ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
10. března 2009(*)
„Článek 254 odst. 2 ES – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 2 odst. 3 – Nařízení (ES) č. 622/2003 – Letecká bezpečnost – Příloha – Seznam předmětů zakázaných na palubách letadel – Nevyhlášení – Závaznost“
Ve věci C‑345/06,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Rakousko) ze dne 26. července 2006, došlým Soudnímu dvoru dne 10. srpna 2006, v řízení
Gottfried Heinrich
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans (zpravodaj), A. Rosas, K. Lenaerts a M. Ilešič, předsedové senátů, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Malenovský, J. Klučka, A. Arabadžev a C. Toader, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: J. Swedenborg, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. listopadu 2007,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za rakouskou vládu G. Eberhardem, jako zmocněncem,
– za českou vládu T. Bočkem a M. Smolkem, jako zmocněnci,
– za dánskou vládu B. Weis Fogh, jako zmocněnkyní,
– za německou vládu M. Lummou a C. Schulze-Bahr, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu G. Alexaki a M. Tassopoulou, jako zmocněnkyněmi,
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a A´L. Hare, jako zmocněnci,
– za maďarskou vládu J. Fazekas, jako zmocněnkyní,
– za polskou vládu E. Ośnieckou-Tameckou a M. Kapko, jako zmocněnkyněmi,
– za finskou vládu E. Bygglin a J. Heliskoskim, jako zmocněnci,
– za švédskou vládu A. Falk, jako zmocněnkyní,
– za vládu Spojeného království C. Gibbs a J. Stratford, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropský parlament K. Bradley a U. Rössleinem, jako zmocněnci,
– za Radu Evropské unie M. Bauerem a E. Karlsson, jako zmocněnci,
– za Komisi Evropských společenství C. Ladenburgerem a R. Vidal Puigem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 10. dubna 2008,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu jednak čl. 2 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), a jednak čl. 254 odst. 2 ES, ve spojení s právní úpravou Společenství týkající se bezpečnosti civilního letectví.
2 Tato žádost byla podána v rámci žaloby podané G. Heinrichem proti rakouským orgánům poté, co mu zabránily nastoupit na palubu letadla z důvodu, že převáží tenisové rakety ve svém kabinovém zavazadle, jelikož je považovaly za předměty zakázané nevyhlášenou přílohou nařízení v oblasti bezpečnosti civilního letectví.
Právní rámec
Právní úprava Společenství týkající se přístupu k dokumentům
3 Článek 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že všichni občané Unie mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
4 Čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení upřesňuje, že toto nařízení „se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie“.
5 Výraz „dokument“ je v čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 definován jako „obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.
Právní úprava Společenství týkající se bezpečnosti civilního letectví
6 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2320/2002 ze dne 16. prosince 2002 zavádí společná pravidla pro oblast bezpečnosti civilního letectví (Úř. věst. L 355, s. 1; Zvl. vyd. 07/07, s. 181).
7 Podle čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení je jeho hlavním cílem stanovit a provádět vhodná opatření Společenství k ochraně civilního letectví před protiprávními činy.
8 Článek 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 2320/2002 stanoví:
„1. Společné základní normy pro opatření pro bezpečnost letectví jsou založeny na stávajících doporučeních dokumentu 30 Evropské konference civilního letectví (ECAC) a jsou obsaženy v příloze.
2. Nezbytná opatření pro zavádění a technické přizpůsobení těchto společných norem se přijímají postupem podle čl. 9 odst. 2, s patřičným ohledem na různé druhy činností a citlivost opatření týkajících se:
a) technických parametrů a akceptačních testů zařízení,
b) podrobných postupů obsahujících citlivé informace,
c) podrobných kritérií pro odchylku od bezpečnostních opatření.“
9 Článek 6 nařízení č. 2320/2002 stanoví:
„V souladu s právem Společenství mohou členské státy uplatňovat přísnější opatření než ta, která jsou stanovena v tomto nařízení. Co nejdříve po jejich uplatnění členské státy informují Komisi o povaze těchto opatření.“
10 Článek 8 odst. 1 nařízení č. 2320/2002, týkající se šíření informací, stanoví:
„1. Aniž je dotčeno právo veřejnosti na přístup k dokumentům stanovené v nařízení […] (ES) č. 1049/2001 […], považují se za utajované a nepodléhající zveřejňování
a) opatření uvedená v čl. 4 odst. 2 vztahující se
i) k technickým parametrům a akceptačním testům zařízení,
ii) k podrobným postupům obsahujícím citlivé informace,
iii) k podrobným kritériím pro výjimky z bezpečnostních opatření;
[...]
