van een lidstaat kunnen beroepen op de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 tegen de nationale autoriteiten, om te bereiken dat deze autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten. In een dergelijk geval volgt uit de reeds aangehaalde arresten Kraaijeveld e.a. (punten 59‑61) en WWF e.a. (punt 5 van het dictum) dat de autoriteiten van een lidstaat in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen dienen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen.
24 Wat de rechtstreekse werking van de relevante bepalingen van richtlijn 85/337 betreft, oordeelt de verwijzende rechter dat deze bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk zijn. Met betrekking tot de vraag of zij ook voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen worden toegepast, merkt deze rechter op dat de in bijlage III bij richtlijn 85/337 vastgestelde selectiecriteria in ieder geval de grenzen afbakenen van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten volgens artikel 4, lid 2, van deze richtlijn beschikken. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling houdt evenwel geen rekening met het in bijlage III, punt 2, sub g, van richtlijn 85/337 bepaalde criterium van de plaats van de projecten. Bovendien heeft de in deze regeling vastgestelde drempelwaarde tot gevolg dat een milieubeoordeling voor kleine en middelgrote luchthavens in de praktijk nooit denkbaar is. Volgens de verwijzende rechter zet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling dus niet enkel richtlijn 85/337 onvolledig om, maar houdt zij bovendien ook kennelijk geen rekening met de in bijlage III bij deze richtlijn vastgestelde duidelijke en voldoende nauwkeurige criteria.
25 Gelet op deze overwegingen en het feit dat het in laatste aanleg uitspraak doet, heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staat richtlijn 85/337 [...] in de weg aan een nationale regeling die infrastructuurwerken aan een luchthaven (die niet de start- of landingsbaan betreffen), namelijk de bouw van een terminal en de uitbreiding van het luchthavengebied voor de bouw van andere installaties (inzonderheid hangars, opbergloodsen en parkeerterreinen), slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt indien deze werkzaamheden een stijging van het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen veroorzaken?
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
2) Is het – bij gebreke van nationale bepalingen – op grond van de rechtstreekse toepassing van richtlijn 85/337 vereist en mogelijk (rekening houdend met de doelstellingen die zij beoogt en de criteria van bijlage III erbij) de milieueffecten van een in vraag 1 nader omschreven project dat valt onder bijlage II te beoordelen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Beantwoording van de eerste vraag
26 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van richtlijn 85/337 in de weg staan aan een nationale regeling die projecten tot wijziging van de infrastructuur van een luchthaven die onder bijlage II bij deze richtlijn vallen, slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt indien deze projecten het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen doen toenemen.
27 Om op deze vraag te antwoorden, dient te worden opgemerkt dat de lidstaten, zoals blijkt uit artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 juncto punt 13, eerste streepje, van bijlage II erbij, voor de wijziging of uitbreiding van projecten waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd, die betrekking hebben op luchthavens en aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door hen vastgestelde drempelwaarden of criteria moeten bepalen of een dergelijk project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling van de milieueffecten ervan.
28 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof, wijzigingen van de infrastructuur van een bestaande luchthaven zonder dat de start- en landingsbaan wordt verlengd, onder de bepalingen van punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 kunnen vallen voor zover zij, met name gezien de aard, de omvang of de kenmerken ervan, als een wijziging van de luchthaven zelf kunnen worden beschouwd (zie in die zin arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., reeds aangehaald, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Met betrekking tot de vaststelling van drempelwaarden of criteria om te bepalen of een dergelijk project al dan niet moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling, valt eraan te herinneren dat artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 de lidstaten dienaangaande weliswaar een beoordelingsmarge verleent, maar een dergelijke beoordelingsmarge wordt begrensd door de in artikel 2, lid 1, van deze richtlijn vermelde verplichting om projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan, aan een beoordeling van dat effect te onderwerpen (zie in die zin arrest WWF e.a., reeds aangehaald, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 Aldus hebben de in artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 vermelde criteria en/of drempelwaarden tot doel de beoordeling van de concrete kenmerken van een project te vergemakkelijken, teneinde te bepalen of het aan de beoordelingsplicht is onderworpen, en niet gehele categorieën van de in bijlage II bij deze richtlijn vermelde projecten die in een lidstaat mogelijk zijn, bij voorbaat aan die verplichting te onttrekken (zie in die zin arrest WWF e.a., punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Het Hof heeft ook gepreciseerd dat een lidstaat die de criteria en/of drempelwaarden zo vaststelt dat in de praktijk een volledige categorie van projecten bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling wordt onttrokken, de grenzen overschrijdt van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 beschikt, tenzij alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling konden worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te kunnen hebben (zie in die zin arrest WWF e.a., punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Ten slotte blijkt uit artikel 4, lid 3, van richtlijn 85/337 dat bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria overeenkomstig lid 2, sub b, van dit artikel, rekening moet worden gehouden met de relevante selectiecriteria van bijlage III bij deze richtlijn. Tot deze criteria behoort onder meer het opnamevermogen van het natuurlijke milieu en dienaangaande moet in het bijzonder aandacht worden besteed aan gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid.
33 Vastgesteld dient te worden dat een drempelwaarde als in het hoofdgeding onverenigbaar is met de in artikel 2, lid 1, van die richtlijn vastgestelde algemene verplichting met het oog op de correcte identificatie van de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben.
34 Zoals de verwijzende rechter opmerkt, heeft de vaststelling van een zo hoge drempelwaarde immers tot gevolg dat de wijzigingen van de infrastructuur van kleine of middelgrote luchthavens in de praktijk nooit aanleiding kunnen geven tot een milieueffectbeoordeling, terwijl zoals de Europese Commissie terecht opmerkt, niet uit te sluiten valt dat dergelijke werkzaamheden een aanzienlijk milieueffect hebben.
