ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА J. KOKOTT
представено на 4 септември 2008 година(1)
Дело C‑222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Supremo (Испания)
„Директива 89/552/ЕИО „Телевизия без граници“ — Европейски произведения — Задължение за телевизионните оператори за предварително финансиране на европейски игрални и телевизионни филми — Езикова квота — Минимална хармонизация — Основни свободи по Договора за ЕО —Конкуренция — Държавни помощи — Понятие за държавна помощ (член 87, параграф 1 ЕО)“
I – Въведение
1. Допустимо ли е национален закон да налага на телевизионните оператори задължението да предназначават определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език освен това трябва да бъде един от официалните езици на въпросната държава членка? Това е основният въпрос на настоящото преюдициално запитване, с което испанският Tribunal Supremo(2) сезира Съда.
2. В спора по главното производство Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA), сдружение на търговски телевизионни канали в Испания, оспорва предвиденото в испанското право задължение на телевизионните оператори да отделят 5 % от годишните си приходи за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми, като 60 % от това финансиране се запазва за произведения, чийто оригинален език е един от официалните езици на Испания(3).
3. От Съда се иска да се произнесе дали подобна национална правна уредба е съвместима с разпоредбите на Директива „Телевизия без граници“, с основните свободи по Договора за ЕО и с европейската правна уредба в областта на държавните помощи.
4. Не е необходимо специално да се подчертава, че отговорът на този въпрос като цяло е от значение, което не бива да се подценява, за културната политика на множество държави членки и за Общността и освен това има съществени икономически последици. Активното участие на цяла поредица от национални правителства в производството пред Съда разкрива интереса, който се проявява към това дело.
II – Правна уредба
А – Общностна правна уредба
5. Общностната правна уредба по този случай се съдържа, наред с различни разпоредби от Договора за ЕО, в Директива 89/552/ЕИО(4) — известна също като Директива „Телевизия без граници“ — изменена с Директива 97/36/ЕО(5),(6).
6. Общите разпоредби в глава II от Директива 89/552 включват член 3, параграф 1, който гласи:
„Държавите членки са свободни да изискват от телевизионните оператори, които са под тяхна юрисдикция, да приемат по-подробни или строги правила в областите, обхванати от настоящата директива.“
7. Глава III от Директива 89/552, озаглавена „Насърчаване разпространението и производството на телевизионни програми“, включва членове 4, 5 и 6.
8. Член 4, параграф 1 от Директива 89/552 предвижда:
„Държавите членки осигуряват, където това е практически възможно и посредством подходящи средства, запазването от страна на излъчващите оператори на по-голямата част от програмното време за европейски произведения съгласно член 6 […]. Като има предвид отговорностите на излъчващия оператор пред обществеността в областта на информацията, образованието, културата и развлеченията, това съотношение следва да бъде постигнато постепенно, въз основа на подходящи критерии.“
9. Член 5 от Директива 89/552 съдържа следното правило:
„Когато това е практически възможно и чрез подходящи средства държавите членки осигуряват запазването от страна на излъчващите оператори на поне 10 % от програмното време […], или алтернативно, по усмотрение на държавите-членки, на поне 10 % от техния програмен бюджет за европейски произведения, създадени от независими продуценти. Като се отчитат задълженията на излъчващите оператори към тяхната зрителска аудитория в областта на информацията, образованието, културата и развлеченията, това съотношение трябва да бъде постигнато постепенно въз основа на подходящи критерии; то трябва да бъде постигнато като се отделят средства за достатъчно количество нови произведения, т.е. произведения, които се разпространяват не по-късно от 5 години след тяхното създаване.“
10. Член 6 от Директива 89/552 съдържа следното определение:
„1. По смисъла на настоящата глава, „европейски произведения“ са:
а) произведения, с произход от държави членки;
[…]
2. Произведенията, предвидени в параграф 1, букви а) и б) са произведения, създадени главно от автори и лица, чието местожителство е в една или повече държави, посочени в параграф 1, букви а) и б), при условие че отговарят на едно от следните три изисквания:
а) да са създадени от един или повече продуценти, регистрирани в една или повече от тези държави или
б) създаването на произведенията да се наблюдава и фактически контролира от един или повече продуценти, регистрирани в една или повече от посочените държави или
в) приносът на ко-продуцентите от посочените държави към общите разходи да е преобладаващ и копродукцията да не се контролира от един или повече продуценти, регистрирани извън тези държави.
[…]“
11. Освен това тринадесето, деветнадесето, двадесет и второ, двадесет и трето и двадесет и шесто съображение от Директива 89/552 гласят следното:
„[13] като има предвид, че настоящата директива установява минимума правила, необходими за гарантиране на правото на предаване при телевизионно излъчване; като има предвид, че, следователно, това не засяга отговорностите на държавите членки по отношение на организацията (включително системите за лицензиране, административно оправомощаване или облагането с данъци), финансирането и съдържанието на програмите; като има предвид, че независимостта на културното развитие на държавите-членки и опазването разнообразието на културите в Общността остават незасегнати;
[19] като има предвид, че минималните изисквания за европейска аудио-визуална продукция по отношение на всички публични или частни телевизионни програми в Общността са средство за подпомагане на производството, независимото производство и разпространението в горните отрасли и допълват други инструменти, които вече са или ще бъдат предложени със същата цел;
[…]
[22] като има предвид, че е важно да се търсят подходящи инструменти и процедури в съответствие с правото на Общността, за да се насърчи изпълнението на тези цели, с оглед приемането на подходящи мерки за окуражаване на дейността и развитието на европейска аудио-визуална продукция и разпространение, най-вече в страни с малък производствен потенциал или езиковите области с ограничен брой хора;
[23] като има предвид, че националните схеми за развитие на европейските произведения могат да се прилагат дотолкова, доколкото отговарят на правото на Общността;
[…]
[26] като има предвид, че за провеждането на активна политика в подкрепа на един специфичен език държавите членки са свободни да създават по-подробни или по-строги правила, в частност въз основа на езикови критерии, при условие че тези правила са в съответствие с правото на Общността и, в частност, не са приложими към препредаването на телевизионни програмни емисии, излъчвани от други държави членки“.
12. Като допълнение следва също да се посочат съображения 44 и 45 от Директива 97/36, които гласят:
„(44) като имат предвид, че подходът в Директива 89/552/ЕИО и настоящата директива е бил приет за постигане на основното, необходимо и достатъчно хармонизиране, за да се осигури свободното движение на телевизионни предавания в Общността; като имат предвид, че държавите членки са свободни да прилагат спрямо оператори под тяхната юрисдикция, по-подробни или строги правила в областите, координирани от настоящата директива, включително, inter alia, правила, засягащи постигането на цели на езиковата политика, защита на обществения интерес от гледна точка на ролята на телевизията като доставчик на информация, образование, култура и развлечения, необходимостта да се запази плурализма в информационната индустрия и медиите, както и защитата на конкуренцията, с оглед да се избегне злоупотребата с господстващо положение и/или с установяването или заздравяването на господстващи положения посредством сливания, споразумения, придобивания или подобни инициативи; като имат предвид, че такива правила трябва да са съвместими с правото на Общността;
(45) като имат предвид, че целта да се подпомага аудиовизуалната продукция в Европа, може да бъде следвана от държавите членки в рамките на организацията на техните услуги за разпространение, inter alia, посредством определянето на задача от обществен интерес за определени организации за разпространение, включително задължението значително да допринасят за инвестирането в европейска продукция.“
Б – Международна правна уредба
13. В рамките на Организацията за образование, наука и култура към ООН (ЮНЕСКО) на 20 октомври 2005 г. в Париж е приета Конвенцията за опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване(7), страни по която, наред с Европейската общност, са и повечето държави членки(8). Конвенцията на ЮНЕСКО влезе в сила на 18 март 2007 г.
