ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 28. apríla 2011 (*)
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Vrátenie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Články 15 a 16 – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca trest odňatia slobody pre neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa odmietnu podriadiť príkazu opustiť územie členského štátu – Zlučiteľnosť“
Vo veci C‑61/11 PPU,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Corte d’appello di Trento (Taliansko) z 2. februára 2011 a doručený Súdnemu dvoru 10. februára 2011, ktorý súvisí s trestným konaním proti:
Hassenovi El Dridimu, alias Soufimu Karimovi,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Tizzano, sudcovia J.‑J. Kasel, M. Ilešič (spravodajca), E. Levits a M. Safjan,
generálny advokát: J. Mazák,
tajomník: A. Impellizzeri, referentka,
so zreteľom na návrh vnútroštátneho súdu z 2. februára 2011, doručený Súdnemu dvoru 10. februára 2011 a doplnený 11. februára 2011, aby sa v prípade tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania uplatnilo naliehavé konanie v súlade s článkom 104b Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
so zreteľom na rozhodnutie prvej komory zo 17. februára 2011 vyhovieť uvedenému návrhu,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 30. marca 2011,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– H. El Dridi, v zastúpení: M. Pisani a L. Masera, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci L. D’Ascia, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: M. Condou‑Durande a L. Prete, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí generálneho advokáta,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 15 a 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, s. 98).
2 Tento návrh bol podaný v rámci konania začatého proti H. El Dridimu, ktorému bol uložený trest odňatia slobody v trvaní jedného roka za trestný čin neoprávneného pobytu na talianskom území bez legitímneho dôvodu, čím porušil príkaz na odsun z územia štátu, ktorý mu vydal questore di Udine (policajný riaditeľ v Udine).
Právny rámec
Právna úprava Únie
3 Odôvodnenia č. 2, 6, 13, 16 a 17 smernice 2008/115 uvádzajú:
„(2) Európska rada na zasadnutí 4. a 5. novembra 2004 v Bruseli vyzvala na zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských [základných – neoficiálny preklad] práv a dôstojnosti.
…
(6) Členské štáty zabezpečia, aby sa ukončenie nelegálneho pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín uskutočnilo prostredníctvom spravodlivého a transparentného postupu. …
…
(13) Použitie donucovacích opatrení by malo byť striktne viazané na zásady primeranosti a účinnosti z hľadiska použitých prostriedkov a sledovaných cieľov. …
…
(16) Využitie zaistenia na účely odsunu by malo byť s ohľadom na použité prostriedky a sledované ciele obmedzené a viazané na zásadu primeranosti. Zaistenie je oprávnené len na prípravu návratu alebo vykonanie procesu odsunu a ak by uplatnenie miernejších donucovacích opatrení nebolo dostatočné.
(17) So zaistenými štátnymi príslušníkmi tretích krajín by sa malo zaobchádzať humánnym a dôstojným spôsobom pri rešpektovaní ich základných práv a v súlade s medzinárodným a vnútroštátnym právom. Bez toho, aby bolo dotknuté počiatočné zadržanie zo strany orgánov presadzovania práva, ktoré je upravené vnútroštátnymi právnymi predpismi, by sa zaistenie malo spravidla vykonávať v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie.“
4 Článok 1 smernice 2008/115 nazvaný „Predmet úpravy“ stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
5 Článok 2 ods. 1 a 2 uvedenej smernice stanovuje:
„1. Táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.
2. Členské štáty sa môžu rozhodnúť, že túto smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín:
…
b) ktorým sa podľa vnútroštátneho práva uložil návrat ako trestná sankcia alebo návrat z trestnej sankcie vyplýva, alebo voči ktorým prebieha extradičné konanie.“
6 Článok 3 bod 4 smernice 2008/115 definuje „rozhodnutie o návrate“ na účely tejto smernice ako „správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu“.
7 Článok 4 ods. 3 uvedenej smernice stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje, ak sú zlučiteľné s touto smernicou.“
8 Podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice „členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5“.
