CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 12 juni 2014 (1)
Zaak C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
[verzoek van het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland)
om een prejudiciële beslissing]
„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2004/114/EG – Voorwaarden voor toelating van derdelanders voor studiedoeleinden – Niet-toelating van persoon die aan voorwaarden van richtlijn 2004/114/EG voldoet – Regeling van lidstaat die aan administratie beoordelingsmarge toekent”
1. In het kader van haar strategie om van Europa een wereldcentrum voor onderzoek, onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit te maken, heeft de Europese Unie enkele regelingen vastgesteld die als onderdeel van haar immigratiebeleid de toelating tot en de mobiliteit binnen de Unie van derdelanders met het oog op studie en onderzoek moeten bevorderen.(2)
2. Deze strategie past in de context van globalisering, gekenmerkt door een wereldwijde concurrentie tussen de ontwikkelde landen om buitenlandse onderzoekers en studenten binnen te halen.(3) Het vermogen om die groepen aan te trekken, is immers zowel politiek als economisch gezien van belang. Zo vormen de onderzoekers en studenten een reservoir van gekwalificeerd of in potentie gekwalificeerd menselijk kapitaal, dat van belang wordt geacht voor economische groei, ontwikkeling en innovatie. Bovendien kan het aantrekken van buitenlandse onderzoekers en studenten – en de daarmee gepaard gaande kenniscirculatie – in belangrijke mate bijdragen aan de ontwikkeling van de onderwijs‑ en onderzoekssystemen, en tegelijkertijd op zich al een economische factor van betekenis zijn.(4)
3. Met de in de onderhavige zaak door het Verwaltungsgericht Berlin gestelde prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht de draagwijdte te preciseren van een van de regelingen die de Unie in het leven heeft geroepen om de genoemde doelstellingen te realiseren, namelijk richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk(5) (hierna: „richtlijn 2004/114” of „richtlijn”). Het Hof zal in deze zaak echter het belang van het nastreven van die legitieme doelstellingen moeten afwegen tegen het risico dat dit wetgevingsinstrument wordt misbruikt voor andere doeleinden dan waarvoor het bedoeld is.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
4. De punten 6, 8, 14, 15 en 17 van de considerans van richtlijn 2004/114 luiden als volgt:
„(6) Eén van de doelstellingen van het optreden van [de Unie] op het gebied van onderwijs is, van Europa een wereldcentrum voor onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit te maken. De bevordering van de mobiliteit van onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden naar [de Unie] willen komen, is een essentieel onderdeel van deze strategie. De harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake de voorwaarden voor toegang en verblijf maakt daar deel van uit.
[...]
(8) De term toelating heeft betrekking op de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op de in deze richtlijn uiteengezette doeleinden.
[...]
(14) Toelating ten behoeve van de in deze richtlijn uiteengezette doeleinden kan op grond van geldige redenen worden geweigerd. Met name kan toelating worden geweigerd indien een lidstaat op basis van feiten tot het oordeel is gekomen dat de betrokken onderdaan van een derde land een potentiële bedreiging vormt voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid. Voor het begrip openbare orde kan een veroordeling wegens het plegen van een ernstig misdrijf relevant zijn. In dit verband zij erop gewezen dat voor de begrippen openbare orde en binnenlandse veiligheid tevens relevant is of een onderdaan van een derde land behoort of heeft behoord tot een vereniging die steun verleent aan terrorisme, een dergelijke vereniging steunt of heeft gesteund, dan wel extremistische doelstellingen huldigt of heeft gehuldigd.
(15) Indien er twijfel bestaat over de redenen van de aanvraag tot toelating, kunnen de lidstaten alle bewijzen verlangen die nodig zijn om aan te tonen dat de aanvraag coherent is, in het bijzonder op basis van de voorgenomen studie van de aanvrager, teneinde misbruik en verkeerd gebruik van de procedure van de richtlijn tegen te gaan.
[...]
(17) Voor de eerste toegang tot hun grondgebied kunnen de lidstaten tijdig een verblijfstitel afgeven of, indien zij uitsluitend op hun grondgebied verblijfstitels afgeven, een visum.
[...]”
5. Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/114 („Doel”) is deze richtlijn „bedoeld ter bepaling van [...]
a) de voorwaarden waarop onderdanen van derde landen voor een periode van meer dan drie maanden kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde beroepsopleiding of vrijwilligerswerk;
b) de regels betreffende de procedures voor het voor deze doeleinden tot het grondgebied van de lidstaten toelaten van onderdanen van derde landen”.