14. В преамбюла на Конвенцията на ЮНЕСКО се потвърждава, наред с другото, че културното многообразие „е присъщо качество на човечеството“(9) и „представлява общо наследство на човечеството и че то трябва да бъде уважавано и запазено за благото на всички“(10). Освен това се отбелязва „значението на културното многообразие за цялостната реализация на човешките права и основни свободи, провъзгласени във Всеобщата декларация за правата на човека и в други световно признати документи“(11). По-нататък в преамбюла се подчертава, че „езиковото многообразие е основен елемент от културното многообразие“(12).
15. Съгласно член 1 от Конвенцията на ЮНЕСКО същата има за цел по-специално:
„а) опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване;
[…]
з) утвърждаване на суверенното право на държавите да запазват, приемат и прилагат политики и мерки, които те считат за необходими, за опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване на тяхна територия;
[…]“
16. Като един от ръководните принципи на Конвенцията на ЮНЕСКО член 2, точка 2 от същата описва принципа на суверенитет, както следва:
„В съответствие с устава на Организацията на обединените нации и принципите на международното право държавите имат суверенно право да предприемат мерки и да провеждат политика за опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване на тяхна територия.“
17. В член 5, параграф 1 от Конвенцията на ЮНЕСКО държавите — страни по Конвенцията, потвърждават:
„[в] съответствие с [устава на Организацията] на обединените нации, с принципите на международното право и международно признатите документи в областта на правата на човека, […] суверенното си право да формулират и осъществяват своите културни политики и да приемат мерки за закрила и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване […]“.
18. Част от член 6 от Конвенцията на ЮНЕСКО гласи следното:
„1. В рамките на своите политики и мерки в областта на културата […] всяка държава — страна по Конвенцията, може да приеме мерки за опазване и стимулиране на многообразието от форми на културно изразяване на своята територия.
2. Тези мерки могат да включват:
i) регулаторни мерки, насочени към опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване;
ii) мерки, които по подходящ начин дават възможност на националните културни дейности, продукти и услуги да намерят достойно място сред общата съвкупност от културни дейности, продукти и услуги, съществуващи на дадена територия, по отношение на тяхното създаване, производство, разпространение, обмен и ползване, в това число и мерки, отнасящи се до езика, използван във връзка с горепосочените дейности, продукти и услуги;
[…]“
19. Член 20 от Конвенцията на ЮНЕСКО урежда връзката на тази конвенция с „други нормативни документи“, както следва:
„1. Държавите — страни по Конвенцията, признават че трябва да изпълняват добросъвестно своите задължения, произтичащи от настоящата конвенция и от всички останали международни договори, по които са страни. В тази връзка, без да подчиняват разпоредбите на тази конвенция на други международни нормативни актове, държавите страни:
а) следва да насърчават взаимното съдействие и спазване на разпоредбите на настоящата конвенция и другите международни нормативни актове, по които са страни, и
б) следва да отчитат разпоредбите на настоящата конвенция при тълкуването и прилагането на разпоредбите на други международни договори, по които са страни, или при поемането на други международни задължения.
2. Нито една разпоредба на настоящата конвенция не може да бъде тълкувана в смисъл, че променя права и задължения на държавите страни, произтичащи от други международни нормативни документи по които тези държави са страни.“
В – Национална правна уредба
20. Испанското законодателство в областта на телевизията и кинематографията включва Закон 25/1994 от 12 юли 1994 г.(13), въвеждащ в испанския правен ред Директива 89/552. Член 5 от този закон е озаглавен „Европейски произведения“ и е изменян многократно. За настоящия случай тази разпоредба е релевантна в редакцията си съгласно измененията със Закон 22/1999 от 7 юни 1999 г.(14), а впоследствие и с втората допълнителна разпоредба на Закон 15/2001 от 9 юли 2001 г.(15).
21. Така изменен, член 5, параграф 1 от Закон 25/1994 гласи:
„Телевизионните оператори запазват 51 % от годишното си програмно време за излъчване на европейски аудиовизуални произведения.
Телевизионните оператори, които носят редакционна отговорност за телевизионни канали, в чиято програма се включват актуални игрални филми, тоест такива, които са произведени преди по-малко от седем години, предназначават ежегодно поне 5 % от общия размер на приходите, реализирани през предходната година според техния отчет, за предварителното финансиране на производството на европейски игрални и късометражни филми и телевизионни филми, включително спадащите към хипотезите, посочени в член 5, параграф 1 от Закона за благоприятстване и насърчаване на кинематографията и на аудио-визуалния сектор. 60 % от това финансиране се предназначава за продукции, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания.
За тази цел „телевизионни филми“ са аудио-визуални произведения, чиито характеристики са подобни на тези на игралните филми, тоест те представляват единни произведения с времетраене повече от шестдесет минути, с крайна развръзка, чиято особеност е търговско използване, в което не се включва тяхната прожекция в киносалони; а „приходи от дейността“ са приходите от съставянето на програмата и от управлението на канал или телевизионни канали, пораждащи разглежданото задължение, както са отразени в техния отчет, който е бил предмет на одит.
След консултиране с всички заинтересовани сектори правителството установява по подзаконов ред необходимото времетраене, за да може аудио-визуално произведение да се счита за телевизионен филм.“
22. С Кралски указ 1652/2004 от 9 юли 2004 г. се одобрява „Регламент за уредба на задължителното инвестиране за предварителното финансиране на европейски и испански игрални и късометражни филми и телевизионни филми“(16). Регламентът съдържа правила за прилагането на член 5, параграф 1 от Закон 25/1994 по отношение на финансирането на продукции на европейски игрални филми, като по-специално урежда как да се изчислява оборотът на телевизионните оператори и как да се изчислява квотата, предназначена за придобиването на продукции на европейски игрални филми. В съответствие с член 7, параграф 1 от този регламент всички разходи, които възникват за даден телевизионен оператор във връзка със собствената продукция, поръчки за продукция, съвместни продукции и придобиването на права за излъчване на аудиовизуални произведения, могат да бъдат взети предвид с оглед на задължението за предварителното финансиране.
23. Що се отнася до процесуалното право, актът за преюдициално запитване съдържа следните допълнителни данни: в Испания частноправните юридически лица, чиито интереси са засегнати от регламент, съдържащ общи разпоредби, са процесуално легитимирани да го оспорват по съдебен ред и могат да поискат неговата отмяна. В случай че подобни общи разпоредби са приети от Министерския съвет, съставът по административни спорове към Tribunal Supremo се произнася по такива жалби като единствена инстанция, упражняваща контрол за законосъобразност върху актовете на правителството.
III – Факти и спор по главното производство
24. На 16 септември 2004 г. UTECA подава пред испанския Tribunal Supremo (наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“) жалба срещу Кралски указ 1652/2004 и иска неговата отмяна.
25. Жалбата има за цел да не се прилагат както обжалваният кралски указ, така и законодателните разпоредби, на които последният се основава, тъй като според UTECA те нарушават някои разпоредби на испанската конституция и противоречат на общностното право.
26. На претенциите на UTECA се противопоставят едновременно испанската държавна администрация(17), както и Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), частноправно сдружение на испанските производители в аудиовизуалния сектор, и Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA), организация за управление на правата на аудиовизуалните производители.
IV – Преюдициално запитване и производство пред Съда
27. С акт от 18 април 2007 г., постъпил в Съда на 3 май 2007 г., Tribunal Supremo решава да спре производството и да постави на Съда следните три преюдициални въпроса:
„а) Позволява ли член 3 от Директива 89/552, изменена с Директива 97/36/ЕО, на държавите членки да налагат на телевизионните оператори задължението да предназначават процент от приходите от дейността си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми?
б) В случай че отговорът на предходния въпрос е утвърдителен, съответства ли на тази директива и на член 12 ЕО, във връзка с останалите специални разпоредби, към които последният препраща, национална правна уредба, която освен че предвижда гореспоменатото задължение за предварително финансиране, запазва 60 % от посоченото задължително финансиране за произведения, чийто оригинален език е испанският?