9 Článok 7 smernice 2008/115 nazvaný „Dobrovoľný odchod“ stanovuje:
„1. V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. Členské štáty môžu vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch ustanoviť, že takáto lehota sa poskytne len na základe žiadosti dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny. V takomto prípade informujú členské štáty štátneho príslušníka tretej krajiny o možnosti predloženia uvedenej žiadosti.
…
3. Počas lehoty na dobrovoľný odchod sa môžu uložiť určité povinnosti s cieľom vyhnúť sa riziku úteku, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie primeranej finančnej zábezpeky, predloženie [odovzdanie – neoficiálny preklad] dokladov alebo povinnosť zdržiavať sa na určitom mieste.
4. Ak existuje riziko úteku alebo ak žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná, alebo ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, členské štáty môžu upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod alebo môžu poskytnúť lehotu kratšiu ako sedem dní.“
10 Článok 8 ods. 1 a 4 uvedenej smernice stanovuje:
„1. Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.
…
4. V prípade, že členské štáty použijú na odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa odsunu bráni, ako poslednú možnosť donucovacie opatrenia, takéto opatrenia musia byť primerané a použitie sily nesmie prekročiť rozumnú mieru. Tieto opatrenia sa uplatňujú v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a v súlade so základnými právami a pri riadnom rešpektovaní dôstojnosti a telesnej integrity dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny.“
11 Článok 15 tejto smernice, ktorý sa nachádza v kapitole IV tejto smernice týkajúcej sa zaistenia na účely odsunu, znie:
„1. Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä keď:
a) existuje riziko úteku, alebo
b) dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu.
Zaistenie sa vždy uskutočňuje na čo najkratšie obdobie, trvá, len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a vykonáva sa s náležitou starostlivosťou [a trvá, len pokiaľ prebiehajú a s náležitou starostlivosťou sa vykonávajú prípravy na odsun – neoficiálny preklad].
…
3. V každom prípade sa zaistenie preskúma v primeraných lehotách buď na žiadosť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo ex offo. V prípade predĺženia lehoty [doby – neoficiálny preklad] zaistenia na preskúmanie dohliada súdny orgán.
4. Zaistenie prestáva byť odôvodnené a dotknutá osoba sa bezodkladne prepustí, ak už z právnych alebo iných dôvodov neexistuje odôvodnený predpoklad na odsun alebo už neplatia podmienky [nie sú splnené podmienky – neoficiálny preklad] ustanovené v odseku 1.
5. Zaistenie trvá, kým sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 a kým je to potrebné na zabezpečenie úspešného odsunu. Každý členský štát stanoví maximálnu lehotu [dobu – neoficiálny preklad] zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov.
6. Členské štáty môžu lehotu [dobu – neoficiálny preklad] zaistenia uvedenú v odseku 5 predĺžiť len na obmedzený čas, a to nie dlhšie ako ďalších dvanásť mesiacov v súlade s vnútroštátnym právom, v prípadoch, keď je napriek všetkým ich primeraným snahám pravdepodobné, že proces odsunu bude trvať dlhšie:
a) z dôvodu nedostatočnej spolupráce dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny alebo
b) z dôvodu omeškania pri získavaní nevyhnutných dokladov od tretích krajín.“
12 Článok 16 smernice 2008/115 nazvaný „Podmienky zaistenia“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Zaistenie sa spravidla vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Ak členský štát nemôže poskytnúť ubytovanie v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie a musí sa obrátiť na väzenské zariadenie, zaistení štátni príslušníci tretích krajín sú oddelení od riadnych väzňov.“
13 Podľa článku 18 smernice 2008/115 nazvanej „Mimoriadne situácie“:
„1. V situáciách, kedy výnimočne veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa majú vrátiť, spôsobí nepredpokladane veľké zaťaženie z hľadiska kapacity zariadení členského štátu určených na zaistenie alebo ich správnemu alebo justičnému personálu, môže dotknutý členský štát na čas trvania takejto výnimočnej situácie rozhodnúť… prijať naliehavé opatrenia týkajúce sa podmienok zaistenia, ktoré sú odlišné od tých, ktoré sú ustanovené v článku 16 ods. 1…
2. Ak sa dotknutý členský štát rozhodne pre uvedené mimoriadne opatrenia, informuje o tom Komisiu. Komisiu informuje aj v prípade, keď pominú dôvody uplatňovania týchto mimoriadnych opatrení.