6. In artikel 2, sub a, b en g, van richtlijn 2004/114 zijn voor de toepassing van deze richtlijn de volgende definities opgenomen:
„a) ‚onderdaan van een derde land’: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag;
b) ‚student’: onderdaan van een derde land die door een hogeronderwijsinstelling is aangenomen en is toegelaten tot het grondgebied van een lidstaat om bij wijze van hoofdactiviteit een voltijdse studie te volgen die wordt afgesloten met een door de lidstaat erkend getuigschrift van hoger onderwijs, waaronder een diploma, titel of doctoraal niveau aan een hogeronderwijsinstelling, en eventueel is voorafgegaan door een opleiding ter voorbereiding op dergelijk onderwijs overeenkomstig de nationale wetgeving;
[...]
g) ‚verblijfstitel’: iedere door de autoriteiten van een lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte vergunning om legaal op zijn grondgebied te verblijven, overeenkomstig artikel 1, lid 2, sub a, van verordening (EG) nr. 1030/2002[(6)].”
7. Artikel 3 van richtlijn 2004/114 („Werkingssfeer”) bepaalt in zijn eerste lid dat deze richtlijn geldt „voor onderdanen van derde landen die verzoeken te worden toegelaten tot het grondgebied van een lidstaat om daar te studeren. De lidstaten mogen ook besluiten deze richtlijn te laten gelden voor onderdanen van derde landen die met het oog op scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk verzoeken te worden toegelaten.”
8. Hoofdstuk II van de richtlijn („Voorwaarden voor toelating”) bestaat uit de artikelen 5 tot en met 11. Volgens artikel 5 („Beginsel”) is „[t]oelating van een onderdaan van een derde land in de zin van deze richtlijn [...] alleen mogelijk als na controle van het dossier blijkt dat hij voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 6, en, afhankelijk van de betrokken categorie, artikel 7, 8, 9, 10 of 11”.
9. Artikel 6, lid 1, formuleert de algemene voorwaarden voor toelating en bepaalt:
„Een onderdaan van een derde land die verzoekt te worden toegelaten voor de doeleinden zoals uiteengezet in de artikelen 7 tot en met 11:
a) legt een geldig reisdocument over, zoals omschreven in het nationale recht. De lidstaten kunnen verlangen dat het reisdocument geldig is voor ten minste de duur van het geplande verblijf;
b) legt, indien hij volgens het nationale recht van de lidstaat van ontvangst minderjarig is, een bewijs van toestemming van de ouders of voogd voor het beoogde verblijf over;
c) beschikt over een ziektekostenverzekering voor alle risico’s die voor de eigen onderdanen in de betrokken lidstaat normaliter zijn gedekt;
d) wordt niet beschouwd als een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid;
e) legt, indien de lidstaat daarom verzoekt, een bewijs over van betaling van de vergoeding die krachtens artikel 20 van deze richtlijn wordt gevraagd voor de behandeling van de aanvraag voor een verblijfstitel.”
10. De artikelen 7 tot en met 11 van hoofdstuk II van de richtlijn hebben betrekking op de specifieke toelatingsvoorwaarden die gelden voor studenten, scholieren, onbezoldigde stagiairs en vrijwilligers. Artikel 7 bevat de specifieke voorwaarden voor studenten en bepaalt in zijn eerste lid:
„Naast de in artikel 6 gestelde algemene voorwaarden moeten onderdanen van een derde land die om studieredenen verzoeken te worden toegelaten:
a) zijn aangenomen door een instelling voor hoger onderwijs om daar een studieprogramma te volgen;
b) op verzoek van een lidstaat kunnen aantonen dat zij gedurende hun verblijf over voldoende middelen kunnen beschikken om de kosten van levensonderhoud, de studiekosten en de kosten van de terugreis te dekken. De lidstaten maken het voor deze bepaling vereiste maandelijkse minimumbedrag bekend, hetgeen onverlet laat dat elk geval afzonderlijk wordt beoordeeld;
c) indien de lidstaat dat vereist, bewijzen over voldoende kennis van de taal van het studieprogramma dat zij volgen, te beschikken;
d) indien de lidstaat dat vereist, een bewijs van betaling van het door de instelling gevraagde inschrijfgeld kunnen overleggen.”
11. Hoofdstuk III van richtlijn 2004/114 („Verblijfstitels”) bevat bepalingen betreffende de verblijfstitel die wordt afgegeven aan elk van de categorieën van personen waarop deze richtlijn van toepassing is. Artikel 12 („Aan studenten afgegeven verblijfstitel”) luidt:
„1. Er wordt aan de student een verblijfstitel afgegeven voor ten minste een jaar met de mogelijkheid van verlenging zolang de houder ervan blijft voldoen aan de in de artikelen 6 en 7 gestelde voorwaarden. Indien de studie korter duurt dan een jaar, wordt de verblijfstitel afgegeven voor de studieperiode.
2. Onverminderd artikel 16 kan de verblijfstitel worden ingetrokken of niet worden verlengd indien de houder:
a) zich niet houdt aan de beperkingen die krachtens artikel 17 van deze richtlijn worden gesteld aan de toegang tot economische activiteiten;
b) volgens de nationale wetgeving of de bestuurlijke gebruiken onvoldoende voortgang boekt bij zijn studie.”