в) Представлява ли по смисъла на член 87 ЕО държавна помощ в полза на киноиндустрията наложеното с национална правна уредба задължение на телевизионните оператори да предназначават процент от приходите от дейността си за предварителното финансиране на игрални филми, 60 % от който следва да се предоставя специално за произведения, чийто оригинален език е испанският и които са произведени предимно от испанската киноиндустрия?“
28. В производството пред Съда UTECA, FAPAE, EGEDA, правителствата на Гърция, Испания и Франция, Комисията на Европейските общности и Надзорният съвет на ЕАСТ представят писмени и устни становища. Освен това правителствата на Белгия, Италия, Австрия и Полша представят писмени становища.
V – Правен анализ
А – По първия въпрос: съвместимост на задължение за предварително финансиране на европейски произведения с Директива „Телевизия без граници“
29. С първия си въпрос Tribunal Supremo иска от Съда тълкуване на член 3 от Директива 89/552. По същество следва да се изясни дали държава членка може — извън схемата от квоти, предвидена в членове 4 и 5 от тази директива — да налага на телевизионните оператори задължението да предназначават ежегодно определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми. С други думи, от Съда се иска да определи регулаторната свобода на преценка, която Директива „Телевизия без граници“ оставя за държавите членки по отношение на финансирането или предварителното финансиране на европейски произведения.
1. Предварителна бележка
30. По силата на член 3, параграф 1 от Директива 89/552 държавите членки са свободни да изискват от телевизионните оператори, които се намират под тяхна юрисдикция, да приемат по-подробни или по-строги правила в областите, за които се отнася посочената директива.
31. Тази разпоредба е израз на концепцията, че Директива „Телевизия без граници“ не хармонизира напълно правилата, приложими към телевизионните оператори, а единствено формулира минимални предписания за излъчваните от тях телевизионни програми(18).
32. В това отношение би било погрешно да се приема, че държавите членки могат да приемат по-строги или по-подробни правила за телевизионните оператори само в приложното поле на Директива „Телевизия без граници“. Наистина, това би могло да се предполага от текста на член 3, параграф 1 от Директива 89/552 предвид позоваването в него на „областите, обхванати“ от Директивата. В действителност обаче тази формулировка служи единствено да поясни, че дори в областите, обхванати от Директивата, държавите членки могат да прилагат по-високи стандарти от минималните, изисквани от общностния законодател. Всъщност от само себе си се разбира, че националните правни уредби, засягащи дейността на телевизионните оператори, са разрешени и в други области, които въобще не са обхванати от Директива „Телевизия без граници“(19).
33. Ето защо за отговора на първия преюдициален въпрос е без значение дали национална правна уредба като испанската, която предвижда разпоредби относно предварителното финансиране на определени европейски филми, засяга област, обхваната от Директива „Телевизия без граници“, или е изцяло извън нейното приложно поле. Във всички случаи е безспорно, че на държавите членки е позволено да предписват по-високи от предвидените в Директивата минимални стандарти.
34. Независимо от това, приетите от държавите членки „по-строги или по-подробни правила“ не могат да противоречат на съдържанието и целите на Директивата и на другите норми на общностното право(20). Изложените по-долу съображения са посветени на тези възможни ограничения на регулаторната свобода на преценка на държавите членки.
2. Липса на обща забрана за национална правна уредба относно предварително финансиране
35. Директива „Телевизия без граници“ не налага на държавите членки каквото и да било конкретно изискване по отношение на финансирането или предварителното финансиране на европейски произведения(21).
36. От друга страна обаче, Директивата не забранява на държавите членки да въвеждат правни уредби по този въпрос в националното си право. От липсата на каквато и да било разпоредба в Директивата не може да се заключи, че на държавите членки би следвало да е забранено да приемат такива правни уредби. Точно обратното, Директива „Телевизия без граници“ не засяга, както е видно от нейните съображения, отговорностите на държавите членки по отношение на финансирането и съдържанието на програмите(22).
37. Налага се изводът, противно на поддържаното от UTECA и полското правителство, че регулаторната свобода на преценка на държавите членки по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 89/552 не се изчерпва с определянето на квоти за телевизионното излъчване на европейски произведения и с регламентирането на условията за прилагане на тези квоти в по-строга или по-подробна степен в националното законодателство. Всъщност при насърчаването на разпространението и създаването на европейски произведения държавите членки не са ограничени от инструментите, предвидени в членове 4 и 5 от Директива 89/552.
38. Напротив, понятието „по-строги или по-подробни правила“, които държавите членки могат да приемат по силата на член 3, параграф 1 от Директива 89/552, включва възможен широк спектър от евентуални национални мерки. Самият общностен законодател уточнява това във връзка с предприетите през 1997 г. изменения на Директива „Телевизия без граници“, посочвайки най-различни предмети на правно регулиране в съображение 44 от Директива за изменение 97/36, като от формулировката „inter alia“ е ясно, че изброяването не е изчерпателно(23). В съображение 45 от Директива 97/36 дори изрично се посочва допринасянето за „инвестирането в европейска продукция“.
39. Общият извод е, че от Директива „Телевизия без граници“ не може да се изведе обща забрана за национална правна уредба като испанската относно предварителното финансиране(24).
3. Липса на забрана за включването на частни телевизионни оператори в национална правна уредба относно предварително финансиране
40. Според UTECA член 3, параграф 1 от Директива 89/552 позволява на държавите членки да въвеждат по-строги правила единствено по отношение на някои телевизионни оператори, за които са определили задача от обществен интерес. UTECA счита, че разпоредбите на този член трябвало да се разглеждат във връзка с Протокола за системата на публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите членки(25).
41. Не споделям това мнение. В съвсем общ план разграничението между частни и обществени (или натоварени със задачи от обществен интерес) телевизионни оператори е чуждо на Директива „Телевизия без граници“. По-конкретно в текста на разглежданите в производството разпоредби на член 3, параграф 1 от Директива 89/552 не се съдържа никакво основание за подобно разграничение.
42. Вярно е, че по повод на приетите през 1997 г. изменения на Директивата общностният законодател уточнява, че на определени телевизионни оператори може да се възлага задача от обществен интерес, която да включва задължението да се допринася за инвестирането в европейски продукции(26).
43. От това обаче не може да се заключи, че само на телевизионните оператори с подобна задача от обществен интерес може да се налага законово задължение за предварително финансиране на европейски произведения. Напротив, държавите членки могат също да решат да наложат на всички телевизионни оператори, които са под тяхна юрисдикция, законово задължение за подобно предварително финансиране, за да допринесат по този начин за възможно най-ефективно изпълнение на схемата от квоти за разпространението на европейски произведения (вж. членове 4 и 5 от Директива 89/552)(27).
44. Общият извод е, че от Директива „Телевизия без граници“ не може да се изведе обща забрана за включването на частни телевизионни оператори в национална правна уредба като испанската относно предварителното финансиране.
4. Липса на цели, които да противоречат на целите на Директива „Телевизия без граници“
45. Що се отнася до целите на Директива “Телевизия без граници“, от прочита на съображенията ѝ е видно, че за общностния законодател от специално значение е насърчаването на производството на европейски телевизионни програми и европейски аудио-визуални произведения(28). Това намира отражение в глава III от Директивата, която, както разкрива нейното заглавие, има за предмет не само насърчаването на разпространението на телевизионни програми, но и насърчаването на тяхното производство.
46. Национална правна уредба, по силата на която телевизионните оператори са задължени да допринасят за предварителното финансиране на определени европейски игрални и телевизионни филми, насърчава производството на европейски телевизионни програми и аудио-визуални произведения и следователно е в съответствие с целите на Директива „Телевизия без граници“(29). Освен това тя е обоснована с императивно съображение от обществен интерес по смисъла на съдебната практика на Съда относно основните свободи(30).