3. Nič v tomto článku sa nesmie vykladať tak, že umožňuje členským štátom odchýliť sa od všeobecných povinností prijať všetky primerané všeobecné alebo konkrétne opatrenia na zabezpečenie splnenia povinností vyplývajúcich z tejto smernice.“
14 Podľa článku 20 ods. 1 prvej vety smernice 2008/115 museli členské štáty uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou s výnimkou jej článku 13 ods. 4 najneskôr do 24. decembra 2010.
15 Podľa článku 22 nadobudla uvedená smernica účinnosť 13. januára 2009.
Vnútroštátna právna úprava
16 Článok 13 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 z 25. júla 1998, ktorým sa kodifikuje právna úprava v oblasti prisťahovalectva a pravidlá týkajúce sa postavenia cudzinca (riadny dodatok ku GURI č. 191 z 18. augusta 1998), v znení zákona č. 94 z 15. júla 2009 o verejnej bezpečnosti (riadny dodatok ku GURI č. 170 z 24. júla 2009, ďalej len „legislatívny dekrét č. 286/1998“) vo svojich odsekoch 2 a 4 stanovuje:
„2. Prefekt rozhodne o vyhostení, ak cudzinec:
a) vstúpil na územie štátu bez toho, aby sa podrobil hraničnej kontrole a nebol vrátený späť…;
b) sa zdržiava na území štátu… bez toho, aby v stanovenej lehote požiadal o povolenie na pobyt, s výnimkou prípadov, keď je toto omeškanie spôsobené vyššou mocou, alebo napriek tomu, že mu bolo povolenie na pobyt odňaté alebo bola zrušená jeho platnosť, alebo aj preto, že nepožiadal o jeho obnovenie, hoci jeho platnosť skončila pred viac než 60 dňami. …
…
4. Vyhostenie vždy vykonáva questore s vrátením na hranicu poriadkovými silami s výnimkou prípadov uvedených v odseku 5.“
17 Článok 14 legislatívneho dekrétu č. 286/1998 znie:
„1. Ak nie je možné vyhostenie vykonať okamžite vrátením na hranicu alebo navrátením, lebo cudzincovi treba poskytnúť pomoc, vykonať dodatočné kontroly jeho totožnosti alebo jeho štátnej príslušnosti alebo získať cestovné doklady, alebo z dôvodu nedostupnosti dopravcu alebo iného vhodného dopravného prostriedku, questore rozhodne o zaistení cudzinca na nevyhnutne dlhý čas v najbližšom zariadení na zaistenie určenom alebo zriadenom vyhláškou ministerstva vnútra po dohode s ministerstvom sociálnej solidarity a ministerstvom financií, rozpočtu a hospodárskeho plánovania.
…
5a) Ak nie je možné poskytnúť cudzincovi ubytovací priestor v niektorom zo zariadení na zaistenie alebo ak pobyt v takomto zariadení neumožnil výkon vyhostenia alebo vrátenia na hranicu, questore cudzincovi nariadi, aby do piatich dní opustil územie štátu. Príkaz má písomnú formu a uvádza dôsledky neoprávneného pobytu na území štátu, pokiaľ ide o sankcie, ktoré možno uložiť, a to aj v prípade recidívy. K príkazu questore môžu byť priložené dokumenty, ktoré dotknutá osoba potrebuje na to, aby sa mohla dostaviť do kancelárie diplomatického zastúpenia, a to aj honorárneho, svojej krajiny v Taliansku, ako aj na to, aby sa mohla vrátiť do svojho štátu pôvodu, alebo ak to nie je možné, do štátu posledného pobytu.