12. Artikel 16 van de richtlijn („Intrekking of niet-verlenging van verblijfstitels”) bepaalt:
„1. De lidstaten kunnen een verblijfstitel die op grond van deze richtlijn is afgegeven, intrekken of weigeren deze te verlengen indien de titel op frauduleuze wijze is verkregen of indien blijkt dat de houder niet voldeed of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang en verblijf die in artikel 5 en, naargelang van de categorie waartoe hij behoort, de artikelen 7 tot en met 11, zijn vastgesteld.
2. De lidstaten kunnen een verblijfstitel intrekken of weigeren te verlengen om redenen die verband houden met de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.”
B – Nationaal recht
13. § 6 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Duitse wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek; hierna: „AufenthG”)(7), met als opschrift „Visum”, bepaalt in het derde lid:
„Voor een verblijf van langere duur is een visum voor het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland (nationaal visum) vereist, dat vóór de binnenkomst wordt verleend. Het wordt verleend in overeenstemming met de voorschriften die gelden voor de verblijfsvergunning, de blauwe EU-kaart, de vestigingsvergunning en de vergunning tot duurzaam verblijf in de EU. [...]”
14. § 16 AufenthG, met als opschrift „Studie, taalcursus, schoolbezoek”, bepaalt in het eerste lid dat:
„[a]an een buitenlander [...] een verblijfsvergunning [kan] worden verleend voor studie aan een openbare of door de overheid erkende hogeschool of vergelijkbare onderwijsinstelling. Het verblijfsdoel ‚studie’ omvat ook het volgen van taalcursussen ter voorbereiding op een studie en van onderwijs aan een studiecollege (maatregelen ter voorbereiding op een studie). De verblijfsvergunning voor studie mag slechts worden verleend indien de buitenlander door de onderwijsinstelling is toegelaten, met dien verstande dat een voorwaardelijke toelating volstaat. Een bewijs van kennis van de taal van het te volgen studieprogramma wordt niet verlangd indien de talenkennis reeds bij het toelatingsbesluit in aanmerking is genomen dan wel door maatregelen ter voorbereiding op de studie moet worden verworven. De geldigheidsduur van een voor het eerst verleende dan wel verlengde verblijfsvergunning voor studiedoeleinden bedraagt minimaal één jaar en mag in geval van studie en maatregelen ter voorbereiding op een studie niet meer dan twee jaar bedragen. De geldigheidsduur kan worden verlengd indien het verblijfsdoel nog niet is bereikt en binnen een redelijk tijdsbestek nog kan worden bereikt.”
II – Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vraag
15. B. Alaya, Tunesisch onderdaan, is in 1989 geboren in Duitsland, waar zijn ouders woonachtig zijn. In 1995 is hij van Duitsland naar Tunesië verhuisd, waar hij naar school is gegaan en in 2010 is geslaagd voor zijn eindexamen.
16. Na zijn eindexamen heeft Alaya zich ingeschreven aan de universiteit van Tunis voor een studie informatica. Tegelijkertijd heeft hij stappen ondernomen om in Duitsland te gaan studeren. Zo heeft hij zich meerdere malen met succes aangemeld voor de studie wiskunde aan de Technische Universität Dortmund.
17. Alaya heeft diverse malen bij de bevoegde Duitse autoriteiten een studentenvisum aangevraagd, waarop steeds afwijzend is beslist. Het laatste weigeringsbesluit van de ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland in Tunis dateert van 22 juli 2011 en is op 23 september 2011 bevestigd. Voor hun weigering om Alaya het door hem aangevraagde studentenvisum te verstrekken, hebben de Duitse autoriteiten in dat besluit in wezen aangevoerd dat zij twijfelden aan zijn motivatie om in Duitsland te gaan studeren. Met name zou hij voor de vakken die belangrijk waren voor de studie die hij wilde gaan doen, alleen maar onvoldoendes hebben gehaald. Volgens de betrokken autoriteiten was het dan ook twijfelachtig of Alaya wel in staat zou zijn om in een voor hem vreemde taal te studeren of om zich de Duitse taal tijdig voor de aanvang van de studie eigen te maken. Volgens de Duitse autoriteiten bleek ook nergens uit dat Alaya zich serieus had verdiept in de met een studie in het buitenland gepaard gaande moeilijkheden. Bovendien viel in hun ogen niet in te zien in hoeverre een studie in Duitsland paste in zijn plan om in Tunesië als wiskundeleraar te gaan werken.
18. Alaya, die bezwaar maakt tegen de wijze waarop de consulaire autoriteiten zijn schoolresultaten hebben voorgesteld, heeft bij het Verwaltungsgericht Berlin, de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen die laatste weigeringsbesluiten.
19. De verwijzende rechter merkt op dat Alaya een nationaal visum nodig heeft om het Duitse grondgebied binnen te kunnen komen voor studiedoeleinden. De voorwaarden voor de afgifte van een dergelijk studentenvisum staan beschreven in § 16, lid 1, AufenthG. In de Duitse rechtspraak is de tekst van deze bepaling echter aldus geïnterpreteerd, dat de bevoegde autoriteiten bij de toepassing ervan een beoordelingsbevoegdheid toekomt: zij kunnen het studentenvisum onder de in deze bepaling geformuleerde voorwaarden afgeven, maar zijn daartoe niet verplicht.
