JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. december 10.1(1)
C‑346/08. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága
„2001/80/EK irányelv – Környezetterhelés – Tüzelőberendezések – Egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozása – Villamos energia felhasználása alumíniumgyártás során”
I – Bevezetés
1. A Bizottság és az Egyesült Királyság arról vitázik, hogy egy olyan szénerőműnek, amely alumíniumgyártáshoz állít elő villamos energiát, be kell‑e tartania a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben(2) megállapított határértékeket. E tekintetben kén‑dioxid, nitrogén‑oxidok és por kibocsátásáról van szó.
2. Konkrétan azt kell tisztázni, hogy a villamos energia égéstermék‑e, mivel az irányelv nem vonatkozik azon nagy tüzelőberendezésekre, amelyek égéstermékeit közvetlen gyártási folyamatokban használják fel.
II – Jogi háttér
3. A 2001/80 irányelv az 1. cikke szerint a legalább 50 MW névleges hőteljesítményű tüzelőberendezésekre vonatkozik, függetlenül az azok által használt (szilárd, folyékony vagy gáz‑halmazállapotú) tüzelőanyag jellegétől.
4. Tüzelőberendezés a 2. cikk 7. pontjának első mondata szerint bármely olyan technikai berendezés, amelyben tüzelőanyagot égetnek el az így keletkező hő hasznosítása céljából.
5. Az irányelv hatályára vonatkozóan a 2. cikk 7. pontjának második, harmadik és negyedik mondata továbbá a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv kizárólag energia termelésére létrehozott tüzelőberendezésekre vonatkozik, az égéstermékeket közvetlen gyártási folyamatokban felhasználó tüzelőberendezések kivételével. Ezen irányelvet nem kell alkalmazni különösen az alábbi tüzelőberendezésekre:
a) tüzelőberendezésekre, amelyekben az égéstermékeket közvetlen hevítésre, szárításra, illetve tárgyak vagy anyagok bármilyen más kezelésére használják, például újrahevítő kemencék, hőkezelésre szolgáló kemencék;
b) utóégető művek, azaz bármilyen, független tüzelőberendezésként nem üzemeltetett, a füstgázok égetés útján történő tisztítására tervezett műszaki berendezés;
c) a katalitikus krakkolásra használt katalizátorok regenerálására szolgáló létesítmények;
d) a kén‑hidrogént kénné alakító létesítmények;
e) a vegyiparban használt reaktorkemencék;
f) kokszoló kemencesor;
g) léghevítők;
h) valamely jármű, hajó vagy repülőgép meghajtására szolgáló bármilyen műszaki berendezés;
i) a part menti platformokon használt gázturbinák;
j) 2002. november 27‑ét megelőzően engedélyezett gázturbinák vagy az eljárni jogosult hatóság szerint 2002. november 27. előtti teljes engedélykérelem tárgyát képező gázturbinák, amennyiben a létesítményt legkésőbb 2003. november 27‑ig üzembe helyezik, a 7. cikk (1) bekezdésének és a VIII. melléklet A. és B. részének sérelme nélkül.
A dízel‑, benzin‑ és gázüzemű motorokkal hajtott létesítmények nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá.”
III – A tényállás, az eljárás és a kérelmek
6. Egy alumíniumgyártó hosszabb ideje üzemeltet szénerőművet az Anglia keleti partján fekvő Lynemouth‑ban. A megtermelt energiát szinte teljes mértékben az olvadékelektrolízissel (az úgynevezett Hall‑Héroult eljárással) történő alumíniumgyártáshoz használják fel a szomszédos üzemben. A megtermelt energiának csak körülbelül 9%‑át vezetik be a villamosenergia‑hálózatba.