5b) Cudzincovi, ktorý sa na území štátu zdržiava neoprávnene bez toho, aby mal na to legitímny dôvod, čím porušuje príkaz vydaný questore podľa odseku 5a, možno uložiť trest odňatia slobody na jeden rok až štyri roky, ak sa o vyhostení alebo vrátení rozhodlo po neoprávnenom vstupe na vnútroštátne územie… alebo ak cudzinec nepožiadal o povolenie na pobyt alebo nenahlásil svoju prítomnosť na území štátu v stanovenej lehote bez toho, aby k tomu došlo v dôsledku zásahu vyššej moci, alebo ak mu bolo povolenie na pobyt odňaté alebo bola zrušená jeho platnosť. Trest odňatia slobody na šesť mesiacov až jeden rok sa ukladá, ak bolo rozhodnuté o vyhostení, lebo doba platnosti povolenia na pobyt uplynula pred viac než šesťdesiatimi dňami a nebolo požiadané o jeho obnovenie, alebo pokiaľ bola žiadosť o povolenie na pobyt zamietnutá… S výnimkou prípadov, keď je cudzinec vo väzbe, je nové rozhodnutie o vyhostení s vrátením na hranicu poriadkovými silami v každom prípade prijaté v prípade nevykonania príkazu na odsun vydaného questore podľa odseku 5a. Ak nie je vrátenie na hranicu možné, uplatnia sa ustanovenia odsekov 1 a 5a tohto článku…
5c) Cudzincovi, ktorému je určené rozhodnutie o vyhostení uvedené v odseku 5b a nový príkaz na odsun uvedený v odseku 5a a ktorý neoprávnene zotrváva na území štátu, môže byť uložený trest odňatia slobody na jeden rok až päť rokov. V každom prípade sa uplatňujú ustanovenia odseku 5b tretia a posledná veta.
5d) Pokiaľ ide o porušenia uvedené v odseku 5b prvej vete a v odseku 5c, postupuje sa ‚par rito direttissimo‘ [zjednodušeným konaním] a zadržanie páchateľa je povinné.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
18 H. El Dridi je štátny príslušník tretej krajiny, ktorý vstúpil na územie Talianska neoprávnene a nemá povolenie na pobyt. Prefekt v Turíne prijal 8. mája 2004 rozhodnutie o jeho vyhostení.
19 Príkaz na odsun z vnútroštátneho územia, ktorý vydal 21. mája 2010 questore di Udine na základe uvedeného rozhodnutia o vyhostení, mu bol doručený v ten istý deň. Tento príkaz na odsun bol odôvodnený nedostupnosťou vozidla alebo iného dopravného prostriedku, neexistenciou dokladov totožnosti H. El Dridiho, ako aj nemožnosťou poskytnúť mu dočasne ubytovací priestor v zariadení určenom na zaistenie z dôvodu nedostatku miest v zariadeniach s týmto účelom.
20 Pri kontrole vykonanej 29. septembra 2010 sa ukázalo, že H. El Dridi nesplnil príkaz na odsun.
21 H. El Dridimu bol samosudcom Tribunale di Trento uložený v zjednodušenom konaní trest odňatia slobody na jeden rok za trestný čin uvedený v článku 14 ods. 5b legislatívneho dekrétu č. 286/1998.
22 H. El Dridi podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Corte d’appello di Trento.
23 Corte d’appello di Trento si kladie otázku, či je možné uložiť trestnú sankciu v priebehu správnych konaní o vrátení cudzinca do krajiny jeho pôvodu, a to z dôvodu nedodržania štádií týchto konaní, lebo takáto trestná sankcia sa zdá byť v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce, s potrebou dosiahnuť ciele smernice 2008/115 a zaistiť jej potrebný účinok, ako aj so zásadami proporcionality, primeranosti a dôvodnosti trestu.
24 V tomto smere spresňuje, že trestná sankcia stanovená v článku 14 ods. 5b legislatívneho dekrétu č. 286/1998 sa ukladá po konštatovaní porušenia niektorého medzistupňa niekoľkostupňového konania o vykonaní rozhodnutia o návrate, ktoré upravuje smernica 2008/115, a síce nerešpektovania samotného príkazu na odsun. Trest odňatia slobody na jeden rok až štyri roky je okrem toho veľmi prísny.