20. De verwijzende rechter vraagt zich af of deze interpretatie verenigbaar is met richtlijn 2004/114. Met name stelt hij zich de vraag of een persoon die zoals Alaya aan de in de artikelen 6 en 7 van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden voor toelating voldoet, ingevolge artikel 12 van deze richtlijn recht heeft op een studentenvisum, zonder dat de nationale autoriteiten op dit punt een beoordelingsbevoegdheid hebben.
21. Het Verwaltungsgericht Berlin heeft daarom de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Volgt uit richtlijn [2004/114] een uit een gebonden bevoegdheid voortvloeiend recht op afgifte van een studentenvisum, gevolgd door een verblijfstitel overeenkomstig artikel 12 van deze ‚studentenrichtlijn’, wanneer aan de ‚voorwaarden voor toelating’, dat wil zeggen de in de artikelen 6 en 7 geformuleerde voorwaarden, is voldaan en er geen grond is om de toelating overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn te weigeren?”
III – Procesverloop voor het Hof
22. De verwijzingsbeslissing is op 13 september 2013 bij de griffie van het Hof binnengekomen. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Duitse, de Belgische, de Estse, de Griekse, de Poolse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede door de Europese Commissie.
IV – Juridische analyse
23. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bevoegde autoriteiten van een lidstaat mogen weigeren aan een derdelander een studentenvisum en de bijbehorende verblijfstitel als bedoeld in artikel 12 van richtlijn 2004/114 af te geven, wanneer deze persoon voldoet aan de in de artikelen 6 en 7 van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden voor toelating en er geen grond is om de toelating overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn te weigeren. De verwijzende rechter wenst tevens te vernemen of de genoemde nationale autoriteiten bij het onderzoek van het verzoek om toelating een zekere beoordelingsmarge hebben.
24. Blijkens de verwijzingsbeslissing neigt de verwijzende rechter ernaar richtlijn 2004/114 aldus uit te leggen, dat een derdelander daaraan een recht op toelating ontleent zodra hij aan de erin geformuleerde voorwaarden voor toelating voldoet, zonder dat de autoriteiten van de lidstaten op dit punt een beoordelingsbevoegdheid hebben. Voor een dergelijke uitlegging pleiten volgens de verwijzende rechter de bewoordingen van sommige bepalingen van richtlijn 2004/114, de met deze richtlijn nagestreefde doelstellingen en het feit dat de richtlijn een gedeeltelijke harmonisatie van de regels op het gebied van de toelating van derdelanders voor studiedoeleinden tot stand heeft gebracht.
25. De partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, nemen uiteenlopende standpunten in. Terwijl de Commissie het namelijk in grote lijnen eens is met de zienswijze van de verwijzende rechter, betogen alle betrokken regeringen daarentegen dat de autoriteiten van de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge moeten beschikken bij de behandeling van door derdelanders ingediende verzoeken om toelating voor studiedoeleinden.
26. De door de verwijzende rechter gestelde vraag betreffende de uitlegging van richtlijn 2004/114 verlangt van het Hof dus dat het onderzoekt of deze richtlijn een uitputtende opsomming bevat van de criteria waaraan derdelanders moeten voldoen om voor studiedoeleinden tot de Unie te worden toegelaten, dan wel of zij slechts minimumvoorwaarden heeft vastgelegd, zodat de lidstaten bovenop de criteria van de richtlijn eenzijdig nog extra criteria voor die toelating mogen formuleren. Tegelijkertijd werpt het verzoek om een prejudiciële beslissing ook de vraag op of en in hoeverre de autoriteiten van de lidstaten bij de behandeling van door derdelanders ingediende verzoeken om toelating voor studiedoeleinden beoordelingsruimte toekomt.
27. Om de door het prejudicieel verzoek van de verwijzende rechter opgeworpen vragen te kunnen beantwoorden, is in mijn ogen een algehele analyse van richtlijn 2004/114 noodzakelijk, dat wil zeggen zowel een letterlijke analyse van de bewoordingen van de relevante bepalingen als een systematische, een contextuele en een teleologische analyse.
A – Letterlijke analyse
28. De verwijzende rechter is van mening dat de door sommige Duitse rechterlijke instanties gevolgde – en door de interveniërende lidstaten ondersteunde – uitlegging volgens welke richtlijn 2004/114 slechts de minimumvoorwaarden vastlegt waaraan een derdelander die tot een lidstaat wenst te worden toegelaten om er te studeren, moet voldoen, onvoldoende rekening houdt met de tekst van enkele bepalingen van deze richtlijn. De verwijzende rechter noemt in dit verband specifiek de artikelen 5 en 12 van de richtlijn.