7. Az Egyesült Királyság legkésőbb 2006 elejétől nem alkalmazza a 2001/80 irányelvet erre az erőműre. A Bizottság ezzel szemben azt az álláspontot képviseli, hogy az erőműre vonatkoznak az irányelvben támasztott követelmények. Erről az észrevételek megtételére irányuló, 2007. június 29‑i felszólításban („felszólító levélben”) tájékoztatta az Egyesült Királyságot. Az Egyesült Királyság a 2007. augusztus 31‑i válaszlevélben nem tért el álláspontjától. A Bizottság ezért 2007. október 23‑án indokolással ellátott véleményt adott ki. Ebben két hónapos határidőt adott az általa megfogalmazott kifogásokban szereplő visszásságok megszüntetésére.
8. Mivel az Egyesült Királyság a 2007. december 21‑i válaszlevélben fenntartotta álláspontját, a Bizottság 2008. július 25‑én előterjesztette a jelen keresetet. A Bizottság
annak megállapítását kéri, hogy az Egyesült Királyság, mivel megtagadta a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a lynemouth‑i erőműre való alkalmazását, nem teljesítette az ezen irányelvből eredő kötelezettségeit;
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának a költségek viselésére való kötelezését kéri.
9. Az Egyesült Királyság
a kereset elutasítását és a Bizottságnak a költségek viselésére való kötelezését kéri.
IV – Értékelés
10. A lynemouth‑i erőműnek meg kell felelnie a meglévő berendezésekre vonatkozó határértékeknek, ha az irányelv hatálya alá tartozik. A 2001/80 irányelv 1. cikke és 2. cikke 7. pontjának első mondata szerinti, 50 MW feletti névleges hőteljesítményű tüzelőberendezésről van szó.
11. Az irányelv alkalmazása azonban a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondata szerint azt is feltételezi továbbá, hogy az erőmű energia termelésére létrehozott tüzelőberendezés, az égéstermékeket azonban nem közvetlen gyártási folyamatokban használják fel. Az erőmű ugyan energia termelésére szolgál, a felek azonban vitáznak arról, hogy az erőmű égéstermékeit közvetlenül alumíniumgyártáshoz használják‑e fel.
A – Az égéstermék fogalmáról
12. Az égéstermék fogalmát (produit de combustion, product of combustion) különbözőképpen lehet értelmezni. Pusztán az anyagot tekintve ez a füstgázokat, a hamut és az egyéb égési maradványokat foglalná magában. Mindazonáltal nyilvánvaló, hogy az égés során keletkező hő szintén égésterméknek tekintendő. Egy tüzelőberendezésre ugyanis a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának első mondata szerint éppen az jellemző, hogy tüzelőanyagot égetnek el az így keletkező hő hasznosítása céljából.
13. Az erőmű egyetlen, az alumíniumkohóban felhasznált terméke a villamos energia. Az olvadékelektrolízis során azt forró sóolvadékon vezetik át, hogy az ezen olvadékban lévő alumínium‑oxidot alumíniummá alakítsák. Ez közvetlen felhasználás. Ezért az a meghatározó, hogy az erőműben termelt villamos energia esetében égéstermékről van‑e szó.
14. A villamos energia nem anyagi égéstermék, és nem is hő. Úgy állítják elő, hogy az égés során keletkező hő gőzt termel, amely egy generátort hajt. Csak ez a generátor termeli a villamos energiát. Következésképpen ahhoz, hogy a villamos energiára kiterjedjen az égéstermék fogalma, azt olyan kiterjesztően kellene értelmezni, hogy az olyan termékeket is magában foglal, amelyek csak közvetve vezethetők vissza valamely égési folyamatra. Ez azonban bizonyára nem felel meg a szokásos nyelvhasználatnak.
B – A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontja második mondatának kivételként való minősüléséről
15. Az égéstermék fogalmának kiterjesztő értelmezése ellen szól az is, hogy e fogalom egy általános szabály alóli kivétel hatályát határozza meg. A kivételeket megszorítóan kell értelmezni,(3) hogy az általános rendelkezések ne üresedjenek ki. A kivételkénti minősítés az alábbi megfontolásokból ered.