25 Za týchto okolností Corte d’appello di Trento rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia články 15 a 16 smernice 2008/115… vzhľadom na zásadu lojálnej spolupráce, ktorej potrebným účinkom je dosiahnutie cieľov smernice, a na zásadu proporcionality, primeranosti a dôvodnosti trestu:
– možnosti, aby sa trestne postihovalo porušenie jedného úseku administratívneho konania o návrate skôr, ako sa toto konanie skončí, pričom sa použije najprísnejšie správne donucovacie opatrenie,
– možnosti, aby sa postihovala trestom odňatia slobody v trvaní až štyri roky len nedostatočná spolupráca dotknutej osoby pri konaní o vyhostení a najmä len v dôsledku nerešpektovania prvého príkazu na odsun, ktorý vydal správny orgán?“
O naliehavom konaní
26 Corte d’appello di Trento navrhol, aby sa tento návrh na začatie prejudiciálneho konania prejednal v rámci naliehavého konania upraveného v článku 104b Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
27 Vnútroštátny súd odôvodnil tento návrh tým, že H. El Dridi je zadržaný na účely výkonu trestu, ktorý mu uložil Tribunale di Trento.
28 Prvá komora Súdneho dvora sa po vypočutí generálneho advokáta rozhodla vyhovieť návrhu vnútroštátneho súdu na prejednanie prejudiciálneho návrhu v rámci naliehavého konania.
O prejudiciálnej otázke
29 Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica 2008/115, najmä jej články 15 a 16, vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave členského štátu, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na odsun z územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu.
30 Vnútroštátny súd v tejto súvislosti odkazuje na zásadu lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ, ako aj na cieľ zaistiť potrebný účinok práva Únie.
31 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa odôvodnenia č. 2 je cieľom smernice 2008/15 zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti.
32 Smernica 2008/115, ako vyplýva tak z jej názvu, ako aj z jej článku 1, stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré majú uplatňovať všetky členské štáty na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. Z vyššie uvedeného výrazu, ako aj zo všeobecnej štruktúry tejto smernice vyplýva, že členské štáty sa môžu odchýliť od uvedených noriem a postupov len za podmienok stanovených touto smernicou, najmä za podmienok stanovených v jej článku 4.
33 Z toho vyplýva, že odsek 3 tohto článku 4 priznáva členským štátom právo prijať alebo zachovať pre neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín priaznivejšie ustanovenia, než stanovuje smernica 2008/115, ak sú zlučiteľné s touto smernicou, ale táto smernica neumožňuje uvedeným štátom uplatniť prísnejšie normy v oblasti, ktorú smernica upravuje.
34 Treba tiež uviesť, že smernica 2008/115 presne stanovuje postup, ktorý má každý členský štát uplatniť na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, a stanovuje poradie jednotlivých po sebe nasledujúcich štádií tohto postupu.
35 Článok 6 ods. 1 tejto smernice tak v prvom rade stanovuje povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.
36 V rámci tohto úvodného štádia konania o návrate treba až na výnimky uprednostniť dobrovoľné splnenie povinnosti vyplývajúcej z rozhodnutia o návrate, pričom článok 7 ods. 1 smernice 2008/115 stanovuje, že sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní.
37 Z článku 7 ods. 3 a 4 uvedenej smernice vyplýva, že členské štáty môžu len v prípade mimoriadnych okolností, ako je riziko úteku, jednak uložiť adresátovi rozhodnutia o návrate povinnosť pravidelne sa hlásiť príslušným orgánom, zložiť primeranú finančnú zábezpeku, odovzdať doklady alebo zdržiavať sa na určitom mieste, alebo môžu poskytnúť lehotu kratšiu ako sedem dní, prípadne upustiť od poskytnutia takejto lehoty.
38 V prípade uvedenom ako posledný, ale tiež v situácii, keď povinnosť návratu nebola v lehote na dobrovoľné opustenie územia splnená, z článku 8 ods. 1 a 4 smernice 2008/115 vyplýva, že s cieľom zaistiť účinnosť konaní o návrate ukladajú tieto ustanovenia členskému štátu, ktorý prijal rozhodnutie o návrate proti neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, povinnosť vykonať odsun s tým, že všetky nevyhnutné opatrenia vrátane donucovacích opatrení musia byť primerané a musia rešpektovať najmä základné práva.