29. Om te beginnen kan met de Commissie worden opgemerkt dat de tekst van artikel 1 van richtlijn 2004/114, hoewel niet doorslaggevend, steun lijkt te bieden aan het door de verwijzende rechter verdedigde standpunt. Volgens dit artikel is de richtlijn namelijk bedoeld ter bepaling van de voorwaarden waarop onderdanen van derde landen kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten, met name voor studie.(8) Naar de letter genomen zou een dergelijke formulering inderdaad, zoals de Commissie betoogt, kunnen pleiten voor het standpunt dat richtlijn 2004/114 alle voorwaarden voor de toelating van studenten bepaalt en niet slechts enkele daarvan, waaraan de lidstaten zelf nog voorwaarden zouden mogen toevoegen. Het is echter duidelijk dat met deze vaststelling niet alles is gezegd.
30. Het eerste door de verwijzende rechter genoemde artikel van richtlijn 2004/114 is artikel 5 („Beginsel”). Dit is tevens het eerste artikel van hoofdstuk II van de richtlijn, gewijd aan de voorwaarden voor toelating in de zin van de richtlijn. De verwijzende rechter leidt uit de formulering van dit artikel af dat voor een derdelander die aan de voorwaarden van de artikelen 6 en 7 van de richtlijn voldoet, toelating voor studiedoeleinden niet louter een mogelijkheid is, maar een recht.
31. Hoewel de tekst van de Duitse versie van artikel 5 inderdaad steun lijkt te bieden aan het standpunt van de verwijzende rechter, ben ik van mening dat de formulering van deze bepaling in de andere taalversies minder duidelijk is.(9) In mijn ogen is namelijk de enige zekerheid die uit de letterlijke analyse van die bepaling valt af te leiden, dat een derdelander uitsluitend als student kan worden toegelaten indien hij aan de voorwaarden van de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2004/114 voldoet. Op basis van de formulering van artikel 5 kan echter niet met zekerheid worden vastgesteld of het bij die voorwaarden gaat om minimumvoorwaarden waaraan nog andere voorwaarden kunnen worden toegevoegd, dan wel of dit de enige voorwaarden zijn waaraan een derdelander die voor studiedoeleinden wil worden toegelaten, dient te voldoen.
32. De verwijzende rechter noemt verder artikel 12 van richtlijn 2004/114. Volgens deze bepaling wordt aan de student die aan de voorwaarden van de artikelen 6 en 7 van de richtlijn voldoet, een verblijfstitel afgegeven voor ten minste een jaar. Zoals de Commissie opmerkt, is het gebruik van de aantonende wijs van het werkwoord „worden” een argument om deze bepaling aldus uit te leggen, dat de verblijfstitel moet worden afgegeven als aan de genoemde voorwaarden is voldaan. De formulering van artikel 12 lijkt dus te pleiten voor de stelling dat richtlijn 2004/114 alle voorwaarden voor toelating voor studiedoeleinden bepaalt. Als de Uniewetgever de nationale autoriteiten ter zake van de afgifte van de verblijfstitel een beoordelingsmarge had willen laten, zou hij de woorden „kan worden” afgegeven hebben gebruikt, zoals de Duitse wetgever overigens heeft gedaan.
33. Ook deze bepaling is echter niet volstrekt duidelijk. Zoals de Duitse regering betoogt, zou zij namelijk evengoed aldus kunnen worden uitgelegd dat zij enkel regelt voor welke periode een eventuele verblijfstitel moet worden afgegeven, maar zich niet bezighoudt met de opportuniteit van die afgifte. Bovendien bestaat volgens het tweede deel van de eerste zin van artikel 12 de mogelijkheid van verlenging van de verblijfstitel zolang de houder ervan blijft voldoen aan de in de artikelen 6 en 7 gestelde voorwaarden. Het feit dat van „de mogelijkheid van verlenging” wordt gesproken, zou erop kunnen wijzen dat de verblijfstitel kan worden verlengd indien nog steeds aan de voorwaarden wordt voldaan, wat zou kunnen betekenen dat zelfs dan verlenging van de verblijfstitel geen automatisme is, maar achterwege kan blijven ook al wordt aan de genoemde voorwaarden voldaan.
34. In dit verband moet ook worden gewezen op het argument van de Belgische regering dat artikel 12 van richtlijn 2004/114 niet eens van toepassing is op een derdelander die een verblijfsaanvraag voor studiedoeleinden heeft ingediend waarop nog niet is beslist, omdat een dergelijk persoon niet voldoet aan de in artikel 2, sub b, van richtlijn 2004/114 gegeven definitie van „student”(10). Als artikel 12 voor de lidstaten al een verplichting meebrengt, is dit volgens de Belgische regering dan ook uitsluitend de verplichting om een verblijfsvergunning af te geven aan derdelanders die reeds voor studiedoeleinden zijn toegelaten.
