РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
9 юни 2011 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива за местообитанията — Недостатъчност на приетите мерките за опазване на вида Cricetus cricetus (обикновен хомяк) — Влошаване на състоянието на местообитанията“
По дело C‑383/09
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 25 септември 2009 г.,
Европейска комисия, за която се явяват г‑жа O. Beynet и г‑жа D. Recchia, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues и г‑н S. Menez, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: г‑н J.‑C. Bonichot, председател на състав, г‑н K. Schiemann, г‑н L. Bay Larsen (докладчик), г‑жа A. Prechal и г‑н E. Jarašiūnas, съдии
генерален адвокат: г‑жа J. Kokott,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 21 октомври 2010 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 20 януари 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като не е въвела програма от мерки, позволяващи строго опазване на вида Cricetus cricetus (обикновен хомяк), Френската република не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 г. (OВ L 363, стp. 368; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 147, наричана по-нататък „Директива за местообитанията“).
Правна уредба
2 Както се посочва в трето съображение от Директивата за местообитанията, основната цел на тази директива е да популяризира опазването на биологичното разнообразие.
3 Член 1, букви a)—и) от посочената директива предвижда:
„По смисъла на настоящата директива:
a) опазване означава серия от мерки, които се изискват за запазване или възстановяване на естествените местообитания и популациите на диви животински и растителни видове в благоприятно състояние по смисъла на букви д) и и);
[…]
ж) видове от интерес за Общността означава видове, които на територията, посочена в член 2:
i) са застрашени, освен онези, чието естествено разпространение е незначително на тази територия и които нито са застрашени, нито са потенциално застрашени в западния палеарктически район;
или
ii) са потенциално застрашени, т.е. се счита за вероятно скорошното им преминаване в категорията на застрашените видове, ако факторите, причинили заплахата, продължават да съществуват,
или
iii) са редки, т.е. чиито популации са малки и ако не непосредствено, то все пак косвено са застрашени или потенциално застрашени. Тези видове се срещат или в ограничени географски райони, или са нарядко разпространени в по-голям район,
или
iv) са ендемични и вследствие на особените признаци на своето местообитание и/или на потенциалното въздействие на тяхното използване изискват особено внимание по отношение състоянието на запазване.
Тези видове са изброени или могат да бъдат изброени в приложение II и/или приложение IV или V;
[…]
i) състояние на запазване на вид означава съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове на територията, посочена в член 2.
Състоянието на запазване се счита за „благоприятно“, ако:
– въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект,
и
– естественият район на разпространение на този вид нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще,
и
– налице е и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид“.
4 В член 2, параграф 2 от Директивата за местообитанията се уточнява, че мерките, взети в изпълнение на тази директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността.
5 Обикновеният хомяк (Cricetus cricetus) е сред видовете, посочени в буква a) от приложение IV към Директивата за местообитанията. Това приложение се отнася по-специално до животинските видове „от интерес за Общността, които се нуждаят от строга защита“.
6 Член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда:
„Държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в приложение IV, буква а), в техните естествени области на разпространение, като се забраняват:
a) всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от тези видове;
б) умишлено обезпокояване на тези видове, особено през периодите на размножаване, отглеждане на малките, презимуване и миграция;
в) умишлено унищожаване или вземане на яйца от природата;
г) всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка“.
Обстоятелства в основата на спора и досъдебно производство
7 С жалба до Комисията е подаден сигнал относно състоянието на запазване на обикновения хомяк в Елзас, като френските власти са уведомени за това обстоятелство по време на срещата, състояла се на 15 януари 2007 г.
8 Френските власти изпращат съображенията си във връзка с това с писмени бележки от 15 февруари и от 14 септември 2007 г., с които информират Комисията за приетите мерки в рамките на плана за действие за опазване на засегнатия вид в периода 2007—2011 г.
9 С официално уведомително писмо от 23 октомври 2007 г. Комисията, от една страна, посочва, че резултатите от преброяването на обикновения хомяк ясно показвали, че този вид е застрашен от пълно изчезване в много кратък срок, и от друга страна, изисква Френската република да представи своите съображения в това отношение.
10 С писма от 24 декември 2007 г. и 11 март 2008 г. френските власти посочват какви защитни мерки вече са предприети и какви мерки се предвиждат във връзка с опазването на посочения вид.
11 С писмо от 5 юни 2008 г. Комисията изпраща до Френската република мотивирано становище, в което посочва, че като не е приела програма от мерки, позволяващи строго опазване на обикновения хомяк, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията. По тази причина Комисията приканва Френската република да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от датата на неговото съобщаване.