39 V tejto súvislosti z odôvodnenia č. 16 uvedenej smernice, ako aj zo znenia jej článku 15 ods. 1 vyplýva, že členské štáty musia vykonať odsun prostredníctvom čo najmiernejších donucovacích opatrení. Len v prípade, že výkon rozhodnutia o návrate formou odsunu môže byť s ohľadom na posúdenie každej konkrétnej situácie ohrozený chovaním dotknutej osoby, môžu členské štáty pristúpiť k zbaveniu tejto osoby slobody jej zaistením.
40 Toto zbavenie slobody musí podľa článku 15 ods. 1 druhej vety smernice 2008/115 trvať čo najkratšie, a len pokiaľ prebiehajú prípravy na odsun, a vykonáva sa s náležitou starostlivosťou. Podľa odsekov 3 a 4 uvedeného článku 15 podlieha toto zbavenie slobody preskúmaniu v primeraných lehotách a je ukončené, ak sa ukáže, že odôvodnený predpoklad na odsun prestal existovať. Odseky 5 a 6 rovnakého článku stanovujú maximálnu lehotu trvania uvedeného zbavenia slobody na 18 mesiacov, pričom táto lehota predstavuje hranicu pre všetky členské štáty. Článok 16 ods. 1 tejto smernice okrem toho vyžaduje, aby boli dotknuté osoby umiestnené v špecializovaných zariadeniach a v každom prípade oddelené od riadnych väzňov.
41 Z vyššie uvedeného vyplýva, že poradie štádií postupu návratu stanoveného smernicou 2008/115 zodpovedá odstupňovaniu opatrení, ktoré treba prijať na účely vykonania rozhodnutia o návrate, a to od opatrenia, ktoré ponecháva dotknutej osobe najväčšiu slobodu, a to poskytnutie lehoty na dobrovoľný odchod, až po opatrenia, ktoré obmedzujú najviac jej slobodu, a to zaistenie v špecializovanom zariadení, pričom vo všetkých štádiách je potrebné zaistiť rešpektovanie zásady proporcionality.
42 Je zjavné, že aj použitie tohto posledného opatrenia, ktoré predstavuje najzávažnejšie opatrenie obmedzujúce slobodu, ktoré uvedená smernica pri výkone núteného odsunu umožňuje, je podľa článkov 15 a 16 uvedenej smernice prísne upravené, a to najmä s cieľom zaistiť dodržiavanie základných práv dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín.
43 Cieľom maximálnej lehoty stanovenej v článku 15 ods. 5 a 6 smernice 2008/115 je najmä obmedziť stratu slobody štátnych príslušníkov tretích krajín v prípade núteného odsunu (rozsudok z 30. novembra 2009, Kadzoev, C‑357/09 PPU, Zb. s. I‑11189, bod 56). Smernica 2008/115 tak zohľadňuje tak judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, podľa ktorej zásada proporcionality vyžaduje, aby zadržanie osoby, proti ktorej je vedené konanie o vyhostení alebo vydaní netrvalo neprimerane dlhý čas, to znamená, aby neprekračovalo lehotu nevyhnutnú na dosiahnutie sledovaného cieľa (pozri najmä ESĽP, rozsudok Saadi v. Spojené kráľovstvo z 29. januára 2008, zatiaľ neuverejnený v Zbierke rozsudkov a rozhodnutí, § 72 a §74), ako aj ôsmu zásadu v dokumente „Dvadsať usmernení o nútenom návrate“, ktorý prijal Výbor ministrov Rady Európy 4. mája 2005, na ktorý smernica odkazuje vo svojom odôvodnení č. 3. Podľa tejto zásady musí zadržania predchádzajúce odsunu trvať čo najkratšie.
44 S ohľadom na tieto úvahy treba posúdiť, či spoločné pravidlá zavedené smernicou 2008/115 bránia takej právnej úprave, akou je právna úprava, ktorá je dotknutá vo veci samej.