16. A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának első mondata a tüzelőberendezést olyan technikai berendezésként határozza meg, amelyben tüzelőanyagot égetnek el az így keletkező hő hasznosítása céljából. E berendezésekre alkalmazni kell a megállapított határértékeket, ha azok az 1. cikk szerinti küszöbértéket, azaz az 50 MW névleges hőteljesítményt meghaladják, és a 2. cikk 7. pontjának második mondata szerint energia termelésére szolgálnak.
17. Ez az általános rendelkezés az irányelv célkitűzéseit, nevezetesen a nitrogén‑oxidok és a kén‑dioxid ((2)–(6) preambulumbekezdés), valamint a por ((10) preambulumbekezdés) nagy tüzelőberendezések általi kibocsátásának csökkentését valósítja meg. Ez megfelel az európai környezetpolitikának az EK 2. cikkben és EK 174. cikkben (a módosítást követően jelenleg az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésében, valamint az EUMSZ 191. cikkben, lásd az EUSZ preambulumát is) rögzített azon általános célkitűzésének, hogy előmozdítsák a környezet minőségének magas szintű védelmét és javítását. Minél több berendezésnek kell figyelembe vennie a határértékeket, annál inkább előmozdulnak e célkitűzések.
18. Az Egyesült Királyság álláspontjával ellentétben a 2. cikk 7. pontjának egyéb rendelkezései nem a tüzelőberendezés fogalmának pontosítását, hanem korlátozásokat tartalmaznak. Kizárnak berendezéseket, jóllehet szintén tüzelőberendezésekről van szó. A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontja második mondatának szövege ezt kifejezetten rögzíti, mivel e mondat szerint az irányelv az energia termelésére létrehozott berendezésekre alkalmazandó, az égéstermékeket közvetlen gyártási folyamatokban felhasználó berendezések kivételével.
C – A kivételek céljáról
19. A szabályozás olyan célkitűzései sem ismerhetők fel, amelyek megkövetelnék, hogy az égéstermék fogalmát az általános nyelvhasználattal szemben kiterjesztően értelmezzék, ahogy azt az Egyesült Királyság javasolja.
20. Az égéstermékek közvetlen gyártási folyamatokban való felhasználására vonatkozó kivétel a 2. cikk 7. pontjának a 88/609/EGK irányelvben(4) szereplő eredeti változatára vezethető vissza, amely irányelvnek a 2001/80 irányelv a helyébe lépett. Az eredeti változatban a Tanács minden további indokolás nélkül egészítette a Bizottság javaslatát(5) egy hasonló kivétellel, valamint meghatározott berendezéstípusokra vonatkozó olyan kivételekkel, amelyeket jelenleg az a)–g) pont rögzít. A 2001/80 irányelv sem jelöli meg a kivételek célkitűzéseit, amelyek segíthetnék az értelmezést.
21. A Bizottság számára a kivételek azon alapulnak, hogy az égés során keletkező füstgázokban nő a káros anyagok jelenléte az égéstermékek közvetlen gyártási folyamatokban való felhasználása révén. A Bizottság abból indul ki, hogy e füstgázok közvetlen felhasználás esetén érintkezésbe kerülnek más anyagokkal, és ezért erősebben szennyeződnek, mint elszigetelt égési folyamatok során. A 2001/80 irányelvben megállapított határértékek azonban elszigetelt égési folyamatokra vonatkoznak.
22. Ez a megfontolás kizárná a villamos energiát, mivel ennek termékek gyártására való felhasználása az erőmű kibocsátására semmiféle hatást nem gyakorol. A villamos energiát a nemzeti villamosenergia‑hálózatba is bevezethetnék anélkül, hogy további kibocsátás keletkezne.
23. A Bizottság elmélete azonban azt feltételezi, hogy csak a füstgázok égéstermékek. Ezzel szemben nem helytálló ez az elmélet akkor, ha a keletkező hő szintén égéstermék, és azt közvetlenül használják fel anélkül, hogy a füstgázok más anyagokkal szennyeződnének. A hő azonban a Bizottság szerint is égéstermék. A Bizottság álláspontja ezért ellentmondásos.