35. Ik concludeer dat de bepalingen van richtlijn 2004/114 enigszins dubbelzinnig zijn geformuleerd, zodat een letterlijke analyse alleen niet volstaat om definitief te kunnen uitmaken of de richtlijn slechts de minimumvoorwaarden vaststelt waaraan een derdelander moet voldoen om voor studie tot de Unie te worden toegelaten, dan wel of de erin genoemde voorwaarden limitatief van aard zijn. Om de door het prejudicieel verzoek van de verwijzende rechter opgeworpen vragen te kunnen beantwoorden, zijn dus ook nog een systematische en contextuele analyse alsmede een teleologische analyse noodzakelijk.
B – Systematische en contextuele analyse
36. Richtlijn 2004/114 is de derde door de Unie naar aanleiding van het Verdrag van Amsterdam en de conclusies van de Europese Raad van Tampere vastgestelde richtlijn op het gebied van legale migratie.(11) Hoewel zij is vastgesteld op de grondslag van artikel 63, eerste alinea, punt 3, sub a, en punt 4, EG, past zij thans in het kader van de door artikel 79 VWEU aan de Unie opgedragen taak om een gemeenschappelijk immigratiebeleid te ontwikkelen, dat erop gericht is te zorgen voor een efficiënt beheer van de migratiestromen, een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, en preventie van illegale immigratie.
37. Conform artikel 21 van richtlijn 2004/114 is de toepassing van deze richtlijn geëvalueerd door de Commissie.(12) Daarbij zijn diverse tekortkomingen aan het licht gekomen, die bij de Commissie de vraag hebben doen rijzen of deze regeling wel een billijke behandeling van derdelanders garandeert.(13) De geconstateerde tekortkomingen hebben ertoe geleid dat richtlijn 2004/114 momenteel het voorwerp is van een herschikkingsvoorstel, dat haar draagwijdte beoogt te preciseren en uit te breiden.(14)
38. Het is dus in die context dat de systematiek van richtlijn 2004/114 moet worden geanalyseerd.
39. Om te beginnen blijkt uit artikel 3 van richtlijn 2004/114 dat deze richtlijn voor de lidstaten uitsluitend dwingend recht is als het gaat om studenten, terwijl toepassing van haar bepalingen op de andere genoemde categorieën personen facultatief is.(15) Zoals de verwijzende rechter opmerkt, duidt dit onderscheid tussen de bepalingen voor studenten, die de lidstaten verplicht moeten omzetten, en de bepalingen voor de andere groepen, waarvan de omzetting facultatief is, op het streven naar een zekere mate van verplichte harmonisatie van de regels voor de toelating van studenten, wat in overeenstemming is met het doel van de richtlijn om die toelating te bevorderen.(16)
40. Verder biedt artikel 4, lid 2, van richtlijn 2004/114 de lidstaten de mogelijkheid om bepalingen in te voeren of te handhaven die gunstiger zijn voor de personen die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, en dus zeker voor studenten. Het lijkt mij niet met deze bepaling verenigbaar om de lidstaten de mogelijkheid te bieden de toelatingsvoorwaarden voor die groepen aan te scherpen. Wij kunnen met andere woorden aannemen dat als de richtlijn de lidstaten de vrijheid laat om bepalingen vast te stellen die gunstiger zijn voor de bedoelde groepen, het omgekeerd niet de bedoeling is dat zij ook minder gunstige bepalingen kunnen vaststellen, met name ten aanzien van de toelating, door daarvoor extra voorwaarden te hanteren die in de richtlijn niet worden genoemd. De bepalingen van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn wijzen trouwens op een „favor” als het gaat om de categorie studenten, die door de teleologische analyse van de richtlijn wordt bevestigd.(17)
41. Wat meer bepaald het met richtlijn 2004/114 ingevoerde systeem van toelating betreft, moet worden vastgesteld dat er een beginselbepaling is, namelijk artikel 5, waarna in artikel 6 de algemene voorwaarden worden geformuleerd die gelden voor alle categorieën personen waarop de richtlijn van toepassing is, terwijl tot slot de artikelen 7 tot en met 11 een reeks specifieke voorwaarden bevatten voor elk van die categorieën afzonderlijk. In tegenstelling tot andere regelingen op het gebied van immigratie(18) bevat richtlijn 2004/114 echter geen artikel met een opsomming van de gronden waarop een verzoek om toegang tot en verblijf op het grondgebied van een lidstaat voor de in deze richtlijn genoemde doeleinden kan worden geweigerd.(19)
42. Maar moet het ontbreken van een dergelijke opsomming nu worden gezien als een indicatie dat men de autoriteiten van de lidstaten de mogelijkheid heeft willen geven om een derdelander die een verzoek om toelating voor studie heeft ingediend, deze toelating op basis van een onvoorwaardelijke discretionaire bevoegdheid te weigeren, zelfs wanneer die derdelander voldoet aan alle voorwaarden die in de richtlijn zelf zijn geformuleerd?