45 V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že ako vyplýva z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom, ako aj talianskou vládou v jej písomných pripomienkach, smernica 2008/115 nebola prebratá do talianskeho právneho poriadku.
46 Podľa ustálenej judikatúry však platí, že ak členský štát neprebral v stanovenej lehote smernicu do vnútroštátneho práva alebo ak ju prebral nesprávne, môžu sa jednotlivci vo všetkých prípadoch, keď sa ustanovenia smernice z hľadiska ich obsahu zdajú bezpodmienečné a dostatočne presné, na ne odvolávať voči tomuto štátu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 26. februára 1986, Marshall, 152/84, Zb. s. 723, bod 46, a z 3. marca 2011, Auto Nikolovi, C‑203/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 61).
47 To platí, pokiaľ ide o články 15 a 16 smernice 2008/115, ktoré, ako vyplýva z bodu 40 tohto rozsudku, sú bezpodmienečné a dostatočne presné, že na ich prebratie členskými štátmi netreba iné osobitné doplňujúce skutočnosti.
48 Okrem toho osoba, ktorá sa nachádza v situácii H. El Dridiho, spadá do osobnej pôsobnosti smernice 2008/115, lebo táto smernica sa podľa svojho článku 2 ods. 1 uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.
49 Ako uviedol generálny advokát v bodoch 22 až 28 svojho stanoviska, tento záver nemôže byť spochybnený článkom 2 ods. 2 písm. b) tejto smernice, ktorý umožňuje členským štátom sa rozhodnúť, že túto smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa podľa vnútroštátneho práva uložil návrat ako trestná sankcia alebo návrat z trestnej sankcie vyplýva alebo voči ktorým prebieha extradičné konanie. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu totiž vyplýva, že vo veci samej vyplýva povinnosť návratu z rozhodnutia prefekta v Turíne z 8. mája 2004. Trestné sankcie uvedené v danom ustanovení sa okrem toho netýkajú nedodržania lehoty stanovenej na dobrovoľné opustenie územia.
50 Po druhé treba uviesť, že hoci sa na rozhodnutie prefekta v Turíne z 8. mája 2004 v rozsahu, v akom ukladá H. El Dridimu povinnosť opustiť vnútroštátne územie, vzťahuje pojem „rozhodnutie o návrate“, ako je definovaný v článku 3 bode 4 smernice 2008/115 a uvedený najmä v článku 6 ods. 1 a článku 7 ods. 1 tejto smernice, konanie o odsune stanovené talianskou právnou úpravou vo veci samej sa výrazne líši od konania upraveného touto smernicou.
51 Hoci teda táto smernica ukladá povinnosť poskytnúť lehotu na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmych do tridsiatich dní, legislatívny dekrét č. 286/1998 nestanovuje použitie takéhoto opatrenia.
52 Pokiaľ ide ďalej o donucovacie opatrenia stanovené v článku 8 ods. 4 smernice 2008/115, ako sú najmä nútené odvedenie na štátnu hranicu stanovené v článku 13 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 286/1998, treba konštatovať, že v situácii, v ktorej takéto opatrenia neumožnili dosiahnuť sledovaný cieľ, teda odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému boli prijaté, majú členské štáty aj naďalej možnosť prijať opatrenia, a to aj trestnej povahy, ktoré umožňujú najmä odradiť týchto štátnych príslušníkov od neoprávneného zdržiavania sa na území týchto štátov.
53 Je však potrebné uviesť, že aj keď trestné právo hmotné a trestné právo procesné patria v zásade do právomoci členských štátov, táto oblasť môže byť aj napriek tomu dotknutá právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. novembra 1981, Casati, 203/80, Zb. s. 2595, bod 27; z 2. februára 1989, Cowan, 186/87, Zb. s. 195, bod 19, a zo 16. júna 1998, Lemmens, C‑226/97, Zb. s. I‑3711, bod 19).