12 Френската република отговаря на мотивираното становище, като припомня географските особености, ограничаващи възможностите за опазване на обикновения хомяк, но също така посочва, че през 2008 г. в определена част от територията на Елзас се наблюдавало спиране на намаляването на числеността на този вид. Освен това тази държава членка била уведомила Комисията за напредъка по отношение на мерките за запазване на този вид, предприети в контекста на плана за действие за годините 2007—2011.
13 Тъй като смята, че предприетите от Френската република мерки за запазване на посочения вид продължават да са недостатъчни, Комисията предявява настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
14 Според Комисията обикновеният хомяк е застрашен от изчезване в Елзас. Резултатите от преброяването на този вид ясно показвали по-специално че е налице значително намаляване на числеността му в периода между 2001 г. и 2007 г. Това влошаване на състоянието на вида се дължало на урбанизацията и развитието на селскостопанските практики.
15 Предприетите от Френската република мерки обаче били недостатъчни и не спирали влошаването на състоянието на местата за размножаване или почивка на посочения вид. Една от основните причини за тази недостатъчност, засягаща както свързаните с урбанизацията мерки, така и мерките, свързани със селското стопанство, била прекалената ограниченост на съответната територия, и по-специално на зоните за приоритетно действие (наричани по-нататък „ЗПД“) и на „областта за повторно заселване“, към които били насочени тези мерки. Освен това сами по себе си последните посочени мерки били недостатъчни. В резултат на това целта в ЗПД да се осигури наличието на 22 % благоприятни за обикновения хомяк култури била постигната само в една от трите съществуващи ЗПД. От друга страна, недостатъчна била и програмата за действие, която имала за цел да се ограничи замърсяването с нитрати в периода 2008—2010 г. Накрая, възможностите за урбанизация в „областта за повторно заселване“ били недостатъчно ограничени.
16 Френската република възразява, че предприетите мерки представлявали единно цяло и били пропорционални и подходящи за постигане на целта за строго опазване на обикновения хомяк в съответствие с изискванията на Директивата за местообитанията. По-специално благодарение на плана за действие в периода 2007—2011 г. било възможно да се идентифицират с точност специфичните местообитания на този вид: определяли се три отделни области, в които да се приложат съответните мерки, а именно трите ЗПД, където се изключвали всякакви промени в начина на ползване на земята, освен ако последните не са свързани със селското стопанство, определяла се „област за повторно заселване“, в която за всеки проект, обхващащ площ, равна или по-голяма от един хектар, се изисквало да се докаже посредством специално проведено изследване, че не се застрашава съответният вид, и се определяла историческа област, в която съответните общини трябвало да изискват провеждането на специално изследване по проблемите във връзка с обикновения хомяк при обновяване на съответните документи за планиране на урбанизацията.
17 Френската република изтъква, че в периода след въвеждането на посочения план за действие, въз основа на тенденциите за промяна на индекса на изобилието по отношение на числеността на разглеждания вид в централните области на съответните популации можело да се отбележи спиране на рязкото намаляване, а дори и леко нарастване на числеността на разглеждания вид. Въпреки това следвало да изминат няколко години, за да можело с достатъчна степен на сигурност да се прецени какво въздействие имат предприетите от френските власти мерки върху състоянието на запазване на посочения вид. При всички обстоятелства Комисията не установявала, че състоянието на местообитанията на разглеждания вид в ЗПД продължавало допълнително да се влошава след 2007 г., така както и не доказвала, че замърсяването с нитрати е вредно за съответния вид. Накрая Френската република изтъква, че освен задължението да се проверява въздействието на всеки проект в „областта за повторно заселване“ върху посочените видове и върху местата за размножаване или почивка на обикновения хомяк, се предвиждало допълнително изискване за задължително провеждане на специално изследване по отношение на всички проекти, обхващащи площ от повече от един хектар, за да можело да се установят евентуалните вреди, които подобни проекти биха могли да причинят на конкретния вид.
Съображения на Съда
18 Следва да се напомни, че член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията изисква от държавите членки да предприемат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в буква а) от приложение IV към същата директива, в техните естествени области на разпространение, като забранява всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка.
19 Транспонирането на тази разпоредба изисква от държавите членки не само приемането на пълна законодателна уредба, но и прилагането на конкретни и специфични мерки за опазване (Решение от 11 януари 2007 г. по дело Комисия/Ирландия, C‑183/05, Сборник, стр. I‑137, точка 29).
20 Във връзка с това строгата система за опазване предполага предприемането на последователни и съгласувани мерки с превантивен характер (Решение от 16 март 2006 г. по дело Комисия/Гърция, С‑518/04, точка 16 и Решение по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 30).
21 Следователно една такава строга система за опазване позволява да се избегне на практика повреждането или унищожаването на местата за размножаване или почивка на животинските видове, посочени в буква a) от приложение IV към Директивата за местообитанията (вж. в този смисъл Решение от 30 януари 2002 г. по дело Комисия/Гърция, C‑103/00, Recueil, стр. I‑1147, точка 39).