Jsou zpřístupňovány pouze orgánům uvedeným v čl. 5 odst. 2, které je sdělí pouze zúčastněným osobám, budou-li je potřebovat, v souladu s použitelnými vnitrostátními pravidly pro předávání citlivých informací.“
11 Body 4.1 a 4.3 přílohy, na kterou odkazuje čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2320/2002, obsahují společné základní normy týkající se detekční kontroly odletových cestujících a jejich kabinových zavazadel. Účelem těchto ustanovení je zabránit vnesení zakázaných předmětů do vyhrazených bezpečnostních prostor a na palubu letadla.
12 Podle uvedeného bodu 4.3 odst. 1 „[jsou k]abinová zavazadla všech odletových cestujících [...] podrobena detekční kontrole před tím, než jsou připuštěna do vyhrazených bezpečnostních prostor a do letadla. Cestující musí odevzdat jakékoliv zakázané předměty, jinak jim je vstup do vyhrazeného bezpečnostního prostoru nebo případně do letadla odepřen. [...]“.
13 Pojem „zakázaný předmět“ je definován v bodě 1.18 přílohy nařízení č. 2320/2002 jako „předmět, který lze použít k spáchání protiprávního činu a který nebyl řádně přihlášen a nebylo s ním zacházeno v souladu použitelnými zákony a předpisy“. Informativní seznam těchto zakázaných předmětů je uveden v dodatku této přílohy stanovujícím přehled pro klasifikaci zakázaných předmětů. V bodě (iii) uvedeného dodatku je uvedena kategorie: „Obušky: zabijáky, kyje [Tupé předměty: obušky, palice], baseballové pálky nebo podobné nástroje [předměty].“
14 Provedení nařízení č. 2320/2002, a zejména jeho čl. 4 odst. 2 se řídí nařízením Komise (ES) č. 622/2003 ze dne 4. dubna 2003, kterým se stanoví prováděcí opatření ke společným základním normám letecké bezpečnosti (Úř. věst. L 89, s. 9; Zvl. vyd. 07/07, s. 252), ve znění nařízení Komise (ES) č. 68/2004 ze dne 15. ledna 2004 (Úř. věst. L 10, s. 14, dále jen „nařízení č. 622/2003“).
15 První dva body odůvodnění nařízení č. 622/2003 uvádějí:
„(1) Komise má pro celou Evropskou unii přijmout opatření k zavedení společných základních norem bezpečnosti v letectví. Nařízení je nejvhodnějším nástrojem pro tento účel.
(2) V souladu s nařízením (ES) č. 2320/2002 a s cílem zabránit protiprávním činům mají být opatření stanovená v příloze tohoto nařízení tajná a nezveřejněná.“
16 Článek 3 nařízení č. 622/2003, nazvaný „Utajení“, uvádí, že dotčená opatření jsou stanovena v příloze a že „[t]ato opatření jsou tajná a nejsou zveřejněna. Jsou zpřístupněna pouze osobám řádně oprávněným členským státem nebo Komisí“.
17 Článek 1 nařízení č. 68/2004 potvrzuje důvěrnou povahu specifikací obsažených v uvedené příloze.
18 Druhý až čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 68/2004 stanoví:
„(2) V souladu s nařízením č. 2320/2002 a s cílem zabránit protiprávním činům by opatření stanovená v příloze nařízení (ES) č. 622/2003 měla být utajovaná a neměla by se zveřejňovat. Stejné pravidlo se použije na všechny pozměňovací akty.
(3) Přesto je zapotřebí přijmout harmonizovaný seznam, který bude přístupný veřejnosti, ve kterém budou odděleně uvedeny předměty, jež nemohou cestující vnášet do vyhrazených prostor a do kabiny letadla, a předměty, které nesmějí být obsaženy v zavazadlech určených k přepravě v zavazadlovém prostoru letadla.