35 Doordat zij een dergelijke drempelwaarde vaststelt voor de beslissing of een milieueffectbeoordeling van projecten als in het hoofdgeding is vereist, houdt de betrokken nationale regeling ondanks de bij artikel 4, lid 3, van richtlijn 85/337 aan de lidstaten opgelegde verplichting, bovendien enkel rekening met het kwantitatieve aspect van de gevolgen van een project, zonder rekening te houden met andere selectiecriteria van bijlage III bij deze richtlijn, met name het in punt 2, sub g, van deze bijlage vastgestelde selectiecriterium van de bevolkingsdichtheid van het gebied waarover het project gaat. Vaststaat evenwel dat de luchthaveninfrastructuur waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wijzigingen betrekking hebben, in de buurt van de stad Salzburg ligt.
36 Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat in de omstandigheden van het hoofdgeding, om te beslissen of een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd, rekening moet worden gehouden met de milieueffecten van zowel het eerdere project inzake de bouw van de bijkomende terminal, als het latere project inzake de uitbreiding van het luchthavengebied.
37 Dienaangaande valt op te merken dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof een dergelijke cumulatieve inaanmerkingneming noodzakelijk kan blijken om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben (zie in die zin arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van deze rechtspraak te onderzoeken of, en in hoeverre, de milieueffecten van de projecten waarvan sprake is in punt 15 van het onderhavige arrest en de in 2003 en 2004 reeds uitgevoerde projecten globaal moeten worden beoordeeld.
38 Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub b, en 3, van richtlijn 85/337 in de weg staan aan een nationale regeling die projecten tot wijziging van de infrastructuur van een luchthaven die onder bijlage II bij deze richtlijn vallen, slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt indien deze projecten het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen doen toenemen.
Beantwoording van de tweede vraag
39 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, wanneer een lidstaat richtlijn 85/337 onjuist omzet, deze richtlijn een milieueffectbeoordeling vereist van projecten als in het hoofdgeding, die vallen onder bijlage II erbij.
40 De vraag moet aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of, wanneer een lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 voor projecten die vallen onder bijlage II bij deze richtlijn een drempelwaarde vaststelt die onverenigbaar is met de in artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde verplichtingen, de bepalingen van artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub a, en 3, van deze richtlijn rechtstreekse werking hebben, zodat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.
41 Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof dienen de autoriteiten van de betrokken lidstaat, wanneer de aan de lidstaten bij artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 juncto artikel 2, lid 1, ervan toegekende beoordelingsmarge is overschreden, in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat de betrokken projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen (zie in die zin arresten Kraaijeveld e.a., punt 61, en WWF e.a., punten 70 en 71).
42 Dezelfde conclusie geldt voor een situatie als in het hoofdgeding, die uit het oogpunt van de gevolgen ervan gelijkwaardig is aan de situatie beschreven in het vorige punt van het onderhavige arrest, waarin de door de nationale regeling vastgestelde drempelwaarde tot gevolg heeft dat artikel 4, lid 2, sub b, juncto de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 3, van richtlijn 85/337 onjuist zijn omgezet.
43 Zoals de Commissie terecht opmerkt, zijn de nationale autoriteiten in een situatie als in het hoofdgeding, wanneer een lidstaat krachtens artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 een drempelwaarde heeft vastgesteld die gehele categorieën van projecten aan een milieueffectbeoordeling kan onttrekken, bijgevolg verplicht om overeenkomstig artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub a, en 3, van deze richtlijn te verzekeren dat per geval wordt bepaald of een dergelijke beoordeling moet worden uitgevoerd en, indien dit het geval is, daartoe over te gaan.
44 De Oostenrijkse regering en Salzburger Flughafen betwisten evenwel deze conclusie onder verwijzing naar het arrest van 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, Jurispr. blz. I‑723), volgens hetwelk het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat een richtlijn wordt aangevoerd tegen een lidstaat wanneer het gaat om een verplichting van de staat die rechtstreeks verbonden is met de uitvoering van een andere, krachtens deze richtlijn op een derde rustende verplichting.
45 Dit bezwaar kan niet worden aanvaard.
46 In de zaak die heeft geleid tot het arrest Wells heeft het Hof geoordeeld dat de mogelijkheid voor een particulier om zich te beroepen op de bepalingen van richtlijn 85/337 moest worden erkend en dat de eigenaars van de betrokken terreinen de gevolgen van de te late uitvoering van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen van de betrokken lidstaat moesten dragen.
47 Indien in het hoofdgeding wordt vastgesteld dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is, moet Salzburger Flughafen als gebruiker van de betrokken terreinen dus eveneens de gevolgen van een dergelijke beslissing dragen.
48 Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat wanneer een lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 voor projecten die vallen onder bijlage II bij deze richtlijn een drempelwaarde als in het hoofdgeding vaststelt die onverenigbaar is met de in artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde verplichtingen, de bepalingen van artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub a, en 3, van deze richtlijn rechtstreekse werking hebben, zodat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.
Kosten
49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub b, en 3, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997, staan in de weg aan een nationale regeling die projecten tot wijziging van de infrastructuur van een luchthaven die onder bijlage II bij deze richtlijn vallen, slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt indien deze projecten het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen doen toenemen.
2) Wanneer een lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11, voor projecten die vallen onder bijlage II bij deze richtlijn een drempelwaarde als in het hoofdgeding vaststelt die onverenigbaar is met de in artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde verplichtingen, hebben de bepalingen van artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 2, sub a, en 3, van deze richtlijn rechtstreekse werking, zodat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.
ondertekeningen