47. В допълнение, реализирането на определените в членове 4 и 5 от Директива „Телевизия без граници“ минимални квоти за телевизионното разпространение на европейски произведения би било непостижимо, ако поради липса на подходящо финансиране въобще не е възможно да се произвеждат достатъчно на брой европейски произведения. Като приемат мерки за подобряване на финансирането на европейската продукция в националното си право, държавите членки също допринасят непряко за реализирането на посочената схема от квоти.
48. Следователно специфичната цел на Директивата, наред с телевизионното разпространение на европейски произведения да се насърчава и тяхното производство, допуска национална правна уредба, която задължава телевизионните оператори да финансират предварително определени европейски филми(31).
49. Подобна правна уредба относно предварителното финансиране не противоречи и на основната цел на Директивата, да се осигури свободата на излъчване на телевизионни програмни емисии в Европа(32).
50. Като цяло прилагането на по-строги национални разпоредби не възпрепятства непременно целта на Директивата да се осигури свободата на излъчване на телевизионни програми(33).
51. Конкретно в настоящия случай има още по-малко основания за опасение от възпрепятстването на тази цел, тъй като към чуждестранните телевизионни оператори, чиито програмни емисии се излъчват в Испания, и без това не се прилага действащата там правна уредба относно предварителното финансиране.
52. Що се отнася до телевизионните оператори, установени в Испания, те действително са задължени да финансират предварително европейски произведения, но от това не следва пряка намеса в техните програмни схеми. Напротив, задължението за предварително финансиране, установено в испанското право, служи единствено за целите на по-ефективното изпълнение на схемата от квоти, предвидена в членове 4 и 5 от Директива 89/552.
53. При всички положения, като се имат предвид последиците му за бюджета на съответния телевизионен оператор, задължението за предварително финансиране би могло да се разглежда като непряка намеса в неговата програмна схема. Доколкото обаче задължението за предварително финансиране в размер на 5 % от приходите засяга само сравнително малка част от общия бюджет на даден телевизионен оператор, последиците му изглеждат твърде незначителни и със случаен характер(34), за да могат да възпрепятстват сериозно свободата му да определя програмната си схема и в резултат на това да попречат на свободата на излъчване на избрани от него телевизионни програмни емисии по смисъла на Директивата.
54. Следователно общият извод е, че целите на Директива „Телевизия без граници“ допускат национална правна уредба като испанската, която задължава телевизионните оператори да финансират предварително определени европейски филми.
5. Други съображения
55. По съображения за изчерпателност на последно място ще разгледам още два специфична проблема, изтъкнати от Tribunal Supremo във връзка с първия преюдициален въпрос и пораждащи у него съмнения по отношение на съвместимостта на правна уредба относно предварителното финансиране като испанската с Директива „Телевизия без граници“.
а) Допустимо ли е определени категории европейски произведения да се изключват от национална правна уредба относно предварителното финансиране?
56. На първо място в акта си за преюдициално запитване Tribunal Supremo специално подчертава, че наложеното на испанските телевизионни оператори задължение за предварително финансиране не се разпростира върху всички европейски произведения по смисъла на член 6 от Директива „Телевизия без граници“, а само върху някои от тях, а именно игрални и телевизионни филми с времетраене повече от шестдесет минути и с крайна развръзка.
57. Както вече се отбеляза(35), Директива „Телевизия без граници“ въобще не съдържа разпоредба, която да задължава държавите членки да уреждат финансирането или предварителното финансиране на европейски произведения в националното си право. Съответно тя не съдържа и никакви разпоредби, които да уреждат кои европейски произведения евентуално могат или трябва да бъдат предмет на подобен национален режим на предварително финансиране. Следователно държавите членки по принцип са свободни да определят условията за прилагането на националната си правна уредба относно предварителното финансиране и да уточняват кои произведения ще се ползват от задължителното предварително финансиране.
58. При всички положения, в конкретния случай евентуални ограничения по силата на общностното право могат да бъдат изведени от принципа на равно третиране, съответно на недопускане на дискриминация, който е един от общите принципи на общностното право(36) и трябва да се спазва от държавите членки в приложното поле на общностното право(37). Поради факта, както вече се посочи, че предвиденият в испанското право режим на предварително финансиране служи да се насърчава създаването на европейски произведения, той попада в приложното поле на Директива „Телевизия без граници“(38).
59. Принципът на равно третиране, съответно на недопускане на дискриминация, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова отношение не е обективно обосновано(39).
60. Несъмнено испанската правна уредба относно предварителното финансиране установява разлика в третирането между игрални и телевизионни филми с времетраене повече от шестдесет минути и други произведения, включително телевизионни сериали. Дали в това отношение става дума за сходни или различни положения и дали евентуално е налице обективна обосновка за правната уредба относно предварителното финансиране, зависи от множество фактори, за оценката на които следва да се признае на националния законодател известна свобода на преценка(40).
61. Директива „Телевизия без граници“ подчертава например необходимостта от насърчаването на независими продуценти(41). Освен това може да е целесъобразно да се даде възможност за прилагане на режим на предварително финансиране в полза на произведенията, които имат сравнително високи производствени разходи и чието създаване е свързано с особени трудности. Двата аспекта позволяват да се заключи, че игралните и телевизионните филми с времетраене повече от шестдесет минути не са сходни с другите произведения, и по-специално с телевизионните сериали, или че разликата в тяхното третиране във всеки случай е обективно обоснована.
62. Не е възможно обаче да се направи окончателна преценка въз основа на оскъдната информация, с която разполага Съдът. Във всеки случай от компетентността на запитващата юрисдикция е да прецени фактите по спора в главното производство и да приложи към тях общностното право(42).
б) Допустимо ли е телевизионните оператори, които предлагат само минимален набор от актуални игрални филми, да бъдат задължени да финансират предварително европейски произведения?
63. В акта си за преюдициално запитване Tribunal Supremo освен това изтъква, че задължението за предварително финансиране се налага на всеки телевизионен оператор, който включва в програмата си актуални игрални филми(43), дори когато предлага минимален набор от игрални филми или когато те нямат особено значение за програмната му схема.
64. Както вече се посочи(44), държавите членки по принцип са свободни да определят условията за прилагането на национална правна уредба относно предварителното финансиране. От това следва, че те могат също да определят кои телевизионни оператори следва да подлежат на задължението за предварително финансиране.
65. В конкретния случай евентуални ограничения по силата на общностното право могат да бъдат изведени най-многото от вече споменатия принцип на равно третиране(45) и също от принципа на пропорционалност(46).
66. На първо място, що се отнася до принципа на равно третиране, спорната испанска правна уредба явно изисква еднакво от всички телевизионни оператори да финансират предварително европейски игрални и телевизионни филми. Запитващата юрисдикция следва да провери дали положението на телевизионните оператори, предлагащи минимален набор от игрални филми, е сходно от фактическа гледна точка с положението на други телевизионни оператори. Ако случаят не е такъв, следва да се провери дали равното им третиране въпреки това може да бъде обективно обосновано с оглед на правната уредба относно предварителното финансиране. В това отношение на националния законодател също трябва да се признае известна свобода на преценка(47).
67. По-нататък, що се отнася до принципа на пропорционалност, той изисква приетите мерки да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до тази, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(48). В контекста на тези съображения запитващата юрисдикция трябва по-специално да провери дали задължението за предварителното финансиране на европейски произведения би могло да се създаде прекомерни трудности за телевизионните оператори, предлагащи минимален набор от игрални филми, въпреки че размерът му от 5 % от приходите засяга сравнително малка част от общия бюджет на съответния телевизионен оператор.
68. На този етап от анализа не може да се направи окончателна преценка въз основа на информацията, с която разполага Съдът. Във всеки случай обаче, както вече се посочи(49), от компетентността на запитващата юрисдикция е да прецени фактите по спора в главното производство и да приложи към тях общностното право.