54 Z toho vyplýva, že aj napriek skutočnosti, že ani článok 63 prvý odsek bod 3 písm. b) ES, čo je ustanovenie, ktoré bolo prevzaté v článku 79 ods. 2 písm. c) ZFEÚ, ani smernica 2008/115, ktorá bola prijatá najmä na základe tohto ustanovenia Zmluvy ES, nevylučujú trestnú právomoc členských štátov v oblasti nelegálneho prisťahovalectva a neoprávneného pobytu, musia tieto štáty upraviť svoje právne predpisy v tejto oblasti tak, aby bolo zaistené dodržiavanie práva Únie.
55 Uvedené štáty najmä nemôžu uplatňovať právnu úpravu ani v trestnej oblasti, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť jej potrebného účinku.
56 Podľa druhého a tretieho pododseku článku 4 ods. 3 ZEÚ totiž členské štáty najmä „prijmú všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo Zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie“ a „neprijmú žiadne opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie“, vrátane cieľov sledovaných smernicami.
57 Pokiaľ ide konkrétnejšie o smernicu 2008/115, treba pripomenúť, že podľa jej odôvodnenia č. 13 je použitie donucovacích opatrení striktne viazané na zásady primeranosti a účinnosti z hľadiska použitých prostriedkov a sledovaných cieľov.
58 Členské štáty preto nemôžu na účely nápravy zlyhania donucovacích opatrení prijatých na vykonanie odsunu v súlade s článkom 8 ods. 4 uvedenej smernice stanoviť taký trest odňatia slobody, aký je stanovený v článku 14 ods. 5b legislatívneho dekrétu č. 286/1998, len z toho dôvodu, že štátny príslušník tretieho štátu sa aj po tom, ako mu bol doručený príkaz na opustenie vnútroštátneho územia a lehota stanovená v tomto príkaze uplynula, naďalej neoprávnene zdržiava na území členského štátu, ale musia sa aj naďalej snažiť o vykonanie rozhodnutia o návrate, ktoré stále vyvoláva právne účinky.
59 Takýto trest môže najmä z dôvodu svojich podmienok a spôsobu uloženia ohroziť dosiahnutie cieľa sledovaného uvedenou smernicou, a síce vytvorenie účinnej politiky odsunu a vydávania neoprávnene sa zdržiavajúcich príslušníkov tretích krajín. Konkrétne, ako uviedol generálny advokát v bode 42 svojho stanoviska, taká vnútroštátna právna úprava, ako je vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej, môže znemožniť uplatnenie opatrení stanovených v článku 8 ods. 1 smernice 2008/115 a oddialiť vykonanie rozhodnutia o návrate.
60 To nevylučuje možnosť členských štátov prijať v súlade so zásadami stanovenými v smernici 2008/115 a s jej cieľom ustanovenia upravujúce situáciu, v ktorej donucovacie opatrenia neumožnili odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa na ich území zdržiava neoprávnene.
61 S ohľadom na vyššie uvedené prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatňovať ustanovenia práva Únie a zabezpečiť jeho plný účinok, neuplatniť akékoľvek ustanovenie legislatívneho dekrétu č. 286/1998, ktoré je v rozpore s výsledkom sledovaným smernicou 2008/115, najmä článok 14 ods. 5b tohto legislatívneho dekrétu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. marca 1978, Simmenthal, 106/77, Zb. s. 629, bod 24; z 22. mája 2003, Connect Austria, C‑462/99, Zb. s. I‑5197, body 38 a 40, a z 22. júna 2010, Melki a Abdeli, C‑188/10 a C‑189/10, Zb. s. I‑5667, bod 43). Vnútroštátny súd pritom musí riadne zohľadniť zásadu retroaktívneho uplatnenia priaznivejšieho trestu, ktorá tvorí súčasť spoločných ústavných tradícií členských štátov (rozsudky z 3. mája 2005, Berlusconi a i., C‑387/02, C‑391/02 a C‑403/02, Zb. s. I‑3565, body 67 až 69, ako aj z 11. marca 2008, Jager, C‑420/06, Zb. s. I‑1315, bod 59).
62 Preto treba na položenú otázku odpovedať, že smernicu 2008/115, najmä jej články 15 a 16, treba vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na opustenie územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu.
O trovách
63 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, najmä jej články 15 a 16, treba vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na opustenie územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu.
Podpisy