43. Ik ben daar niet van overtuigd.
44. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2004/114 blijkt dat ten tijde van de indiening van het richtlijnvoorstel de bewaking van de openbare orde en de openbare veiligheid werd gezien als het belangrijkste punt van zorg in het licht van de uitdrukkelijke wens om de toegang van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk te bevorderen.(20) Deze zorg, met daarbij nog de wens om de volksgezondheid te beschermen, is „gecodificeerd” in de vorm van een van de algemene voorwaarden voor toelating, namelijk de (negatief geformuleerde) toelatingsvoorwaarde van artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn. Er wordt ook aan gerefereerd in punt 14 van de considerans van de richtlijn, waarin voorbeelden worden gegeven van gevallen waarin een derdelander een bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid vormt.
45. In de loop van de wetgevingsprocedure(21) is bij die voornaamste zorg nog de uitdrukkelijke wens gekomen om misbruik of oneigenlijk gebruik van de procedure van de richtlijn tegen te gaan. Deze bijkomende zorg, die duidelijk verband houdt met het doel om illegale immigratie door misbruik van de regelingen op het gebied van legale migratie te voorkomen, heeft echter niet zijn neerslag gevonden in de tekst van de artikelen van richtlijn 2004/114. Hij is daarentegen wel verwoord in punt 15 van de considerans van deze richtlijn, waarin wordt verklaard dat „[i]ndien er twijfel bestaat over de redenen van de aanvraag tot toelating, [...] de lidstaten alle bewijzen [kunnen] verlangen die nodig zijn om aan te tonen dat de aanvraag coherent is, in het bijzonder op basis van de voorgenomen studie van de aanvrager, teneinde misbruik en verkeerd gebruik van de procedure van de richtlijn tegen te gaan”.
46. Vanuit die twee perspectieven moet naar mijn mening de eerste zin van punt 14 van de considerans van richtlijn 2004/114 worden opgevat, waarin wordt verklaard dat toelating ten behoeve van de in deze richtlijn uiteengezette doeleinden „op grond van geldige redenen [kan] worden geweigerd”. Deze zin, die in zekere zin het feit beoogt te compenseren dat in de tekst van de artikelen van de richtlijn geen nauwkeurige aanwijzingen zijn te vinden met betrekking tot de mogelijkheid om toelating te weigeren, moet volgens mij worden gelezen in het licht van de twee punten van zorg die verderop in punt 14 van de considerans zelf en in punt 15 van de considerans van de richtlijn worden genoemd. Het zijn namelijk die twee zorgpunten – waarvan de ene is gecodificeerd in artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn en de andere verband houdt met het risico dat van de procedure van de richtlijn misbruik wordt gemaakt teneinde zich toegang tot het grondgebied van de Unie te verschaffen voor andere dan studiedoeleinden – die voldoende serieus zijn geacht om te kunnen opwegen tegen het door de richtlijn beoogde doel van bevordering van de toelating van derdelanders voor studiedoeleinden, wegens de voordelen die de Unie als geheel daarvan zou ondervinden.
47. In dit verband moet nog worden opgemerkt dat uit het richtlijnvoorstel van de Commissie blijkt dat het feit dat de voor studiedoeleinden afgegeven verblijfstitel een geldigheidsduur van één jaar kan hebben en in de in artikel 16 van richtlijn 2004/114 bedoelde gevallen kan worden ingetrokken of niet kan worden verlengd, werd gezien als een waarborg voor een strenge controle achteraf door de autoriteiten van de lidstaten.(22)
48. Uit bovenstaande overwegingen volgt naar mijn mening dat er twee situaties zijn waarin de autoriteiten van de lidstaten de toelating van een derdelander mogen weigeren, namelijk wanneer niet aan de in richtlijn 2004/114 geformuleerde voorwaarden voor de toelating van studenten is voldaan of wanneer uit de analyse van het dossier en uit alle relevante feiten blijkt dat er nauwkeurige en concrete aanwijzingen zijn voor misbruik of oneigenlijk gebruik van de procedure van de richtlijn. Zij hebben daarentegen niet het recht de toelating om andere redenen te weigeren.
49. Wat om te beginnen de toetsing aan de in richtlijn 2004/114 geformuleerde voorwaarden voor de toelating van studenten betreft, ben ik van mening dat de lidstaten bij hun onderzoek van de toelatingsaanvragen over een beoordelingsmarge dienen te beschikken. Deze beoordelingsmarge heeft echter betrekking op de voorwaarden van de artikelen 6 en 7 van de richtlijn, alsmede op de beoordeling van de relevante feiten, teneinde te bepalen of aan de in die artikelen genoemde voorwaarden voor de toelating van derdelanders voor studiedoeleinden is voldaan.(23) Zij is echter niet zo ruim dat de lidstaten nog andere dan de in richtlijn 2004/114 geformuleerde toelatingsvoorwaarden zouden mogen hanteren.