6. Междинно заключение
69. В обобщение следва да се приеме за установено:
Директива 89/552 като цяло, и в частност член 3 от нея, допускат национална правна уредба, която задължава телевизионните оператори да предназначават ежегодно определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми. Подобна правна уредба трябва да бъде съвместима с другите норми на общностното право.
Б – По втория въпрос: преценка на задължението за предварително финансиране на европейски произведения на определени езици в контекста на основните свободи
70. В случай че отговорът на първия въпрос бъде в предложения от мене смисъл, вторият въпрос също се нуждае от разяснение. С този въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали е допустимо държава членка да налага на телевизионните оператори законово задължение да предназначават 60 % от задължителното ежегодно предварително финансиране за европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език е официален в тази държава членка(50).
1. Предварителна бележка
71. Текстът на втория преюдициален въпрос разкрива, че той се отнася до тълкуването на Директива 89/552 и до установената в общностното право забрана на дискриминацията.
72. По отношение на Директива 89/552 вече посочих(51) в контекста на първия преюдициален въпрос, че тя не съдържа каквито и да било изисквания към национална правна уредба относно финансирането или предварителното финансиране. При все това подобна правна уредба трябва да бъде съвместима с другите норми на общностното право, и по-специално с основните свободи по Договора за ЕО(52). Ето защо по-нататък ще разгледам втория преюдициален въпрос само от тази гледна точка.
73. Доколкото вторият въпрос се отнася до общата забрана на дискриминацията по смисъла на член 12 ЕО, следва също да се припомни, че тази разпоредба подлежи на самостоятелно прилагане само при случаи, за които Договорът за ЕО не предвижда специални разпоредби за забрана на дискриминация(53). Тъй като настоящият случай обаче, както ще посоча по-нататък, се отнася до няколко основни свободи по Договора за ЕО, в този анализ не е необходимо да се разглежда член 12 ЕО.
2. Релевантните основни свободи и тяхното ограничаване
74. Испанската правна уредба относно предварителното финансиране изисква от телевизионните оператори да предназначават определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания.
75. Макар на теория да е възможна хипотезата за производството на подобни филми във всички държави членки, на практика обаче става въпрос, както посочва запитващата юрисдикция, за филми, произведени предимно в Испания(54). Всъщност за да е възможно да се снима филм на един от официалните езици на Испания, е необходимо както артистите, така и режисьорът, кинооператорите, асистентите и евентуалните статисти да притежават достатъчно познания точно по този език. Техните езикови познания — поне що се отнася до артистите — обикновено трябва да са толкова добри, че да са равностойни на тези на лице, за което този език е роден(55). В рамките на Общността подобни условия са изпълнени предимно в Испания или от испанци.
76. В светлината на гореизложеното се прави опит да се разгледат последиците от испанската правна уредба относно предварителното финансиране по-специално от гледна точка на непряката дискриминация, основана на гражданството, както предлагат Tribunal Supremo и някои от страните в производството. Подобен подход обаче би подтикнал към стесняване на гледната точка само до особено явна последица от испанската правна уредба, а именно насърчаването на телевизионните оператори в определена степен да инвестират в национални филмови проекти и същевременно възпирането им да инвестират в чуждестранни филмови проекти. От друга страна, понятието „непряка дискриминация“ би следвало да се тълкува много широко, за да се преценят обстойно всички други последици от испанската правна уредба, и по-специално последиците ѝ за свободното движение на лицата, които произвеждат филми или участват в снимките на филмова продукция в Европа.
77. Ето защо последиците от испанската правна уредба като цяло следва да се преценяват от гледна точка на ограничението на основните свободи, а именно ограниченията на свободното предоставяне на услуги (членове 49 ЕО и 50 ЕО), свободата на установяване (член 43 ЕО), свободното движение на капитали (член 56, параграф 1 ЕО) и свободното движение на работници (член 39 ЕО). Както е известно, всички тези основни свободи съдържат както забрана за дискриминация, така и забрана за ограничения(56). Границата между непряката дискриминация и ограниченията е неопределена. Понякога непряката дискриминация и без това се разглежда само като специфичен случай на ограничение на съответната основна свобода(57). Тази теза се подкрепя не на последно място от факта, че самият текст на три от четирите разглеждани основни свободи въобще не визира понятието „дискриминация“, а понятието „ограничение“ (членове 43 ЕО и 49 ЕО и член 56, параграф 1 ЕО). Обосновката на ограниченията и непряката дискриминация се преценяват по същество според същите критерии и в съдебната практика(58).
а) Свободното предоставяне на услуги (членове 49 ЕО и 50 ЕО)
78. Свободното предоставяне на услуги (членове 49 ЕО и 50 ЕО) се засяга, първо, доколкото испанските телевизионни оператори биха желали да придобият права на излъчване на филми от продуцентите от други държави членки(59). Всъщност доколкото испанската правна уредба относно предварителното финансиране налага на местните телевизионни оператори да финансират филми на един от официалните езици на Испания, за тези телевизионни оператори е по-малко привлекателно да придобиват права на излъчване на филми на други оригинални езици, тъй като в рамките на задължението за предварителното финансиране не се взема предвид подобно придобиване на права на излъчване на филми, които са на други езици. Подобно положение се отразява неблагоприятно предимно върху филмите на чуждестранните продуценти. Същевременно за последните става по-малко привлекателно да реализират на пазара в Испания правата на излъчване на филмите си, тъй като техният оригинален език по принцип не е един от официалните езици в Испания.
79. Както Комисията правилно отбелязва, свободното предоставяне на услуги е засегнато и в друг аспект: доколкото артистите, режисьорите и другите лица, участващи в снимането на филм, нямат статута на работници, те предоставят на филмовия продуцент услуги по смисъла на член 49 ЕО. При това положение, въз основа на испанската правна уредба относно предварителното финансиране, за испанските филмови продуценти по принцип е налице стимул да снимат филми предимно на официалните езици в тази страна. Вследствие на това за испанските продуценти става по-малко привлекателно да ангажират за снимането на филмите си чуждестранни актьори, режисьори и друг персонал, тъй като този кръг от лица по правило владеят официалните езици на Испания в по-малка степен, отколкото местните за тази държава лица. Същевременно за този кръг от лица става по-трудно да предлагат на испанските продуценти услугите си по снимането на филм.
80. Предвид всички тези съображения се налага изводът, че правна уредба относно предварителното финансиране като испанската води до ограничаване на свободното предоставяне на услуги.
б) Свободата на установяване (член 43 ЕО)
81. Правна уредба относно предварителното финансиране като испанската може да има последици за свободата на установяване (член 43 ЕО) в две отношения.
82. От една страна, за испанските телевизионни оператори може да стане по-малко привлекателно да придобиват дружества за филмова продукция от други държави членки или — например ще се отнася до съвместни продукции — да придобиват мажоритарни дялови участия в тях(60). Доколкото тези чуждестранни филмови продуценти не снимат филми, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания, дейността им не може да бъде взета предвид с оглед на изпълнението на задължението на испанските телевизионни оператори съгласно действащата там правна уредба относно предварителното финансиране(61).
83. От друга страна, за чуждестранните филмови продуценти и режисьори може да стане по-малко привлекателно да се установяват в Испания и да учредяват там клонове или дъщерни дружества. При положение че техните филми се снимат на други езици, различни от официалните езици на Испания, те не могат да се ползват от действащата там правна уредба относно предварителното финансиране.
84. Предвид всички тези съображения се налага изводът, че правна уредба относно предварителното финансиране като испанската води до ограничаване на свободата на установяване.
в) Свободното движение на капитали (член 56, параграф 1 ЕО)
85. Свободното движение на капитали (член 56, параграф 1 ЕО) е засегнато, доколкото телевизионните оператори предоставят само капитал на чуждестранните дружества за филмова продукция — например за целите на съвместни продукции — или просто придобиват дялови участия в тях, без да имат решаващо влияние върху тяхното управление(62).