(4) Takový seznam nemůže být nikdy vyčerpávající. Příslušný orgán by proto měl být oprávněn zakázat další předměty, které nejsou v seznamu uvedeny. Cestující by měli být před odbavením a v jeho průběhu přesně informováni o všech předmětech, které jsou zakázány.“ (neoficiální překlad)
Spor v původním řízení a předběžné otázky
19 Žalobce se dne 25. září 2005 podrobil bezpečnostní kontrole na letišti Vídeň-Schwechat. Při kontrole byly v jeho kabinovém zavazadle nalezeny tenisové rakety. Jelikož tyto rakety dle vnitrostátních orgánů patří mezi zakázané předměty, kterých se týkají body 4.1 a 4.3 přílohy nařízení č. 2320/2002 a které jsou vyjmenované v příloze nařízení č. 622/2003, nebylo mu umožněno projít bezpečnostní kontrolou. Když žalobce přesto do letadla s tenisovými raketami ve svém kabinovém zavazadle nastoupil, by vyzván, aby letadlo opustil.
20 Ze spisu v původním řízení vyplývá, že se žalobce svojí žalobou podanou k vnitrostátnímu soudu domáhá prohlášení opatření, která byla vůči němu přijata, za protiprávní.
21 Při přezkumu této žaloby měl Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich za to, že obsah nařízení č. 622/2003 není určen pouze státním orgánům, ale rovněž jednotlivcům. Nicméně podotknul, že tito nemají možnost toto nařízení dodržovat, jelikož jeho příloha nebyla vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie.
22 Podle předkládajícího soudu představuje nesdělení pravidel chování, jejichž dodržování je od právních subjektů vyžadováno, natolik závažné porušení nejzákladnějších zásad právního státu, které se vztahují i na Evropské společenství, že nařízení nebo jejich části, které nebyly v rozporu s tím, co požaduje čl. 254 odst. 1 a 2 ES, vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské unie, jsou právně nicotné, a nemohou být proto závazné.
23 Předkládající soud se dále domnívá, že tato skutečnost vede rovněž k tomu, že možnost omezení práva občanů Unie na „přístup k dokumentům orgánů Společenství“ ve smyslu nařízení č. 1049/2001, kterou dle tohoto soudu Komise zjevně chtěla v projednávaném případě využít, se nemůže týkat aktů, které právně zavazují jednotlivce, a které zejména z tohoto důvodu musejí být vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské unie.
24 Za těchto podmínek se Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující dvě předběžné otázky:
„1) Je třeba za ‚dokumenty‘ ve smyslu čl. 2 odst. 3 [nařízení č. 1049/2001] považovat i takové akty, které se podle článku 254 ES vyhlašují v [Úředním věstníku Evropské unie]?
2) Mají nařízení nebo jejich části závaznou platnost, jestliže nebyly – v rozporu s požadavkem podle čl. 254 odst. 2 ES – vyhlášeny v [Úředním věstníku Evropské unie]?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
25 Německá a francouzský vláda, jakož i vláda Spojeného království tvrdí, že předběžné otázky jsou nepřípustné, jelikož předkládací rozhodnutí neuvádí ani okolnosti, za kterých G. Heinrich podal žalobu k předkládajícímu soudu, ani předmět sporu. Jelikož skutkové a právní souvislosti předběžných otázek nejsou dostatečně jasné, není možné určit, zda tyto otázky odpovídají objektivní potřebě nezbytné k rozhodnutí sporu v původním řízení.
26 Dvě z těchto vlád mimoto vyjadřují pochybnosti ohledně relevance položených otázek pro řešení sporu.
27 Německá vláda se domnívá, že právní základ sporných sankcí vychází z rakouského práva, a nikoli z nařízení citovaných předkládajícím soudem. Tento soud nevysvětlil, jak by možná neplatnost těchto nařízení mohla vést k neplatnosti rakouského zákona o letecké bezpečnosti.
28 Podle francouzské vlády je první otázka v každém případě nepřípustná, jelikož vnitrostátní soudy nemají žádnou pravomoc, pokud jde o žádosti o přístup k dokumentům, kterých se týká nařízení č. 1049/2001. Druhá otázka je nepřípustná proto, že rakouské orgány mají pravomoc zakázat vnesení určitých předmětů na palubu letadla, i když by seznam uvedený v příloze nařízení č. 622/2003 nebylo vůči jednotlivcům možné uplatnit.