50. Wat in de tweede plaats het eventuele misbruik of oneigenlijk gebruik van de procedure van richtlijn 2004/114 betreft, moet eraan worden herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof hoe dan ook de toepassing van Unierechtelijke voorschriften niet mag worden uitgebreid tot gevallen van misbruik en dat voor het bewijs van misbruik enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist is waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet wordt bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.(24)
51. De verplichting om na te gaan of er geen sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik van de procedure van richtlijn 2004/114, betekent dat zelfs indien aan alle in deze richtlijn geformuleerde voorwaarden voor toelating is voldaan, die toelating – dat wil zeggen de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op de in de richtlijn uiteengezette doeleinden(25) – nog geen automatisme is, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de zorgen die de lidstaten in hun bij het Hof ingediende opmerkingen hebben geuit. Het moet echter duidelijk zijn welke beginselen bij een dergelijk onderzoek worden gehanteerd en er mag geen ruimte zijn voor willekeur.
52. Wat met name de beoordeling van de schoolresultaten betreft, die blijkens de verwijzingsbeslissing voor de nationale autoriteiten doorslaggevend zijn geweest om verzoeker in het hoofdgeding de door hem verlangde toelating te weigeren, merk ik op dat die resultaten weliswaar kunnen worden meegewogen bij de beoordeling of de toelatingsaanvraag coherent is, maar in mijn ogen niet als zodanig een weigeringsgrond kunnen vormen.
53. In dit verband moet namelijk worden bedacht dat volgens artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/114 de eerste specifieke voorwaarde voor de toelating van studenten is dat de betrokkene moet zijn aangenomen door een instelling voor hoger onderwijs om daar een studieprogramma te volgen. Welnu, hoewel de lidstaten een beoordelingsmarge houden, zowel bij de invulling van het begrip „instelling” – zoals uit de definitie van dit begrip in artikel 2, sub e, van de richtlijn blijkt – als bij de vaststelling van de voorwaarden om tot een dergelijke instelling te worden toegelaten, is het toch doorgaans de taak van de instellingen voor hoger onderwijs en niet van het diplomatieke personeel om te beoordelen of een toekomstige student in staat zal zijn om zijn studie te voltooien. Dit belet de lidstaten geenszins om in hun nationale regelgeving bepalingen op te nemen op grond waarvan die instellingen voorafgaand aan de toelating van derdelanders moeten controleren of deze personen aan bepaalde minimumopleidingseisen voldoen.(26)
54. Bovendien voorziet artikel 12, lid 2, sub b, van richtlijn 2004/114 met zoveel woorden in de mogelijkheid de verblijfstitel in te trekken dan wel niet te verlengen indien de houder onvoldoende voortgang boekt bij zijn studie. Deze bepaling maakt het mogelijk om achteraf een sanctie te stellen op eventueel misbruik van de procedure van de richtlijn, in de gevallen waarin studie niet de werkelijke reden was waarom de toegelaten persoon toegang tot het grondgebied van de Unie heeft willen krijgen.
C – Teleologische analyse
55. De voorgestelde uitlegging van richtlijn 2004/114 wordt in mijn ogen bevestigd door de teleologische analyse van deze regeling.
56. In dit verband heeft het Hof reeds opgemerkt dat, zoals overigens uit punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/114 blijkt, deze richtlijn is ingegeven door de wens om de mobiliteit van onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden naar de Unie willen komen, te bevorderen in het kader van een strategie die erop gericht is van Europa een wereldcentrum voor onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit te maken.(27) Hieraan zit overigens ook een extern aspect, in zoverre een en ander bijdraagt aan de verspreiding van de waarden die de Unie hoog in het vaandel heeft staan, zoals mensenrechten, democratie en de rechtsstaat.(28)
57. Richtlijn 2004/114 moet namelijk ervoor zorgen dat de onderlinge afstemming van de nationale wettelijke regelingen van de lidstaten inzake de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, bijdraagt aan de verwezenlijking van die doelstellingen door de toelating van deze onderdanen te bevorderen.(29)
58. Als aan richtlijn 2004/114 nu een uitlegging werd gegeven volgens welke de autoriteiten van de lidstaten een derdelander die een verzoek om toelating voor studiedoeleinden heeft ingediend, die toelating op basis van een onvoorwaardelijke discretionaire bevoegdheid mogen weigeren, zelfs wanneer die derdelander aan alle in de richtlijn zelf geformuleerde voorwaarden voldoet en geen misbruik maakt van de procedure waarin de richtlijn voorziet, zou het nuttige effect van de richtlijn worden uitgehold en zouden de erdoor nagestreefde doelstellingen worden gefrustreerd.
V – Conclusie
59. Gelet op de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Verwaltungsgericht Berlin te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 6, 7 en 12 van richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk, moeten aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een onderdaan van een derde land die bij hen een aanvraag om toelating voor studiedoeleinden heeft ingediend, na onderzoek van die aanvraag de verlangde toelating slechts mogen weigeren indien die onderdaan niet aan de in de genoemde richtlijn geformuleerde voorwaarden voldoet dan wel indien er nauwkeurige en concrete aanwijzingen zijn voor misbruik of oneigenlijk gebruik van de procedure van de richtlijn.”