22 Накрая, заслужава да бъде припомнено, че според постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и че последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 23 и Решение от 19 май 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑531/06, Сборник, стр. I‑4103, точка 98).
23 Безспорно установено е, че двумесечният срок, определен от Комисията в мотивираното становище, в рамките на който Френската република да може да се съобрази с последното, изтича на 5 август 2008 г.
24 Във връзка с това, както е видно от доказателствата по делото, в периода между 2001 г. и 2007 г., броят на намиращите се в „централните области“ на съответните популации документирани леговища на обикновения хомяк, които служат за база за сравнение при наблюденията на популацията на този вид, намалява от повече от 1160 до по-малко от 180. Освен това според резултатите от преброяването, извършено от Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (Националната служба по лова и дивите животни) през 2009 г., чието съдържание не се оспорва от Френската република, нито една от популациите на обикновения хомяк в Елзас не достига прага за минимална жизнеспособна популация за този вид, който според изчисленията възлиза на 1 500 екземпляра, разпространени на благоприятен цялостен поземлен участък с обща площ от 600 ha.
25 В писмо от 28 август 2009 г., изпратено от държавния секретар, отговарящ за екологията, до префекта на департамент Елзас (наричано по-нататък „писмото от 28 август 2009 г.“) се посочва, че „макар да се прилагат предвидените в плана за възстановяване на състоянието на [обикновения хомяк] (2007— 2011) мерки и независимо от съответните задължения, поети от ангажираните със запазването на вида страни, получените до този момент биологични резултати са недостатъчни за запазването на този вид във Франция“, както и че поради това „е наложително осезаемо и бързо да се подобри системата от мерки за опазване на обикновения хомяк, така че чрез получените в краткосрочен план биологични резултати да може да се докаже възстановяване на състоянието на вида“.
26 Френската република признава, че увеличаването на засадените с царевица площи било за сметка на разнообразието на наличните култури и се оказвало фатално за обикновения хомяк, който бил зависим от наличието на изкуствени пасища, и по-специално на засадени с люцерна площи, като това обстоятелство се явявало един от съществените фактори, допринасящи за намаляването на популацията на този вид. Не се спори по отношение на факта, че дори и през последните години тенденцията за увеличаване на засадените с царевица площи в Елзас не е преустановена, а това е единствената област във Франция, където се среща този вид.
27 В мерките, предназначени да помогнат за преодоляване на тази ситуация, се включва по-специално и създаването на трите ЗПД, в които се изключват всякакви промени в начина на ползване на земята, освен ако последните не са свързани със селското стопанство, и на които зони се предвижда да бъдат засаждани 22 % благоприятни за обикновения хомяк култури, а именно 2 % люцерна и 20 % стеблени житни култури; с постигането на тази цел следва в определен срок да се осигури наличието на минимална жизнеспособна популация от около 1200—1500 екземпляра за всяка зона.
28 В това отношение заслужава да се отбележи, че според приложените по делото резултати от научни изследвания, които Френската република използва при определяне на целта в ЗПД да се засаждат 22 % благоприятни култури, „в резултат на проучване, проведено през 1997 г. от [Office National de la Chasse (Национална служба по лова)] върху 12 произволно избрани поземлени участъка с льосови почви, всеки с площ от 25 ha, […] се установява, че в трите поземлени участъка, върху които се отглеждат повече от 2—4 % люцерна, както и от 20 % до 30% стеблени житни култури, се откриват най-устойчивите популации на обикновен хомяк. В периода между пролетта и лятото се отбелязва увеличение на броя на леговищата на обикновения хомяк, като това обстоятелство позволява да се направи изводът, че околната среда е благоприятна за опазването и размножаването на този вид. Случаят не е такъв с останалите девет поземлени участъка, в които насажденията с люцерна са незначителни или такива липсват, а насажденията със стеблени житни култури са подчертано малобройни“.
29 Въпреки че Комисията не оспорва обстоятелството, че чрез така наречените селскостопански и екологични мерки, посредством които следва да се постигне целта за наличие на 22 % благоприятни за разглеждания вид култури, и по-специално чрез оказваната финансова подкрепа на земеделските производители, която да ги мотивира да засаждат приоритетно люцерна и зимни житни култури, може да се приспособят наличните земеделски практики, така че да бъдат благоприятни за обикновения хомяк, от материалите по делото следва, че на 5 август 2008 г. целта за засаждане на 22 % благоприятни за посочения вид култури е постигната само в една от трите ЗПД, които обаче представляват едва 2 % от всичките налични благоприятни за обикновения хомяк територии.