86. За испанските телевизионни оператори правна уредба относно предварителното финансиране като испанската може да направи посочените инвестиции в чуждестранни предприятия по-малко привлекателни. Доколкото тези чуждестранни филмови продуценти не снимат филми, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания, дейността им не може да бъде взета предвид с оглед на изпълнението на задължението на испанските телевизионни оператори съгласно испанската правна уредба относно предварителното финансиране. Следователно е налице ограничение на свободното движение на капитали(63).
г) Свободното движение на работници (член 39 ЕО)
87. Ако актьорите, режисьорите и другият персонал, участващ в снимането на филм, имат статута на лица, наети от филмовия продуцент, които му предоставят своя труд в зависимост от и срещу възнаграждение, тези лица са работници по смисъла на член 39 ЕО. По отношение на тях се прилагат по аналогия изложените по-горе съображения във връзка със свободното предоставяне на услуги(64). Испанската правна уредба относно предварителното финансиране създава за испанските филмови продуценти стимул да снимат филми предимно на официалните езици в тази страна. Вследствие на това за испанските продуценти става по-малко привлекателно да назначават чуждестранни работници, тъй като по правило те владеят официалните езици на Испания в по-малка степен, отколкото местните за тази държава лица. Обратно, за чужденците става по-трудно да кандидатстват за работни места, обявени от испанските продуценти. По този начин се засяга свободното движение на чуждестранните работници.
3. Обосноваване
88. Съгласно практиката на Съда(65) мярка, която води до ограничение на една от гарантираните от Договора за ЕО основни свободи, може да бъде обоснована само ако с нея се преследва легитимна цел, която е в съответствие с Договора, и ако е обоснована с императивни съображения от обществен интерес. В такъв случай освен това е необходимо тя да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане.
89. По-просто казано, от това следва, че ограничението на основната свобода трябва да служи на легитимна цел и да отговаря на изискванията на проверката за пропорционалност(66).
а) Легитимна цел
90. Целта на испанската правна уредба относно предварителното финансиране е да насърчава производството на европейски филми, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания.
91. Не на последно място, от Директива „Телевизия без граници“ е видно, че става въпрос за оправдана цел, тъй като, както разкриват съображенията от нея, държавите членки трябва да са свободни да създават по-подробни или по-строги правила, „в частност въз основа на езикови критерии“ и с цел „провеждането на активна политика в подкрепа на един специфичен език“(67). По повод приетите през 1997 г. изменения на Директивата общностният законодател още веднъж подчертава, че държавите членки могат да прилагат по-строги или по-подробни правила, „засягащи постигането на цели на езиковата политика“(68).
92. Този либерален подход на Директива „Телевизия без граници“ за насърчаване на специфични езици е тясно свързан с целите и занапред да се запази независимостта на културното развитие на държавите членки — включително и най-вече в държавите членки с малък производствен потенциал или в езикови области с ограничен брой хора — и по този начин да се опази разнообразието на културите в Общността(69).
93. Този подход е високо оценен от Договора от Маастрихт(70) и понастоящем е намерил отражение и в първичното право. Така Общността дава своя принос за разцвета на културите на държавите членки, като зачита тяхното национално и регионално многообразие и същевременно извежда на преден план общото културно наследство (член 151, параграф 1 ЕО). Тя подкрепя действията на държавите членки, inter alia, при подобряването на знанията и разпространяването на културата и историята на европейските народи, както и в областта на художествените и литературни произведения, включително и в аудио-визуалния сектор (член 151, параграф 2 ЕО). Зачитането и развитието на разнообразието на нейните култури представлява една от основните задачи на Общността във всички области на нейната дейност (член 151, параграф 4 ЕО), включително в законодателната ѝ дейност в сектора на аудио-визуалните услуги. Най-накрая, този подход е израз на това, че Европейският съюз зачита националната идентичност на своите държави членки (член 6, параграф 3 ЕС).
94. Зачитането и развитието на разнообразието в културния сектор е от значение за Европейския съюз и поради това че именно това разнообразие е така характерно за Европа и за европейската култура. В съответствие с това идеята за „единството в многообразието“ е част от основите на Европейския съюз(71), като в член 22 от Хартата на основните права на Европейския съюз(72) се изтъква, че Съюзът зачита културното, религиозното и езиковото разнообразие.
95. Значението на културното многообразие се подчертава и на международно равнище от Конвенцията на ЮНЕСКО за опазване и насърчаване многообразието от форми на културно изразяване(73). По-специално в Конвенцията на ЮНЕСКО се подчертава, че езиковото многообразие е основен елемент от културното многообразие(74).
96. В същия смисъл Европейската комисия разглежда зачитането на езиковото многообразие за основна ценност на Европейския съюз(75). Неотдавна Съветът на Европейския съюз също потвърди необходимостта от зачитане на езиковото многообразие(76).
97. Културното измерение на езика със сигурност не се ограничава само до областта на литературата. Именно в аудио-визуалния сектор то също е от решаващо значение за съхраняването и разцвета на културите, както и за подходящото разпространяване на знанията за тях. Ако аудио-визуалните произведения като кинематографични и телевизионни филми се произвеждаха — например по съображения за рентабилност — само на един-единствен или само на малък брой езици, особено разпространени по целия свят, това щеше непременно да доведе до загуба за културното многообразие. Макар последващата синхронизация на един филм на други езици да може наистина да го прави по-лесно разбираем за по-широката публика, това не води до никаква промяна на културния контекст и ценностните представи, на които се гради филмът и които се разпространяват чрез него.
98. Затова Конвенцията на ЮНЕСКО например подчертава суверенното право на държавите да приемат мерки за опазване и насърчаване на многообразието от форми на културно изразяване, включително в сектора на културните услуги(77). Конвенцията позволява изрично на държавите — страни по Конвенцията, да приемат мерки, отнасящи се до езика, използван във връзка с подобни услуги(78).
99. Общността и държавите членки, които са страни по Конвенцията на ЮНЕСКО, са поели задължението да отчитат разпоредбите на тази конвенция при тълкуването и прилагането на разпоредбите на други международни договори, тоест и при тълкуването и прилагането на Договора за ЕО(79).
100. Обзорът върху многогодишната съдебна практика на Съда показва, че подобно отчитане е напълно възможно в рамките на Договора за ЕО. Съдът признава за императивни съображения от обществен интерес „определени цели, свързани с насърчаването на културата“(80), като например съхраняването на историческото и културното наследство(81), както и обществения интерес от адекватната оценка на историческите богатства и възможно най-широкото разпространяване на познания за художественото и културно наследство на една страна(82).
101. Освен това по отношение на настоящия случай следва да се изтъкне, че като съображения, обосноваващи ограниченията на основните свободи, Съдът признава насърчаването на филмовото производство(83), създаването и поддържането на плуралистичен сектор на радио- и телевизионно разпръскване(84), както и осигуряването на определено качество на радио- и телевизионната дейност(85). Следва да се добави, че Съдът по принцип признава и правото на държавите членки да насърчават своите национални и официални езици(86).
102. Предвид гореизложеното считам, че испанският законодател преследва легитимна цел в контекста на мерките си за подпомагане на производството на европейски аудио-визуални произведения чрез насърчаването по-специално на игралните и телевизионните филми, чийто оригинален език е един от официалните езици в Испания.
б) Пропорционалност
103. Остава да се анализира дали испанската правна уредба относно предварителното финансиране преследва легитимната си цел с пропорционални средства. Съгласно съдебната практика наложеното на телевизионните оператори задължение трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане(87).
104. Задължението на телевизионните оператори да допринасят ежегодно с определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми, които са на един от официалните езици на Испания, несъмнено е в състояние да опази съответния език и наред с него културата на Испания и на областите ѝ, както и да насърчава тяхното развитие и разпространяване чрез киното и телевизията(88).
105. Бих добавила, че посредством подобни мерки за опазване и насърчаване на езика и културата на държава членка или на религия в Европейския съюз винаги се допринася и за насърчаването на европейската култура като цяло.