29 Švédská vláda sice nenapadá přípustnost výslovně, ale tvrdí, že jen obtížně posuzuje skutečnost, zda má nevyhlášení přílohy nařízení č. 622/2003 jakýkoliv bezprostřední význam, pokud jde o možnost žalobce seznámit se se svými povinnostmi, jelikož předkládací rozhodnutí neuvádí nic o nárocích žalobce nebo možných právních důsledcích.
30 Nejprve je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury potřeba dospět k takovému výkladu práva Společenství, jenž by byl pro vnitrostátní soud užitečný, vyžaduje, aby tento soud vymezil skutkový a právní rámec, do něhož jsou začleněny otázky, jež pokládá, nebo aby alespoň vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž se tyto otázky zakládají (viz zejména rozsudek ze dne 23. března 2006, Enirisorse, C‑237/04, Sb. rozh. s. I‑2843, bod 17 a citovaná judikatura).
31 Informace poskytnuté předkládacím rozhodnutím mají nejen umožnit Soudnímu dvoru, aby podal užitečné odpovědi, ale rovněž poskytnout vládám členských států, jakož i ostatním zúčastněným možnost předložit jejich vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora. Je na Soudním dvoru, aby zajistil, že tato možnost bude zachována, s ohledem na to, že na základě výše uvedeného ustanovení jsou zúčastněným oznamována pouze předkládací rozhodnutí (viz zejména výše uvedený rozsudek Enirisorse, bod 18 a citovaná judikatura).
32 V tomto ohledu ze spisu v původním řízení vyplývá, že se G. Heinrich domáhá prohlášení protiprávnosti jednání vnitrostátního bezpečnostního personálu, který mu nejprve neumožnil projít bezpečnostní kontrolou a poté, když na palubu letadla přesto nastoupil, ho vyzval k opuštění letadla.
33 Ve svém rozhodnutí předkládající soud mimoto upřesňuje, že rozhodnutí příslušných orgánů neumožnit G. Heinrichovi projít bezpečnostní kontrolou s jeho tenisovými raketami bylo založeno na nařízeních č. 2320/2002 a 622/2003. Uvádí, že uvedená nařízení nejsou určena pouze vnitrostátním orgánům, ale ukládají rovněž povinnosti jednotlivcům. Nicméně ti nemají z důvodu nevyhlášení přílohy nařízení č. 622/2003 možnost tyto povinnosti dodržovat.
34 Z toho plyne, že předkládající soud dostatečným způsobem definoval jak skutkový, tak právní rámec, ve kterém vznesl svoji žádost o výklad práva Společenství, a že poskytl Soudnímu dvoru veškeré informace nezbytné k tomu, aby mohl užitečně odpovědět na tuto žádost.
35 Navíc z vyjádření předložených v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora výše uvedenými vládami a dalšími zúčastněnými vyplývá, že informace obsažené v předkládacím rozhodnutí jim umožnily účinně zaujmout stanovisko k uvedeným otázkám.
36 Co se týče relevance předložených předběžných otázek, je třeba připomenout ustálenou judikaturu, podle které v rámci řízení upraveného v článku 234 ES je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (viz zejména rozsudek ze dne 15. listopadu 2007, International Mail Spain, C‑162/06, Sb. rozh. s. I‑9911, bod 23 a citovaná judikatura).
37 Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo jestliže se jedná o hypotetický problém (viz zejména rozsudek ze dne 8. listopadu 2007, Amurta, C‑379/05, Sb. rozh. s. I‑9569, bod 64 a citovaná judikatura).
38 První otázka položená předkládajícím soudem vyplývá z jeho konstatování, že nevyhlášení přílohy nařízení č. 622/2003 spočívá na čl. 8 odst. 1 nařízení č. 2320/2002, který z důvodu letecké bezpečnosti vylučuje zveřejňování určitých kategorií opatření a informací, aniž by tím bylo dotčeno právo veřejnosti na přístup k dokumentům stanovené nařízením č. 1049/2001. Nelze zpochybnit, že tato otázka, kterou se předkládající soud v podstatě táže, zda je s ohledem na posledně uvedené nařízení možné odůvodnit nezveřejnění aktů Společenství, které musejí být vyhlašovány na základě článku 254 ES, je pro řešení sporu relevantní.