30 В допълнение следва да се посочи, че в това отношение френските власти са наясно, че тези мерки са недостатъчни, тъй като, от една страна, в писмото от 28 август 2009 г. на държавния секретар, отговарящ за екологията, се изисква от префекта на департамент Елзас в срок до следващия септември да изготви предложение за изменение на границите на ЗПД, като по-специално в тези зони се включат и разположените в близост до тях населявани от хомяци поземлени участъци.
31 От друга страна, по отношение на „областта за повторно заселване“ френските власти посочват в изпратените писма до Комисията в отговор на мотивираното становище, че темповете на приспособяване на земеделските практики, допринасящи за позитивното стабилизиране на числеността на обикновения хомяк на територията на общините, в които исторически съществуват многобройни популации от вида, следвало да се разширят и засилят, по-специално като по места се прилагат селскостопански и екологични практики, чиято цел е през 2011 г. да се постигне засаждането на 22 % благоприятни за този вид култури на цялата територия на неговата жизнена среда.
32 Френската република се съгласява и с обстоятелството, че причина за изчезването и парцелирането на земеделските земи е развитието на градоустройството и съответните инфраструктури и това представлява значителен фактор за намаляването на популацията на обикновения хомяк.
33 Що се отнася мерките, които тази държава членка предприема в областта на урбанизацията, за да може да се преустанови повреждането или унищожаването на местата за размножаване или почивка на разглеждания вид, следва да се посочи, на първо място, че забраната за всякакво ново застрояване в ЗПД, дори ако се предположи, че тази забрана има наистина императивен характер, засяга, както се посочва в точка 29 от настоящото решение, само 2 % от всички благоприятни за обикновения хомяк територии.
34 На второ място, следва да се посочи, че дори и като се вземе предвид обстоятелството, че в „областта за повторно заселване“, обхващаща според Френската република 49 % от тези благоприятни за посочения вид територии, по отношение на всеки проект за урбанизация, обхващащ площ, равна или по-голяма от един хектар, следва посредством провеждането на специално изследване да се докаже, че съответният проект не застрашава съответния вид, а ако последното не бъде направено, конкретният проект може да бъде реализиран само ако изключението е разрешено от съответния министър, въз основа на доказателствата по делото не може да се опровергае изложеното от Комисията, според която, от една страна, условията за издаване на това разрешение не били прецизно определени, а от друга страна, не била предвидена никаква компенсаторна мярка, в случай че такова изключение бъде разрешено.
35 На трето място, не се спори относно обстоятелството, че към 5 август 2008 г. към проектите за урбанизация, обхващащи площ, по-малка от един хектар, не се подлагат на каквито и да било формалности, посредством които да се потвърди обстоятелството, че тези проекти не оказват въздействие върху запазването на разглеждания вид. От писмото от 28 август 2009 г. обаче е видно, че държавният секретар, отговарящ за екологията, изисква от префекта на департамент Елзас да въведе система от мерки, позволяваща цялостното наблюдение, контрол и оценка на тези проекти, за да може да се установява, че тези проекти не оказват посоченото въздействие. Държавният секретар същевременно нарежда да се има предвид, че наличието на хомяци на територията на тези проекти, независимо от площта във всеки конкретен случай, „оправдава тяхното избягване или подаването на молба за издаване на разрешение за ползване на възможността за изключение“.
36 Освен това в посоченото писмо се посочва, че в процес на изготвяне било допълващо постановление, което следвало да бъде публикувано през септември 2009 г., относно условията за подаване на молба за ползване на възможността за изключение от стриктното опазване на обикновения хомяк, като в него се повтаряли разпоредбите от рамковото споразумение относно управлението на специфичната жизнена среда на разглеждания вид.
37 От изложеното по-горе следва, че мерките, прилагани в края на определения в мотивираното становище срок, не са достатъчни, за да позволят да се избегне на практика повреждането или унищожаването на местата за размножаване или почивка на обикновения хомяк.
38 В допълнение към вече посоченото, що се отнася до твърденията, че предвидените в програмата за действия за периода 2008—2010 г. мерки били недостатъчни, за да ограничат замърсяването с нитрати, Комисията при никакви обстоятелства не установява в достатъчна степен наличието на връзка между употребата на нитрати в селското стопанство и повреждането или унищожаването на местата за размножаване или почивка на посочения вид.
39 Предвид гореизложеното искът на Комисията следва да бъде уважен, с изключение на отбелязаното в предходната точка от настоящото решение.
40 Ето защо следва да се приеме, че като не е въвела програма от мерки, позволяващи строго опазване на вида обикновен хомяк (Cricetus cricetus), Френската република не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директивата за местообитанията.
По съдебните разноски
41 По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл. След като Комисията е направила искане за осъждане на Френската република и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Като не е въвела програма от мерки, позволяващи строго опазване на вида обикновен хомяк (Cricetus cricetus), Френската република не е изпълнила задълженията си по член 12, параграф 1, буква г) от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година.
2) Осъжда Френската република да заплати съдебните разноски.
Подписи