106. Малко по-подробен анализ заслужава въпросът дали с конкретните си условия испанската правна уредба е необходима за осъществяването на преследваната цел, или пък надхвърля необходимото за нейното постигане.
107. Според Комисията испанската правна уредба е твърде обща и твърде неопределена. Така Комисията оспорва липсата на обективни и подлежащи на контрол критерии, които позволяват да се гарантира, че испанската правна уредба относно предварителното финансиране се прилага само към игрални и телевизионни филми, които могат да се квалифицират като „продукти от културно естество“.
108. Действително по дело Distribuidores Cinematográficos Съдът приема за необоснована испанска правна уредба в областта на насърчаването на киното, включително по съображението че тя насърчава „[националните] филми без оглед на тяхното съдържание или качество“(89). В същия смисъл е и становището на генералния адвокат Van Gerven, че в разглежданата по това дело испанска правна уредба липсва какъвто и да било „контрол на качеството“(90).
109. Считам обаче, че Решението по дело Distribuidores Cinematográficos не следва да бъде приложено в конкретния случай.
110. Настоящият случай не ми изглежда да е изцяло подобен на делото Distribuidores Cinematográficos. По това дело предмет на спора е правна уредба, която с посочването на „испански филми“ визира само държавата членка, в която се произвежда филмът. В настоящия случай обаче възприетият критерий е езиков. По отношение на този езиков критерий не може да се счита, че той е лишен поначало от връзка с културата в контекста на вече посоченото значение на езика за опазването и развитието на културите, както и за подходящото разпространяване на знания за културите(91). Налага се изводът, че за разлика от дело Distribuidores Cinematográficos спорната в случая испанска правна уредба относно предварителното финансиране не може поначало да се счита за протекционистка мярка, приета само по икономически съображения.
111. Напълно независимо от съпоставимостта на настоящия случай с делото Distribuidores Cinematográficos следва да се анализират отрицателните последици за културния и медийния сектор от контрола върху съдържанието и качеството, който надхвърля пределите на езиковия критерий.
112. В едно отворено и плуралистично общество понятието „култура“ е изключително широко. Формите на културно изразяване са съответно многобройни, включително в аудио-визуалния сектор. Независимо от редки, крайни случаи, които не са спорни в конкретния случай(92), струва ми се, че на практика е невъзможно да се установят обективни и най-вече справедливи критерии, позволяващи да се определи какво е култура, и още по-малко — какво следва да представляват „продукти от културно естество“, които заслужават финансиране. Всеки такъв опит крие неминуемо риска от ограничаване в рамките на традиционните начини на мислене и особено от пренебрегване на динамиката на културните течения и на културната дейност на малцинствата в едно общество.
113. Следователно дори да се поеме рискът да се установят обективни критерии за това дали определен игрален или телевизионен филм може да се счита за „продукт от културно естество“(93) или за „качествен филм“(94), практическото прилагане на тези критерии би довело до значителна бюрокрация. С цел да се гарантира минимум правна сигурност, в крайна сметка може да бъде необходимо, създадена от държавата експертна група или одобрена от държавата организация да оценява дали филмовият проект може или не може да бъде взет предвид с оглед на предварителното финансиране от страна на телевизионните оператори. Това би могло да създаде у заинтересованите продуценти и творци впечатлението, че филмовият им проект се подлага на предварително цензуриране от страна на държавата.
114. Разбира се, всичко това не е пречка за държавата членка в рамките на свободата си на преценка(95) да се опитва да съобрази мерките си за насърчаване на киното с критерии за съдържание или за качество. При все това считам, че от общностното право, и по-специално от основните свободи, не следва задължение за държавите членки винаги да основават насърчаването на културата на критерии за съдържание или за качество.
115. В същия смисъл Комисията е свободна — при упражняване на широкото си право на преценка(96) във връзка с разрешението за отпускане на държавни помощи за насърчаване на културата и опазване на културното наследство (член 87, параграф 3, буква г) ЕО) — да възприема ограничителен подход и да разрешава само мерки, имащи за предмет по-тясно определен „продукт от културно естество“(97). Подобна практика на разрешаване от Комисията в областта на държавните помощи не засяга обаче тълкуването на другите разпоредби на Договора за ЕО, и по-специално основните свободи. Нищо не възпрепятства държавите членки, извън областта на държавните помощи, да се откажат от допълнителни критерии за съдържание или за качество и да насърчават културата във възможно най-широк обхват.
116. Следователно от гледна точка на общностното право обосновката на правна уредба относно предварителното финансиране като испанската не изисква непременно въз основа на обективни и подлежащи на контрол критерии да се ограничава приложното ѝ поле до игрални и телевизионни филми, които явно особено заслужават финансиране.
117. Накрая следва да се добави, според информацията, с която разполагаме, че финансови тежести като наложените на телевизионните оператори в рамките на испанската правна уредба относно предварителното финансиране не са съвсем непропорционални на преследваната цел. Частта от ежегодните приходи, която испанските телевизионни оператори са задължени да предназначават за предварителното финансиране на филми на един от официалните езици на Испания, а именно 3 %(98), изглежда сравнително умерена. Освен това испанската правна уредба не изисква от телевизионните оператори да финансират предварително само филми, които са на официалните езици на Испания. Всъщност като определя квоти в съотношение 60:40, тя им предоставя немалка свобода на действие по отношение на инвестициите в европейски филмови проекти, които са на други езици. Според данните, предоставени от някои страни в съдебното заседание пред Съда, телевизионните оператори са в състояние да инвестират и в съвместни продукции, чийто краен продукт е на няколко оригинални езика, които са равнопоставени(99).
118. С оглед на изложеното по-горе стигам до извода, че правна уредба относно предварителното финансиране като испанската е в състояние да осъществи преследваната с нея цел в областта на езиковата и културната политика и не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Освен това тя не представлява непропорционална тежест за телевизионните оператори.
4. Междинно заключение
119. Затова в обобщение бих посочила следното:
Основните свободи по Договора за ЕО не възпрепятстват държава членка да налага на телевизионните оператори законовото задължение да предназначават 60 % от задължителното ежегодно предварително финансиране за европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език е официален в тази държава членка.
В – По третия въпрос: понятието за държавна помощ
120. С третия си въпрос Tribunal Supremo иска да се уточни понятието „помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 87 ЕО. Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали е налице държавна помощ, когато държава членка налага на телевизионните оператори законово задължение да предназначават ежегодно определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език е официален в тази държава членка. В основата на този въпрос е предположението на Tribunal Supremo, че филмите, предварително финансирани на основание на Закон 25/1994(100), са произведени предимно от испанската киноиндустрия(101).
121. Всички страни в производството освен UTECA считат, че в случая не става въпрос за помощ по смисъла на член 87 ЕО. Съгласна съм с тази позиция.
122. Квалификацията на една мярка като помощ по смисъла на Договора за ЕО изисква да е изпълнен всеки от четирите кумулативни критерия, на които се основава член 87, параграф 1 ЕО(102). В това отношение става въпрос за финансирането на мярката от държавата или чрез държавни ресурси (първи критерий), съществуването на предимство за дадено предприятие (втори критерий), селективността на мярката (трети критерий) и засягането на търговията между държавите членки с произтичащо от това нарушение на конкуренцията (четвърти критерий)(103).
123. В настоящия случай особено внимание заслужава първият критерий, тоест финансирането от държавата или чрез държавни ресурси.
124. Вярно е, че според постоянната съдебна практика за квалификацията като помощ по принцип е без значение дали дадено предимство се предоставя пряко от държавата или от публични или частни организации, учредени или акредитирани от държавата за прилагането на схемата за помощи, тъй като в противен случай би било възможно заобикалянето на членове 87 ЕО и 88 ЕО само чрез учредяването на независими организации, на които е възложено разпределението на помощите(104).