24. Az Egyesült Királyság szerint a kivételek a határértékek alkalmazása költségei és környezeti hasznai mérlegelésének eredményei. Ez a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának a)–j) alpontjában kifejezetten megjelölt berendezéstípusokra vonatkozhat. Egyes berendezéstípusok tekintetében ugyanis meg lehet állapítani bizonyos határértékek költségeit és hasznait.
25. A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondatában általánosan megfogalmazott kivétel ezzel szemben nem alapulhat a költségek és hasznok mérlegelésén. Nem látható előre, hogy milyen költségekkel és haszonnal járna a határértékek olyan berendezésekre való alkalmazása, amelyek nem energia termelésére szolgálnak, vagy égéstermékeket közvetlen gyártási folyamatokban használnak fel.
26. Mindazonáltal elképzelhető lenne, hogy a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondata arra irányul, hogy előnyben részesítse a nagy tüzelőberendezések használatára utalt gyártási folyamatokat. Az ilyen folyamatok termékei hátrányos helyzetbe kerülhetnek a nemzetközi versenyben a szigorúbb határértékek alapján felmerülő többletköltségek révén.
27. Ez a gondolat alapvetően helytálló az erőműnek és az alumíniumkohónak a jelen kombinációja esetében is. Az Egyesült Királyság előadja, hogy a további alumíniumgyártást veszélyeztetné, ha az erőművet az irányelv hatálya alá vonnák.
28. A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondata mindazonáltal világosan kifejezésre juttatja, hogy kivételt csak a gyártási folyamatnak az égési folyamattal való különösen szoros kapcsolata esetén kell biztosítani: az égéstermékeknek a közvetlen gyártási folyamatokban való felhasználására van szükség.
29. A kapcsolat akkor a legerősebb, ha csak a közvetlen égéstermékeket, azaz a hőt és az égés reakciótermékeit kell számításba venni a felhasználás szempontjából. Ellenben ha a felhasználható termékek körét az olyan közvetett égéstermékekre is kiterjesztik, mint a villamos energia, fellazul a gyártási folyamat és az égés közötti kapcsolat.
30. Az ilyen fellazulás ellen szól, hogy a villamos energia nagyobb távolságokra is szállítható, és ezért különböző forrásokból származhat. Villamos energia nagy tüzelőberendezés alkalmazása nélkül, például vízenergiával vagy atomenergiával is termelhető. A közvetlenül felhasznált hőt ellenben a közelben kell megtermelni, és ezért az jellemzően csak bizonyos, helyben lévő forrásokból származhat. Ezek rendszerint nagy tüzelőberendezések.
31. A Bizottság ebben az összefüggésben helytállóan emeli ki azt, hogy indokolatlan előnyben részesítenék a lynemouth‑i alumíniumgyártást az európai versenyben, ha a szénerőműnek nem kellene megfelelnie a 2001/80 irányelvnek. Az európai versenytársak ugyanis az általános hálózatból szerzik be a villamos energiájukat, és ezért viselik a határértékek villamosenergia‑termelés során való betartásának költségeit.
32. Ehhez járul még az erőmű indokolatlan előnyben részesítése más villamosenergia‑termelőkkel szemben, mivel a termelés mintegy 9%‑át az általános hálózatba szolgáltatják.
33. Ezért el kell utasítani a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondata szerinti kivételnek az olyan szénerőműre való kiterjesztését, amelynek villamosenergia‑termelését lényegében a szomszédos alumíniumkohónak szánják.
D – A kivételek rendszeréről
34. Az Egyesült Királyság álláspontjával szemben a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontja harmadik mondatának g) pontja szerinti, a léghevítőkre vonatkozó kivétel sem eredményezi a második mondat eltérő értelmezését.
35. Az Egyesült Királyság a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának harmadik mondata szerinti különleges berendezéstípusokra vonatkozó kivételeket a második mondat általános rendelkezése alkalmazási eseteinek tartja. A harmadik mondat szerint az irányelvet nem kell alkalmazni különösen az a)–j) pontban felsorolt berendezéstípusokra. A jelenlegi változatban ez a „különösen” kifejezés mindazonáltal nem tekinthető a második mondatra való utalásnak, mivel a h)–j) pont szerinti berendezéstípusok nem állnak szükségszerűen kapcsolatban a második mondatban kifejezetten feltételezett gyártási folyamatokkal.