39 Druhá otázka se týká závaznosti nařízení nebo jejich částí, které nebyly vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské unie, a tedy možnosti uplatnění povinností stanovených těmito nařízeními vůči jednotlivcům. Jelikož definovat rámec právní úpravy použitelný na spor v původním řízení přísluší předkládajícímu soudu a ten prokázal, že rakouské orgány uplatnily dotčené nařízení k odůvodnění toho, proč nebylo G. Heinrichovi umožněno projít bezpečnostní kontrolou na letišti Vídeň-Schwechat, vztah této otázky k předmětu sporu v původním řízení nelze zpochybnit.
40 Za těchto podmínek je třeba považovat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za přípustnou.
K věci samé
Ke druhé otázce
41 Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru, kterou je třeba se zabývat nejdříve, je, zda je příloha nařízení č. 622/2003, která nebyla vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie, závazná v rozsahu, ve kterém ukládá povinnosti jednotlivcům.
42 Bez dalšího je třeba připomenout, že podle čl. 254 odst. 2 ES jsou nařízení Rady a Komise vyhlašována v Úředním věstníku Evropské unie a vstupují v platnost dnem, který je v nich stanoven, jinak dvacátým dnem po vyhlášení. Ze samotného znění ustanovení tohoto článku vyplývá, že nařízení Společenství může vyvolávat právní účinky, pouze pokud bylo vyhlášeno v Úředním věstníku Evropské unie (viz rozsudek ze dne 11. prosince 2007, Skoma-Lux, C‑161/06, Sb. rozh. s. I‑10841, bod 33).
43 Mimoto akt, jehož autorem je orgán Společenství, nelze uplatňovat vůči fyzickým a právnickým osobám v členském státě před tím, než měly tyto osoby možnost se s ním seznámit prostřednictvím řádného vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie (výše uvedený rozsudek Skoma-Lux, bod 37).
44 Zásada právní jistoty konkrétně vyžaduje, aby právní úprava Společenství umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá. Právní subjekty musí mít totiž možnost jednoznačně znát svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (rozsudek ze dne 21. června 2007, ROM-projecten, C‑158/06, Sb. rozh. s. I‑5103, bod 25 a citovaná judikatura).
45 Tyto zásady je se stejnými důsledky třeba dodržovat i tehdy, jestliže právní úprava Společenství ukládá členským státům přijmout ke svému provedení opatření ukládající povinnosti jednotlivcům. Opatření přijatá členskými státy k provedení práva Společenství totiž musejí dodržovat obecné zásady tohoto práva (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 20. června 2002, Mulligan a další, C‑313/99, Recueil, s. I‑5719, body 35 a 36, jakož i ze dne 11. ledna 2007, Piek, C‑384/05, Sb. rozh. s. I‑289, bod 34). Proto musejí být vnitrostátní opatření, která v rámci provádění právní úpravy Společenství ukládají povinnosti jednotlivcům, zveřejněna, aby se s nimi dotyční mohli seznámit (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Mulligan a další, body 51 a 52).
46 Mimoto, jelikož členské státy taková opatření přijaly při provádění povinnosti uložené právem Společenství, musejí mít v takové situaci dotyční rovněž možnost obeznámit se se zdrojem vnitrostátních opatření, kterými jim jsou ukládány povinnosti.
47 To je o to nezbytnější, pokud jde o nařízení Společenství, protože dotyční musejí mít případně možnost nechat vnitrostátními soudy přezkoumat soulad vnitrostátních opatření provádějících nařízení Společenství s tímto nařízením (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. září 1979, Eridania Zuccherifici nazionali a Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, Recueil, s. 2749, bod 34). V takové situaci tedy musí být nejen zveřejněna dotčená vnitrostátní právní úprava, ale rovněž vyhlášeno nařízení Společenství zavazující členské státy přijmout opatření ukládající povinnosti jednotlivcům.
48 Pokud jde o seznam zakázaných předmětů, je třeba posoudit, zda účelem nevyhlášené právní úpravy Společenství dotčené v původním řízení, to znamená přílohy nařízení č. 622/2003, mohlo být uložení povinností jednotlivcům.