125. Дадено предимство може обаче да бъде квалифицирано като помощ само когато, от една страна, то се финансира пряко или непряко чрез държавни ресурси, и от друга страна, отговорността за него се носи от държавата(105).
126. Противно на поддържаното от UTECA, неотдавнашната съдебна практика, и по-специално Решение по дело GEMO, Решение по дело Pearle и др., Решение по дело Белгия и Forum 187/Комисия и Решение по дело Laboratoires Boiron, също не е променила нищо в това отношение. Така например в Решение по дело Pearle и др. Съдът приема, че не съществува помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, именно по съображението че липсва финансиране чрез държавни ресурси(106). По дело GEMO, посочено по-горе, приходите от такса, събирана и управлявана от държавни органи, осигуряват предоставянето на определени услуги, така че финансирането на тези услуги чрез държавни ресурси не поражда съмнение и не се нуждае от по-подробен анализ(107). Подобно е положението по дело Белгия и Forum 187/Комисия, посочено по-горе, и по дело Laboratoires Boiron, посочено по-горе, в които се разглеждат случаи на облагодетелстване под формата на освобождаване от облагане с държавни данъци(108), при което не се стига до изплащане на парични суми от държавата, но все пак е налице конкретен отказ на държавата от приходи.
127. В настоящия случай новият член 5, параграф 1 от Закон 25/1994, от който произтича задължението на испанските телевизионни оператори да финансират предварително филми, несъмнено представлява държавна мярка на Кралство Испания. Изводът е, че за всякакви предимства, които филмовите продуценти получават въз основа на тази правна уредба, може да се счита, че отговорност носи изцяло испанската държава(109).
128. При все това в рамките на тази правна уредба не се стига нито пряко, нито непряко до прехвърляне на държавни ресурси в полза на филмовите продуценти. Вярно е, че подобно прехвърляне на държавни ресурси не изисква непременно изплащането на парични суми от бюджета на държавата(110). Въпреки това паричните средства, предназначени за предварителното финансиране на филми, би трябвало поне да са на разположение на държавата, преди да бъдат изплатени(111), или под друга форма да създават финансова тежест за държавата(112). Настоящият случай не е такъв.
129. Първо, за предварителното финансиране на филми на основание на спорната правна уредба се предназначават само финансовите ресурси на съответните телевизионни оператори, без оглед на това дали става дума за филми, които самите те произвеждат, или за филми, произведени от други продуценти. Доколкото е видно, испанската държава няма никакъв контрол върху тези финансови ресурси, както и няма влияние върху начина, по който те фактически се използват. Следователно не може да се приеме, че тези ресурси би могло да са на нейно разположение.
130. Второ, системата на предварителното финансиране на филми не води до никаква финансова тежест за испанската държава. По-специално не е възможно подобна тежест за държавата да възникне само поради обстоятелството че телевизионните предприятия вероятно реализират по-малка печалба поради законовото си задължение да финансират предварително европейски филми и по тази причина намаляват данъчните приходи на испанската държава(113). Всъщност причинно-следствената връзка между предварителното финансиране на филми и евентуалното намаляване на данъчните приходи е твърде несигурна и твърде непряка, за да може да се говори за предоставяне на предимство на филмовите продуценти за сметка на държавата. От това следва, че настоящият случай съществено се различава от хипотезите, в които предоставено от държавата предимство се състои в конкретни данъчни облекчения или освобождавания за определени предприятия, така че намаляването на данъчните приходи на държавата може в достатъчна степен да се предвиди и съответства на предоставеното предимство(114).
131. На основание на системата за предварителното финансиране на филми испанската държава налага само на определени предприятия — телевизионните оператори — законово задължение да запазват част от финансовите си ресурси за определена цел, а именно за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми на определени езици. Свързаната с това държавна намеса във волята на телевизионните оператори може действително да предоставя икономически предимства на определени филмови продуценти, но тези предимства не се финансират посредством държавни ресурси, а единствено посредством ресурси на съответните телевизионни оператори(115).
132. Фактът, че сред телевизионните оператори, задължени да финансират предварително филми, наред с някои частни предприятия има и публични радио- и телевизионни оператори, не променя този извод(116). Макар да е възможно ресурсите, управлявани от публични предприятия или от публичноправни организации, да се разглеждат в някои случаи като държавни ресурси(117), това невинаги автоматично е така(118), а само когато техните ресурси се намират постоянно под държавен контрол и следователно са на разположение на компетентните национални органи(119).
133. В повечето случаи публичните радио- и телевизионни оператори се ползват със специална автономия по отношение на държавата, която ги закриля срещу държавна намеса не само по отношение на програмните им схеми, но и на разходите им. Доколкото подобна автономия по отношение на държавата се предоставя и на испанските публични телевизионни оператори — което следва да се установи от запитващата юрисдикция — финансовите им ресурси не би следвало да се считат за държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО(120).
134. Дори обаче запитващата юрисдикция да стигне до извода, че е възможно държавата да упражнява влияние върху испанските публични радио- и телевизионни оператори по отношение на техните разходи, трябва да се припомни, че разглежданите в конкретния случай разходи, предназначени за предварителното финансиране на филми, не са резултат от специфично държавно влияние върху публичните радио- и телевизионни оператори, което би могло да означава, че е налице прикрита помощ. Всъщност тези разходи се основават на обща законова уредба, чието приложно поле въобще не се ограничава само до публичните радио- и телевизионни оператори, а обхваща и немалък брой частни телевизионни оператори.
135. Новият член 5, параграф 1 от Закон 25/2004 не прави разграничение между частни и публични радио- и телевизионни оператори. Следователно тази разпоредба може да се сравни с други общи държавни правни уредби, които преследват цел от обществен интерес — например защита на здравето, опазване на околната среда или безопасност на движението — и които се прилагат както към публичните, така и към частните организации.
136. Например законова разпоредба, която задължава мотоциклетистите да носят каска, сама по себе си не представлява схема за помощи, облагодетелстваща предприятията, които произвеждат и разпространяват подобни каски, дори и държавата да закупува част от каските за полицията. Дори да се приеме, че държава членка налага законово задължение да се носят каски, произведени от местни производители, това не би представлявало проблем на правото в областта на държавните помощи, а проблем, който следва да бъде разрешен в контекста на основните свободи на вътрешния пазар, и по-специално в контекста на разпоредбите относно свободното движение на стоки.
137. Същото важи по отношение на правна уредба като разглежданото в настоящото производство задължение от обществен интерес за испанските телевизионни оператори да допринасят с част от ресурсите си за предварителното финансиране на европейски филми. Самото обстоятелство, че правни субекти трябва да правят определени разходи по силата на законова уредба и трети лица се възползват от това, не е достатъчно, за да се окачестви подобна правна уредба като схема за помощи, финансирана от държавата по смисъла на членове 87 ЕО и 88 ЕО. Общностноправните последици от подобна правна уредба трябва да се преценяват в контекста на основните свободи на вътрешния пазар(121).
138. Следователно като цяло се налага изводът, че правна уредба относно предварителното финансиране като испанската не представлява помощ, предоставена от държавата или чрез държавни средства по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
VI – Заключение
139. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на испанския Tribunal Supremo по следния начин:
„1. Директива 89/552/ЕИО като цяло, и в частност член 3 от нея, допуска национална правна уредба, която задължава телевизионните оператори да предназначават ежегодно определен процент от приходите си за предварителното финансиране на европейски игрални и телевизионни филми. Подобна правна уредба трябва да бъде съвместима с другите норми на общностното право.
2. Основните свободи по Договора за ЕО не възпрепятстват държава членка да налага на телевизионните оператори законовото задължение да предназначават 60 % от посоченото в предходната точка ежегодно предварително финансиране за европейски игрални и телевизионни филми, чийто оригинален език е официален в тази държава членка.
3. Правна уредба като описаната по-горе в точки 1 и 2 освен това не представлява помощ, предоставена от държавата или чрез държавни средства по смисъла на член 87 ЕО.“