36. Az Egyesült Királyság ezért a 2. cikk 7. pontjának a 88/609/EGK irányelvben szereplő eredeti változatára hivatkozik. Ez az érvelés kétséges, már csak azért is, mert a jelen ügyben a 2001/80 irányelv rendelkezéseiről van szó. Azonban a korábbi jog elszigetelt vizsgálata esetén sem meggyőző.
37. A 88/609/EGK irányelv 2. cikkének 7. pontja az általános kivétel mellett csak a gyártási folyamatokhoz kapcsolódó jelenlegi a)–g) pontot tartalmazta. Az Egyesült Királyság álláspontja szerint az utolsó, akkoriban kifejezetten megjelölt berendezéstípus, a jelenlegi g) pontban említett léghevítő azt bizonyítja, hogy az égéstermék fogalmát kiterjesztően kell értelmezni, és az magában foglalja az olyan közvetetett égéstermékeket is, mint a villamos energia.
38. A léghevítők valamely égési folyamat hőjét átadják a levegőnek, amelyet ezután a vasgyártás elősegítése érdekében egy nagyolvasztóba fújnak. Az égés során keletkező felhevült füstgázból kivonják a hőt, és azt hőtárolóként használt köveken keresztül átadják a levegőnek.
39. Az Egyesült Királyság álláspontjával szemben ez a kivétel nem teszi viszonylagossá az égéstermék fogalmát. A kivétel az égés egyik közvetlen termékének, mégpedig a hőnek a felhasználását érinti.(6)
40. Mindazonáltal helytálló, hogy a léghevítők nem a 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontjának második mondata szerinti általános kivétel alkalmazási esetei. Az égéstermékként keletkező hőt nem közvetlenül, hanem közvetve, a füstgázok két másik közvetítőnek, a köveknek és a levegőnek való átadása után használják fel. Ezért a léghevítőkre vonatkozó kivétel arra utal, hogy a 2. cikk 7. pontja szerinti különleges kivételek már a 88/609 irányelvben sem az általános kivétel pontosításai voltak, hanem az irányelv bizonyos alkalmazásai költségeinek és hasznainak mérlegelésén alapulnak.(7) A 2001/80 irányelv által kiegészített további kivételek, amelyekre a második mondat már nyilvánvalóan nem terjedhet ki, igazolják ezt a feltevést.
41. Az ipari kibocsátásokról (azaz a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről) szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó – jelenleg tárgyalt – bizottsági javaslat,(8) amely különböző irányelvek – köztük a 2001/80 irányelv – egyesítését tűzte ki célul, ezt az utat követi tovább. A 2001/80 irányelv 2. cikke 7. pontja harmadik mondatának a)–j) pontja szerinti különleges kivételektől eltérően ugyanis úgy tűnik, hogy a második mondat szerinti általános kivételt ez már nem tartalmazza.(9) A Tanács ehelyett más kivételeket javasol.(10) Mindazonáltal a lynemouth‑i erőműhöz hasonló berendezésekre vonatkozó különleges kivételt nem terveznek.
E – Következtetések
42. Összegezve ezért azt kell megállapítani, hogy a villamos energia alumíniumgyártáshoz való felhasználása nem minősül közvetlen gyártási folyamatban való felhasználásnak. Ennélfogva a 2001/80 irányelvben megállapított határértékeket alkalmazni kell a lynemouth‑i erőműre, és a keresetnek helyt kell adni.
V – A költségekről
43. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
VI – Végkövetkeztetések
44. Mindezek alapján azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1) Az Egyesült Királyság – mivel megtagadta a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a lynemouth‑i erőműre való alkalmazását – nem teljesítette az ezen irányelvből eredő kötelezettségeit.
2) Az Egyesült Királyság viseli az eljárás költségeit.