49 Podle článku 1
nařízení č. 2320/2002 je hlavním cílem tohoto nařízení stanovit a provádět vhodná opatření Společenství k ochraně civilního letectví před protiprávními činy. Cílem tohoto nařízení je mimoto poskytnout základ pro společný výklad příslušných ustanovení Chicagské úmluvy ze dne 7. prosince 1944 o mezinárodním civilním letectví, a zejména její přílohy 17, jelikož tato příloha stanoví minimální normy, jejichž cílem je zajištění bezpečnosti civilního letectví. Prostředky uplatňovanými k dosažení těchto cílů jsou jednak definování společných základních norem pro opatření pro bezpečnost letectví, a dále zavádění vhodných mechanismů kontroly dodržování předpisů.
50 Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2320/2002 jsou uvedené společné základní normy založeny na stávajících doporučeních dokumentu 30 Evropské konference civilního letectví a jsou obsaženy v příloze uvedeného nařízení. S výjimkou oddílu věnovaného definicím uvedená příloha stanovuje bezpečnostní a kontrolní opatření, jakož i opatření spojená s prohlídkami, týkající se zejména cestujících a kabinových zavazadel.
51 Z bodů 4.1. a 4.3. uvedené přílohy vyplývá, že všichni odletoví cestující, jakož i jejich kabinová zavazadla jsou podrobováni detekční kontrole, aby bylo zabráněno vnesení zakázaných předmětů do vyhrazených bezpečnostních prostor a na palubu letadel. Cestující musí odevzdat jakékoliv zakázané předměty, jinak jim je vstup do vyhrazeného bezpečnostního prostoru nebo případně do letadla odepřen. Informativní seznam těchto zakázaných předmětů je uveden v dodatku uvedené přílohy. I když se tato ustanovení zdají být určena především příslušným orgánům členských států, nelze zpochybnit, že jejich účelem je každopádně uložení povinností jednotlivcům.
52 Nařízení č. 2320/2002 svěřuje svým čl. 4 odst. 2 Komisi prováděcí pravomoc za účelem přijetí – postupem stanoveným v článku 9 tohoto nařízení – nezbytných opatření pro zavádění a technické přizpůsobení společných základních norem uvedených v bodě 49 tohoto rozsudku.
53 Při výkonu této pravomoci Komise přijala nařízení č. 622/2003, kterým se stanoví nezbytná opatření pro zavádění a technické přizpůsobení společných pravidel letecké bezpečnosti. Tato opatření jsou uvedena v příloze tohoto nařízení a nebyla zveřejněna. Tato příloha byla změněna podle přílohy nařízení č. 68/2004, která rovněž nebyla vyhlášena.
54 Z výše uvedeného plyne, že nelze vyloučit, že opatření stanovená nařízením č. 622/2003 se týkají rovněž seznamu zakázaných předmětů uvedeného v dodatku přílohy nařízení č. 2320/2002.
55 Přinejmenším náznakem v tomto ohledu je skutečnost, že nařízení č. 68/2004 ve svém třetím bodě odůvodnění upřesňuje, že je nezbytné přijmout harmonizovaný seznam, který bude přístupný veřejnosti, ve kterém budou odděleně uvedeny předměty, jež nemohou cestující vnášet do vyhrazených prostor a do kabiny letadla. Z nezbytnosti přijetí harmonizovaného seznamu, zdůrazněné v tomto bodě odůvodnění nařízení č. 68/2004, totiž vyplývá, že seznam tvořící přílohu nařízení č. 2320/2002 byl skutečně změněn.
56 Krom toho, bylo-li by tomu tak, je třeba zdůraznit zjevnou nelogičnost prováděcích předpisů Komise v tomto ohledu, jelikož Komise na jedné straně považuje za nezbytné zachovat opatření týkající se zakázaných předmětů v tajnosti, a na straně druhé prohlašuje za nezbytné přijetí harmonizovaného seznamu těchto předmětů přístupného veřejnosti.
57 Případné výše uvedené změny seznamu tvořícího přílohu nařízení č. 2320/2002 nebyly v každém případě vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské unie.
58 Dále je třeba uvést, že nařízení č. 2320/2002 ve svém článku 8 přesně definuje režim utajení vyjmenováním kategorií opatření a informací, které jsou kvalifikovány jako tajné a které nejsou zveřejňovány. Jak připustila sama Komise na jednání v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem, je nutno konstatovat, že seznam předmětů zakázaných ve vyhrazených bezpečnostních prostorách nebo na palubách letadel nespadá do žádné z těchto kategorií. Tento seznam tedy nespadá pod režim utajení stanovený článkem 8 nařízení č. 2320/2002, což ostatně potvrzuje skutečnost, že informativní seznam těchto předmětů uvedený v dodatku přílohy uvedeného nařízení byl bez jakéhokoliv omezení zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie.
59 Nařízení č. 2320/2002, a především jeho čl. 4 odst. 2, neposkytuje proto Komisi žádný právní základ, který by jí umožňoval, aby při výkonu své prováděcí pravomoci na základě tohoto ustanovení uplatňovala režim utajení stanovený článkem 8 tohoto nařízení na opatření přizpůsobující seznam zakázaných předmětů tvořící přílohu nařízení č. 2320/2002.
60 Z toho plyne, že v případě, že by nařízení č. 622/2003 skutečně přizpůsobovalo uvedený seznam zakázaných předmětů, z čehož předkládající soud vycházel, bylo by toto nařízení v příslušném rozsahu nutně neplatné.
61 Mimoto, aniž by bylo nezbytné odpovídat na otázku, zda mohou existovat výjimky z povinnosti vyhlášení nařízení podle čl. 254 odst. 1 a 2 ES, taková přizpůsobující opatření musejí být každopádně zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie, jelikož jejich účelem je uložení povinností jednotlivcům. Otázka, zda tato opatření a pravidla, jichž se týkají, ukládají povinnosti přímo jednotlivcům, nebo ukládají povinnost členským státům tak učinit, není, jak vyplývá z bodů 42 až 47 tohoto rozsudku, v tomto ohledu rozhodná. V obou případech je totiž nutné jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie.
62 Z toho plyne, že jelikož nebyla příloha nařízení č. 622/2003 vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie, opatření přizpůsobující seznam zakázaných předmětů nemohou být v rozsahu, ve kterém jsou uvedena v této příloze, uplatňována vůči jednotlivcům.
63 Proto je na druhou otázku třeba odpovědět, že příloha nařízení č. 622/2003, která nebyla vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie, není v rozsahu, ve kterém má ukládat povinnosti jednotlivcům, závazná.
Omezení časových účinků
64 V případě, že by Soudní dvůr prohlásil nařízení č. 622/2003 za neplatné, rakouská a polská vláda, jakož i vláda Spojeného království navrhují, aby veškerá opatření uvedená v příloze tohoto nařízení, jakož i opatření přijatá na základě uvedeného nařízení byla až do přijetí nových opatření Komisí považována podle čl. 231 druhého pododstavce ES za konečná.
65 V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že v rozsudku v projednávané věci Soudní dvůr neprohlásil nařízení č. 622/2003 nebo jeho část za neplatné.
66 Je třeba doplnit, že prohlášením nezávaznosti přílohy nařízení č. 622/2003 v rozsahu, ve kterém má ukládat povinnosti jednotlivcům, nejsou dotčeny povinnosti uložené členským státům nařízením č. 2320/2002 v oblasti bezpečnosti civilního letectví, zejména povinnosti související s ochranou před vnesením zakázaných předmětů do bezpečnostních prostor letišť nebo na palubu letadel.
67 Mimoto, přehled uvedený v dodatku přílohy nařízení č. 2320/2002 poskytuje v tomto ohledu podrobné údaje, takže vnitrostátní orgány jsou schopny zajistit bezpečnost civilního letectví v souladu s cíli nařízení č. 2320/2002.
68 A konečně, bylo by v rozporu s požadavky právní jistoty nechat přetrvávat účinky přílohy nařízení č. 622/2003 v rozsahu, ve kterém má tato příloha ukládat povinnosti jednotlivcům, až do doby, než Komise přijme případně nezbytná opatření k tomu, aby ji učinila ve vztahu k jednotlivcům závaznou.
69 Za těchto podmínek není namístě omezit časové účinky tohoto rozsudku.
K první otázce
70 S ohledem na odpověď na druhou otázku není namístě na první otázku odpovídat.
K nákladům řízení
71 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Příloha nařízení Komise (ES) č. 622/2003 ze dne 4. dubna 2003, kterým se stanoví prováděcí opatření ke společným základním normám letecké bezpečnosti, ve znění nařízení Komise (ES) č. 68/2004 ze dne 15. ledna 2004, která nebyla vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie, není v rozsahu, ve kterém má ukládat povinnosti jednotlivcům, závazná.
Podpisy.